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DIPLOMADO EN SEGURIDAD SOCIAL
MÓDULO I: PANORAMA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Diplomado en Seguridad Social
Unidad Didáctica I
Módulo 1: Panorama General de la Seguridad Social
NACIMIENTO, DESARROLLO Y CRISIS DE LA
SEGURIDAD SOCIAL
INDICE
Introducción
1. Que es la Seguridad Social.
2. Las primeras medidas de protección social: las raíces históricas de la Seguridad
Social.
3. Los seguros sociales.
3.1.
Los primeros seguros sociales
3.2.
Generalización a los países industrializados europeos
3.3.
Las políticas de Seguridad Social
3.3.1. El informe Beveridge
3.3.2. La internacionalización de la Seguridad Social
4. Campo de aplicación de los sistemas de Seguridad Social.
5. Principios Históricos de la Seguridad Social.
6. Crisis de la Seguridad Social.
6.1.
Contexto Internacional de la Seguridad Social
6.2.
Contexto de la Seguridad Social en México
6.3.
Problemática de la Seguridad Social
Resumen
Glosario
Bibliografía
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Módulo 1: Panorama General de la Seguridad Social
Introducción
La Seguridad Social, tal y como la conocemos actualmente, no se ha formado por generación
espontánea, sino que es el resultado de un larga evolución histórica. No obstante, en
materia de Seguridad Social, hablar de evolución no resulta del todo preciso, pues, con
anterioridad al momento en que tal expresión se acuña, únicamente se han sucedido distintas
formas de protección de las necesidades sociales, que en gran medida continúan presentes
en los distintos ordenamientos jurídicos. Por tanto, quizás sea más propio referirnos a una
evolución de la protección social, como expresión más amplia e indicadora de los diversos
instrumentos utilizados a lo largo del tiempo para afrontar las necesidades sociales.
En este sentido y con ánimo de facilitar la sistematización de este complejísimo proceso
histórico y, no sin una cierta finalidad pedagógica, podemos distinguir, tres fases o etapas de
las distintas formas de protección social:
 Las primeras medidas de protección social, desde sus orígenes hasta la aparición de
los seguros sociales, que podemos considerar como los precedentes más remotos de
la Seguridad Social.
 Los Seguros Sociales: nacimiento y desarrollo de los seguros sociales, desde el
último tercio del siglo XIX hasta la configuración de los sistemas de seguridad social,
como precedente inmediato.
 Los Sistemas de Seguridad Social, a partir de la década de los años treinta del siglo
XX hasta el momento actual.
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1.
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¿Qué es la seguridad social?
La seguridad social es muy amplia y tiene repercusiones en la «vida cotidiana» de mucha
gente en todo el mundo. Por consiguiente, se deben establecer límites cuando se intenta
proporcionar los antecedentes históricos y presentar definiciones. En primer lugar, la
expresión «vida cotidiana» no es muy exacta debido a que la seguridad social a menudo
comienza antes del nacimiento — con el suministro de la asistencia prenatal y prestaciones de
maternidad — y continúa después de la muerte, con el pago de algún tipo de prestaciones por
fallecimiento.
La necesidad y la búsqueda de una mayor seguridad individual y colectiva, ha estado siempre
presente en toda la historia de la humanidad cuando las personas han tratado de protegerse a
sí mismas y a sus familias ante el hambre, la peste y otros peligros que los han amenazado.
Cubrir las necesidades vitales — vivienda, alimentación y vestido — ha constituido una lucha
continua y aún sigue siendo un problema constante para una enorme proporción de la
población mundial.
La OIT define a la Seguridad Social como: “Es la protección que la sociedad proporciona a
sus miembros, mediante una serie de medidas públicas, contra las privaciones económicas y
sociales que, de no ser así, ocasionarían la desaparición o una fuerte reducción de los
ingresos por causa de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo, o enfermedad laboral,
desempleo, invalidez, vejez y muerte; y también la protección en forma de asistencia médica y
de ayuda a las familias con hijos”.
Cabe destacar que el término «seguridad social» fue empleado oficialmente por primera vez
en la legislación de los Estados Unidos en 1935 — en la Ley de Seguridad Social — y
después en 1938 en una ley aprobada en Nueva Zelandia. Tras la segunda guerra mundial,
un creciente número de países introdujo y desarrolló programas de bienestar social y la OIT
utilizó subsecuente y extensivamente el término «seguridad social» en varios de sus
Convenios y Recomendaciones, que buscan establecer normas que los países deberían
cumplir en los años siguientes a 1952. Cada vez más, el término “seguridad social” fue
ampliamente utilizado y hoy en día su comprensión es general en todo el mundo.
2. Las primeras medidas de protección social: las raíces históricas de la Seguridad
Social.
En la labor de investigar las raíces históricas de la Seguridad Social, vamos a hacer referencia
a concretas formas de protección social indiferenciada (asistencia social, ahorro individual
y colectivo, los mecanismos basados en la idea de solidaridad y mutualidad, el seguro
privado, etc.) aparecidas a lo largo del tiempo, que no obedecen sino a necesidades puntuales
y, que constituyen, sin duda precedentes de lo que hoy es la Seguridad Social:
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El ejemplo histórico inmediato de las medidas de protección social, al margen del de carácter
meramente anecdótico ofrecido por José el Egipcio, que al organizar reservas cuantiosas de
alimentos durante los siete años de abundancia consiguió su racional distribución en los
siguientes siete años de escasez, lo encontramos en la antigüedad romana. Entre los
collegia, los llamados artificum vel opoficum o tenuiores, eran asociaciones con una clara
finalidad mutualista. Su constitución requería la unión de al menos tres individuos, que con
aportaciones de entrada y periódicas, se comprometían a contribuir para formar el fondo
común. El fondo así formado se destinaba a sufragar los gastos de enterramiento del socio
fallecido.
Durante la Edad Media, el problema de la pobreza va a dar lugar a medidas de protección
social de diverso signo. Por un lado, se adoptan, medidas de protección basadas en la
solidaridad o ayuda mutua a través de asociaciones de carácter corporativo o
profesional. Las Cofradías y Gremios, con las aportaciones de los miembros, ayudaban a
aquellos que caían en desgracia, protegían a las viudas y huérfanos, y llegaron, incluso, a
fundar hospitales. Y, por otro, se adoptaron medidas de asistencia social a favor de los
pobres, por parte de la Iglesia y de instituciones caritativas privadas. El estado únicamente se
esforzará, en este momento, en la lucha y represión de la mendicidad y otras consecuencias
derivadas de la pobreza (policía de los pobres).
En la Edad Moderna, se da un salto cuantitativo y cualitativo en materia de protección social.
El fortalecimiento en Europa de la figura del Monarca (Monarquía Absoluta), la aceptación por
parte de los teóricos de la época (LUIS VIVES, THOMAS HOBBES, BERNARDO WARD) de
la protección como una responsabilidad del Gobierno monárquico, y la necesidad real de
apoyo del pueblo para consolidar su autoridad sobre la aún poderosa nobleza y la naciente
burguesía, son factores que determinan que, durante los siglos XVI, XVII y XVIII, desde la
Autoridad Pública se arbitren diversas medidas de protección social.
No obstante, y pese al desarrollo en Europa de una cierta política de asistencia pública,
centrada, esencialmente, en la asistencia hospitalaria (organización hospitalaria inglesa) y/o
en la superación de determinados estadios de pobreza a través de las organizaciones u
organismos de carácter local (Diputaciones de barrio, Juntas Municipales de Beneficencia,
Privy Council), la protección fundamental de las necesidades sociales se realiza a través del
principio mutualista (hermandades, montepíos) y de las primeras instituciones de ahorro
popular (Montes de Piedad).
En la Época liberal, el ascenso de la burguesía, la exaltación de los principios individualistas
(Laissez Faire), y el triunfo del liberalismo económico (ADAM SMITH), abocan a la sociedad
del siglo XIX a una total indefensión frente a las necesidades sociales. La obra de Adam
SMITH, “Wealth of Nations” (La riqueza de las Naciones), no sólo constituye el método de
análisis económico apoyado en el estudio de la dinámica del mercado (libertad absoluta), sino
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una determinada concepción del papel del Estado, el “Estado Mínimo”, que desaconseja la
intervención de la autoridad pública para evitar cualquier situación de necesidad social. Para
el liberalismo económico, la pobreza y las privaciones de las clases inferiores aparecen pues,
como un hecho inevitable y necesario, lo que determina que en este momento la protección
de las necesidades sociales pasa única y exclusivamente, por la previsión individual, es decir,
por el ahorro de los individuos. Se produce así, la creación de instituciones de ahorro popular:
las Cajas postales de ahorro (Cajas de Ahorro, Trustie savings Banks, Caisses d’epargne).
En la primera mitad del siglo XIX se comienza a poner de manifiesto la incapacidad del
liberalismo económico para hacer frente a las necesidades sociales que planteaba la nueva
sociedad industrial. Esta situación desemboca en la aparición de una nueva ideología basada
en la primacía de los valores sociales sobre los individuales, y que constituye una
transformación radical del panorama político, social y económico: el Socialismo. Esto nos
traslada, inmediatamente, a un determinado momento histórico, el último tercio del siglo XIX, a
un país, Alemania, y a una realidad política y económica, donde se sitúa el origen moderno de
la Seguridad Social; los Seguros Sociales.
3. Los seguros sociales
3.1 Los primeros seguros sociales: el programa de Bismarck
Los primeros seguros sociales aparecen en Alemania, bajo el patrocinio del Canciller de
Hierro, Otto VON BISMARCK, como una nueva forma de protección social que relegaba al
pasado, como residual, el sistema tradicional de la ayuda en la pobreza: la beneficencia
privada y pública.
El nacimiento de los seguros sociales en Alemania viene determinado por los siguientes
factores:
a) La Revolución Industrial empieza tardíamente (1850) pero se desarrolla con gran
rapidez. Los seguros sociales públicos no surgen, sin embargo en Alemania, o no
exclusivamente, como consecuencia de un determinado desarrollo económico social. Si
esto hubiese sido así, los primeros seguros sociales no habrían surgido en Alemania
sino en Inglaterra.
b) Se consolida políticamente el Estado alemán bajo la dirección de Prusia. El liderazgo
de la unificación alemana lo había ostentado la Monarquía prusiana (absolutista y
antidemocrática) que contaba con la frontal oposición de la ascendente burguesía
liberal. Para llevar a cabo su programa Bismarck buscará, por tanto, el apoyo popular
mediante la adopción de una completa legislación social (Sozial Politik).
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c) Nacimiento prematuro de los seguros sociales alemanes, que no surgen precisamente
en los años 80, sino bastante antes. En efecto, como indica RITTER, Alemania gozaba
de una importante tradición intervencionista, tradición que se vivió por primera vez
durante la revolución de los años 1848-1849 en la forma de una política social activa
con objeto de contrarrestar los peligros del pujante proletariado. En el año 1854 se
aprueba la Ley sobre las Caja de Asistencia, disposición por la que se obligaba a los
trabajadores y empresarios a efectuar aportaciones a una caja de enfermedad,
precedente de la Ley del seguro de enfermedad del año 1883.
d) Las diversas corrientes del pensamiento alemán (HEGEL, FICHTE, SAVIGNY, LIST)
lejos de la filosofía utilitarista imperante en Gran Bretaña y en otros países de Europa,
fortalecen la primacía de los valores colectivos sobre los individuales y la idea de que el
Estado es el centro de poder de la sociedad, cuyos problemas son problemas del
propio Estado. Por el contrario, en Francia como en el Reino Unido, la fuerza del
liberalismo político y económico, así como el convencimiento del individualismo
acuñado, fue el motivo de la tardanza de la implantación de un régimen público de
seguros sociales obligatorios.
e) Para el desarrollo de la política social estatal es decisiva la situación económica y
social de los años 70. La revolución social de la Comuna de París (1871), las
oleadas de huelgas de 1869 a 1872, la escasez de vivienda en las grandes ciudades, y
la miseria como consecuencia de la prolongada crisis económica durante los años
1873-1874, da lugar a una creciente movilización política de los trabajadores en los
partidos socialistas. El Partido Socialista Alemán (Sozialdemokratische
Arbeiterpartei), después de la opción reformista surgida del Congreso de Gotha (1875)
y cuyo manifiesto programático sería criticado por MARX, obtiene un relativo éxito en
las elecciones parlamentarias de 1877.
f) La política proteccionista adoptada por Bismarck para “proteger el trabajo nacional”,
como medio para solucionar la crisis económica y contribuir a la disminución del
desempleo, dará lugar a una política fiscal cuyos ejes son los impuestos indirectos y el
monopolio del tabaco. La política fiscal se revela como una técnica esencial para llevar
a cabo un proyecto concreto de política social.
De cualquier manera, el motor principal que hace posible la puesta en marcha de los Seguros
Sociales en Alemania es el temor a la destrucción del Estado y de la sociedad por el
movimiento obrero socialista, concibiéndose como el instrumento adecuado tanto para
neutralizar dicho movimiento como para disponer de un arma política contra la burguesía
liberal. Como se afirma en los fundamentos de algunas de las leyes sobre los seguros
sociales, se trataba de acceder a los intereses materiales de los trabajadores de la industria,
“de inmunizar a los trabajadores que aún no estaban convertidos a la socialdemocracia; a los
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trabajadores que estaban infectados se les quería separar de sus líderes y curar de ese mal, y
a la clase trabajadora, en general, se le quería hacer ver las ventajas que el Estado estaba
realizando en su favor” (RITTER). En resumen, se trataba de combatir, ni más ni menos, que
una amenazante revolución social y dar respuesta a las exigencias de la socialdemocracia.
Frente a los postulados alemanes, la reforma social en Inglaterra se concibe como el
instrumento adecuado para luchar contra la pobreza y sus consecuencias sociales.
El 17 de noviembre de 1881 en el Salón Blanco del Reichstag, Bismarck, Canciller del
Imperio alemán, abría la sesión leyendo un Mensaje en nombre del Emperador Guillermo I. el
mensaje imperial contenía, sin ninguna duda, un ambicioso plan de reformas sociales, que el
desarrollo legislativo posterior convirtió en leyes:
 1881, aprobación de un crédito de 100 millones de thalers para la creación de
cooperativas de trabajadores.
 1883, Ley del seguro de Enfermedad (krankenversicherung), para todos los obreros
industriales: 2/3 de la cotización a cargo del empresario y 1/3 del trabajador.
Prestaciones: asistencia médica y subsidio del 50% del salario. Gestión Estatal.
 1884, Ley del Seguro de Accidentes de Trabjao (Unfallversicherung), estaba ya
establecido pero, se mejora en el sentido de eliminar el sentido de responsabilidad por
culpa, es decir, todo accidente queda cubierto (responsabilidad objetiva). La cotización
íntegramente a cargo de la empresa. El estado cede, tras un período de presiones, la
gestión a organizaciones patronales.
 1889, Leyes de los Seguros de Invalidez y Vida (Invaliditäts-und Alterversicherung),
reformada en 1899, financiado por medio de un seguro fijo del Estado (12,5 marcos
que se elevan a 50 en 1899) más cotizaciones obreras y patronales que podían ser
variables. Las pensiones tenían un mínimo fijo más un complemento variable.
El sistema alemán de seguros sociales, que se amplía considerablemente en 1911 (La Ley de
19 de julio de 1911 crearía el Seguro de Viudedad y el Seguro de Orfandad y el Código de
Seguros Sociales o Reichversicherungsordnung) viene marcado por los siguientes rasgos:
a) Por su obligatoriedad, es obligatorio para todos los individuos sometidos a la ley.
b) El ámbito subjetivo originario es muy limitado, sólo afecta a los trabajadores
industriales, y sobre todo, a los obreros. Es, por tanto, un sistema de carácter laboral
o profesional.
c) La carga financiera se reparte entre los empleadores y los asegurados, añadiéndose
en ocasiones una subvención del Estado a esas cotizaciones.
d) Es un sistema causal, es decir, atiende a los riesgos y causas del infortunio; y de tipo
reparador, trata de suplir ante todo la pérdida salarial.
e) Cada uno de los seguros cuenta con su propia estructura administrativa.
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No obstante, la genialidad del sistema de seguros sociales ideado por Bismarck reside en
trasladar al campo de los riesgos sociales la técnica de la operación del seguro privado
(agrupación del riesgo y dispersión en el colectivo), con algunas originalidades:
a) El seguro social es obligatorio, no como contrato forzoso legal (relación contractual
que se forma bajo la coacción de la ley) sino como relajación jurídica legal impuesta
por vía de la autoridad.
b) En el ámbito del seguro privado la prima es pagada por el suscriptor del seguro y
aunque pueda ser pagada por un tercero voluntariamente, concierne siempre a la
deuda de otro. En el seguro social las cotizaciones se imponen a personas no
protegidas, los empresarios, que pagan en razón de una deuda personal y que incluso
están obligadas a pagar la cotización obrera por medio de retenciones salariales.
c) En principio de proporcionalidad de la prima y el riesgo, que es fundamental en el
seguro privado, está excluido en el seguro social. La institución gestora de los seguros
sociales no lleva a cabo ninguna selección de riesgo.
d) El seguro social practica la compensación de riesgos en el marco nacional; por el
contrario, el seguro privado desemboca a través del juego del reaseguro, en una
dispersión de riesgos en el ámbito internacional.
3.2.
Generalización a los países industrializados europeos
El sistema de seguros sociales, se extiende, con más o menos retraso, según las
características socioeconómicas de cada país, desde la época de las leyes bismarkianas
hasta la década de los años cuarenta del siglo XX. La evolución histórica, del sistema de
seguros sociales, consistió a grandes rasgos, en la ampliación paulatina del ámbito de
cobertura del seguro social del trabajador industrial y de servicios a todo trabajador por cuenta
ajena y, más tarde, a todo trabajador, incluido el autónomo o por cuenta propia; de los
económicamente débiles a personas con rentas o salarios más altos, acabándose en muchos
casos por eliminar los topes salariales para el aseguramiento; y completando el cuadro de
riesgos cubiertos hasta llegar a un ideal de cobertura que no difiere en mucho del actual.
En este período de desarrollo de los seguros sociales, cabe distinguir dos tendencias:
1ª) Una primera es la creación de verdaderos seguros sociales. Este es el caso de
Luxemburgo, Países Bajos, Rumania y Gran Bretaña. Destaca, por su atrevimiento, la política
social británica.
Pese a que la Revolución Industrial se produjo en Gran Bretaña antes que el continente, la
legitimación del sistema político parlamentario, la ausencia de un movimiento obrero político,
el sistema jurídico del Common Law basado en la propiedad privada y en el derecho
contractual, la fuerza del liberalismo económico, y la fuerte tradición mutualista, determinaron
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(RITTER), entre otros factores, que la evolución de los seguros sociales sufriera el retraso.
Habrá que esperar al nacimiento del Partido Laborista (Labour Party) y a su triunfo en las
elecciones de 1905, para que los sucesivos Gobiernos liberales, desde 1906 a 1914, bajo la
influencia de determinados ministros como Churchill y Lloyd George, pudieran realizar amplios
programas de reformas sociales sobre la base del seguro obligatorio, el Seguro Nacional:
a) El sistema de seguros sociales británico otorga un sitio a las medidas de Asistencia. La
“Nacional Insurance Act”, de 16 de diciembre de 1911, instauró de manera
simultánea el seguro de enfermedad y de invalidez (“National Health Insurance”), pero
no el de vejez, por considerar suficiente las pensiones de vejez a favor de los
indigentes (“Old Age Pensions Act”, de 1 de agosto de 1908). En 1925 se creaba un
Seguro de vejez y fallecimiento (widow´sOrphans’ and old age contributory pensions
Act).
b) El sistema inglés se caracteriza por ser el primero en organizar la institución del
Seguro Obligatorio de Paro (‘Nacional Unemployment Act’), quizás porque en la
crisis de los años 70 el desempleo alcanzó en Inglaterra mayores proporciones que en
el resto de Europa. El seguro se aplica en un primer momento a ciertas profesiones
(construcción, construcciones navales) para extenderse por una Ley de 9 de agosto de
1920 modificada en 1921 y en 1924, a toda la población industrial.
c) La legislación inglesa no incorpora el sistema de reparación de accidentes de trabajo
en el sistema general de seguros sociales. La ley inglesa consagró en 1897 el principio
del riesgo profesional y el de responsabilidad individual del empleador.
d) El sistema inglés preveía, frente al principio de proporcionalidad entre las cotizaciones
y las prestaciones que regía en Alemania, cotizaciones y prestaciones uniformes
(flat rates), de ahí, la importancia que adquieren las sociedades de socorro mutuos y el
seguro popular.
e) El sistema inglés se diferencia, por otra parte, del alemán en la mínima participación de
los interesados en la gestión (en Alemania el asegurado pagaba al seguro de
enfermedad 2/3 partes de las cuotas; en Inglaterra, los hombres las 4/9; las mujeres,
3/8)), en la participación del Estado en la financiación del seguro de enfermedad, en
Inglaterra abonaba 2/9 partes, para los hombres ¼ en el caso de las mujeres), y en la
gestión del seguro por organizaciones reconocidas (centrales sindicales) tratando así,
de evitar la burocratización asentada en el sistema alemán.
2ª) La segunda tendencia fue la de libertad subsidiada (DURAND), que consistía en apoyar
los sistemas de seguros voluntarios que habían ido creando las organizaciones de
trabajadores (mutuas), dejando a los trabajadores la opción de asegurarse o no, pero
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incentivando al asegurado, que obtenía, si se aseguraba, subvenciones del Estado. Este
sistema fu inaugurado en Italia en 1898, por Bélgica en 1900 y Francia hasta 1930.
La extensión de los seguros sociales fue, por tanto, después de la guerra de 1914, general y
de rasgos similares en todos los países europeos.
3.3. Las políticas de Seguridad Social
La política de Seguridad Social no es una simple prolongación de la política de Seguros
Sociales. Las políticas de Seguridad Social están presididas por la idea de solidaridad social
(cobertura general de los riesgos en favor de toda la población) realizada a través de la
redistribución de la renta nacional, es decir, constituyen un servicio público de finalidad
social.
3.3.1 El Informe Beveridge
De importancia equiparable al Mensaje de Otto Von Bismarck al Reichstag el 17 de noviembre
de 1881 es la presentación del Informe de Willian Beveridge al Gobierno británico el 20 de
noviembre de 1942, hecho público el 1 de diciembre siguiente, bajo el título de ‘Social
Insurance and allied Services’. A este informe en materia de Seguridad Social hay que
añadir un segundo informe dedicado a la política de pleno empleo apuntada por Beveridge
como un instrumento esencial en el primer informe, y que fue publicado en 1944 bajo el título
de ‘Full Employment in a Free Society’.
Las alternativas que el nuevo modelo inglés o beveridgeano de Seguridad Social ofrecía
respecto al interior bismarkiano, eran en principio las siguientes (ALONSO OLEA):
a) Aunque la operación de seguro seguía siendo la clave en ambos modelos, el modelo
inglés descansaba ampliamente sobre recursos indiferenciados procedentes de los
Presupuestos Generales del Estado, con los que había de atenderse a la carga
creciente de la asistencia sanitaria y a la protección residual prestada por la asistencia
social.
b) Mientras que la operación del seguro del modelo beveridgeano se montaba sobre un
modelo no contributivo para todos los asegurados y otorgaba prestaciones
económicas uniformes para todos aquellos, el modelo bismarkiano reposa sobre
cotizaciones diferenciadas según el volumen de rentas del asegurado y, en
consecuencia, otorgaba prestaciones en proporción a esas rentas. Por tanto, mientras
el primero pretende garantizar un nivel de subsistencia uniforme, el segundo
garantiza un nivel de vida futura que guarda relación con el anterior al acaecimiento del
riesgo.
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c) El modelo inglés preveía la existencia de una seguridad social voluntaria, concibiendo
la obligatoria, como nivel de subsistencia.
d) El sistema del modelo Beveridgeano manifiesta una tendencia hacia la
universalización de la cobertura, de forma que abarque a toda la población con
derecho protegible en virtud del simple título de ciudadano. La universalidad no es
incompatible con el sistema de Bismarck, pero sí presenta mayores dificultades de
implantación, al no prever subvenciones públicas masivas.
e) El modelo inglés lleva implícita una tendencia hacia la unificación y homogeneidad
de los riesgos objeto de cobertura; no ya de los sanitarios, cualquiera que fuera la
causa (común o profesional), sino también de los económicos. La tendencia es que una
única cotización cubra en unidad de acto todos los riesgos. Por el contrario en el
modelo del canciller Bismarck hay una consideración aislada de cada una de las
contingencias.
f) El modelo Beveridge impone una administración y gestión unificada y pública del
sistema, mientras que el modelo bismarkiano hace posible aunque no impone, la
subsistencia de administraciones diferenciadas para cada riesgo y aun para colectivos
diferenciados de cotizantes.
El sistema británico ejercería una poderosa influencia tanto en los países de la
Commonwealth como en los propios ordenamientos europeos, que apegados al sistema
germánico no dudan en acoger algunas de las ventajas del modelo beveridgeano. De
cualquier manera conviene señalar que ningún sistema de Seguridad Social es hoy
puramente bismarkiano o beveridgeano; ni siquiera en los países en que vieron la luz ambos
modelos.
3.3.2 La internacionalización de la Seguridad Social
A lo largo del siglo XX, sobre todo a partir de la segunda mitad, se expandió a nivel mundial la
creación de diversos sistemas de seguridad social, que gradualmente y con una cronología
heterogénea, incluyeron la cobertura de salud, pensiones y otras prestaciones económicas y
sociales, como la vivienda. En general, la provisión de seguridad social giró en torno a dos
grandes paradigmas: el esquema contributivo, en el que la cobertura se extiende a aquellas
personas que durante su vida laboral hacen aportaciones a alguna dependencia de seguridad
social; y el modelo universal, en el que se pretende cubrir a toda la población, bajo la lógica
de ciudadanía, a partir de un alto nivel de financiamiento público. Sin embargo, en la práctica
cada modelo ha presentado fortalezas y debilidades, por lo que no sólo se conformaron
sistemas mixtos, sino una extensa gama de combinaciones con el doble objetivo de lograr una
extensa cobertura de la población y garantizar la sustentabilidad financiera de la seguridad
social.
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La internacionalización de la Seguridad Social no es un fenómeno espontáneo sino que es el
resultado de la necesidad de resolver dos tipos de cuestiones:
1ª) En primer lugar una necesidad de armonización de normas y tendencias de seguridad
social dirigidas a los Estados, y que afectan a los nacionales aun cuando tengan que ver
con otro país. En esa tendencia internacionalizadora se incluyen tanto convenios
recomendaciones y resoluciones de organismos internacionales (OIT, ONU) como simples
declaraciones, programas, estatutos o constituciones, de vocación universal o zonal:
a) La Carta Atlántica, firmada por Roosvelt y Churchil el 12 de agosto de 1941
b) La acción de la Organización Internacional del Trabajo (OIT): Declaración de
Filadelfia (1944), y los Convenios 12 y 13 (accidentes de trabajo), Convenios 24 y 25
(seguro de enfermedad), convenios 97 y 143 (protección de emigrantes), Convenio
102 (norma mínima), Convenio 183 (protección de la maternidad), Convenio 157
(conservación de derechos en Seguridad Social), Convenio 159 (readaptación de
minusválidos). Las recomendaciones de la OIT son también numerosas.
c) La Declaración Universal de los Derechos del Hombre aprobada por la Asamblea
general de la ONU el 10 diciembre de 1948, y que en su artículo 22 establece que “toda
persona, en cuanto miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social”.
d) En diciembre de 1940 se crea en Lima un Comité Interamericano para el Progreso de
la Seguridad social, que organiza en Santiago de Chile, en septiembre de 1942, la I
Conferencia Interamericana de Seguridad Social. No obstante, la máxima
importancia en este sentido corresponde a la Organización Iberoamericana de
Seguridad Social, que agrupa a los países iberoamericanos y en cuyo seno nace el
Código Iberoamericano de Seguridad Social (1955).
e) El Consejo de Europa, creado en Londres en 1949, aprueba la Carta Social Europea
(1961), el Código Europeo de Seguridad Social (1964) y el Convenio Europeo de
Seguridad Social (1972).
f) El Derecho Comunitario Europeo, constituido por el Tratado de Roma (1957), el
Tratado de Maastrich, y los Reglamentos, Directivas y Recomendaciones en materia de
Seguridad Social.
2ª) Los problemas en materia de Seguridad Social que afectan a nacionales en la medida que
se relacionan con un país extranjero, han dado lugar a una reglamentación por vía
convencional de los conflictos entre las legislaciones nacionales: (tratados bilaterales o
multilaterales de Seguridad Social). De cualquier manera la negociación bilateral está
presidida por los siguientes caracteres: es marginal; y sus normas están presididas por el
juego concurrente de los principios de territorialidad y de igualdad de trato, principios que
pueden ser restringidos por el de reciprocidad y ampliados por el de adquisición y
mantenimiento de derechos (principio de exportabilidad de prestaciones).
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4. Campo de la aplicación de los sistemas de Seguridad Social
En general, podemos destacar tres fases o etapas históricas en materia de campo de
aplicación de la Seguridad Social.
a) En un primer momento, como sabemos, el modelo bismarckiano o continental se
configura como modelo de protección reservado a determinadas capas de
trabajadores manuales, esto es, el proletariado industrial, que era a la postre el
sector de la población más desfavorecido.
b) En una segunda fase, dicho sistema irá acogiendo de forma progresiva a nuevos
colectivos cuya nota en común era la existencia de un vínculo de laboralidad con
un empresario o patrono. De este modo, podemos decir que asegurado fue el
trabajador con un contrato de trabajo, en principio de la industria y del comercio, con
ingresos mensuales o anuales inferiores a un cierto nivel determinado legalmente. Pese
a todo, no podemos hablar todavía de un principio de universalidad. En esta fase, como
podemos observar, existe una fuerte laboralización de los sistemas de Seguridad
Social, éstos tenían una rígida vinculación a las categorías jurídicas propias del
Derecho del Trabajo.
c) Posteriormente, en una tercera etapa se produciría un proceso de generalización
de los sistemas de Seguridad Social. Se tiende a suavizar el criterio de laboralidad
dando paso a una futura universalización en determinadas prestaciones y servicios.
Surge un nuevo elemento a tener en cuanta: la situación objetiva de necesidad. Ésta da
paso a la protección en los supuestos en los que pueda sobrevenir una contingencia
adversa, si ésta incide negativamente en la obtención de rentas del trabajo. Dichas
rentas deben entenderse en sentido amplio. Esto es, no sólo salario desde el punto de
vista de la legislación laboral, sino también percepciones económicas en general, por
ejemplo, los ingresos de un autónomo o funcionario, o los beneficios de un socio o los
honorarios de un profesional liberal.
Por tanto, esta última fase coincide con la generalización del criterio de la universalidad.
Dicho principio pretende garantizar una protección global, de modo que todo ciudadano que
se encuentre en situación de necesidad, por el mero hecho de serlo, tenga derecho algún tipo
de protección que debe ser distinta de la que se dispense a quienes se encuentren en su
misma situación y reúnan los mismos requisitos.
Con carácter general, la mayoría de los modelos constitucionales de Seguridad Social
optan por el criterio de la universalidad de la protección social. La pieza clave de estos
sistemas reside en la justicia social. Por ejemplo, podemos destacar la fijación del principio
cobertura universal contenido en Europa, por ejemplo, en la Constitución alemana (Ley
Fundamental de Bonn) o en Iberoamérica, en las Constituciones Brasileña y Mexicana.
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Módulo 1: Panorama General de la Seguridad Social
5. Principios Históricos de la Seguridad Social
La práctica de la seguridad social en el devenir histórico de la sociedad contemporánea, ha
originado un conjunto de orientaciones que han inspirado las políticas de seguridad social
elaboradas para lograr la prevención y la cobertura de los riesgos sociales. Estas
orientaciones surgidas de la experiencia de la seguridad social han sido denominadas por la
doctrina como principios de la seguridad social. Los principios de la seguridad social pueden
ser conceptualizados como “los cimientos que la sostienen y la conforman, sin los cuales
perderían su identidad y razón de ser. En ellos se basan o debieran basarse, en general, los
sistemas de seguridad social. Buscan cumplir diversas funciones: inspiran y determinan las
normas, y permiten dar soluciones coherentes tanto a los casos previstos como a los
dudosos”. Esos principios son:
a) Universalidad en la cobertura.- Según este principio la seguridad social se orienta a
la necesidad de suministrar las prestaciones a todas las personas sin excepción. Su
esencia deriva del carácter de derecho humano fundamental de la seguridad social. El
principio de universalidad tiene dos vertientes: “La objetiva significa que la seguridad
social debe cubrir todas las contingencias a las que está expuesto el hombre que vive
en sociedad. La subjetiva, que todas las personas deben estar amparadas por la
seguridad social.”
En 2000 la OIT declaró que la extensión de la cobertura es el mayor reto que
confrontan los sistemas de seguridad social. Para hacer frente a este reto y los
problemas antes explicados, en 2001 la Conferencia acordó renovar la campaña para
mejorar y extender la cobertura a quienes la necesiten, si bien cada país debe
determinar una estrategia nacional que logre la seguridad social para todos. “La función
prioritaria del Estado es facilitar, promover y extender la cobertura de la seguridad
social”; “hay que dar máxima prioridad a las políticas e iniciativas que aporten
seguridad social a aquellas personas que no estén cubiertas por los sistemas vigentes”,
por ejemplo, empleados de microempresas, trabajadores por cuenta propia o
independientes, trabajadores a domicilio o temporales, participantes en el sector
informal—muchos de ellos mujeres. Para ello hay que tener en cuenta las diversas
necesidades y capacidades contributivas de los grupos.
b) Igualdad, Equidad o Uniformidad en el trato.- Por el principio de uniformidad, todas
las personas (mujeres y hombres) tienen derecho a ser amparadas “igualitariamente
ante una misma contingencia”. Todos los beneficiarios tienen derecho a que se le
otorgue prestaciones semejantes en calidad y cantidad. Esto quiere decir que “las
prestaciones deben bastar para neutralizar adecuadamente los riesgos en función de la
necesidad. Cabe distinguir, en este aspecto, que las prestaciones de enfermedad,
maternidad, accidente y muerte, en tanto se suministra a la persona como entidad
biológica, deben ser necesariamente iguales, y que las prestaciones en dinero, como
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pagos sustitutorios o complementarios de las remuneraciones, pueden variar entre un
límite mínimo y un límite máximo, según las necesidades y el monto de las
aportaciones que indican el nivel de vida del beneficiario”.
La Declaración Universal de Derechos Humanos prohibió cualquier tipo de
discriminación basada en raza, sexo, idioma, religión, política, nacionalidad, propiedad,
ingreso u otras causas. La OIT considera que la “igualdad de trato es un principio guía
de la seguridad social”.
c) Solidaridad y Redistribución del Ingreso.- En la concepción de Beveridge, toda la
población debe estar afiliada al sistema de seguridad social y debe contribuir a su
financiamiento para garantizar su sostenimiento; también debe haber solidaridad entre
las generaciones, o sea, los trabajadores activos deben cotizar para financiar las
prestaciones de los pasivos; todo lo cual tendrá un efecto redistribuidor progresivo.
Según él, para elevar el nivel de vida y eliminar la pobreza no basta con el aumento de
la producción, sino que es necesaria una adecuada redistribución del producto. La
seguridad social contribuye a esto, por una parte, con el financiamiento tripartito
(cotizaciones de trabajadores y empleadores—el trabajador por cuenta propia sólo
paga su cotización—y el Estado aporta un subsidio con base a los impuestos
generales, por otra parte, las prestaciones universales ayudan a los grupos de bajo
ingreso y la asistencia social (totalmente financiada por el Estado) se encarga de los
pobres.
El principio de solidaridad constituye una “herramienta esencial a efectos de cumplir
con el objetivo esencial de la seguridad social: la redistribución de la riqueza con
justicia social”. El principio de solidaridad está pues en la naturaleza misma de la
seguridad social. No es posible un sistema de seguridad social sin el componente de
solidaridad. En consecuencia, toda propuesta de reforma de la seguridad social
requiere que ese componente sea central.
d) Comprensividad y suficiencia de las prestaciones. La seguridad social debe
amparar contra todos los riesgos o contingencias sociales y sus prestaciones han de
ser suficientes para asegurar un mínimo adecuado. El plan Beveridge era comprensivo
ya que combinaba tres instrumentos: (1) los seguros sociales (el más importante) que
incluía pensiones, salud, accidentes del trabajo y enfermedades profesionales,
promoción de empleo y asignaciones para hijos; (2) la asistencia social (de carácter
suplementario), para aquellos no cubiertos por el seguro social que estuviesen en
estado de necesidad (sujeto a la comprobación de recursos) y que pagaba
prestaciones inferiores a las del seguro social, y (3) los seguros voluntarios
(adicionales) para los asegurados que tuviesen recursos, a fin de estimular el ahorro.
Por otra parte las prestaciones eran de subsistencia, independientes del ingreso (si
bien podían adicionarse de forma voluntaria) y debían ser ajustadas de acuerdo con el
costo de vida.
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El convenio 102 de 1952 de la OIT determinó que la seguridad social comprende nueve
ramas o programas y estableció normas mínimas en contenido y nivel en las siguientes
prestaciones: atención a la salud; monetarias por enfermedad, maternidad, vejez,
invalidez y sobrevivientes; accidentes del trabajo y enfermedades profesionales;
desempleo, y prestaciones familiares.
e) Unidad, responsabilidad del Estado, eficiencia y participación en la gestión.- El
plan Beveridge estipuló la unificación administrativa, a fin de promover la eficiencia y
reducir los costos. El sistema público sería menos costoso que el seguro voluntario
privado, debido a economías de escala, su carácter no lucrativo y el entrenamiento de
personal técnico y especializado en la seguridad social. Un Fondo de Seguro Social
recaudaría todas las cotizaciones, y tramitaría y pagaría todas las prestaciones;
mientras que los tres programas serían administrados y supervisados por el Ministerio
de Seguridad Social a fin de que hubiese una política única y coordinada. La unidad no
necesariamente implicaría centralización, así el sistema sería descentralizado a través
de agencia locales cercanas a los asegurados y que conociesen sus necesidades.
La unidad en la gestión de la seguridad social podría ahorrar recursos ya que:
eliminaría la multiplicidad de programas con diversas administraciones; unificaría los
servicios de afiliación, recaudación, registro, cuenta individual y pagos; consolidaría
instalaciones, equipo y personal; establecería un régimen jurídico único que
simplificaría su conocimiento y aplicación; facilitaría el acceso del asegurado y la
transferencia (“portabilidad”) de sus cotizaciones al cambiar de empleo, y eliminaría los
conflictos de jurisdicción entre entes diversos. Debido a la diversidad económica, social
y política de los países miembros, la OIT decidió, cuando se estaba redactando el
convenio 102, que no era aconsejable recomendar un modelo único y uniforme de la
administración de la seguridad social, ya que existían modelos muy diversos
f) Sostenibilidad financiera.- El informe de Beveridge mostró preocupación porque el
plan de seguridad social fuese financieramente viable de acuerdo con la capacidad
económica del país. Por ello planteó que no tenía que implantarse de una sola vez,
podía ser por etapas pero como parte de un plan general e indicando las prioridades en
su implementación e ir avanzando cuando existieran los recursos.
El convenio 102 de la OIT estipuló que “el Estado debe asegurar que se realicen
periódicamente los estudios y cálculos actuariales necesarios para el equilibrio
financiero y, en cualquier caso, antes de toda modificación de las prestaciones,
cotizaciones e impuestos... El costo de las prestaciones y de los gastos de
administración debe financiarse de forma colectiva a través de cotizaciones o
impuestos o ambos... Los métodos de financiación deben evitar que las personas con
bajos recursos tengan que soportar cargas demasiado pesadas y también deben tener
en cuenta la situación económica del país y de las personas protegidas... La
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Conferencia de 2001 recomendó “ampliar las fuentes de la financiación de la seguridad
social a través de la financiación tripartita” e hizo una advertencia importante a las
reformas previsionales: “Con el objeto de que sea sostenible, la viabilidad financiera de
los sistemas de pensiones debe garantizarse a largo plazo. Por tanto, es necesario que
se realicen proyecciones actuariales periódicas y se introduzcan los ajustes
necesarios... Es imprescindible que se realice una evaluación actuarial completa de
cualquier reforma que se proponga antes de adoptar una nueva legislación” (OIT 2002:
4-5).
6. Crisis de la Seguridad Social
6.1 Contexto Internacional de la Seguridad Social
En la actualidad aún se mantiene la pregunta sobre cuál es el fututo de la Seguridad Social,
máxime si tenemos presente la configuración de los sistemas dentro de un contexto
cambiante y globalizado. Sin embargo, la realidad actual no es tan catastrófica,
aparentemente al menos, como en décadas pasadas se auguraba.
En los años ochenta y noventa del siglo XX se hablaba de la crisis de la Seguridad
Social y se vaticinaba su quiebra en torno al año 2020. Prácticamente en todos los
estados, los sistemas públicos de Seguridad Social estaban recibiendo críticas generalizadas
relacionadas con su viabilidad futura desde un punto de vista económico. Ello junto con las
estadísticas negativas relativas al bajo nivel de ocupación, el débil desarrollo económico y la
descompensación existente entre las tasas de natalidad y mortalidad planteaban un contexto
de aplicación del sistema poco halagüeño.
En efecto, los sistemas de Seguridad Social se han encontrado con nuevos desafíos:
1. La presencia de nuevas manifestaciones de pobreza.
2. La imposibilidad de garantizar el pleno empleo.
3. La incorporación tardía de los jóvenes al mercado del trabajo.
4. El fenómeno de la inmigración de los países subdesarrollados.
5. El envejecimiento de la población y el aumento de la esperanza de vida.
6. La disminución del gasto público y la atenuación de las políticas de redistribución, etc.
El gran reto de la Seguridad Social para el presente siglo será hallar un nuevo equilibrio
entre el logro de la prosperidad económica y la preservación de la justicia social. No obstante,
en la actualidad, los problemas actuales residen en cómo se financian y administran los
sistemas, esto es, la inclusión de nuevas formas de gestionar o administrar y dirigir la
Seguridad Social. La financiación es, pues, el tema clave. Las dificultades de financiación
existentes condicionan aspectos como la extensión del ámbito subjetivo de protección y la
cobertura de nuevos riesgos en una sociedad cambiante. Ello impide la garantía del principio
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universalista tanto desde el punto de vista de los sujetos como desde la cobertura total de los
riesgos.
Después de determinados estudios sobre el contexto de aplicación de la Seguridad social ha
sido necesario replantearse nuevos medios de financiación, gestión y de protección.
Así, por ejemplo, los sistemas públicos de Seguridad Social se han fortalecido por la creación
de seguros y programas complementarios que han ayudado a elevar la cobertura dentro de
sus respectivos países y a prever desafíos que el futuro les plantea.
Pese a todo, y según la Organización Internacional del Trabajo (OIT), sólo una de cada
cinco personas en el mundo cuenta con una adecuada cobertura de seguridad social. Según
el organismo, se debe dar “la máxima prioridad a las políticas e iniciativas que aporten
seguridad social a aquellas personas que no están cubiertas por los sistemas
vigentes”. Así pues, desde los foros internacionales se demanda una ampliación de la
cobertura de la Seguridad Social (Conferencia Internacional del Trabajo, de junio de 2001 y
OIT, Seguridad Social: un nuevo consenso, Ginebra, 2002). Sin embargo, y a pesar de los
principios de distribución de cargas y redistribución de la riqueza, no hay bastantes recursos
en los sistemas de Seguridad Social para cubrir todas las situaciones de necesidad y a todos
los sujetos.
La OIT insiste en seguir reforzando la capacidad de los sistemas de Seguridad Social,
fijándose como objetivo la consecución de la universalidad en la protección. En este sentido,
podemos destacar las cuestiones y las prioridades fundamentales:
1. Debe concederse una mayor prioridad a las políticas e iniciativas destinadas a ampliar
la cobertura de la Seguridad Social para abarcar a quienes carecen de ella.
2. La Seguridad Social no sólo reviste gran importancia para el bienestar de los
trabajadores, de sus familias y de la comunidad en su conjunto, sino que, de
gestionarse adecuadamente, también aumenta la productividad y apoya el desarrollo
económico.
3. El envejecimiento de la población afecta tanto a los sistemas de pensiones basados en
la capitalización como a los basados en el reparto: es necesario buscar soluciones
basadas preferentemente en las medidas destinadas a aumentar las tasas de empleo.
4. Los interlocutores sociales tienen un importante papel que desempeñar en la gestión
de la Seguridad Social.
6.2 Contexto de la Seguridad Social en México
Aunque existen diversos antecedentes de la protección social en el país, en México el
comienzo de estos esquemas se remonta a principios del siglo XX, cuando se establece en el
artículo 123 de la Constitución de 1917 el derecho a la seguridad social y a una pensión. En
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1925 se crea la Dirección de Pensiones Civiles y de Retiro, principal antecedente del
ISSSTE, con programas pensionarios y de ahorro para los servidores públicos, en 1926 se
publica la ley de retiros y pensiones del sector militar. Posteriormente este esfuerzo se
extendió, con la seguridad social en 1942 de los trabajadores de PEMEX, quienes en su
contrato colectivo incluyeron prestaciones por enfermedad, accidentes de trabajo, muerte,
pensión por vejez, incapacidad total, servicios de salud y vivienda.
En enero de 1943 se expidió la Ley que crea el Instituto mexicano del Seguro Social, con la
cual se garantizaba a los trabajadores del sector privado y sus familias el derecho a la salud, a
la asistencia médica, la protección de los seguros pensionarios y los servicios sociales
necesarios para el bienestar individual y colectivo. En octubre del mismo año de 1943, se creó
la Secretaría de Salubridad y Asistencia, organismo que centralizó las funciones sanitarias
orientando sus servicios a la atención de personas de bajos recursos y a acciones preventivas
orientadas a toda la población.
En 1947 se reformó la Ley General de Pensiones Civiles para extender la protección a todos
los trabajadores, funcionarios y empleados de la burocracia, iniciativa que se consolida el 1 de
enero de 1960, cuando entra en vigor la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
los Trabajadores del Estado (ISSSTE) que crea un sistema de seguridad social para los
servidores públicos, con servicios de salud, seguros de pensiones, vivienda, y prestaciones
económicas, sociales y culturales.
Para los militares y miembros de la armada nacional y sus familiares derechohabientes que
no estaban contemplados en los dos más
grandes sistemas de seguridad social
mencionados, se creó en 1961 el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas
(ISSFAM).
En 1972 se constituyen los dos principales Institutos de financiamiento para la vivienda de los
trabajadores, el INFONAVIT para los trabajadores del apartado “A” y el FOVISSSTE para
atender la demanda de vivienda de los trabajadores del sector público.
En 1974 se crea el Fondo de Fomento y Garantía para el Consumo de los Trabajadores,
actualmente denominado INFONACOT, con el propósito de financiar a los trabajadores del
sector privado con diversos préstamos personales para la compra de bienes y servicios.
Con diversos antecedentes sobre su origen entre 1960 y 1980 se crean en la mayoría de las
entidades federativas del país, instituciones específicas de seguridad social para atender a los
trabajadores estatales y municipales. Por ejemplo en 1960 se crea la Dirección de Pensiones
Civiles del Estado de Colima, en 1962 el ISSSTESON en Sonora, en 1969 el ISSEMyM en el
Estado de México, en 1975 la DIPETREN en Coahuila, en 1980 la Dirección de Pensiones
Civiles del Estado de Michoacán, en 1982 el ISSTECH en Chiapas, y en 1883 el
ISSSTELEON en Nuevo León, entre otros.
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Módulo 1: Panorama General de la Seguridad Social
El 3 de febrero de 1983 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la adición al artículo
4o. Constitucional, en cuyo párrafo tercero se establece que "Toda persona tiene derecho a la
protección de la salud”. Aprobando el Congreso de la Unión en diciembre del mismo año la
Ley General de Salud, donde se definen las bases y modalidades para el acceso a los
servicios de salud.
Dentro de la expansión de la Seguridad Social en México, se puede señalar que un punto de
inflexión en la evolución del Sistema Nacional de Salud, lo constituye la puesta en marcha en
del seguro popular. Con la reforma a la Ley General de Salud (LGS) que se aprobó en 2003 y
que entra en vigor el 1° de enero de 2004 se establece el esquema de seguridad universal
denominado Sistema de Protección Social en Salud (comúnmente identificado como Seguro
Popular) para ofrecer servicios de salud a las personas no derechohabientes de la seguridad
social y reducir al máximo los gastos médicos catastróficos para la población.
El Reglamento de la LGS define las reglas de operación del Seguro Popular y establece que
su aplicación sea competencia de la Secretaría de Salud, de los Servicios Estatales de Salud
que cuenten con Regímenes Estatales de Protección Social en Salud y demás dependencias
o entidades que resulten competentes. Los Regímenes Estatales de Protección Social en
Salud son estructuras administrativas dependientes de los Servicios Estatales de Salud
encargados de garantizar las acciones de protección social en salud para los afiliados al
Seguro Popular, mediante el financiamiento y coordinación sistemática de los servicios de
salud.
Con el Seguro Popular se busca incorporar básicamente a la población no asegurada,
constituida por el sector informal de la economía y las personas de bajo ingreso. Se busca con
esta medida, entre otras, hacer realidad la universalización de los servicios de salud.
Con estos breves antecedentes, se puede señalar que la Seguridad Social en México, se
consolida a partir de la década de los 40’s del siglo pasado. La situación económica
prevaleciente y la estructura poblacional existente entre 1940 y 1980, permitieron la expansión
y desarrollo de diversos sistemas de Seguridad Social de carácter solidario, con beneficios
definidos, financiados con un fondo de reparto y en su mayoría administrados por el Gobierno.
6.3 Problemática de la Seguridad Social
Después de varios decenios de expansión y desarrollo de la seguridad social en el mundo, a
partir de la década de los 70 se percibió el inicio de un proceso de reflexión y revisión de la
estructura, operación, e impacto social y financiero de sus esquemas. La crisis económica
mundial que se vivió en esta década, así como sus efectos en el crecimiento económico, la
inversión productiva, el gasto social y el mercado laboral entre otros rubros, levantó serias
dudas, en la mayoría de los países, acerca de la capacidad de las políticas de bienestar y, por
tanto, de la acción del Estado, para proveer los servicios sociales con suficiencia y eficacia; ya
que, entre otras cosas, requerían de un monto creciente de gasto público para su
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Módulo 1: Panorama General de la Seguridad Social
sostenimiento y, por ende, de una elevada carga fiscal. Como consecuencia, en un gran
número de países desarrollados se debilitó el consenso que había permitido, hasta ese
momento, la expansión de las políticas de bienestar. Esto, por su parte, redundó en nuevas
iniciativas destinadas, esta vez, a disminuir el gasto público para eliminar el déficit creciente -particularmente en materia social--, flexibilizar los mercados de trabajo y reducir las
prestaciones laborales.
El cuestionamiento a las políticas de bienestar tuvo repercusiones visibles en la economía de
algunos países. El de mayor impacto fue el sostenido por los gobiernos del Reino Unido y
Estados Unidos, encabezados por Margaret Thatcher y Ronald Reagan respectivamente,
quienes emprendieron reformas para acortar las políticas sociales universales, al emplear una
lógica de más equidad entre beneficios y financiamiento con mayores componentes
contributivos y residuales. Por su parte, en América Latina desde la década de los 70, se
pusieron en práctica una serie de políticas de ajuste estructural --de tipo económico y social-que incidieron en la amplitud de las políticas sociales.
A lo anterior, se sumó la dificultad de los sistemas de seguridad social para mantener el
equilibrio financiero, causada por las modificaciones en las tendencias estructurales de largo
plazo, relacionadas a su vez, con las transiciones demográfica y epidemiológica, que
transformaron sustancialmente, las condiciones en las que se basó el diseño original de la
mayoría de estos sistemas.
El impacto fundamental de los cambios demográfico y epidemiológico en el perfil de la
población, y por ende sobre la seguridad social, se debe a que en muchos casos, el régimen
de financiamiento funciona mediante sistemas de beneficios definidos o de reparto. Esto
quiere decir, a grandes rasgos, que el gasto de las pensiones vigentes se financia por medio
de las contribuciones derivadas de los trabajadores en activo, y el costo de las pensiones que
en su momento ellos mismos generen, quedaría cubierto con las cuotas de las futuras
generaciones de trabajadores, y así sucesivamente. Por esta razón, para mantener el
equilibrio financiero del sistema, se requiere que exista un número suficiente de trabajadores
por cada pensionado. Sin embargo, la cifra varía, pues depende de la cantidad de
pensionados y de trabajadores activos que exista en ese momento.
Cabe señalar que a pesar de las diferencias en la arquitectura específica que adoptó cada
país para proveer de seguridad social a su población, prácticamente todos –en cuanto a
financiamiento se refiere—se basaron en un sistema de reparto. Esta circunstancia provocó
que la mayoría de las naciones que se encuentran en alguna de las fases de transición
demográfica y epidemiológica, hayan impulsado y desarrollado diferentes reformas a sus
sistemas de seguridad social, con la intención de encontrar soluciones a los impactos fiscales,
sociales y económicos que se derivan de dichos esquemas.
En México a partir de la década de los 90’s del siglo XX, se enfrentan grandes desafíos
debido a los cambios en la estructura poblacional y en el perfil epidemiológico de su
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población, en particular por el incremento de la esperanza de vida y la reducción de los
índices de natalidad y de mortalidad, los cuales tienen una fuerte incidencia en el
funcionamiento y financiamiento de la Seguridad Social, principalmente en materia de salud y
pensiones, lo cual marca el inicio del agotamiento de los sistemas tradicionales de previsión
social.
Esta nueva situación -resultado del desarrollo y éxito de las acciones en materia de salud y
bienestar social de los sistemas previsionales- paradójicamente hoy en día pone a prueba la
capacidad de respuesta de las instituciones de seguridad social y de los gobiernos federal y
estatales, independientemente del origen ideológico o partidista a que pertenezcan.
Para hacer frente a esta problemática el Gobierno Federal, ha impulsado diversas reformas
orientadas a otorgar sustentabilidad financiera a los sistemas de pensiones. En mayo de 1992
puso en marcha una prestación complementaria al régimen de pensiones del IMSS y del
ISSSTE denominada “Sistema de Ahorro para el Retiro” (S.A.R.), como un esquema
financiero de capitalización individual, fondeado exclusivamente por los patrones, el cual
otorgó derechos de propiedad sobre los recursos a los trabajadores y que se considera fue el
preámbulo para las reformas estructurales del IMSS en 1997 y del ISSSTE en 2007, cuando
se cambiaron en ambos Institutos el sistema solidario de beneficios definidos por uno de
capitalización con cuentas individuales.
Los Institutos Estatales de Seguridad Social no han estado al margen de la problemática
derivada de los cambios demográficos y epidemiológicos de la población, ni de esta esta
tendencia de revisión y de reformas. De los 32 Sistemas Estatales de 1993 a la fecha 14
estados han realizaron reformas, 4 de cuentas individuales, 2 mixtas y 8 paramétricas. Sin
embargo no todos han logrado resolver el problema y otros tendrán que realizar nuevas
reformas.
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Módulo 1: Panorama General de la Seguridad Social
Resumen
Por lo que se refiere a la evolución histórica de la protección social, destacamos lo siguiente:
1) La Seguridad Social es el resultado de una larga evolución histórica de las políticas de
protección social. En un primer momento, los seguros sociales se manifestaron como
una nueva forma de protección social, caracterizada por su carácter obligatorio y
profesional, donde cada seguro cuenta con su propia estructura administrativa.
2) Existen tres fases históricas de la seguridad social:
1) Protección a través de la Asistencia Social (beneficio en compañía pública y
privada), mutualidades (Montepío) y el ahorro individual y colectivo.
2) Seguros Sociales: Comprende desde el último tercio del siglo XIX hasta la
configuración de los sistemas de seguridad social (1881-1930). Nacimiento en
Alemania con las Leyes Bismarkianas. Posteriormente se extiende a Europa y América.
Tiene su origen en el proceso de industrialización. Su fundamento social se basa en el
principio de solidaridad intergeneracional y en el propósito de proteger a los
trabajadores de enfermedades, accidentes de trabajo, invalidez y vejez.
3) Sistemas de Seguridad Social. Se inicia a partir de la década de los años treinta del
siglo XX hasta nuestros días. En 1935 se utilizó por primera vez el término en EUA. En
1938 la OIT adopta este concepto y en el convenio 102 establece la norma mínima.
3) Los Sistemas de Seguridad Social persiguen la solidaridad social mediante la
redistribución de la renta nacional. Se persigue la universalización de la cobertura,
intentando abarcar a toda la población y se intenta unificar y homogeneizar el conjunto
de los riesgos. Todo ello se realiza en virtud de una administración y gestión unificada
de carácter público.
4) En la actualidad, aún se mantiene la pregunta sobre el futuro de la Seguridad Social.
Los sistemas de Seguridad Social se han encontrado con nuevos desafíos. El gran reto
de la Seguridad Social para el presente siglo será hallar un nuevo equilibrio entre el
logro de la prosperidad económica y la preservación de la justicia social. Además, se
deberán resolver los problemas actuales relativos a la administración de los sistemas.
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Glosario
Modelo Beveridge. Sistema que manifiesta una tendencia hacia la universalización de la
protección social, mediante la administración y gestión unificada y pública del sistema de
Seguridad Social. Dicho modelo manifiesta una tendencia hacia la universalización de la
protección social abarcando a todo ciudadano y pretende la unificación y homogeneidad de
todos los riesgos.
Modelo Bismarck. Sistema que atrae técnicas de los seguros privados al ámbito de la
protección social. Prevé seguros sociales de carácter obligatorio para los trabajadores con el
fin de atender los riesgos a causas del infortunio. Se intenta reparar el daño mediante la
técnica de suplir, ante todo, la pérdida salarial.
Nivel contributivo. Es aquel que protege a las personas comprendidas en el campo de
aplicación de la Seguridad Social por el mero hecho de realizar una actividad profesional.
Nivel no contributivo o asistencial. Es aquel que protege a las personas que, careciendo de
protección en el nivel contributivo, no tiene recursos económicos suficientes y se encuentra en
determinadas situaciones de necesidad objetiva.
Principio de profesionalidad. Criterio amplio de inclusión subjetiva en los sistemas de
Seguridad Social en virtud de cual se extiende la protección social a todos los trabajadores y
asimilados.
Principio de territorialidad. Las normas de seguridad social de aplicación son las del Estado
en las que se prestan o han prestado servicios.
Principio de universalidad. Significa que todo ciudadano, que se encuentre en situación de
necesidad, tiene derecho a algún tipo de tutela por parte del sistema de Seguridad Social o,
expresado de otro modo, que ningún ciudadano puede quedar absolutamente marginado de la
protección del sistema de Seguridad Social.
Seguros Sociales. Modalidad de protección social ajena a la beneficencia pública y privada.
Los seguros sociales son obligatorios para un colectivo profesional limitado, generalmente, los
trabajadores obreros. Dichos seguros únicamente cubre los riesgos laborales supliendo, ante
todo, la pérdida de los salarios.
Seguridad Social. La seguridad social es la protección que la sociedad otorga contra las
contingencias económicas y sociales derivadas de la pérdida de ingresos a consecuencia de
enfermedades, maternidad, riesgos de trabajo, invalidez, vejez y muerte, incluyendo la
asistencia médica (OIT).
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Sistemas o modelos generales. Modelos de Seguridad Social prototipo donde se integran,
generalmente, los trabajadores por cuenta ajena a la industria y los servicios.
Sistemas o modelos especiales. Modelos de Seguridad Social que poseen una regulación
propia y distinta para un sector diferenciado de la población asegurada.
Bibliografía:
1. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Las Reformas de
Pensiones en América Latina y su impacto en los principios de la Seguridad Social.
Carmelo Mesa Lago, 2004.
2. El Estado de Bienestar en Crisis: pensamiento y cambio social, Ramesh Mishra,
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, España, 1992.
3. Ley del IMSS y Ley del ISSSTE.
4. Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISS), Master en Dirección y Gestión
de Planes y Fondos de Pensiones, 2005.
5. Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISS), Master en Dirección y Gestión
de Sistemas de Seguridad Social , 2005
6. Organización Internacional del Trabajo (OIT), Principios de la Seguridad Social, 2001.
7. Organización Internacional del Trabajo (OIT), Seguridad social: un nuevo consenso 2002.
8. Página Web de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud.
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