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Las demandas distributivas
y su impacto sobre los gobiernos locales
Leonardo Gasparini 1
2
CEDLAS
Departamento de Economía
Universidad Nacional de La Plata
1. Introducción
La Argentina ha experimentado cambios distributivos profundos en las últimas décadas.
En este nuevo escenario se han intensificado las demandas por políticas que promuevan
la igualdad de oportunidades, contraigan la disparidad de ingresos y reduzcan la pobreza
en todas sus dimensiones. Si bien muchas de estas demandas se canalizan sobre el
gobierno nacional, los gobiernos provinciales y municipales tienen también
responsabilidades distributivas, e instrumentos de política para cumplirlas.
El objetivo de esta nota es caracterizar el escenario distributivo (sección 2), estimar el
esfuerzo necesario para alcanzar un conjunto de objetivos distributivos (sección 3), y
discutir alternativas de política para los gobiernos provinciales (sección 4).3
Muchas son las dimensiones en las que pueden manifestarse las desigualdades y
medirse la pobreza. Por cuestiones de espacio esta nota se limita a la desigualdad y la
pobreza de ingresos. Las políticas sociales naturalmente no se restringen a modificar los
ingresos corrientes, sino que se extienden a otros bienes y servicios (educación, salud,
vivienda, saneamiento, capital social, etc.).
2. El escenario social
Desde aproximadamente mediados de los 70, la Argentina ha sufrido profundas
transformaciones distributivas. La desigualdad de ingresos ha crecido sustancialmente,
como en pocos países del continente. Este deterioro distributivo sumado al fracaso de
crecimiento se ha combinado para generar un sustancial aumento de la pobreza (figura
1). El porcentaje de personas con ingresos familiares inferiores a la línea oficial de la
pobreza en el Gran Buenos Aires (Capital y Conurbano) subió de 6% en 1974 a cerca
del 30% en la actualidad. Si bien no existen datos precisos, se estima que la evolución
para el total de la Argentina fue semejante. Pocos países en el mundo han
experimentado un aumento tan significativo en la tasa de pobreza, sin mediar catástrofes
climáticas o guerras prolongadas.
1
[email protected]
2
www.depeco.econo.unlp.edu.ar/cedlas
3
Todas las estadísticas presentadas en esta nota fueron elaboradas en el Centro de Estudios Distributivos,
Laborales y Sociales (CEDLAS) de la Universidad Nacional de La Plata sobre la base de microdatos de la
Encuesta Permanente de Hogares (INDEC).
1
Figura 1
Tasa de incidencia de la pobreza
Gran Buenos Aires y Argentina
70
60
50
40
30
20
10
GBA
05
04
03
02
01
00
99
98
97
96
95
94
93
92
91
90
89
88
87
86
85
84
83
82
81
80
79
78
77
76
75
74
0
Argentina
Fuente: CEDLAS sobre la base de microdatos de la EPH.
Como se mencionó, detrás del aumento de la pobreza están tanto el estancamiento
productivo, como el deterioro distributivo. La figura 2 indica que la Argentina ha
experimentado un aumento en el índice de desigualdad de Gini de 0.35 a 0.50 en apenas
tres décadas. Una vez más, pocos países en el mundo (ninguno en América Latina)
experimentaron transformaciones distributivas tan profundas.
Figura 2
Coeficiente de desigualdad de Gini
Ingreso familiar equivalente
Gran Buenos Aires y Argentina
0.55
0.50
0.45
0.40
0.35
GBA
05
04
03
02
01
00
99
98
97
96
95
94
93
92
91
90
89
88
87
86
85
84
83
82
81
80
79
78
77
76
75
74
0.30
Arg
Fuente: CEDLAS sobre la base de microdatos de la EPH.
Las razones del deterioro distributivo de la Argentina son variadas y complejas, por lo
que no existe un cuerpo de evidencia empírica conclusivo sobre el tema. La literatura
especializada sí reconoce que buena parte de los cambios distributivos provienen de un
deterioro significativo del desempeño en el mercado laboral de la mano de obra no
calificada y semi-calificada. Este deterioro se ha manifestado en caída del salario real y
relativo respecto a la mano de obra calificada, aumento del desempleo, y aumento de los
niveles de informalidad laboral.
Hay dos visiones extendidas sobre los determinantes de los cambios distributivos. La
primera identifica a las políticas de ajuste como las principales responsables. El
aumento del desempleo por contracción de demanda desplazó a los no calificados del
mercado. Una segunda visión se centra en los cambios en la estructura de la producción
y el empleo sesgados contra el uso de trabajo no calificado, generados por la estructura
de precios relativos que se cimentó a partir de la apertura comercial y el atraso
cambiario.
2
Si bien ambas hipótesis son razonables, la evidencia empírica disponible indica que el
efecto de estas razones ha sido sólo moderadamente desigualador. Otra razón parece
haber tenido más fuerza: es el cambio en las tecnologías de producción y organización.
A principios de los noventa, y después de décadas de atraso, en apenas algunos años las
empresas y el sector público introdujeron nuevas maneras de producir y organizar la
producción (mecanización, robotización, computadoras). La enorme mayoría de estas
transformaciones fueron “desplazadoras” de mano de obra no calificada. Estos cambios
ocurrieron de manera brusca, con escasa preocupación del gobierno por suavizar la
transición, y en un marco de débiles instituciones laborales y baja conflictividad social.
Con estas nuevas formas de producción los trabajadores no calificados tienen baja
productividad absoluta, y en particular baja productividad relativa a la de los
trabajadores calificados.
Desde 2003 la economía argentina viene recuperándose aceleradamente. Como los
gráficos anteriores lo documentan, la pobreza y la desigualdad han bajado
significativamente desde sus picos en 2002. Cierto es también que pese a que la
economía ya ha superado los niveles de producto de los mejores años de los 90, la
pobreza y la desigualdad son aun claramente superiores. Esta rigidez distributiva en un
marco de expansión de demanda y fuerte reacomodamiento de precios relativos es un
indicio en contra de las visiones más generalizadas sobre los cambios distributivos. En
contraste, la hipótesis “tecnológica” predice que dadas las nuevas formas de producción,
la recuperación económica de los trabajadores no calificados será lenta.
3. Cuantificando el esfuerzo necesario para reducir la pobreza
Una de las demandas sociales más intensas es la de reducción de la pobreza. La pobreza
de ingresos no es sólo un problema importante per se, sino también por sus potenciales
consecuencias sobre otros temas de interés social (seguridad, salud, educación).
En términos simplificados, la pobreza puede caer inducida por el crecimiento
económico generalizado y/o por cambios distributivos igualadores. Las primeras tres
columnas del cuadro 1 indican la tasa de crecimiento neutral necesaria para alcanzar
metas de reducción alternativas de la pobreza en 10 años (25%, 50% y 75% partiendo
de la situación base del segundo semestre de 2005), bajo el supuesto de distribución del
ingreso estable. El segundo panel, en cambio, asume ausencia de crecimiento y reporta
la tasa incremental de un impuesto de tasa uniforme sobre los ingresos, cuya
recaudación es distribuida en partes iguales entre toda la población, necesaria para
reducir la pobreza en 10 años. Esta política fiscal lineal no se aleja demasiado de las
estimaciones de incidencia de varios trabajos. El cuadro computa este conjunto de tasas
para el país en su conjunto y para cada una de las regiones que lo componen. Por
simplicidad se presentan los datos regionales, aunque las decisiones de política se toman
a nivel provincial o municipal.
Cuadro 1
Argentina
Capital Federal
Conurbano
Pampeana
Cuyo
NOA
Patagonia
NEA
Tasa de crecimiento neutral
25%
50%
75%
2.4
5.5
10.5
1.9
4.6
9.8
2.4
5.4
10.6
2.5
5.7
10.9
2.4
5.0
9.3
2.7
5.8
10.2
1.3
4.0
8.4
3.3
6.5
11.2
Tasa de redistribución
25%
50%
75%
14.7
25.1
33.8
4.6
9.4
14.7
20.6
33.5
43.9
15.2
25.7
34.3
18.6
29.6
39.0
29.2
43.1
52.3
5.8
14.1
21.9
44.2
56.9
65.0
Fuente: CEDLAS sobre la base de microdatos de la EPH.
3
Para reducir la pobreza en la Argentina a la mitad, sin cambios distributivos, el ingreso
disponible real per cápita debería crecer al 5.5% anual por 10 años. Para alcanzar metas
semejantes la Capital Federal y la Patagonia deberían crecer a tasas menores, aunque
también ambiciosas (4.6% y 4.0% respectivamente). En el otro extrema, el NEA debería
crecer al 6.5% anual. Si bien la Argentina recientemente ha sostenido tasas de esa
envergadura por algunos años, mantener esas tasas por una década parece poco
probable.
El segundo panel del cuadro 1 sugiere la dificultad en alcanzar metas ambiciosas de
reducción de pobreza mediante esfuerzos redistributivos aislados. Para reducir la
pobreza a la mitad sin crecimiento económico, se debería incrementar en 25 puntos la
alícuota de un impuesto generalizado a los ingresos. En el caso del NEA la meta de
pobreza exigiría un aumento de la alícuota de 57 puntos. Naturalmente, el esfuerzo
redistributivo es menor, dada una meta de reducción de la pobreza, cuando la economía
crece. La figura 3 ilustra las curvas de isopobreza de cada región. Estas son curvas que
indican la combinación de crecimiento neutral y alícuota impositiva incremental (en una
política fiscal lineal) que permiten alcanzar una determinada meta de reducción de la
pobreza en cierto período (10 años en el gráfico).
Figura 3
Curvas de isopobreza
Argentina
Capital Federal
35.0
Conurbano
16.0
25%
50%
75%
30.0
45.0
25%
50%
75%
14.0
25%
50%
75%
40.0
35.0
12.0
25.0
20.0
15.0
10.0
Tax rate (alfa)
Tax rate (alfa)
Tax rate (alfa)
30.0
8.0
25.0
20.0
6.0
15.0
10.0
4.0
5.0
10.0
2.0
0.0
5.0
0.0
0.0
0.0
2.0
4.0
6.0
Annual grow th rate (g)
8.0
10.0
0.0
Pampeana
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
Annual grow th rate (g)
7.0
8.0
9.0
Cuyo
25%
50%
75%
30.0
2.0
4.0
6.0
Annual grow th rate (g)
8.0
10.0
12.0
NOA
40.0
35.0
0.0
10.0
25%
50%
75%
35.0
25%
50%
75%
50.0
40.0
30.0
20.0
15.0
25.0
Tax rate (alfa)
Tax rate (alfa)
Tax rate (alfa)
25.0
20.0
15.0
10.0
10.0
5.0
5.0
30.0
20.0
10.0
0.0
0.0
0.0
0.0
2.0
4.0
6.0
Annual grow th rate (g)
8.0
10.0
0.0
12.0
Patagonia
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
Annual grow th rate (g)
7.0
8.0
0.0
9.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
Annual grow th rate (g)
7.0
8.0
9.0
10.0
NEA
25.0
70.0
2 5%
5 0%
7 5%
25%
50%
75%
60.0
20.0
Tax rate (alfa)
Tax rate (alfa)
50.0
15.0
10.0
40.0
30.0
20.0
5.0
10.0
0.0
0.0
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
Annual growth rate (g)
6.0
7.0
8.0
9.0
0.0
2.0
4.0
6.0
Annual grow th rate (g)
8.0
10.0
12.0
Fuente: CEDLAS sobre la base de microdatos de la EPH.
De las curvas de isopobreza pueden obtenerse estimaciones del esfuerzo redistributivo
necesario para alcanzar ciertas metas de pobreza ante diversos escenarios de
crecimiento. Por ejemplo, la figura 4 ilustra la alícuota incremental necesaria para
reducir la pobreza un 50% asumiendo un crecimiento del ingreso disponible per cápita
anual del 3%. Los aumentos impositivos están en el orden de magnitud de lo posible
para el caso de la Capital Federal y la Patagonia. En el otro extremo, las regiones del
NOA y NEA requieren esfuerzos redistributivos política y económicamente inviables.
4
Figura 4
Alícuota necesaria para reducir la pobreza en 50%
asumiendo crecimiento del 3% anual en 10 años.
NEA
NOA
Conurbano
Argentina
Cuyo
Pampeana
Patagonia
Capital Federal
0
5
10
15
20
25
Esta sección sugiere que la magnitud del esfuerzo en términos de crecimiento
económico y redistribución necesarios para alcanzar reducciones significativas de la
pobreza es grande. En la sección 2, por su parte, se argumentó que existen rigideces en
reducir la desigualdad, dado que varios cambios económicos en los 90s redujeron la
productividad (relativa y en casos absoluta) de la mano de obra no calificada. La
sección final de esta nota discute el papel de los gobiernos provinciales y municipales
en este difícil escenario.
4. El papel de los gobiernos locales
La evidencia empírica internacional es contundente en resaltar la importancia del
crecimiento económico en todo episodio de reducción de la pobreza. Aunque no
siempre ligado a distribuciones más equitativas, el crecimiento es la principal vía hacia
una reducción sostenida de la pobreza. Si bien los gobiernos locales (provinciales y
municipales) no diseñan estrategias de crecimiento, ni controlan la política
macroeconómica, tienen un papel central en facilitar y fomentar el crecimiento de la
productividad en sus áreas de influencia. Varios autores recientemente han remarcado el
carácter local del crecimiento.
Las políticas redistributivas amplias tampoco son propiedad de los gobiernos locales, ya
que requieren esfuerzos coordinados para evitar que los agentes económicos eludan las
políticas desplazando sus actividades económicas entre jurisdicciones. Adicionalmente,
el gobierno federal en Argentina ha avanzado sobre terreno provincial en materia fiscal,
lo que reduce aun más el margen de maniobra de las políticas locales.
Sin embargo, aun en este marco de fuertes demandas y restricciones en los
instrumentos, los gobiernos provinciales pueden cumplir un papel vital en la reducción
de la pobreza y la desigualdad.
El gasto social tiene un fuerte impacto igualador. Aun bajo un sistema tributario
regresivo y suponiendo ineficiencias del 20% en el manejo de los programas sociales, el
gasto social reduciría la desigualdad (medida por el coeficiente de Gini) en 5 puntos.4 Si
bien algunas políticas sociales vienen dictadas centralmente, las provincias tienen un
papel muy importante en la gestión del gasto. El estudio citado estima que la
eliminación de las ineficiencias (fondos que nunca llegan a los supuestos beneficiarios)
podría reducir la desigualdad en otros 3 puntos, mientras que la focalización del gasto
en los tres quintiles inferiores la reduciría en casi 1.5 puntos adicionales.
4
Gasparini et al. (2005). ¿Quiénes se benefician del gasto público social en la Argentina? Un estudio de
incidencia basado en la ECV y la EPH. Dirección de Gastos Sociales Consolidados y CEDLAS.
5
El gasto social no sólo afecta la distribución corriente del ingreso, sino que varios de sus
programas tienen fuerte influencia sobre la distribución futura. Existe, por ejemplo,
abundante evidencia empírica sobre la fuerte influencia de la educación formal en las
posibilidades laborales de las personas. En Argentina los gobiernos locales tienen un
papel muy importante en la gestión de la educación, lo que los hace responsables de
avanzar hacia la igualdad de oportunidades y el aumento de la calidad educativa.
Así como en casi todas las áreas sociales, el gobierno nacional también tiene fuerte
injerencia en la política asistencial. El mayor programa asistencial de la actualidad – el
Programa Jefes de Hogar – fue diseñado y es administrado centralmente. Sin embargo,
el diseño del programa deja espacio para que los gobiernos provinciales y municipales
se encarguen de gestionarlo localmente, asegurando la focalización, controlando las
filtraciones, implementando un sistema eficiente y útil de contraprestaciones,
promoviendo actividades de entrenamiento y reinserción, y proponiendo alternativas
para mejorarlo. A más de cuatro años del lanzamiento del Plan poco se ha hecho en esas
direcciones.
La lista de instrumentos de política con impacto redistributivo al alcance de los
gobiernos locales es muy extensa. Microcréditos, fondos contracíclicos, programas de
becas educativas, reformas agrarias de mercado, políticas de fomento a la movilidad
geográfica, y programas de control demográfico son unos pocos ejemplos de
instrumentos aplicados en otros países. La conveniencia de aplicar o no alguna política
depende no sólo de las ventajas teóricas del programa, sino especialmente de la
capacidad de diseñar el programa de manera racional (evaluando rigurosamente
beneficios y costos, incentivos y efectos de equilibrio general), y de gestionarlo con
niveles de ineficiencia tolerables.
Muchos países están aprovechando la bonanza económica generalizada para probar
políticas a escala pequeña, realizar ensayos y experimentos sometiéndolos a
evaluaciones rigurosas y consultando la experiencia internacional. La Argentina, y en
particular sus gobiernos locales, deberían insertarse con más determinación en esa
corriente.
En síntesis, las demandas distributivas actuales son importantes después de tres décadas
de deterioro distributivo, y a pesar de tres años de recuperación. Estas demandas
constituyen ciertamente un desafío para las finanzas públicas locales, pero aún más para
la política económica y social de las provincias y sus municipios. Aumentar la
focalización del gasto, reducir las ineficiencias, y diseñar, experimentar y evaluar
programas novedosos son acciones de política con un impacto redistributivo importante
en el presente y en el futuro. La demanda por estas acciones es un desafío posiblemente
más importante que el de mantener las cuentas fiscales ordenadas.
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