Download Mirada comparada en algunos ámbitos que constituyen el enfoque

Doris Soliz Carrión
Ministra de Inclusión Económica y Social
Alvaro Sáenz
Viceministro
Alison Vásconez
Coordinadora General de Gestión del Conocimiento
Paola Viera Córdova
Investigación
Dirección de Comunicación Social
Diseño y Diagramación
Tabla de Contenidos
Parte I: PRESENTACIÓN DEL ESTUDIO ................................................................. 4
1.1 Antecedentes ........................................................................................................ 5
1.2 Objetivos ............................................................................................................... 6
1.2.1 Objetivo General ........................................................................................... 6
1.2.2 Objetivos Específicos .................................................................................... 6
1.3 Alcance .................................................................................................................. 6
1.4 Metodología.......................................................................................................... 6
Parte II: Análisis bibliográfico de ámbitos que constituyen el enfoque Político
Conceptual del MIES..................................................................................................... 8
2.1 DESARROLLO INFANTIL .............................................................................. 10
2.2 INCLUSIÓN Y COHESIÓN SOCIAL ............................................................. 29
2.2.1 Sistema de Cuidados .................................................................................. 30
2.2.2 Juventud ....................................................................................................... 37
2.2.3 Seguridad Alimentaria............................................................................... 41
2.3 INCLUSIÓN ECONÓMICA Y MOVILIDAD SOCIAL ............................... 60
2.3.1 Protección Social ......................................................................................... 61
2.3.2 Economía Popular y Solidaria .................................................................. 77
Parte III: Conclusiones ................................................................................................ 84
Bibliografía.................................................................................................................... 88
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1.1 Antecedentes El Estado Ecuatoriano se encuentra actualmente en un momento clave, de evaluación y reflexión sobre el desempeño de las políticas públicas gubernamentales y de consolidación de procesos de cambio en el marco del modelo de gestión para la consecución de la inclusión y equidad como objetivos básicos del Buen Vivir. En este contexto el Ministerio de Inclusión Económica y Social – MIES ‐ se ha planteado consolidar procesos de cambio y políticas orientadas hacia la consecución del Desarrollo Infantil, la Inclusión y Cohesión Social y la Inclusión Económica y Movilidad Social como las vías para aportar a la erradicación de la pobreza, el aseguramiento de derechos y el bienestar con equidad de la población, con énfasis en los grupos de población con mayores necesidades. En tal medida, el MIES a través de su Coordinación General de Gestión del Conocimiento, busca desarrollar investigaciones e información que aporte a las diferentes Unidades de Gestión para mejorar los aspectos técnicos, operativos y de prestación de servicios dirigidos a la población objetivo de este Ministerio; así como difundir conocimientos en función de consolidar los conceptos que guíen la formulación de las políticas sociales y emprender procesos de investigación que problematice y actualice su quehacer dentro de un marco teórico claro, que trascienda o complemente el enfoque exclusivo de la protección y abra nuevas posibilidades conceptuales y de intervención con una visión integral e integrada de la movilidad, cohesión e inclusión social y económica. Partiendo de esta premisa, se ha visto la necesidad de realizar un estudio bibliográfico que sea materia para el análisis y reflexión del enfoque político conceptual del MIES. Se espera que este estudio sirva de insumo para discusiones internas e interinstitucionales que fortalezca el trabajo Institucional en miras a la consecución de los objetivos estratégicos del Ministerio y de lo que demanda la Constitución a través del Plan Nacional del Buen Vivir. 5
1.2 Objetivos 1.2.1 Objetivo General Analizar bibliografía sobre ámbitos que constituyen el enfoque político conceptual del MIES que sea insumo para la reflexión y el debate. 1.2.2 Objetivos Específicos 1.
Revisar y analizar fuentes secundarias proporcionadas por Unidades de Gestión del MIES. 2.
Comparar bibliografía en temas específicos de interés del MIES. 3.
Describir y resumir bibliografía específica en temas de interés del MIES. 1.3 Alcance Revisión y análisis de publicaciones y documentos varios sobre ámbitos que constituyen el enfoque político conceptual del MIES, a saber: Desarrollo Infantil, Inclusión y Cohesión Social e Inclusión Económica Movilidad Social. En consecuencia, los ámbitos a analizar son: •
Desarrollo Infantil •
Inclusión y Cohesión Social o Sistema de Cuidados o Juventud o Seguridad Alimentaria •
Inclusión Económica y Movilidad Social o Protección Social ƒ
Bono de Desarrollo Humano o Economía Popular y solidaria 1.4 Metodología En concordancia con los objetivos planteados en este estudio, el enfoque metodológico es cualitativo, ya que implica un proceso de indagación sistemática sobre los temas que constituyen los enfoques político‐conceptuales del MIES orientados a la fundamentación teórica y a la articulación conceptual en el marco de las políticas del MIES. En consecuencia, la estrategia metodológica se articula basándose en la revisión de fuentes secundarias tales como: publicaciones, documentos de trabajo, 6
evaluaciones internas y externas, presentaciones provenientes de foros y simposios, etc. A partir de la respectiva revisión se realizó el análisis documental y bibliográfico de material actualizado sobre los temas de interés del MIES. El proceso de análisis partió por la selección del material bibliográfico más relevante en torno a la temática planteada, la lectura de los documentos, seguido de la sistematización en matrices creadas para el efecto en las que se incluyen los datos bibliográficos, el resumen del texto analizado, la recopilación textual de los hallazgos más importantes que aporten a la comprensión, reflexión y discusión del tema. Finalmente, se incluye a manera de conclusión una matriz con algunos temas claves y definiciones que sirva de guía rápida para los lectores. A pesar de que se ha intentado incluir los hallazgos más importantes de cada texto y autor, es necesario reconocer que se pudo haber omitido detalles significativos, por lo que se recomienda al lector referirse a los documentos principales para ahondar el análisis de los diferentes textos. 7
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2.1 DESARROLLO INFANTIL
Título Early childhood development in Latin America and the Caribbean: Access, outcomes, and longitudinal evidence from Ecuador. Autor Año Datos Editoriales Resumen Norbert Schady 2011 Banco Interamericano de Desarrollo
Metodología Principales hallazgos El documento aborda la importancia de invertir en la primera infancia, basándose en la premisa de que el desarrollo en esta etapa es un predictor importante del éxito en la edad adulta en varios ámbitos. Se revisa la evidencia sobre lo desarrollado en América Latina y el Caribe, con especial atención en los resultados del Estudio Longitudinal que se lleva a cabo en Ecuador sobre Salud y Desarrollo Infantil. Sintetiza además la evidencia de otros países de la región en cuanto a cobertura de los servicios de primera infancia y aborda la importancia de su calidad. Finalmente, en el documento se analizan los resultados sobre el impacto de diversas intervenciones en niños menores de 6 años, centrándose en el impacto de la educación preescolar, la atención comunitaria, los programas de crianza, la suplementación de alimentos y las transferencias monetarias condicionadas y no condicionadas. Revisión de los programas y estudios:
1. Estudio Longitudinal en Ecuador de Salud y Desarrollo Infantil (ELSCHD), recopila datos sobre una muestra de hogares de la mitad más pobre de la distribución a nivel nacional para las provincias de Azuay, Loja, Pichincha, Santo Domingo, Esmeraldas, El Oro y Los Ríos. La muestra se compone principalmente de niños menores de 6 años de edad al 2003, de madres jóvenes (al inicio) con familias relativamente pequeñas e incorpora los niños recién nacidos en estos hogares. Se ha recopilando tres rondas de datos: La encuesta de línea base se recogió entre octubre de 2003 y septiembre de 2004, la primera encuesta de seguimiento se recogió entre septiembre de 2005 y enero de 2006, la segunda encuesta de seguimiento se obtuvo entre mayo y julio de 2008. Una tercera encuesta de seguimiento estaba planificada para septiembre de 2011. 2. Head Start, programa nacional en los Estados Unidos dirigido a niños de familias pobres, en gran parte sus beneficiarios son hispanos o afroamericanos. 3. Havnes y Mogstad (2011), estudio de niños de 3‐6 años de edad en Noruega. 4. Proyecto Integral de Desarrollo Infantil (PIDI) programa en Bolivia, provee guarderías a tiempo completo y servicios de nutrición y educación a los niños de entre los 6 y 72 meses en las casas de madres que viven con bajos ingresos en zonas urbanas. 5. Programa Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar (HCBF) en Colombia: proporciona cuidado en casa de una madre comunitaria 6. Programa de transferencia de efectivo en Ecuador: Bono de Desarrollo Humano (BDH). 7. Programa de transferencia de dinero en efectivo “Atención a Crisis”, en el desarrollo de la primera infancia en Nicaragua. Para los niños en edad preescolar: transferencia de dinero incondicional. 8. Comparación de estudios y evaluaciones de proyectos de Países de América Latina y el Caribe. 1. Las inversiones en primera infancia desde el período prenatal hasta aproximadamente los 6 años de edad son fundamentales para determinar el éxito a corto plazo y en edad adulta. 2. Estas inversiones ayudan a igualar las oportunidades y limitan la transmisión ínter‐generacional de la pobreza, exclusión y desigualdad. 3. Las mayores tasas de retorno de las intervenciones en primera infancia se 10
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dan entre los niños de familias de bajos recursos. En estos casos existe mayor probabilidad de que los niños tengan: bajos niveles de nutrición, desarrollo cognitivo insuficiente, bajos niveles de desarrollo socio‐
emocional, tendencia a un bajo rendimiento escolar, mayores niveles de desempleo, menores salarios, mayor incidencia de embarazos en adolescentes, mayor propensión a consumir drogas y a involucrarse en actividades delictivas. La expansión de la cobertura preescolar para niños de 3‐6 años de edad da lugar a más años de educación, una mayor proporción de asistencia a la universidad y una reducción en la dependencia de los sistemas de protección social en la edad adulta. Las diferencias entre los niños más pobres y menos pobres se reducen un poco una vez que los niños ingresan al sistema escolar formal. Sin embargo, la brecha se mantiene. Existe una reducción en la probabilidad de que un niño de bajos recursos evidencie 4 años de rezago en nivel de escolaridad ya sea por el ingreso tardío a la escolaridad o por la repetición de grados. Los niños de hogares en el cuartil superior tienen el doble de probabilidades de que se les lea, y en promedio se les lee por períodos más largos de tiempo. Las madres en el cuartil más bajo son significativamente más propensas a mostrar comportamientos fríos o duros con sus hijos. La probabilidad de que un niño, cuya madre tiene educación postsecundaria, sea matriculado en preescolar es aproximadamente veinte y cinco puntos porcentuales más altos que la probabilidad comparable para los niños de madres que solo tienen educación primaria incompleta o menos. No hay datos sobre la calidad de los servicios de primera infancia en edad preescolar o de otro tipo entre los países de América Latina, o a través de guarderías, atención domiciliaria. Sin embargo, los datos disponibles sugieren que la calidad es un problema serio. Servicios de baja calidad reportan peores resultados que servicios de alta calidad en todas las dimensiones del desarrollo humano. Los niños que asisten al preescolar, probablemente tienen características no observables que se reflejarían en su desempeño escolar y en el mercado laboral, incluso si no han asistido a educación preescolar y por ende no han sido expuesto a diversas técnicas de desarrollo infantil. Los niños con exposición a programas de atención comunitaria están 3 % sobre el promedio de los niños con menos exposición, en lo que se refiere a las habilidades motoras finas y gruesas, las habilidades psicosociales y la adquisición del lenguaje; efectos que se muestran en niños que han estado en estos programas durante 16 meses o más. La estimulación y las intervenciones con suplementos nutricionales han tenido impactos positivos en el desarrollo del niño, de manera especial en niños con retraso en el crecimiento, quienes alcanzaron en el desarrollo a niños que no presentaban esta condición inicial. En mediciones posteriores, estos niños tenían mayor coeficiente intelectual, un mejor rendimiento en las pruebas de matemáticas y lectura, mayores niveles de escolaridad, niveles más bajos de depresión y niveles más bajos de participación en actividades delictivas violentas. Los programas de transferencias condicionadas y no condicionadas han aumentado la utilización de los servicios de educación y salud en la Región. El programa de transferencias monetarias condicionadas (BDH) ha tenido como resultado una mejora de alrededor de 0,18 desviaciones estándar en las medidas de desarrollo cognitivo y socio‐emocional en el cuartil más pobre. El programa de transferencias monetarias no condicionadas (Atención a Crisis) muestra similares impactos que las transferencias condicionadas, destacándose el que no hay desvanecimiento de los efectos del programa 11
Conclusiones aún dos años después de haber dejado de recibir las transferencias. Transcurrido ese tiempo los niños siguen teniendo similares resultados: 0,1 desviaciones estándar por sobre los del grupo control (0,20 desviaciones estándar entre los niños mayores). También concluyen que no hay evidencia de que los resultados en el desarrollo del niño sean mejores para aquellos que pertenecen a hogares que recibieron mayores transferencias monetarias. 18. Cuando las transferencias de dinero conducen a cambios de comportamiento los niños se benefician puesto que se evidencian mejores resultados en su desarrollo. • Los niños que no tienen debidamente desarrolladas habilidades cognitivas y no cognitivas tienen un riesgo elevado de fracaso en la edad adulta. La remediación de este rezago con intervenciones en edades más avanzadas es muy costosa y, en algunos casos, imposible. • Las intervenciones en la primera infancia son determinantes para el futuro de los niños. Diferentes estudios indican que existen efectos directos en la nutrición, desarrollo cognitivo y el posterior rendimiento escolar, acceso laboral, mejores salarios, disminución de probabilidades de vinculación delictiva e índices de depresión; con lo cual se puede aportar a la movilidad social ínter e intrageneracional. Los programas que efectivamente mejoran los resultados en la primera infancia tienen el potencial de aumentar la productividad y reducir las inequidades en el futuro. • Ampliar la cobertura de los servicios de primera infancia, especialmente para los niños de entornos desfavorecidos, es una prioridad política fundamental, así como la mejora de la calidad de estos servicios. • Los programas exitosos contemplan componentes similares: centros de cuidado infantil (prescolar o asistencia prestada por madres comunitarias), nutrición, estimulación temprana, etc., lo cual beneficia a los niños solo cuando la calidad de los servicios es la adecuada. • Los Padres y el entorno familiar más amplio son factores determinantes en el desarrollo del niño. Los programas para padres y programas de transferencias monetarias a los hogares pobres mejoran el desarrollo infantil de manera sostenible cuando modifican comportamientos. 12
Título 1
Trade‐offs between different early childhood interventions: Evidence from Ecuador Autor Año Datos Editoriales Resumen José Rosero y Hessel Oosterbeek
2011 Banco Interamericano de Desarrollo
Metodología Se evalúa el impacto de las visitas domiciliarias y los centros de desarrollo
infantil en los niños pobres y sus madres. Los programas fueron implementados en Ecuador. Se evidencia que las visitas a domicilio son beneficiosas para los resultados cognitivos y la salud de los niños y para el bienestar psicológico de las madres, pero reduce la participación en la fuerza laboral de las madres. Se sostiene además, que los centros de atención de niños causan casi el efecto contrario. Los resultados de la evaluación de impacto son consistentes con un marco en el que el desarrollo del niño se determina por la cantidad y la calidad de aportes de tiempo que le proporciona su madre y en el bienestar de la madre depende de las horas de trabajo y de los resultados del niño. Se incluye detalles sobre los programas de desarrollo de la primera infancia en el Ecuador y sobre su contexto; se discute el enfoque empírico utilizado para identificar los impactos de los programas y su comparación. Se describe el diseño muestral y las escalas en que los distintos resultados se miden. Se ofrece estadísticas descriptivas de las principales variables utilizadas en el análisis y se presentan y discuten los resultados empíricos. Finalmente, se presenta un marco simple que ayuda a entender la coherencia de los resultados. La asignación presupuestaria crea una discontinuidad que es aprovechada para llevar a cabo un diseño de regresión discontinua 2 en el que se utiliza como variable instrumental 3 la exposición del niño al tratamiento reflejado en un indicador binario que es igual a uno si el niño está enlistado en un programa que recibió una puntuación igual o superior al punto de corte 4 , y cero si el niño forma parte de un programa que recibió una puntuación por debajo de dicho punto de corte. Este enfoque proporciona una fuente creíble de variación exógena para identificar los efectos de los dos tratamientos en relación con sus grupos de control respectivos. Debido a que existía la posibilidad solicitar fondos tanto para un centro de cuidado de niños como para las visitas domiciliarias, se combina el diseño de regresión discontinua, con planteamiento de diferencias en diferencias 5 y emparejamiento (matching 6 ) para comparar los impactos de los dos tratamientos. Se evalúa y compara los impactos de dos intervenciones diferentes en la primera infancia con el mismo diseño muestral, las mismas pruebas, cuestionarios y Documento analizado en conjunto con Víctor Ponce
La característica clave de este diseño estriba en que la asignación de un tratamiento o beneficio se realiza sobre la base
de un valor considerado como punto de corte, es decir, que los individuos o casos ubicados en un lado de este punto
son ubicados en un grupo, en tanto que los ubicados en el otro lado son ubicados en otro. En este caso, serían el grupo
de tratamiento y grupo de control según si reciben el beneficio o no.
3 La variable instrumental se emplea para estimar las relaciones causales cuando no se pueden realizar experimentos
controlados. Esto se lleva a cabo cuando las variables explicativas se correlacionan con los términos de error en una
regresión, dicha correlación ocurre cuando la variable dependiente se relaciona con alguna de las variables
independientes, faltan variables explicativas o las disponibles se hallan sujetas a errores de medición.
4 En este caso el punto de corte consiste en la medición de la calidad de los proveedores de los programas y las
características de las comunidades a ser atendidas. Como se verá más adelante la puntuación mínima requerida fue de
400 puntos, mientras que el proyecto financiado que recibió financiamiento obtuvo 425 puntos sobre un máximo total
posible de 600. Es decir, que el puntaje de 425 es el punto de corte utilizado en el diseño de la regresión discontinua,
porque únicamente aquellos que obtuvieron un puntaje igual o superior recibieron financiamiento.
5 Hace comparaciones entre el grupo beneficiario y el de control antes y después de la aplicación de un programa, con
esto se logra controlar las características observables y no observables entre los grupos.
6 Con esta metodología se trata de comparar entre el grupo de beneficiarios frente a un grupo de no beneficiarios, pero
los sujetos seleccionados deben guardar características muy similares en diversos aspectos. Luego se comparan los
resultados entre los beneficiarios (grupo de tratamiento) y los no beneficiarios (grupo de control).
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Principales hallazgos método de estimación. En segundo lugar, se considera una serie de resultados: los aspectos cognitivos de los niños, su desarrollo motor y su salud; además, los estilos de crianza de los hijos, la oferta de trabajo e ingresos de las madres, el estrés y depresión de las madres. En tercer lugar, en comparación con la mayoría de los estudios de otros países en desarrollo, se recogieron los datos de una muestra relativamente grande de más de 2500 niños y sus madres. Finalmente, se analiza un programa con cobertura nacional en lugar de uno de menor escala diseñado para una intervención más focalizada. 1. Más de 200 millones de niños menores de 5 años en países en vías de desarrollo están expuestos a los riesgos derivados de la pobreza, la malnutrición, salud precaria y hogares no estimulantes. Esta exposición es perjudicial para el desarrollo de los niños, toda vez que contribuye a que en el futuro tengan bajos niveles educativos, bajos ingresos y alta fertilidad. 2. Diversos estudios se analizan: a. McKay et al. (1978) estudiaron un programa de cuidado infantil dirigido a los niños vulnerables de Colombia y encontró efectos positivos sobre la capacidad cognitiva. b. Waber et al. (1981) examinaron los efectos de los suplementos nutricionales y/o un programa de educación de la madre, también en Colombia, en el desarrollo cognitivo de niños pequeños. La suplementación alimentaria aumentó el rendimiento, especialmente en las sub‐pruebas motoras. c. Powell et al. (2004) encontró efectos positivos de un programa de visita domiciliaria en Jamaica en los resultados cognitivos de los niños. d. Attanasio y Vera‐Hernández (2004) evaluaron el efecto de un programa de nutrición y cuidado de los niños en zonas rurales de Colombia sobre el estado nutricional de los niños, el rendimiento escolar y la oferta laboral femenina. e. Behrman et al. (2004) aplicaron un estimador de emparejamiento para evaluar el impacto de un programa preescolar en Bolivia. Los impactos son altamente dependientes de la edad y la duración de la exposición. Importantes efectos positivos sobre los resultados cognitivos y psicosociales se encuentran cuando la exposición es por lo menos de 7 meses. f. En Argentina encontraron un impacto positivo considerable derivado de la asistencia a la escuela pre‐primaria para los niños de edades comprendidas entre 3 y 5 años. El subsidio de cuidado infantil implícito aumentó la oferta laboral de la madre. 3. Los resultados del estudio de Rosero y Oosterbeek muestran que las visitas a domicilio tienen un impacto positivo en el desarrollo cognitivo y motor de los niños, mientras que los centros de cuidado infantil parecen no tener ningún impacto y en algunos casos impacto negativo en los resultados. 4. Las visitas a los hogares reducen la probabilidad de que los niños tengan anemia y no reflejan ningún impacto en su peso y talla para la edad. Los centros de cuidado infantil, por el contrario, aumentan la probabilidad de que los niños tengan bajo peso. Además, las visitas a domicilio reducen la depresión y el estrés de las madres, haciendo que respondan mejor a sus hijos. 5. Los dos tipos de intervenciones por lo tanto representan un equilibrio entre el bienestar psicológico de los niños y la madre, por un lado, y la participación en el mercado laboral y los ingresos familiares por el otro. 6. Los resultados son consistentes con un marco en el que la cantidad y la calidad del tiempo que los niños pasan con la madre son determinantes. 7. El cuidado infantil universalmente accesible en la provincia de Quebec, marca una diferencia sustancial en la oferta laboral femenina, pero perjudica los resultados del niño en cuanto a agresividad, habilidades motoras, sociales y enfermedades recurrentes. Por otra parte, los padres se vuelven más hostiles, menos estables y empeora su salud. 14
Análisis comparado de bibliografía específica 7
Título Autor Año Metodología Resultados Early childhood development in Latin America and the Caribbean: Access, Título outcomes, and longitudinal evidence from Ecuador. Norbert Schady
Autor 2011
Año Trade‐offs between different early childhood interventions: Evidence from Ecuador José Rosero y Hessel Oosterbeek
2011
Diseño de regresión discontinua en el que se utiliza como variable instrumental la exposición del niño al tratamiento reflejado en un indicador binario que es igual a uno si el niño está inscrito en un centro que recibió una puntuación igual o superior al punto de corte y cero si el niño forma parte de un centro que recibió una puntuación por Estudio Longitudinal en Ecuador de Salud y Desarrollo Infantil (ELSCHD) y Metodología debajo de dicho punto de corte; para identificar los efectos de los dos tratamientos en análisis comparativo entre Programas de diferentes países. relación con sus grupos de control respectivos. Se combina el diseño de regresión discontinua, con planteamiento de diferencias en diferencias y emparejamiento para comparar los impactos de los dos tratamientos. Las inversiones en primera infancia hasta Centros de cuidado infantil con estándares de calidad Inversión en primera aproximadamente los 6 años de edad son Inversión en primera cuestionables tienen un efecto negativo en indicadores infancia fundamentales para determinar el éxito a corto infancia relevantes de desarrollo y salud en los niños y de plazo y en la edad adulta. bienestar psicológico en la madre. Las madres en el cuartil más bajo son El programa CNH reduce la depresión y el estrés de las Madres cuidadoras significativamente más propensas a mostrar Madres cuidadoras madres, haciendo que respondan mejor sus hijos, comportamientos fríos o duros con sus hijos. mientras que los CDI tienen el efecto contrario. Servicios de baja calidad son peores que servicios Servicios de baja calidad tienen un impacto negativo en los Servicios de alta calidad en todas las dimensiones del Servicios resultados de los niños. desarrollo humano. El cuidado infantil universalmente accesible en la Los niños que asistieron al preescolar, provincia de Quebec, marca una diferencia sustancial en la probablemente tienen características no Resultados oferta laboral femenina, pero perjudica los resultados del observables que se traducirían en diferencias en Niños en preescolar Niños en preescolar niño en términos de agresividad, habilidades motoras, rendimiento escolar y mejores resultados en el sociales y enfermedades recurrentes. Por otra parte, los mercado laboral, incluso si no hubieran asistido a padres se vuelven más hostiles, menos estables y empeora educación prescolar. su salud. La estimulación y las intervenciones de suplementos nutricionales han tenido impactos Las visitas a los hogares reducen la probabilidad de que positivos en el desarrollo del niño, de manera los niños tengan anemia y no tienen ningún impacto en su Estimulación Temprana especial en niños con retraso en el crecimiento, Estimulación Temprana y peso y talla para la edad. Los centros de cuidado infantil, y Nutrición quienes alcanzaron en el desarrollo a niños que Nutrición por el contrario, aumentan la probabilidad de que los no presentaban esta condición inicial, el efecto se niños tengan bajo peso. mantiene incluso en una etapa posterior a la exposición. 7
Igualdad en el sustento
Nomenclatura
Diferencia en el sustento
Título Desarrollo de la Primera Infancia en Estados Unidos: Historia y tendencias actuales Autor Año Datos Editoriales Resumen Joan Lombardi, Ph.D 2009 Presentación PPT ‐ II Simposio Interamericano: políticas y estrategias para una transición exitosa del niño hacia la socialización y la escuela La presentación de Joan Lombardi, muestra el panorama de la niñez en Estados Unidos, los programas que el Gobierno ha desarrollado en favor de la primera infancia y las tendencias actuales e iniciativas; se aborda con mayor detalle el funcionamiento del Sistema Nacional de Desarrollo de la primera infancia y los avances ideológicos promovidos por el actual Señor presidente. Investigación cuantitativa y cualitativa del Desarrollo de la Primera Infancia en Estados Unidos que incluye una revisión histórica de su desarrollo, los diferentes programas y las tendencias actuales del Gobierno. 1. Situación de los niños en Estados Unidos
• Existe bajas tasas de ingreso para los niños en todos los Estados, tres de los cuales tienen un porcentaje mayor a 50 % • Existe una variación en las tasas de ingreso para los niños menores a 6 años en todos los estados, 23 estados tienen un porcentaje que va entre el 40 % y 49 %. • En el 2004, un alto porcentaje de niños vivía en situación de bajos ingresos y pobreza, con un mayor porcentaje (44 % bajos ingresos y 21 % pobreza) en hogares con niños menores de 3 años. • Existe disparidades en el desarrollo del vocabulario infantil: se observa una mayor brecha entre niños de 36 meses de mayores ingresos y niños de bajos ingresos. • La brecha en la dinámica de acumulación de habilidades cognitivas de los niños nacidos en familias por debajo y por encima de la línea de pobreza es creciente de acuerdo a la edad; alcanzando su mayor dispersión entre los 12 y 14 años, con una desviación estándar entre ‐10 y ‐20. • Los resultados de pruebas de lectura y matemática son proporcionales al quintil de ingreso del hogar; en consecuencia, los niños de familias del quinto quintil de ingreso tienen 0.69 desviaciones estándar en matemáticas y 0.7 desviaciones estándar en lectura mientras que niños del primer quintil tienen ‐0.55 desviaciones estándar en matemática y ‐ 0,47 en lectura. • En cuanto al porcentaje de niños que presentaron indicadores positivos en la escuela de acuerdo al nivel de escolaridad de la madre, se pudo demostrar que a mayor preparación de la madre, mejores resultados en la escolaridad del hijo, específicamente, los niños obtuvieron mejores resultados en matemáticas, lectura y motricidad fina. 2. Historia del cuidado y educación temprana • Dos programas federales importantes han sido parte de la política de primera infancia en los Estados Unidos: “Head Start” y “Cuidado del niño” sin licencia laboral pagada por el gobierno. Al respecto ha habido crecimiento de la inversión pública. • Head Start: o
El objetivo es preparar a los niños pobres para ingresar en la escuela. o
Comenzó en 1965 como un programa de verano para los niños previo a que comenzaran la escuela. Luego comenzó a implementarse durante el calendario escolar. o
Servicios integrales: salud, educación, compromiso de los padres, apoyo familiar. o
El Gobierno Federal otorga financiamiento a los programas locales. o
En la actualidad son beneficiarios la mitad de los niños pobres entre 3 y 4 años. o
En 1995 comenzó “Early Head Start”, programa prenatal que beneficia al 3 % de niños pobres hasta los 3 años. • Cuidado del niño: o El número de madres trabajadoras creció desde los años 70s. Metodología Principales hallazgos Legislación del cuidado del niño se dio en 1990
Se dio subvenciones en bloque a los Estados Propósito: apoyo al trabajo, limitadas medidas de protección. El financiamiento se dirige principalmente a los padres con el objetivo de pagar el cuidado de los niños que ellos seleccionen. • Prekindergarten y visita a hogares o Junto con el financiamiento del Gobierno Federal, los Estados empezaron a invertir en primera infancia. o Prekindergarten‐ principalmente para niños de 4 años; algunos Estados tiene un enfoque universal, otros eligieron enfocarse en niños de bajos recursos. o Visita a hogares‐ variedad de programas, algunos para infantes (bebes y niños pequeños), otros para niños de 0‐5 años, algunos con beneficiarios universales, otros con beneficiarios focalizados. 3. Tendencias actuales e iniciativas • Bajo la premisa de la unión de los siguientes componentes se conforma el Sistema de Desarrollo de la primera infancia: o Aprendizaje temprano; o Salud, salud mental, nutrición, o Apoyo familiar o Necesidades especiales/ Intervención temprana • El Sistema de Desarrollo de la primera infancia tiene como visión niños listos para el éxito, para lo cual todos los componentes de este sistema interactúan y apuntan con sus acciones específicas: o Gobernabilidad y Financiamiento: actúa entre programas y está conectado a otros sistemas o Programas: Guiados por los Estándares del Programa y por los lineamientos de Aprendizaje temprano y Desarrollo o Seguimiento y Mejoras: Estándares de monitoreo y soporte técnico constante o Desarrollo Profesional: Competencias centrales, acceso a capacitación y educación secundaria o Servicios integrales: Salud, Nutrición, Salud Mental, Servicios para personas con discapacidad, Apoyo a paternidad y familiares. o Compromiso y proyección: A los consumidores, al público y al sector privado • Desde las elecciones presidenciales del actual Presidente: o Se expandió el seguro de salud para niños. o Se invirtieron 5 mil millones de dólares para recuperación de programas para primera infancia (Early Head Start, Head Start, Child Care). o Para mejorar la calidad se propuso financiamiento a manera de estímulos a los Estados. o Se propuso expandir las visitas a los hogares de padres primerizos en situación de riesgo. o Se propuso el Consejo Presidencial para el Aprendizaje Temprano (Early Learning Council). • Avances del nuevo pensamiento: o El aprendizaje comienza cuando nacemos o Cuidado y Educación o Enfoque integral/Dos generaciones (padres e hijos) o Progresivamente universal o Continuidad 0‐8 años • Las mayores tasas de retorno de la inversión en capital humano se dan en los niños en edad preescolar, alcanzando su pico en programas focalizados en niños de 0‐3 años de edad y paulatinamente la tasa de retorno va disminuyendo a medida en que aumenta la edad y escolaridad. o
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Título Listos para la escuela, desarrollo del cerebro: investigaciones basadas en neuroimagen sobre el desarrollo temprano del lenguaje y acciones correctivas Autor Año Datos Editoriales Pugh, Kenneth 2009 En II Simposio Interamericano: Políticas y estrategias para una transición exitosa del Niño hacia la socialización y la Escuela, Valparaíso, Chile, 27‐29 mayo 2009. El neurocientífico Kenneth Pugh afirma en su ponencia que el ambiente pre y post natal es fundamental para el desarrollo del lenguaje y lectura; además que el desarrollo del lenguaje receptivo y expresivo predice la adquisición de lectura. La evolución del cerebro humano ha posibilitado la formación de algunos rasgos fisiológicos del habla por lo que el hablar es algo natural, pero la lecto escritura es una invención cultural; por tanto, primero hay que afianzar las habilidades de comunicación oral como prerrequisito para la comunicación escrita. Investigación basada en neuroimagen con grupo experimental que han estado en orfanatorios y con niños con discapacidad lectora y grupos control. A partir de la evidencia en neuroimagen se llega a los resultados en cuanto al desarrollo temprano del lenguaje receptivo y expresivo y la lecto escritura y cuáles pueden ser las acciones correctivas para superar estas dificultades, entre las cuales se señala estimular para tener una mayor plasticidad cerebral. 1. El ambiente pre y post natal, es crucial para el posterior desarrollo del lenguaje y la lectura. 2. Mayores factores de riesgo: 1) Nutrición deficiente de la madre/infante. 2) Consumo de drogas en etapa pre‐natal, exposición a nicotina y alcohol. 3) Rechazo y abuso. 4) Falta de estimulación temprana del lenguaje y del aprendizaje. 3. El rechazo temprano puede tener profundas y negativas consecuencias en el desarrollo posterior. Estudios recientes se han enfocado en los niños adoptados en diferentes edades de orfanatorios donde el rechazo estaba presente. 4. En un estudio llevado a cabo con un grupo experimental de 54 niños de diferentes países, de entre 4 y 12 años que han estado en orfanatos entre 2 y 75 meses y un grupo control (no adoptados) de 24 niños se pudo observar que: a) Quienes han pasado en orfanatos por más de 37 meses presentan mayor índice de agresión, ansiedad y carencias afectivas; mientras que el grupo de control registra el menor puntaje en las mismas emociones. b) Llama la atención que niños que han estado en casas de acogida presentan un mayor puntaje en agresividad que quienes han estado en orfanatos por menos de 36 meses. c) En cuanto a la evaluación de lenguaje, se utilizó las baterías: CELF language (Evaluación Clínica de los Fundamentos del Idioma: Forma rápida y precisa identificar y diagnosticar los trastornos del lenguaje) y el PPVT (Peabody Picture Vocabulary Test: prueba sin límite de tiempo, de inteligencia individual; esta prueba mide la receptividad del individuo (escucha) al vocabulario estándar de Inglés Americano y proporciona una estimación rápida de la capacidad verbal o aptitud académica). El resultado que arrojó la aplicación de la batería de pruebas fue que el grupo control obtuvo el mayor puntaje en lenguaje en ambos test, puntaje que decrecía en la medida en que los niños habían pasado mayor tiempo en un orfanato. 5. Alcanzar logros claves en el desarrollo del lenguaje oral a tiempo es crítico para un adecuado desarrollo de la lectura en etapas posteriores: • El desarrollo del lenguaje receptivo y expresivo predice la adquisición de lectura. 2. Una exposición enriquecida a la experiencia fonológica (lenguaje oral) y Resumen Metodología Principales hallazgos 18
ortográfica (simple) es muy importante en prevenir potencialmente posteriores dificultades de lectura. 3. El lenguaje oral es una especialización biológica pero el lenguaje escrito es una invención cultural. El lenguaje oral es dominado naturalmente por casi todas las personas sin instrucciones directas, pero la lectura es difícil y la falla en lectura ocurre en un amplio número de niños en todos los lenguajes escritos. No hay especialización cerebral para la lectura. 4. La adquisición del lenguaje escrito es un gran desafío para la plasticidad cerebral. 5. Un número significativo de niños en todos los países fallan en adquirir adecuadas habilidades de lectura y escritura. Para muchos esto se debe a la falta de buenas oportunidades para el aprendizaje, pero para otros esto refleja dificultades de base cerebral (discapacidades biológicas específicas de lectura). 6. La identificación de palabras es lenta, trabajosa e imprecisa cuando se presenta discapacidad lectora (cuello de botella para la comprensión). 7. Los déficits tempranos en el desarrollo fino de la conciencia fonológica predicen las dificultades en la lectura de palabras más adelante. 8. Hallazgos frecuentes: Un gran número de estudios indican que personas con discapacidad lectora, al leer tienden a sub activar el temporoparietal y el ventral (occipitotemporal) del hemisferio izquierdo del cerebro durante las tareas de lectura y lenguaje (Paulesu et al., 2001). 9. Los hallazgos sugieren que los niños quienes están desarrollándose normalmente al comienzo de la instrucción a la lectura modifican sus sistemas cerebrales de lenguaje hablado para adecuarlos al procesamiento de la palabra escrita. 10. Es crucial promover experiencias de aprendizaje en los lectores tempranos que ayuden a conectar el lenguaje oral con el escrito. 11. Algunos estudios indican que un adecuado entrenamiento puede mejorar la lectura en personas con dislexia, incrementado la actividad en las zonas que no eran activadas con normalidad en el hemisferio izquierdo del cerebro • El entrenamiento sugerido para obtener estos resultados es: 50 minutos de tutoría, 5 días por semana durante 9 meses, (105 horas en total). Un plan de 5 pasos (flexible) e individualizado que incluya: Asociaciones letras / sonidos; manipulación de fonemas; lectura de palabras; lectura de textos; evaluación 12. Los circuitos del hemisferio izquierdo se desarrollan con el aprendizaje. 13. La corrección temprana e intensiva puede promover un buen desarrollo cerebral en niños con severas discapacidades en lectura. 14. La buena enseñanza puede desarrollar los sistemas de lectura cerebrales 19
Título Perspectivas teóricas de la sociología de la infancia en América Latina Autor Año Datos Editoriales ISNN Resumen René Unda Lara 2009 En René Unda Lara, Coordinador, Pensar la Infancia, Faro Revista de la unidad de Posgrados de la UPS, Número 1. 1390‐4809 En este texto se presentan cuales han sido las diferentes perspectivas teóricas de la sociología en la región y su vinculación con la ideología del desarrollo. Se pone en evidencia que, a finales de los 80s e inicios de los 90s, el campo de la infancia estuvo en la palestra estatal y de las organizaciones no gubernamentales como consecuencia de la promulgación de la Convención sobre los Derechos del Niño en 1989. La ONG sueca Save the Children, a inicios del siglo XXI, gestó la iniciativa de construcción de una sociología de la infancia en la región dado que la academia no concretó mayores avances en su desarrollo. Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos, la sociología de la infancia todavía ocupa un espacio relativamente marginal en el espectro de la sociología y las ciencias sociales en América Latina. Con todo, su presencia y reconocimiento en el espectro general del campo sociológico latinoamericano está dado, considerando su presencia en los congresos de la Asociación Latinoamericana de Sociología desde el año 2003. El punto de partida conceptual de este trabajo es situar la infancia y al niño como una producción social, como un hecho socialmente producido, principio común de cualquier escuela y enfoque sociológico. Análisis de las perspectivas teóricas de la sociología de la infancia en América Latina 1. En las décadas de los 60’s y 70’s se ha identificado el fin de una primera etapa en la sociología en América Latina con la adopción de un posicionamiento político e ideológico de izquierda, asociada al desarrollo del pensamiento sociológico de posguerra y, a su vez, el inicio de una nueva etapa, más internacional y crítica a causa de la transformación del sistema político y económico mundial. 2. Fueron las especialidades como la sociología política, la sociología de las organizaciones, del trabajo, del conflicto, y en la década del 80 en la sociología del desarrollo, las que han estado fuertemente vinculadas a la ideología del desarrollo (Mires, 1993 8 ); sin embargo, en aquel entonces la familia, la juventud, la infancia no eran considerados problemas sociales ni objetos de estudio. 3. A partir de la firma de la Convención sobre los Derechos del Niño en 1989, las instancias que trabajaban en el campo de la infancia obtuvieron mayor representatividad pública en el Estado y en las demás instituciones privadas sin fines de lucro. 4. En esa época, existía un carente análisis sociológico sobre la infancia, al igual que ofertas académicas para ahondar en los problemas y objeto sociológico; lo poco que en aquel entonces se producía estaba en el ámbito de las políticas sociales (Zicaardi 2001 9 ) 5. A inicios de la década de los 2000 Save the Children, ONG Sueca que ha trabajado desde 1919 en la atención a la infancia, aportó a la construcción de una sociología de la infancia en América Latina. 6. La sociología de la infancia, aún no ha sido trabajada en profundidad por la sociología y las ciencias sociales en América Latina. A pesar de esto, a partir del año 2003, la sociología de la infancia ha estado presente en los congresos Metodología Principales hallazgos Vid, Mires Fernando (1993). El discurso de la miseria o la crisis de la sociología en América Latina. Nueva
Sociedad. Caracas.
9 Vid. Ziccardi, Alicia, comp. (2001). Pobreza, desigualdad social y ciudadanía. Los límites de las políticas
sociales en América Latina. CLACSO. Buenos Aires.
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de la Asociación Latinoamericana de Sociología.
Es importante considerar a la infancia y al niño como una producción social, como un hecho socialmente producido y a su vez, como productores de sociedad, principios de una escuela y enfoque sociológico (Touraine 2005 10 ) Es necesario señalar que los contextos socioculturales influyen de manera directa en como experimentan los niños y niñas su propia existencia. En consecuencia, son los tejidos sociales los que articulan la institucionalidad, los espacios sociales, las políticas, programas, proyectos para infancia e infancias en todo el mundo, respondiendo así a sus particularidades. La construcción de la sociología de la infancia no solo parte de los movimientos clásicos propios del desarrollo de la ciencia, sino que se rige por las agendas sociales e institucionales bajo las respectivas demandas y necesidades; esto a su vez tiene su efecto en la conformación del currículo de la sociología de la infancia pues incorpora la concreción el desarrollo de una disciplina, teorías, orientaciones científicas, ideológicas y políticas en el contexto socio‐histórico actual. La comprensión sociológica de la infancia consecuentemente implica la comprensión de la socialización del niño, las relaciones familiares, relaciones sociales y de las relaciones entre Estado y sociedad; y, a su vez la acción y efectos sociales que genera el niño en espacios de socialización. En el tratamiento sociológico de las problemáticas de las infancias se advierte el uso de conceptos sociológicos pensados y creados para problemas de la sociedad que inciden y se relacionan no sólo con la infancia, sino con muy diversos, distintos y hasta diferenciados sectores poblacionales (exclusión, participación, globalización, trabajo, violencia, derechos, actoría, sujeto, ciudadanía, movimiento social). La infancia en su doble condición de categoría y de condición transitoria, constituye un campo de intervenciones diversas muy proclives a la aplicación de conceptos trabajados en la sociología para fenómenos y problemas distintos. Sin embargo, mientras la sociología de la infancia, como un campo de conocimiento específico, no haya constituido su objeto y estatuto teórico difícilmente podrá explicar la complejidad de sus múltiples problemáticas empíricas y mucho menos podrá intervenir con dispositivos y herramientas propias y específicas que garanticen un acumulado investigativo y respuestas reales a problemas prácticos. Un tratamiento comprensivo de la infancia supone (re)pensar la infancia en el marco de las relaciones sociales y familiares como espacios privilegiados de socialización del niño. Así también se debe considerar a los medios masivos de comunicación y las nuevas tecnologías de la información y comunicación, como espacios centrales de nuevas configuraciones discursivas de la niñez. Pero también supone la generación de categorías sociológicas específicas que expliquen la acción, efectos e impactos que niños y niñas provocan en la familia, en la sociedad y en el Estado. 10
Vid, Touraine, Alain (2005). Un nuevo paradigma. Para comprender el mundo de hoy. Paidós. Barcelona.
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Título Autor Año Datos Editoriales ISNN Resumen Metodología Principales hallazgos Del niño sujeto al niño objeto: una mutación antropológica José Sánchez Parga 2009 En René Unda Lara, Coordinador, Pensar la Infancia, Faro Revista de la unidad de Posgrados de la UPS, Número 1. 1390‐4809 En el presente texto, José Sánchez Parga profundiza su análisis de la declaración: el niño es sujeto y no objeto, en tanto ésta abarca discursos que objetivan pues se aborda a la infancia y los niños desde diferentes ámbitos más no desde la subjetividad de los mismos niños y de sus condiciones infantiles. Es a partir de este postulado que aborda la subjetividad del niño, cuestiona la infantología y concluye que sujeto de derechos únicamente puede ser quien está en condiciones de ejercerlos y de hecho los ejerce, en tanto son cualidades personales. Análisis cualitativo de la subjetividad del niño y el postulado de los derechos del niño de: el niño es sujeto y no objeto. 1. Desde una tierna infancia, la construcción de la subjetividad del niño, de la persona, se encuentra alterada por un proceso creciente de objetivación, producto de la acción del Capital, que según Karl Marx (1979) “no sólo produce mercancías para los hombres sino también produce hombres para el mercado”. 2. Declarar que el niño es sujeto y no objeto no garantiza que quienes repiten tal declaración no piensen y traten el niño como objeto. Incluso habría que pensar todo lo contrario: cuanto más insisten en la subjetividad del niño, tanto más cabe sospechar en su constante objetivación del niño. “Añado que tratar el sujeto como objeto parece tener una paradójica vinculación con el hecho de invocar permanentemente el sujeto, de estigmatizar la responsabilidad del sujeto” (Sciara 2003). 3. En ningún lugar se puede comprobar mejor la desubjetivización del niño y su reobjetivación como en la ideología que impregna y atraviesa los Derechos de los Niños y más aún las disposiciones y procedimientos ideológicos que penetran la aplicación de tales derechos a las situaciones concretas. El niño es mirado, visto y tratado desde y a través de los derechos y nunca de ninguna manera se consideran y tratan los derechos de los niños desde la subjetividad de los mismos niños y de sus condiciones infantiles. 4. La infantología se ha traducido en una masiva necesidad de hablar del niño desde los derechos, desde la ciudadanía, desde la participación, desde la sexualidad, desde la opinión, desde cualquier tipo de educación. Se trata de un comportamiento mental tan objetivador del niño como incapaz de pensar los derechos desde el niño, la sexualidad desde el niño, la ciudadanía desde el niño, en definitiva pensar todo lo referido a la infancia desde la misma condición infantil del niño, desde su subjetividad infantil. 5. No se logra pensar y reconocer que desde la infancia y desde la subjetividad del niño lo que llamamos opinión, sexualidad, derechos, ciudadanía, etc. presentan una cualidad y singularidad diferente. En esto precisamente consiste la subjetividad y el reconocimiento: el carácter singular y cualitativametne diferente que presentan los hechos cuando son reconocidos desde la subjetividad del otro. 6. Sin tener quien le mire, ni una mirada en quien reconocerse (primero), sin tener quien le hable (después) ni tener quien le escuche (finalmente), no puede el niño construir y desarrollar su subjetividad, ni reconocerse en cuanto sujeto. 7. El re­conocimiento, que significa conocerse en el otro, solo es posible entre sujetos, ya que comporta siempre una identificación, la cual no es posible entre un sujeto y una cosa u objeto; lo cual supone a su vez que reconocimiento e identificación intersubjetivos, implican a su vez un vínculo entre sujetos que no puede tener lugar con los objetos de la realidad. 8. Es al interior de esta relación, comunicación intersubjetiva, que el niño iría 22
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poco a poco descubriendo y conociendo el mundo, el niño se reconoce reconocido por su madre. Sujeto de la palabra del otro, del padre y la madre, en la comunicación verbal de estos con el niño, para que el niño llegue a constituirse en sujeto de su propia palabra, cuando hable con sus padres. Sólo tras haberse construido en cuanto sujeto de la escucha de la palabra de los otros, podrá el niño construirse en cuanto sujeto de su propia palabra, sujeto de la escucha por parte de sus padres. Los niños que nada tienen que decir a sus padres son niños a quienes sus padres nada tuvieron que decir. Se desconoce la condición subjetiva del niño, la incapacidad de los padres y de los adultos en general de “reconocerse” en el niño, de “ponerse en el lugar del niño”, de ver las cosas “desde la mirada o perspectiva del niño”; y por consiguiente se ignora la condición infantil del niño. De este complejo de situaciones se deriva la manipulación de la infancia, como si los niños fueran cosas, y su tratamiento más objetivo como si ya fueran adultos. En este error de la representación y tratamiento de los niños como si fueran adultos interviene una seria y muy arraigada confusión, reforzada por las modernas infantologías, de pensar que la condición de persona del niño exige que el niño sea pensado y tratado como persona adulta. Esto demuestra la incapacidad de la actual sociedad adulta de pensar la subjetividad de un niño: aunque el niño sea ya tan persona como un adulto, su subjetividad es infantil y se desarrolla en su devenir adulto. Desde su más tierna infancia al niño se le impide: a) re‐conocerse en cuanto sujeto en y desde el otro (madre, padre), a partir de la mirada y la palabra de los otros más allegados; b) re‐conocer el mundo y la realidad desde el “otro” La relación de los padres con sus hijos pasa cada vez menos por la construcción de relaciones intersubjetivas y cada vez más por el consumo más objetivo. El ser humano, el niño, es sujeto del lenguaje y la relación originaria con el otro (la madre, los padres) incluso en el estado de la mirada, aun cuando el niño todavía no habla, es una relación lingüística y comunicativa. La construcción de la subjetividad de la persona, que se inicia desde la más tierna infancia del niño, a partir de la relación intersubjetiva, por el reconocimiento de y desde las otras personas, no es más que un proceso de real y efectiva socialización, ya que el reconocimiento precede al conocimiento en el campo de la actividad social y relaciones humanas: “la actitud de reconocimiento constituye una forma totalmente elemental de intersubjetividad (Honnetch 2007, 69). Lo cual significa que el conocimiento de otra persona en cuanto sujeto es siempre un reconocimiento. Las coordenadas de objetivación / manipulación de la infancia se reducen a su doble des‐re‐conocimiento en cuanto sujeto: despojado de su subjetividad, el niño o bien queda reducido a su condición infantil (infantilizado), negándosele su condición de persona; o bien queda reducido a su condición de persona (adulterado), a lo que no se le reconoce su condición infantil. Solo su subjetividad es la que permite articular de manera coherente y equilibrada tanto la condición infantil del niño con su dimensión personal. Es la subjetividad lo que en el niño sostiene su condición de infancia a su condición de persona y viceversa. Los derechos de los niños (como todos los otros derechos específicos) tratan de atenuar y compensar la ruptura de los vínculos sociales, familiares e institucionales que dejan a los niños desamparados y los hacen la presa más propicia de todas las violencias sociales. Los derechos, en la medida que son cualidades personales, sólo son posibles en la medida que son ejercidos; es decir, sujeto de derechos únicamente puede ser quien está en condiciones de ejercerlos y de hecho los ejerce. Solo es sujeto de derechos en la medida que los ejerce. Muchos de los derechos atribuidos a la infancia no pueden ser ejercidos por niños, quedando supeditados a las condiciones de su ejercido por parte del adulto. Tal situación plantea ya un primer problema: el niño se descubre 23
objeto de un discurso sobre los derechos de la infancia, pero de un discurso que no siempre reconoce sus condiciones en cuanto sujeto para ejercer tales derechos. 22. Si el niño nunca fue reconocido en cuanto sujeto de las obligaciones de los otros (padres y adultos), imposible reconocerse en cuanto sujeto de derechos; o retomando el proceso análogo de formación de la subjetividad en la infancia: si el niño no ha sido sujeto de la palabra de los padres, difícilmente será sujeto de la escucha de sus padres. 23. La construcción y desarrollo de la subjetividad en el niño: es a partir del reconocimiento de los otros (padres y adultos) como sujetos de obligaciones respecto de él, que el niño podrá posterior y progresivamente constituirse y reconocerse en cuanto sujeto de derechos; reconociendo a las otras personas como sujetos responsables de su cuidado y protección, el niño podrá ir construyéndose en cuanto sujeto de las libertades, que aquellos mismo cuidados y seguridades le van proporcionando. 24
Título El síntoma afectivo institucional: El amor y los programas sociales. En Infancia y Adolescencia: Enfoques psicoanalíticos y jurídicos Autor Año Datos Editoriales ISNB Resumen Michel Thibaut 2010 UPS, Abya Yala, Quito Metodología Principales hallazgos 978‐9978‐22877‐7 La ponencia del psicoanalista Michel Thibaut, aborda la implicación de los profesionales que trabajan en programas sociales en cuanto los profesionales pueden perder la perspectiva, querer lograr grandes cosas, tener continuos sentimientos de fracaso, perder los límites y bajo la creencia que se es indispensable para la institución, pueden afectar tanto su labor profesional como su bienestar emocional. Adicionalmente profundiza sobre el “instinto materno” sosteniendo, que el ser humano es un ser cultural, por tanto no se puede hablar de instintos sino de construcciones sociales, en este caso de maternidad, lo cual implica una serie de construcciones simbólicas que vinculan a la madre con el hijo; al igual que la paternidad y su relación con su hijo, siendo los padres también personas indicadas para cuidar a los hijos. Finalmente, se aborda la intervención del Estado, en cuanto regulador del cuidado de los niños, sin embargo, el Estado a través de sus programas también contempla diferentes profesionales que aportan al cuidado de los niños y cada uno tiene su manera particular de trabajar con ellos, lo cual no se puede regular a través de políticas o normas. Texto de sistematización de Conferencia – Octubre 2003. Aborda el tema desde el psicoanálisis como posición teórica, ahonda en la construcción simbólica y construcción psíquica de los profesionales que laboran en programas sociales, madres, padres y Estado. 1. Bajo la premisa de que “hay que tratar de apuntar a la perfección cristiana, hay que hacer todo de la mejor manera, lograr las cosas” es que se tiene la tendencia a poner la barra muy alto; lo cual puede tener efectos perversos terribles, y, ser insostenible en el tiempo, pues profesionalmente no siempre se va a lograr lo que se quisiera, produciéndose un continuo sentimiento de fracaso. 2. Al contrario del punto anterior, bajo la idea de: “todo anda mal y no se puede hacer nada”, todo lo que se haga ayuda a que la situación social mejore; cualquier cosa que se haga será un logro del cual se puede congratular, ésta es la filosofía de los pequeños logros. 3. Los profesionales involucrados en programas sociales, deben reflexionar sobre qué carga emocional están dispuestos a llevar. Por eso tienen que aprender a ponerse límites. 4. El defecto más grande de los trabajadores sociales es creer que son indispensable para la institución. Esa idea de salvar a los demás, de ayudar a los demás, todos los trabajadores sociales la tienen; algunos más que otros. Por lo tanto hay que poner límites, no es por su buen corazón que deben actuar. 5. “El amor es dar a alguien algo que uno no tiene” el problema es tratar de definir ese “algo”. Esta cuestión es determinante para quienes se ocupan de los niños y los educadores, demuestran que no hay ningún objeto que va a colmar la demanda de amor. Este planteamiento es muy importante en la educación, pues no hay un algo definitivo que vaya a colmar. 6. Por otro lado, respecto al instinto materno, aunque parezca muy duro de entender, es un concepto que la religión, educación, el mundo social en general han metido en la cabeza de las mujeres para que no abandonen a sus hijos. El ser humano no es un ser natural, sino cultural, por tanto la palabra instinto no tiene validez, por consiguiente, en el caso de la mujer, no se puede hablar de de un instinto materno. Materno si, instinto no. Al hablar de lo materno estamos hablando de lo que es la humanidad, lo simbólico, la 25
cultura, y desde este ángulo se puede entender que la cultura piensa que la madre es la más indicada para la crianza del niño, pero se puede cuestionar igualmente que el padre es tan indicado como la madre. 7. En Europa ya se están llevando a cabo estudios en los que se demuestra que la relación entre las madres y los hijos recién nacidos no es automática. El autor describió la experiencia de una madre que tuvo su hijo y pasó un tiempo bastante largo diciendo “eso no tiene que ver nada conmigo, lo desconozco, no sé qué es”. Esta mujer no tuvo a nadie que pudiera decirle que eso era políticamente incorrecto y todo lo que es políticamente incorrecto es reprimido y es causa de neurosis, por cuanto un trabajo a nivel psicológico es indispensable para preparar a las madres a la maternidad. 8. En cuanto a la cuestión psíquica: ¿Quién está en la mejor posición para saber cómo criar y educar a un hijo? Tenemos respecto a esto dos opciones clásicas: una son los padres y la otra el Estado; son dos extremos y es sumamente complicado; por un lado el Estado y, por otro, la familia o los padres. 9. Se dice que el regulador es el Estado, pero ¿cuál es la parte que el Estado tiene que asumir? ¿es la educación?, cuál es la parte que los padres tienen que asumir? No hay una respuesta definitiva que los legisladores puedan ofrecer. Todavía hay mucho que caminar antes de llegar a una solución, que aunque se la encuentre nunca va a ser buena. 10. Cabe recalcar que cuando se habla de Estado, se habla de muchas situaciones y profesionales: psicólogos, sociólogos, trabajadores sociales, etc., y cada uno tiene su rol y forma de intervención con los padres de los niños. 11. Es preciso pensar que quienes hacen su trabajo social, no lo hacen con la gente que está bien, sino con todos los marginados incluso se les llama así porque son los que están al margen; están excluidos porque o viven en la pobreza y no pueden salir, o porque se salen de la regla. 26
Título Infancia, familia y sujetos de derechos. En Infancia y Adolescencia: Enfoques psicoanalíticos y jurídicos Autor Año Datos Editoriales ISNB Resumen Michel Thibaut 2010 UPS, Abya Yala, Quito Metodología Principales hallazgos 978‐9978‐22877‐7 El presente documento elaborado por la Maestría de Política Social de infancia y adolescencia de la Universidad Politécnica Salesiana, constituye un esfuerzo por sistematizar las conferencias pronunciadas por el psicoanalista Michel Thibaut, en Quito, en octubre del 2003, en el cual se aborda las diferentes funciones simbólicas que se inscriben al interior de las familias, lo cual invita a reflexionar sobre el “modelo de familia” y su efecto en la sociedad y sus individuos. Texto de sistematización de Conferencia – Octubre 2003. Aborda el tema desde el psicoanálisis como posición teórica, ahonda en la construcción simbólica y construcción psíquica de los miembros de familia. 1. Los conceptos madre, padre, hijo son conceptos simbólicos. El hombre desde el punto de vista psicoanalítico, es un ser simbólico. En cierto modo los perros no tienen padres, “padre” es una noción simbólica; los perros tienen progenitores, pero no tienen padres. 2. Al partir del concepto familia estamos partiendo de conceptos simbólicos, humanos y no de la naturaleza. Si logramos evidenciar la diferencia entre lo simbólico y lo biológico, habremos avanzado mucho. 3. Se afirma que ser padre es una función y no un ser porque se aborda desde la epistemología, la sociología, la antropología, psicoanálisis donde el ser ya no funciona como tal; por ejemplo, hay un desliz muy importante, recurrente y grave a propósito del tratamiento de delincuentes; no son personas que han cometido un acto delincuencial, sino que son seres delincuentes y alguien que comete un acto grave es un delincuente, esto significa que va a ser un delincuente toda su vida, eso lo marca. 4. Al tratar de reflexionar no con el concepto de ser, sino el de función, la paternidad es una función, es un lugar donde el lenguaje de la madre ubica al padre, ya que, de cierto modo, un padre no existe. Existe un padre si tiene un hijo; es decir, un padre en lo absoluto no existe; por ejemplo, un psicoanalista que no tiene pacientes no existe; un pintor que nunca ha pintado no es pintor, es decir hay una relación inmediata, no puede definirse ese lugar sin los otros lugares alrededor. Un padre no existe y nunca existió, a lo mejor hijos sí, pero un padre no, un padre se define únicamente respecto a la madre y al hijo. 5. Un padre no existe sino en el discurso de la madre, es la madre la que lo ubica en ese lugar. El discurso de la madre expresa “yo te reconozco como padre de mi hijo”, es el poder de las mujeres. 6. El lugar de la madre es un lugar que no depende del discurso del padre, es más seguro porque de cierto modo hay algo ahí de la biología que no se puede pasar por alto; es decir, lo simbólico un poco adherido a lo real. 7. Tenemos siempre la idea de nuestra Sagrada Familia, pero no es así; la paternidad es un concepto volátil. Ser padre es una función simbólica que supone no ser hijo, un padre ya no es un hijo; es decir que la paternidad lo promueve a un estatuto simbólico que lo separa de cierto modo de su padre, por eso algunos padres jóvenes enloquecen al no poder soportar la paternidad, huyen e incluso empiezan a delirar. La paternidad remueve su organización psíquica porque pasa de hijo a padre. 8. Una mujer puede perfectamente cumplir una función paterna; pues es una función no un sexo, por lo cual cualquier persona en la vida de alguien puede ocupar ese lugar paterno. 9. Para mostrarles la presión sociológica: En las sociedades de tipo protestante, en las que la familia pesa y es un peso tremendo, en las que el no tener hijos es considerado como un signo divino de maldad de la familia. 27
10. La institución matrimonial y la familia son conceptos que tienen historia, que se arreglan, son multifacéticos. 11. El fundamento de la familia es la reproducción; una vez que la reproducción se ha consumado ¿por qué seguir juntos? ¿por qué no podemos plantear esta pregunta si el fin del matrimonio es la reproducción? Se reproducen y todo se acabó. 12. El matrimonio es útil en la medida que la reproducción, que es biológica, se vuelca al nivel simbólico que es la transmisión. 28
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2.2 INCLUSIÓN Y COHESIÓN SOCIAL 2.2.1 Sistema de Cuidados Título Autor Año Datos Editoriales ISSN Resumen Metodología Principales hallazgos El desafío de un sistema nacional de cuidados para el Uruguay Nieves Rico, María (Coordinadora) 2011 CEPAL, UNFPA, UNICEF, Naciones Unidas, Santiago de Chile.
1680‐9033 Este documento muestra un análisis de la aplicabilidad de un Sistema Nacional de Cuidados, partiendo de los componentes, propósitos, proceso de preparación, identificación de los aportes de los diferentes sectores de la sociedad y las familias que contribuyen al cuidado de las personas dependientes (niños, niñas, adolescentes, adultos mayores, personas con discapacidad y personas con enfermedades crónicas). Se examina la experiencia específica de Uruguay, evidenciando el involucramiento directo de los diferentes ejes de la Política Social: laboral, protección social, salud, transporte, etc. El objetivo es aportar al debate del tema y al análisis de la viabilidad para su implementación dentro del Sistema Integrado de Protección Social en cada País, como respuesta estatal a las necesidades y demandas de cuidados de la población y a la calidad de políticas públicas que se plantean. ` Tres grupos de población:
◦ Niños de 0 – 12 años x 0‐3 años x 4‐12 años ◦ Adultos mayores de 65 años x 65‐79 años x > 80 años ◦ Personas con discapacidad que necesitan ayuda para las tareas cotidianas ` Análisis de los componentes del sistema de cuidados: ◦ Prestaciones monetarias ◦ Servicios o licencias ◦ Nivel de cobertura en función de desagregación territorial y socioeconómica ` Alternativas para mejorar la cobertura actual y planteamiento de opciones de política y sus posibles impactos 1. Sistema de cuidados: Conjunto de acciones públicas y privadas que se articulan para la atención directa a personas y familias en el cuidado de su hogar y de sus miembros. 2. Los componentes del sistema se clasifican en: prestaciones monetarias, servicios, licencias y políticas de tiempo, dado que se necesita de “tiempo para cuidado, dinero para cuidar y/o servicios de cuidado” 3. Propósitos de un Sistema de cuidados: a) Contribuir al bienestar de las personas que requieren de cuidados y de sus cuidadoras b) Contribuir a la reducción de las desigualdades sociales y de género c) Contribuir con la reducción de las brechas existentes de fecundidad d) Promover el desarrollo económico y social del país 4. Pobreza de tiempo: “El tiempo es un recurso fundamental para los hogares, y su disponibilidad o carencia afecta directamente la calidad de vida de los miembros. (…) La carencia de tiempo revela que los hogares requieren realizar diversas actividades y/o establecer relaciones humanas para satisfacerlas” (Araceli Damián, 2003, citado en Scuro, 2009, pág: 39) 5. Según Kabeer la esfera no remunerada de los cuidados es la parte invisible que 30
sostiene “la punta del iceberg” que es la esfera visible de la economía formal Los principios normativos para guiar la incorporación del cuidado en los sistemas de protección social son: a) Igualdad: Programas de conciliación del trabajo productivo y reproductivo b) Solidaridad: Programas que ayuden a las familias a desarrollar una asistencia autónoma c) Universalidad: Programas universales centrados en las necesidades d) Todo esto, en los programas de apoyo basados en la cooperación entre generaciones. 7. Preparación para un sistema de cuidados: • Definir los principios básicos • Diseñar marco institucional (ejecución y evaluación) • Diseñar plan de acción • Identificar las demandas y necesidades de distintos grupos • Relevar las preferencias y necesidades de quienes hoy toman decisiones sobre personas a cuidar • Capacitar a cuidadores • Crear protocolos de cuidado • Identificar recursos para financiamiento 8. Se propone para la implementación del sistema de cuidados, trabajar a nivel territorial considerando el proceso de descentralización en el que está el país e incluir las acciones a desarrollar por medio de las alcaldías. 9. Experiencia / Propuestas de Uruguay: a) Cuidado Infantil: • Sistema de cuidados para niños de 0‐3 años – Atención a domicilio por cuidadoras financiado por Estado • Desde 3 años incluir en proceso de universalización de enseñanza inicial – Adecuación de horarios de cobertura • Universalización del derecho a las asignaciones familiares a hogares con hijos < 2 años: hogares con estatus socioeconómico medio • Extensión de la jornada escolar para nivel inicial y primario o servicios fuera del horario escolar • Extensión de licencia por paternidad y maternidad • Licencias parentales: hijos < 2 años enfermos u otras necesidades b) Cuidado de personas con discapacidad o adultos mayores dependientes: • Servicios de atención domiciliaria a personas dependientes: para cuidado personal y de su hogar – Asistente personal/formación • Teleasistencia domiciliaria: urgencias • Residencias diurnas y nocturnas y servicios comunitarios/municipales • Sistemas de respiro para cuidadores: durante el día o vacaciones • Transporte escolar: niños con discapacidad o que viven en zonas alejadas • Licencias para cuidado, flexibilidad o reducción horaria • Servicios de salud c) A las personas que se dedican a proporcionar cuidados: • Pensión universal para la vejez y para quienes se dedican exclusivamente al cuidado • Subsidio a quienes han aportado a la seguridad social y necesitan dedicarse al cuidado d) Legislación y concientización de lo laboral en relación a los cuidados: • Promover modelos alternativos de maternidad, paternidad y masculinidad – Reconstruir, revalorizar y recrear el trabajo y el tiempo social • Legislar sobre la sanción de la discriminación asociada a las responsabilidades familiares • Políticas de tiempo (sistema de transporte y de salud) • Disponer de información en internet sobre los cuidados a elegir • Campañas que promuevan la corresponsabilidad entre los sexos 6.
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Título Informe sobre el desarrollo mundial 2012 – Igualdad de Género y Desarrollo: Panorama General Autor Año Datos Editoriales Resumen Banco Mundial 2011 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial, Washington Metodología Principales hallazgos Este documento es un resumen del Informe sobre el desarrollo mundial 2012, que se centra en la igualdad de género y desarrollo, en el cual se pone de relieve los avances y limitaciones en este ámbito, las esferas prioritarias de políticas que permitirá avanzar y las dimensiones fundamentales de la igualdad de género. El informe adopta un enfoque pragmático, que se centra tanto en los resultados como en las oportunidades en relación con las dotaciones, la capacidad de acción y decisión y el acceso a las actividades económicas; presenta los resultados mundiales en cuanto a los avances y limitaciones en igualdad de género y desarrollo. 1. Los cambios se han producido a una velocidad sorprendente; en muchos países en desarrollo han sido más rápidos que los cambios equivalentes en los países desarrollados. 2. La igualdad de género tiene una importancia intrínseca, porque el no sufrir de privación absoluta independientemente de que sean hombres o mujeres es un derecho humano básico. 3. La igualdad de género tiene una importancia instrumental, porque su aumento contribuye a la eficiencia económica y al logro de otros resultados de desarrollo fundamentales. 4. El concepto de género hace referencia a los atributos, expectativas, y normas sociales, de conducta y culturales asociados al hecho de ser mujer u hombre. 5. La igualdad de género se refiere al modo en que los aspectos de género determinan la manera en que las mujeres y los hombres se relacionan entre sí y las consiguientes diferencias de poder entre unos y otros. 6. Hay tres diferencias que son particularmente pertinentes para analizar la igualdad de género. a. Bienestar de las mujeres y de los hombres que viven en el mismo hogar b. Las preferencias, las necesidades y las limitaciones pueden presentar diferencias sistemáticas entre hombres y mujeres, como reflejo de factores biológicos o conductas sociales aprendidas. c. El género es transversal por lo que se refiere a las distinciones de nivel de ingresos y de clase. 7. Es difícil definir la igualdad de oportunidades sin considerar la igualdad de resultados. 8. Las “Instituciones sociales informales” son los roles de género, las creencias, las normas sociales y las redes sociales. Los roles de género ofrecen guías sobre la conducta normativa para uno y otro sexo en determinados contextos sociales. Los roles toman fuerza a medida que se aprenden mediante la socialización, se elaboran en productos culturales y se ejercen en la vida cotidiana. 9. Los ámbitos en los que se ha progresado en igualdad de género son: a. La esperanza de vida al nacer de las mujeres en los países en desarrollo; ahora las mujeres tienen una vida más larga que los hombres en todas las regiones del mundo. b. Dos terceras partes del total de países han alcanzado la paridad de género en la matrícula en la enseñanza primaria, mientras que en más de una tercera parte el número de niñas supera con mucho el de niños en la enseñanza secundaria. Actualmente hay más mujeres que hombres en la matrícula universitaria: la que se ha multiplicado por más de 7 desde 1970; en algunos lugares, en las niñas, las desventajas, cuando existen, suelen presentarse en una edad más temprana y son más profundas. 32
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En los últimos 30 años la participación de las mujeres en la fuerza de trabajo ha aumentado a medida que las mayores oportunidades económicas han atraído a muchas trabajadoras al mercado. Entre 1980 y 2008, la disparidad de género en esa participación se redujo de 32 a 26 puntos porcentuales. 10. Los factores del progreso son: a. La forma en que han funcionado y evolucionado los mercados y las instituciones; la forma en que se ha producido el crecimiento; y, cómo esos factores han interactuado en las decisiones de los hogares. b. Las políticas orientadas a hacer que los niños y niñas acudan a la escuela, como las transferencias monetarias condicionadas se utilizan en más de 30 países de todo el mundo. c. Las interacciones entre los hogares, los mercados y las instituciones también pueden explicar el patrón y el ritmo de aumento de la participación de las mujeres en la fuerza de trabajo. d. En 10 países de América Latina, casi dos terceras partes del incremento de la participación de las mujeres en la fuerza de trabajo en las dos últimas décadas pueden atribuirse a una mejor educación y a cambios en la configuración de las familias (matrimonio a una edad más tardía y reducción de la fertilidad). e. La reducción de la fertilidad ha contribuido a reducir el número de muertes asociadas con la maternidad. Y tener menos descendencia ha dado a las mujeres más tiempo para invertir en la adquisición de capital humano y participar en la economía. f. Los padres han incrementado sus inversiones en la educación de sus hijas. Es más probable que estas niñas mejor educadas trabajen cuando crezcan, tengan menos hijos e hijas y se hagan escuchar en sus hogares, lo cual alimenta el ciclo de cambio. 11. Los ámbitos en que han persistido las desigualdades de género: a. La tasa de mortalidad de las mujeres es superior a la de los hombres en los países de ingresos bajos y medios, en especial en la infancia, primera niñez y edad reproductiva. a. Segregación por motivos de género en la actividad económica y brechas de ingreso; las mujeres se siguen concentrando en sectores y ocupaciones considerados “femeninos” recibiendo, en muchos casos, remuneraciones inferiores a las de los hombres. b. La distinta cantidad de tiempo que los hombres y las mujeres dedican al cuidado de otras personas y a labores domésticas impulsa la segregación y las brechas de ingresos. Cuando se suman todas las actividades, las mujeres suelen trabajar más horas que los hombres, lo cual tiene consecuencias para su ocio y bienestar. Las diferencias oscilan entre 1 y 3 horas más para las labores domésticas, de 2 a 10 veces más de tiempo dedicado a la prestación de cuidados (a los hijos e hijas, personas mayores y enfermas) y entre 1 y 4 horas menos para las actividades de mercado. Esos patrones se acentúan después de casarse y ser madres. c. Menor peso de la opinión de las mujeres para tomar decisiones en la sociedad y en el hogar. En el hogar, dos determinantes de peso de la importancia que se asignará a la opinión de una mujer son sus ingresos y su grado de control sobre los bienes familiares, lo que importa son los ingresos y bienes propios de una mujer, así como su capacidad para abandonar el hogar, todo lo cual incrementa su poder de negociación y sus posibilidades de influir en las decisiones familiares. d. Reproducción de la desigualdad de género entre generaciones. 12. Las cuatro esferas de la máxima prioridad para la formulación de políticas son: a. Reducir las disparidades de género en el capital humano (mortalidad femenina y educación) b. Reducir las disparidades de género en cuanto al acceso a las oportunidades económicas (ingresos y productividad) c. Reducir las diferencias de género en lo concerniente a que las mujeres 33
puedan hacer oír su voz en la sociedad y a su capacidad de acción d. Limitar la reproducción de la desigualdad de género entre generaciones. e. Prestar apoyo a políticas públicas basadas en datos empíricos. 13. Las esferas prioritarias de políticas que permitirá avanzar y las dimensiones fundamentales de la igualdad de género: a. Acumulación de dotaciones (educación, salud y bienes materiales) b. El uso de ellas para aprovechar oportunidades económicas y generar ingresos. c. Su aplicación para tomar medidas que afecte el bienestar personal y familiar o capacidad de acción y decisión. 34
Título La definición de la Economía del Cuidado y su tratamiento en la disciplina económica Autor Año Datos Editoriales Corina Rodríguez Enríquez
2005 En Economía del cuidado y política económica: Una aproximación a sus interrelaciones, CEPAL, Panel: políticas de protección social, economía del cuidado y equidad de género, Trigésima octava reunión de la Mesa Directiva de la Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe, Mar del Plata El presente documento muestra la definición de economía del cuidado y el enfoque planteado desde la economía, los elementos que implican y cuál es el aporte de la economía del cuidado al sistema económico tradicional. Resumen Metodología Ponencia teórica académica de los principales elementos de la economía del cuidado Principales hallazgos 1.
El término economía del cuidado se ha difundido de manera relativamente reciente para referir a un espacio bastante indefinido de bienes, servicios, actividades, relaciones y valores relativos a las necesidades más básicas y relevantes para la existencia y reproducción de las personas, en las sociedades en que viven. 2. Según Unifem, se trata de aquellos elementos que cuidan o “nutren” a las personas, en el sentido que les otorgan los elementos físicos y simbólicos imprescindibles para sobrevivir en sociedad. 3. De acuerdo a Batthyany, abarca al cuidado material que implica un trabajo, al cuidado económico que implica un costo y al cuidado psicológico que implica un vínculo afectivo. 4. Lo que particularmente interesa a la economía del cuidado, es la relación que existe entre la manera cómo las sociedades organizan el cuidado de sus miembros, y el funcionamiento del sistema económico. 5. Una primera aproximación iguala la noción de cuidado, a la de trabajo no remunerado realizado en el ámbito del hogar, esta es la concepción de economía de cuidado que mayor difusión ha tenido en los trabajos de la economía feminista. 6. Picchio sostiene que la reproducción social de las personas es un proceso material y moral. Requiere bienes, mercancías, servicios, trabajo y amor. Está engastada en un conjunto de convenciones sociales y marcos institucionales que se configuran para regular la división social de las responsabilidades con respeto a los niveles de vida de la sociedad en su conjunto y en sus diferentes sectores. 7. El término “reproducción social” se utiliza para referirse ampliamente a la reproducción de las condiciones ideológicas y materiales que sostienen a un sistema social, la “reproducción de la fuerza de trabajo”. 8. Para Batthyany el cuidado es una actividad altamente genérica, se realiza mayormente por mujeres y es por medio del cuidado que la identidad genérica de las mujeres es construida. 9. Redón refiere que el trabajo de cuidado o doméstico engloba tareas tales como: servicios de apoyo (pagos diversos, trámites administrativos, compras del hogar, transporte); producción de bienes y servicios en el hogar (limpiar la casa, lavar los platos, lavar y planchar la ropa, cocinar, tirar la basura, confeccionar prendas para los miembros del hogar); abastecimiento de agua y combustible (acarrear agua, recoger leña); construcción y reparación de la vivienda; y servicios específicos de cuidado (de niños, ancianos, enfermos). Lo que parece excluirse con este criterio, son aquellas actividades personales como el cuidado afectivo o el sexo. 10. El trabajo de cuidado puede hacerse de manera indeseable, realizado bajo presiones sociales, culturales, psicológicas o incluso violencia física. 11. No hay evidencias que sustenten que las mujeres están naturalmente mejor dotadas para llevar adelante el cuidado de los niños y niñas y por extensión, 35
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esto les da una ventaja comparativa para proveer de cuidado a otras personas, la “especialización” de las mujeres en las tareas de cuidado es una construcción social, basada en las prácticas patriarcales hegemónicas. Esto va de la mano de la separación de las esferas de la producción y reproducción, y de la consecuente exclusión y segregación de las mujeres en el mercado de empleo. La idea de domesticidad, según Williams, está caracterizada por: la norma de un “trabajador ideal” que se ocupa a tiempo completo e incluso trabaja horas extras, y que destina muy poco tiempo a las tareas de mantenimiento físico del hogar y cuidado de las personas dependientes. La segunda característica central es el sistema de provisión de los servicios de cuidado, que marginaliza a quienes desarrollan esa tarea. La inmensa mayoría de las mujeres no pueden constituirse en trabajadores ideales y esto las segrega a trabajos a tiempo parcial, de menores responsabilidades y constituye un límite estricto en las posibilidades de desarrollo de una carrera. La domesticidad no sólo adjudica tareas específicas a las mujeres, sino también a los hombres, que se encuentran “obligados” a conformar la norma de “trabajadores ideales”. En el caso en el que hombre y mujer trabajen, independientemente del nivel de ingreso de cada uno de ellos, el hombre está “sosteniendo” al hogar, y la mujer “colaborando” en esta tarea. Otro aspecto que refuerza la domesticidad es la idea que los niños deben ser criados por sus progenitores, para lo cual las madres deben tener todo el tiempo y el amor para dedicar a sus hijos; sin embargo, al sostener que no deberían ser criados por “extraños”, no se toma en cuenta, por ejemplo, cuan extraños son los docentes que “crían” a los niños durante los 10 años de educación formal obligatoria. La domesticidad con la mayor inserción de las mujeres en el mercado de empleo ha implicado una doble o triple jornada femenina, lo que se traduce en un deterioro de la calidad de vida de las mujeres. Dada la relevancia que tiene la existencia de estas ofertas de servicio de cuidado en las estrategias domésticas de los hogares, lo que se sugiere es considerar un concepto de economía de cuidado ampliada, que contemple no sólo el trabajo no remunerado al interior de los hogares, sino también la provisión pública y privada de servicios de cuidado. En general, existe una ausencia absoluta de una política pública de cuidado. La premisa pareciera ser que ésta es una responsabilidad fundamentalmente de los hogares y la provisión pública es simplemente un complemento para aquellos hogares que no pueden resolverlo por sí mismos. Esto implica que la resolución del mismo varíe significativamente por clases sociales y se alimente el círculo vicioso, los hogares que pueden afrontar el costo de contratar servicios de cuidado privados tienen más posibilidades de una inserción más plena en el mercado laboral de todos sus miembros adultos, y por ende, la posibilidad de obtener mayores ingresos por trabajo y no responsabilizar el cuidado a las mujeres jóvenes o adolescentes del hogar, con lo que tienen mayores posibilidades de educarse o insertarse tempranamente en el mercado laboral. La mercantilización del cuidado se evidencia en la creciente oferta de servicios privados de educación, salud, y cuidado de niños, niñas, personas enfermas y mayores. El rasgo particular de estos diferentes servicios de cuidado es su elevado costo, lo que los hace inaccesibles para vastos sectores de la población. En el caso del trabajo doméstico remunerado de los países de América Latina dos parecen ser las características más importantes: i) el importante nivel de informalidad de este sector, con todas sus consecuencias: bajos salarios, ninguna protección social ni legal, malas condiciones laborales, etc.; ii) el proceso de migraciones de trabajadoras domésticas a los países centrales (en especial a los Estados Unidos). Profundizar el estudio de esta temática desde la disciplina económica es un elemento esencial para poder pensar políticas económicas que contribuyan en la búsqueda de equidad en la distribución del bienestar social. 36
2.2.2 Juventud Título Jóvenes víctimas de violencias y pandillas, claves de intelección para una aproximación crítica Autor Año Datos Editoriales Mauro Cerbino 2011 En más allá de las pandillas: violencias, juventudes y resistencias en el mundo globalizado, coordinado por Mauro Cerbino, Vol 1, Quito: FLACSO, Sede Ecuador: Ministerio de Inclusión Económica y Social – MIES, 2011 978‐9978‐67‐296‐9 En el presente documento se avanza en reflexiones conceptuales tendientes a mostrar a las pandillas juveniles como objeto de una doble violencia estatal (institucional y moral), en las que quien es victimario a la vez es víctima. Este texto invita a repensar la violencia juvenil, propone una reflexión sobre la violencia pandilleril, su naturaleza compleja y sus características más importantes. Ahonda en temas de masculinidad hegemónica, ausencia de espacios lúdicos de recreación, debilitamiento de la función simbólica de los ritos de cohesión, elementos que son parte del ámbito de lo cultural. Se pone en evidencia la inseguridad y conflictos como riesgos de la disolución del lazo social, la cual es el efecto de la ausencia de referentes colectivos en el espacio público y de su privatización. Los barrios en las que estos grupos habitan demuestran no ser aptos para la vida porque están desprovistos de infraestructura básica, son elementos que problematizan lo social, al igual que el desempleo, subempleo, empobrecimiento y la falta de oportunidades laborales. Se observa además, la crisis que atraviesa la familia como núcleo primordial de distribución de afectos, de socialización básica, de seguridad yóica, de atribución de roles; lo cual ha devenido en la fuente diaria de violencia simbólica, psicológica y física. Finalmente, se afirmará que la acción de las organizaciones pandilleriles responde a un conjunto de condiciones que hacen de la marginación social, económica y simbólica su terreno más fértil. Repensar la violencia juvenil y pandilleril inserta en el círculo de las violencias, como un modo para problematizar la distinción entre víctimas y victimarios. Para ello, se parte por problematizar el tema de la responsabilidad de las acciones violentas de los jóvenes, los modelos de relacionamiento con el otro y las condiciones de posibilidad de emergencia y mantenimiento de las acciones violentas, entendidas desde la consideración de problemas sociales estructurales que son de tipo cultural, social, económico y familiar. 1. La opinión pública, atribuye a los jóvenes la responsabilidad de muchos de los actos violentos, especialmente en los países Latinoamericanos o en los que hay una inmigración latinoamericana considerable, reproduciendo con ello modelos de oposición binaria entre agresores y víctimas. Los jóvenes son vistos factualmente como portadores de violencia, en particular cuando se trata de organizaciones de tipo pandilleril. 2. Ahí donde un sujeto o un colectivo actúa como agresor o victimario también está inscrito el signo contrario: el ser víctima, a su vez, de otra violencia que muchas veces permanece oculta o se pretende inexistente. 3. El “espectro” de la violencia juvenil protagonizada por pandillas recorre prácticamente toda América Latina y estará en ascenso. 4. Las pandillas están muy cerca de iniciarse en el crimen organizado; su acción violenta representa una real amenaza para la seguridad nacional de los países donde operan. 5. Se hace hincapié en constatar que las políticas y acciones represivas de “mano dura” de los gobiernos centroamericanos no solo no han disminuido la violencia juvenil, sino que han agravado la situación en dos sentidos: primero, porque reencarcelando a miles de jóvenes sospechosos de pertenecer a las maras, han permitido que éstas consoliden su papel como ISNB Resumen Metodología Principales hallazgos 37
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organización que protege a los sujetos juveniles hasta proyectarse como una verdadera instancia capaz de operar por medio de redes de apoyo y socorro; segundo, las políticas represivas han tenido una directa incidencia en el recrudecimiento de la violencia juvenil intra e interpandillas, además de la violencia hacia los jóvenes por parte de las autoridades de gobierno marcada por los abusos policiales. Las políticas de “mano dura” conciben a los jóvenes únicamente como autores de acciones violentas; dicha mirada responde, en parte, a la tradición de estudios de pandillas de cuño norteamericano, basados fundamentalmente en una “perspectiva patológica y desviacionista”, una ideología que interpreta el fenómeno de las pandillas con actividades ilícitas, criminales y violentas. Catalogar a los grupos juveniles de pandillas como desviados es un modo para esconder las desigualdades de las ciudades contemporáneas, así como los aspectos culturales que configuran la acción social que desempeñan los diversos grupos juveniles. A partir de la “Escuela de Chicago” se da una aproximación de paradigma basada en la constatación de que las bandas juveniles se articulan alrededor de un espacio de creación cultural de los intersticios de la sociedad. Thrasher enfatiza la formación espontánea que caracterizaría a estas organizaciones, aunque luego, en su definición ya clásica, señala un conjunto de tipos de comportamientos que las van estructurando por medio, sobre todo, del conflicto en las áreas intersticiales de las grandes urbes. Las organizaciones juveniles forman sus propias sociedades relativamente independientes de la influencia de los mayores, y en las que la naturaleza del grupo no es prioritariamente delincuencial sino de solidaridad comunitaria. Las instituciones policiales, para el combate a las pandillas, utilizan estrategias y acciones similares a las que se realizan en contra de las organizaciones criminales no juveniles. La violencia pandilleril responde a necesidades, tanto de tipo individual como colectivo; en ambos casos, se intenta concebir la violencia pandilleril a partir de una especie de “economía del acto violento”, ya que este representa un recurso y una inversión con los que se puede alcanzar una mejor posición dentro del grupo o determinar la salida de un miembro. Lo anterior, implica apartarse de aquellas aproximaciones conceptuales que tienden a naturalizar la violencia juvenil, estableciendo una asociación directa entre la edad y el comportamiento violento. Significa también ubicar el problema de la violencia en un contexto más amplio que en la esfera de lo moral, entre víctimas y victimarios. En consecuencia, el sentido de la pandilla es el reconocimiento en un espacio social altamente competitivo y conflictivo, como el que plantea la modernidad contemporánea. En la misma línea, se trata de pensar el problema de la responsabilidad de los actos violentos de sujetos juveniles, no en términos puramente individuales, sino desde la perspectiva de la co‐responsabilidad social e individual, simultáneamente. Arendt llama la banalidad del mal, cuya implicación principal es que no se puede atribuir la responsabilidad a una persona por los hechos cometidos, dado que simplemente cumplía de modo normal con una rutina asignada y ordenada, lo que le imposibilitaba saber que, en efecto, estaba obrando mal. De este modo, el criminal difícilmente podía sentirse responsable por los actos cometidos. Los grupos pandilleros ejercen la violencia, como producto de una estructura basada en relaciones verticales y jerárquicas. La presión del grupo (la fidelidad, la pertenencia o la hombría), y la sanción prevista para el “desertor” (tildado de cobarde y sometido a castigos corporales) son tan intensas que la misión ha de llevarse a cabos sin titubeos. Dichas consideraciones ponen al descubierto que, junto con la cuestión de la responsabilidad individual del sujeto pandillero, se abre otra problemática, la de la corresponsabilidad del grupo o del entorno más amplio. 38
18. Ser responsable significa que el adolescente es considerado como alguien con capacidad suficiente para reflexionar sobre sus actos y, por lo tanto, para responder por ellos. Por medio de los actos de habla, con los cuales el sujeto adolescente expresa las ideas que ha podido elaborar en torno a un determinado acontecimiento en el que participó, es que se despliegan sus capacidades de reflexión /responsabilidad. Todo acto de habla se compone por un modo propio y particular de generarlo y por una dimensión colectiva que lo atraviesa y lo enmarca. No es solo la persona la que habla, lo hace también y por su intermedio el entorno social en el que esa persona se desenvuelve. Por ello el problema de la responsabilidad no puede ser considerado exclusivamente un asunto individual, siendo la co‐
responsabilidad social e individual a la vez, una dimensión que debería ser contemplada: es imprescindible situar la responsabilidad del sujeto juvenil a la luz de condiciones colectivas. 19. Según Butler, se trata de volver a pensar la relación entre condiciones y actos, nuestros actos no son autosuficientes, sino condicionados. Actuaron sobre nosotros al mismo tiempo que actuamos y nuestra responsabilidad descansa sobre la articulación de ambos. 20. Existe una relación entre violencia juvenil y niveles de cohesión social. 21. Se observa la necesidad de sostener lo que los mismos jóvenes llaman el respeto y el manejo del miedo. El respeto en el sector popular es básico para su supervivencia. El significante respeto para las pandillas tiene una compensación de historias de irrespeto e invisibilidad y asumen el carácter de una exageración en relación con lo que se quiere corregir que es la falta de respeto; la humillación del “otro” pandillero, enemigo o quien pueda resultar “objeto” para la afirmación y supremacía, es el signo evidente de esa exageración que, como tal, no es proporcional ni a la reparación ni a la compensación. El respeto, se pensaría como la metáfora más significativa de las condiciones de desigualdad estructurales de la sociedad, y también como el síntoma de una incapacidad: la de los sujetos juveniles, de procesar por otros medios la falta de reconocimiento. 22. Para algunos jóvenes, aquellos que son parte de las pandillas, se vuelve imprescindible para la acción pandillera la construcción de una escena conflictiva en la que las prácticas de confrontación, sobre todo con otras pandillas, asumen el significado de una afirmación de superioridad que es posible, en la medida en que el otro es inferiorizable. 23. Es posible hablar de una especie de tribalización de los grupos pandilleros, siendo radicales tanto el desconocimiento del otro como su configuración exclusivamente como enemigo, cuya existencia y significado es la de ser solo el medio para la afirmación de uno. 24. La valentía y la hombría plasmadas en actos violentos en los que siempre existe otro como objeto y víctima, se configura también en el uso de un lenguaje que se inscribe en el mismo marco valorativo. 25. Las organizaciones pandilleras inscriben su acción en un “afuera simbólico” y un desbande imaginario cuando, a nivel de la sociedad o de la nación en su conjunto, se han deteriorado los dispositivos culturales que garantizan la cohesión o el lazo social. 26. Algunos investigadores resaltan el carácter evolutivo hacia manifestaciones de violencia de las organizaciones pandilleras, siendo que en un inicio funcionan como un grupo de amigos y un dispositivo de integración social al barrio; la evolución hacia el recurso de la violencia y a la acción delictiva se debe, entre otras causas, a una mayor jerarquización y consolidación de la estructura organizativa, como consecuencia de las medidas represivas adoptadas por los gobiernos centroamericanos, una cada vez mayor clausura identitaria relacionada con el control de un territorio claramente delimitado, como el del barrio y la reiterada incapacidad de los gobiernos para pensar políticas públicas dirigidas hacia la juventud en general. 27. Los dispositivos de naturaleza social, cultural y psicológica que se presentan como alternativas para estos grupos son: 1) las formas rituales de convivencia, como las actividades sociales públicas y de vecindad que convocan a la colectividad y la hacen partícipe de la construcción del tejido 39
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social; 2) la presencia de referentes claros, distribuidos en el territorio, que permiten las prácticas cotidianas del ocio, de la recreación y del tiempo libre y que cumplen con la función de aglutinantes de las agrupaciones juveniles; y 3) las formas inhibitorias de tipo moral que operan como amortiguadores ante situaciones conflictivas y posibilitan el autocontrol porque canalizan las tensiones por medio de la aplicación de otras modalidades de actuación (no violentas), que de este modo terminan por sublimar esas tensiones. Los barrios en que la mayoría de estos jóvenes viven se definen por una ausencia: “esencialmente, la del Estado y todo lo que se deriva de éste, la policía, la escuela, las instituciones sanitarias, etc.”, las consecuencias de estas ausencias se reflejan en las modalidades de circulación de capital simbólico y su aprovechamiento para la reproducción social. La diferencia entre “barrio elegante” y “barrio estigmatizado” tiene su efecto simbólico en las personas que ahí habitan. Según Bouridieu y Wacquant, es menester explicar las diferentes formas de violencias ubicándolas en un esquema circular: las que se ejercen desde arriba (desde una estructura social desigual) y desde abajo (reacción de los sectores populares a esta estructura) y, por el otro, debido a la ausencia de “amortiguadores” que son posibles y se activan cuando los sujetos tienen un capital social y simbólico lo suficientemente grande. La violencia cotidiana es respuesta de la violencia inerte, Bourdieu habla de una ley de conservación de la violencia, debido a que toda violencia se paga, hay que evitar sembrarla. Bourgois establece una tipología de la violencia mediante la cual distingue entre violencia política (la que administran las autoridades oficiales o su oposición), violencia estructural (en términos de desigualdad de condiciones políticas y económicas), violencia simbólica (las humillaciones y la inferiorización sistemática) y, finalmente la violencia cotidiana (la que se expresa en los entornos microinteracionales de la familia o del barrio). De acuerdo con Zizek, la “violencia invisible contempla especialmente las formas de violencia objetiva y sistémica, o sea, el modo “catastrófico del funcionamiento bien aceitado de nuestros sistemas económicos y políticos” y que impide que el lugar de observación de las violencias (subjetiva y objetiva) sea el mismo, puesto que la primera de éstas se observa como si se diera en el vacío de la otra. Alonso Salazar, citando a Ugalde, señala que “como un círculo vicioso, la violencia finalmente es la respuesta a la falta de esperanzas en la vida, que se produce precisamente por la violencia de la que se es objeto, casi da lo mismo vivir que morir, se acorta la distancia entre las polaridades, y la violencia y la muerte, en tanto definen el modo de vivir, establecen toda una cultura de la muerte”. La incorporación de que la muerte, como una posibilidad nada remota, siendo más bien cotidiana, es una condición que dice mucho de cómo el uso de la violencia se ha interiorizado en las agrupaciones pandilleriles y de que se borra una distinción clara entre ser victimario o víctima de ésta. Reguillo, investigadora mexicana, sostiene que “la marginalidad y la exclusión son condiciones que se aprenden, se vuelven piel, se hacen conducta y ésta es una violencia mayor” 40
Título Autor Año Datos Editoriales ISNB Resumen Metodología Principales hallazgos Violencia y políticas pertinentes de juventud Dina Kauskopf 2011 En más allá de las pandillas: violencias, juventudes y resistencias en el mundo globalizado, coordinado por Mauro Cerbino, Vol 2, Quito: FLACSO, Sede Ecuador: Ministerio de Inclusión Económica y Social – MIES, 2011 978‐9978‐67‐295‐2 El presente texto, muestra que la cultura existente en la región sobre políticas y enfoques de juventud es relativamente reciente; por lo cual es conveniente asumir que la institucionalidad es la estructura de la política de juventud, la misma que debe responder a un diseño de política y no al revés. Históricamente ha predominado una idea estereotipada de lo juvenil, asociada a la noción de problema y de etapa de transición lo que permea la mayoría de la oferta pública; para lo cual la autora muestra los diferentes tipos de políticas asociadas a la idea de joven a la que van destinadas. Finalmente, muestra cuáles son las acciones preventivas de acuerdo a los contextos en los cuales los jóvenes se desenvuelven y las políticas necesarias para hacer procesos sostenidos para la disminución de la violencia en la cual los jóvenes se desenvuelven. Se parte por problematizar el tema de la violencia y de la juventud para continuar con un esbozo de los ejes y elementos necesarios para tener políticas pertinentes de juventud 1. En los imaginarios de nuestras sociedades predomina la visión de los jóvenes como un elemento perturbador de la convivencia social, donde los comportamientos violentos son magnificados mediáticamente. La violencia juvenil es la más visible, pero no es la más seria. La violencia es un síntoma serio de problemas sociales estructurales que se agravan con la ausencia de políticas inclusivas e intersectoriales de juventud. Esta ausencia conlleva el riesgo de declarar la guerra a los jóvenes apelando también a la violencia. 2. En este ámbito debe considerarse el rol de los medios de comunicación en la representación social de las juventudes y su internalización por los mismos, al destacar con énfasis los aspectos de violencia, trasgresión y disocialidad. 3. Los jóvenes enfatizan su poder frente al entorno que los discrimina, margina o niega. Pueden llegar a un reordenamiento juvenil al margen de lo socialmente aprobado, alcanzando una organización y visibilidad transgresora o violenta que les brinda reputación, pertenencia y empoderamiento. 4. Grandes mayorías de jóvenes de la región latinoamericana son invisibilizadas como tales, viven la exclusión social y económica y enfrentan la premura psicosocial que los adultiza precariamente. 5. Para el desarrollo juvenil son fundamentales los ejes de la identidad y la inserción social, entre los que están la dimensión vincular afectiva, la calidad de las relaciones espaciales y locales, el orden de la legalidad, y la equidad en la pertenencia social y de género. Los jóvenes se ven afectados por las pérdidas que conllevan la violencia y la expulsión social en que viven, y son defraudados por las experiencias que minan su confianza institucional y social. 6. Para las intervenciones preventivas o rehabilitantes, es necesario reconocer con precisión cuando se trata de violencia callejera no organizada, violencia de pandillas, maras, grupos criminales informales o crimen organizado. En Ecuador, Guatemala, México y otros países, la criminalización de las pandillas no solo no acaba con ellas, sino que las convierte en algo endémico y refuerza las auténticas bandas, aquellos grupos criminales liderados por adultos y con oscuras conexiones con el poder. 7. En sus trayectorias de vida, la muerte se resignifica de modos diversos a los esperados habitualmente, las distancias entre vivir y morir se acortan en un presente que busca gratificaciones efímeras e intensas. 8. Algunos mecanismos sociales que llevan a detonar la violencia al justificarla, 41
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eludirla o aislarla de la identificación de sus agentes son: a) la indiferencia a las condiciones sociales en que esta aparece, b) la negación de la complejidad de los fenómenos asociados a la violencia, y c) la culpabilidad focalizada en los otros, particularmente los jóvenes, como responsables de atentar contra el orden establecido. La violencia se presenta como una forma de resolución de conflictos que elimina al mediador social (el Estado, el lenguaje) y la eleva a la calidad de recurso expedito y eficaz en la solución de los desacuerdos, y el uso de la disuasión amenazadora como defensa de la estabilidad del sistema. En el mismo sentido, Salazar relaciona la descohesión social y el autoritarismo como telón de fondo de la violencia juvenil. El aparato del Estado ha estado organizado y continúa funcionando por sectores; en consecuencia, las políticas han correspondido a la rectoría de dichos sectores. En este contexto, la oferta a la juventud ha sido más bien implícita, omisa a menudo coyuntural y contradictoria, provocada por un sentido de urgencia en diversas situaciones emergentes. En el desarrollo de políticas es necesario relacionar la juventud y la violencia desde un enfoque interactivo de las estrategias de inclusión para y con las juventudes, enfatizando, en el marco de los derechos, la relación sistémica existente entre las dimensiones históricas, políticas, sociales, culturales, económicas y psicológicas, el impacto de los actuales cambios de la globalización y la modernización en los Estados y las sociedades de América Latina. Persiste la homogeneización de la percepción oficial de la juventud que se caracteriza por la debilidad en el enfoque de género, cultura, etnia, residencia rural y estrato económico. El sujeto juvenil comparte la condición sociojurídica con la población menor de 18 años, pero, a partir de este límite, generalmente, ha adquirido el estatus de la ciudadanía formal. Desde los 18 años, las personas son juzgadas como adultas, reflejando la ambigüedad del sujeto juvenil y favoreciéndose su invisibilización en la programación social. El joven queda subsumido o desvanecido en las propuestas, bajo la categoría de adulto. El tradicional paradigma de juventud plantea que es una etapa de preparación y, por lo tanto, una transición. Ello ha hecho que los jóvenes no sean reconocidos como sujetos sociales y solo sean percibidos cuando alteran el orden social, dando paso al prevaleciente paradigma de etapa problema. Así, la juventud, que desde el paradigma de preparación era vista como “la promesa del futuro”, pasa a ser vista como “la amenaza del presente”. A partir de la visibilización negativa, emergen políticas sectoriales y compensatorias con perspectivas reactivas y reduccionistas para tratar el déficit, el riesgo y la transgresión juvenil. Se distinguen tres tipos de políticas de acuerdo a los paradigmas que las sostienen: a) tradicionales, que enfocan el período juvenil como una transición hacia la adultez, meta de su preparación; b) reduccionistas¸ donde el sujeto juvenil aparece como portador de problemas que amenazan el orden social, o como objeto de asistencia por el déficit en su desarrollo; y c) avanzadas, que se orientan al empoderamiento e inclusión de los jóvenes como ciudadanos y actores estratégicos del desarrollo. Se hace evidente que sin las juventudes no son posibles la democracia, el desarrollo equitativo ni la cohesión del Estado. Por ello, una política de juventud debe ser un componente básico del desarrollo nacional. Para enfrentar el desafío de construir sociedades inclusivas es necesario contar con legislación, políticas públicas e instituicionalidad orientadas al pleno reconocimiento de las capacidades y derechos de las juventudes, y establecer las medidas necesarias para su cumplimiento. Se requiere de una rectoría política, el respaldo de un alto nivel técnico y la organizada participación del nivel ciudadano, y, en lo posible, contar con una ley de juventud, la misma que debe ser de largo plazo y tiene como meta constituirse en el marco articulador de las políticas y la legislación nacional; se debe contar con un plan de acción, los plazos acotados, la identificación de los responsables y el correspondiente financiamiento que quede explícito 42
en este; del plan derivan los programas, en los cuales se establecen los planes operativos que incorporan y concretan los lineamientos del plan de acción. 18. La respuesta política más frecuente ha sido el poder represor y la acción violenta, denominado por Santa Cruz, como “populismo punitivo”, lo que CIDPA llama los cuatro jinetes del apocalipsis: drogas, alcohol, violencia y promiscuidad. Este enfoque criminalizante genera un círculo vicioso, al fomentar en los jóvenes un empoderamiento aterrante para la sociedad que los excluye. 19. Las acciones preventivas deben orientarse a mejorar el sistema de convivencia a través de una respuesta intersectorial a la multicausalidad de la violencia. Ello incluye la promoción del desarrollo vinculada al refuerzo del capital social positivo y al fomento de competencias, de la cultura de paz y aportes de la doctrina de protección integral. a. En la prevención primaria, desarrollan estrategias para segmentos relativamente amplios de la población que presentan diversos factores de riesgo y escasos factores de protección; sus acciones van dirigidas a prevenir la violencia antes de que ocurra. Valoran las actividades de participación de la juventud, promueven el liderazgo, la formación, las expresiones artísticas, los derechos, la ciudadanía y la recreación. b. La prevención secundaria se dirige a jóvenes o grupos sociales claramente identificados como proclives a incurrir en conductas habituales de violencia y delincuencia. c. La prevención terciaria se orienta a atender jóvenes activos en pandillas, en conflicto con la ley o que presentan un grave impacto en su salud causado por sus comportamientos. Apunta a un cambio radical en el estilo de vida e incluye la rehabilitación, el tratamiento y la capacitación participativa. 20. Las políticas requieren incluir los entornos a los cuales los jóvenes pandilleros, u otros en grave riesgo, tendrán que regresar cuando su proceso de rehabilitación social concluya. Por ello es necesario encontrar o transformar un entorno para que este sea socialmente positivo en el momento que los jóvenes buscan la reinserción. debe considerarse que ellos no solo tienen que luchar contra la imagen de vago que se asocia a drogadictos y alcohólicos sino también contra la del delincuente. 43
2.2.3 Seguridad Alimentaria 11 Título Autor Año Datos Editoriales Resumen Metodología Principales hallazgos Seguridad alimentaria y nutricional, conceptos básicos Anielka López 2009 Programa Especial para la Seguridad Alimentaria ‐ PESA – Centroamérica La Seguridad Alimentaria “es un estado en el cual todas las personas gozan en forma oportuna y permanente, de acceso físico, económico y social de los alimentos que necesitan, en cantidad y calidad, para su adecuado consumo y utilización biológica, garantizándoles un estado de bienestar general que coadyuve al logro de su desarrollo”, según el Instituto de Nutrición para Centroamérica y Panamá (INCAP); a diferencia del concepto de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), desde la Cumbre Mundial de la Alimentación (CMA) 1996 la Seguridad Alimentaria “a nivel de individuo, hogar, nación y global, se consigue cuando todas las personas, en todo el momento, tienen acceso físico y económico a suficiente alimento, seguro y nutritivo, para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias, con el objeto de llevar una vida activa y sana”. Es importante anotar que estos conceptos van enfocados a garantizar “el derecho de toda persona a tener acceso a alimentos sanos y nutritivos, en consonancia con el derecho a una alimentación apropiada y con el derecho fundamental de toda persona a no padecer hambre”, todo esto apoyado en la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial. Se debe hablar acerca de la importancia al Derecho a los Alimentos, ya que de aquí surge el derecho a estar protegidos contra el hambre y el derecho a tener una alimentación adecuada. El primer derecho está enfocado a que el Estado tiene la obligación de asegurar, por lo menos, que las personas NO mueran de hambre (asociado al derecho a la vida) con acceso físico y económico en todo momento a los alimentos en cantidad y calidad, en cambio los alimentos son adecuados cuando son culturalmente aceptados y son producidos en forma sostenible para el medio ambiente y la sociedad. La seguridad alimentaria tiene componentes básicos como: disponibilidad, estabilidad, acceso, consumo y utilización biológica de los alimentos siempre considerando la inocuidad de los alimentos, dignidad de la persona, condiciones higiénicas, distribución y equidad. Asimismo, toma en consideración conceptos relacionados con derechos y realidades sociales como son: hambre, hambruna, pobreza, pobreza extrema, pobreza humana, etc. Se debe seguir trabajando para evitar el hambre mundial pues es “una violación de la dignidad humana y al mismo tiempo un obstáculo para el progreso social, político y económico. Recopilación conceptual de los principales conceptos de Seguridad alimentaria y nutricional 1. Según el Instituto de Nutrición para Centroamérica y Panamá (INCAP), la Seguridad Alimentaria Nutricional ¨es un estado en el cual todas las personas gozan, en forma oportuna y permanente, de acceso físico, económico y social a los alimentos que necesitan, en cantidad y calidad, para su adecuado consumo y utilización biológica, garantizándoles un estado de bienestar general que coadyuve al logro de su desarrollo”. 2. Según la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), desde la Cumbre Mundial de la Alimentación (CMA) de 1996, la Seguridad Alimentaria ¨a nivel de individuo, hogar, nación y global, se consigue cuando todas las personas, en todo momento, tienen acceso físico y económico a suficiente alimento, seguro y nutritivo, para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias, con el objeto de llevar una El resumen de cada texto de este acápite fue elaborado por Santiago Santos del Programa Aliméntate
Ecuador – MIES, 2011.
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vida activa y sana”.
De acuerdo a lo reafirmado en la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial, "es derecho de toda persona tener acceso a alimentos sanos y nutritivos, en consonancia con el derecho a una alimentación apropiada y con el derecho fundamental de toda persona a no padecer hambre." El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1996) desarrolló más la declaración de los derechos humanos de 1948, haciendo hincapié en "el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso la alimentación...", y especificando "el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre". La diferencia entre el derecho a estar protegidos contra el hambre y el derecho a tener una alimentación adecuada radica en que en el primero el Estado tiene la obligación de asegurar, por lo menos, que las personas no mueran de hambre; que las personas deberían tener acceso físico y económico en todo momento a los alimentos en cantidad y de calidad adecuada para llevar una vida saludable y activa. El segundo requiere que además sean culturalmente aceptables y que se produzcan en forma sostenible para el medio ambiente y la sociedad. Según Vía Campesina “la soberanía alimentaria es el derecho de los pueblos, las naciones o las uniones de países a definir sus políticas agrícolas y de alimentos, sin ningún dumping frente a terceros países. La soberanía alimentaria organiza la producción y el consumo de alimentos acorde con las necesidades de las comunidades locales, otorgando prioridad a la producción para el consumo local y doméstico. Proporciona el derecho a los pueblos a elegir lo que comen y de qué manera quieren producirlo”. Los componentes básicos de la SAN son: a. DISPONIBILIDAD de alimentos a nivel local o nacional, tiene en cuenta la producción, las importaciones, el almacenamiento y la ayuda alimentaria. b. ESTABILIDAD se refiere a solventar las condiciones de inseguridad alimentaria transitoria de carácter cíclico o estacional, a menudo asociadas a las campañas agrícolas; juegan un papel importante: la existencia de almacenes o silos en buenas condiciones así como la posibilidad de contar con alimentos e insumos de contingencia para las épocas de déficit alimentario. c. ACCESO Y CONTROL sobre los medios de producción (tierra, agua, insumos, tecnología, conocimiento…) y a los alimentos disponibles en el mercado. d. CONSUMO Y UTILIZACIÓN BIOLÓGICA de los alimentos. También hay que tener en cuenta aspectos como la inocuidad de los alimentos, la dignidad de la persona, las condiciones higiénicas de los hogares y la distribución con equidad dentro del hogar. La utilización biológica está relacionada con el estado nutricional, como resultado del uso individual de los alimentos (ingestión, absorción y utilización). Conceptos estrechamente ligados a la SAN a. Subnutrición: (Inseguridad alimentaria crónica) la ingestión de alimentos no cubre las necesidades de energía básicas de manera continua. b. Malnutrición: estado patológico debido a la deficiencia, el exceso o la mala asimilación de los alimentos. c. Desnutrición: estado patológico resultante de una dieta deficiente en uno o varios nutrientes esenciales o de una mala asimilación de los alimentos. Hay 3 tipos: i. Desnutrición aguda: Deficiencia de peso por altura (P/A). Delgadez extrema. Resulta de una pérdida de peso asociada con periodos recientes de hambruna o enfermedad que se desarrolla muy rápidamente y es limitada en el tiempo. ii. Desnutrición crónica: Retardo de altura para la edad (A/E). Asociada normalmente a situaciones de pobreza, y 45
relacionada con dificultades de aprendizaje y menos desempeño económico. iii. Desnutrición global: Deficiencia de peso para la edad. Insuficiencia ponderal. Índice compuesto de los anteriores (P/A x A/E = P/E) que se usa para dar seguimiento a los Objetivos del Milenio. d. Hambre: Se puede definir como “escasez de alimentos básicos que causa carestía y miseria generalizada“. e. Hambruna: Se puede definir como “el resultado de una secuencia de procesos y sucesos que reduce la disponibilidad de alimentos o el derecho al alimento, causando un aumento notable y propagado de la morbilidad y mortalidad “. f. Pobreza: El PNUD la define como “falta del ingreso necesario para satisfacer las necesidades esenciales no alimentarias como el vestuario, la energía y la vivienda, así como las necesidades alimentarias. Para el Banco Mundial, la pobreza es “vivir con menos de 2 USD al día”. g. Pobreza extrema: pobreza absoluta o indigencia. El PNUD la define como “falta del ingreso necesario para satisfacer las necesidades básicas de alimentos, que se suele definir sobre la base de las necesidades mínimas de calorías”. Según el Banco Mundial “pobres extremos son los que viven con menos de 1 USD al día”. h. Pobreza humana: privación en cuanto a la capacidad más esencial de la vida, incluso vivir una vida larga y saludable, tener conocimientos, tener aprovisionamiento económico suficiente, y participar plenamente en la vida de la comunidad. i. Inseguridad alimentaria: engloba a todos los anteriores, íntimamente relacionado con la vulnerabilidad, y que se puede definir como “la probabilidad de una disminución drástica del acceso a los alimentos o de los niveles de consumo, debido a riesgos ambientales o sociales, o a una reducida capacidad de respuesta”. 9. Cada 7 segundos muere en alguna parte del mundo un niño menor de 10 años, como resultado directo o indirecto del hambre. 10. En América Latina y el Caribe la tendencia descendente se invirtió debido a la crisis alimentaria y la crisis económica ‐ financiera generada desde 2008. 46
Título Autor Año Datos Editoriales Colección Resumen Metodología Principales hallazgos Seguridad alimentaria y agricultura familiar Gustavo Gordillo de Anda
2004 Revista de la CEPAL No. 83
Biblioteca Soberanía alimentaria CLAES
El presente documento debate sobre la seguridad alimentaria después de llevada a cabo la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (CMA) 1996. Se analiza y sugiere como formar un vínculo estructural entre la población que se encuentra en condiciones de inseguridad alimentaria como son los agricultores familiares. Actualmente a pesar de que existen alimentos que podrían cubrir las necesidades de la población mundial, hay casi 800 millones de seres humanos (uno de cada siete) que sufren hambre (FAO, 2002). En América Latina y el Caribe según cifras de la FAO 2000, existen 54 millones de personas que sufren hambre y desnutrición. En cuanto a pobreza, se evidencia una mayor incidencia en el área rural, donde casi el 54 % de la población está bajo la línea de pobreza y el 31 % está bajo la línea de indigencia (no pudiendo satisfacer sus necesidades alimentarias básicas). La FAO a través del Programa Especial de Seguridad Alimentaria (PESA), busca proponer y desarrollar políticas nacionales de seguridad alimentaria en el país que lo solicite y se adapta a condiciones de prevalencias en América Latina y el Caribe, así: i) se financia con recursos públicos nacionales, ii) se aplica en países de desarrollo intermedio, iii) es multisectorial, iv) tiene cobertura nacional desde el inicio y v) es de larga duración. El proceso incluye la movilización social como componente de la seguridad alimentaria. A pesar de las crisis institucionales en el sector rural se da la pauta para que sean protagonistas de cambios no sin antes llegar a una eficacia de transformación institucional con políticas claras que conlleven a llenar los vacíos institucionales y evitar la exclusión social. A su vez, se considera la importancia del derecho a la alimentación y la descentralización que se orienta a no pensar únicamente en que el Estado es el único responsable de alimentar a la población sino que éste –“y particularmente el gobierno‐ respete y proteja el derecho a las personas a alimentarse” (Observación general N. 12 pág. 78). Enfocándose en la agricultura familiar hay que reconocer que este es un segmento dinámico dentro del medio rural con desigualdades dadas por las condiciones de capital natural, físico, financiero, humano y social, las que deben ser consideradas para el bien de la comunidad. Por lo mencionado se ha creado un programa de apoyo a la agricultura familiar con elementos que impulsen los siguientes objetivos: i) fomentar la productividad competitiva mediante apoyos directos, temporales y selectivos respetando la conservación de los recursos naturales. ii) promover acciones de asociación voluntaria a largo plazo iii) proporcionar asistencia directa y servicios en hogares desfavorecidos para contribuir a fortalecer vínculos entre políticas, productores y agentes económicos. iv) proporcionar financiamiento rural v) formular política de infraestructura tanto en lo productivo como en lo comercial vi) fomentar la innovación y tecnología entre universidades e institutos tecnológicos, respaldando el capital humano vii) formular políticas equitativas y sostenibles que incluyan reformas agrarias. Análisis teórico conceptual de seguridad alimentaria y agricultura familiar en la Región 1. Según la FAO, en el 2002 casi 800 millones de seres humanos —uno de cada siete— sufrían hambre. La superación de este flagelo no pasa tanto por aumentar la producción agrícola en los países en desarrollo, como 47
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antiguamente se creía, sino por generar oportunidades de empleo e ingresos, así como por ampliar la posibilidad de comercializar los productos agrícolas generados por la población de estos países. Los últimos 50 años de la agricultura familiar han estado marcados por una combinación de: aumento de los precios de los insumos e instrumentos para la producción agrícola, disminución de los subsidios y del aparato protector estatal y una caída vertiginosa en los precios de mercado de los productos agrícolas. En la actualidad, la causa principal parece hallarse en las políticas de subsidios a la producción y a la exportación que aplican los países desarrollados, especialmente los de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). En América Latina y el Caribe existen casi 54 millones de personas que sufren hambre y desnutrición. Lejos de disminuir, este número se ha elevado en algunas subregiones, siendo especialmente preocupante la situación de Centroamérica y el Caribe. Los problemas de inseguridad alimentaria y pobreza se ven agravados por la desigualdad en la distribución de los ingresos. Según la FAO, 2000 12 , las transformaciones agrícolas del último medio siglo han llevado a la agricultura de la región hacia dos extremos: por un lado una agricultura moderna, rentable, mecanizada, que utiliza productos agroquímicos y variedades de alto rendimiento, y por el otro, una agricultura de subsistencia, empobrecida, excluida y hambrienta. El Programa Especial de Seguridad Alimentaria (PESA) de la FAO, se compone de acciones tendientes a mejorar la seguridad alimentaria de un país y pretende ser algo más que un proyecto demostrativo, pues busca proponer y desarrollar políticas nacionales de seguridad alimentaria en el país que lo solicite. En el 2002 las evaluaciones de este programa han indicado, entre otros puntos, lo siguiente: a) “los lugares seleccionados para realizar las actividades del PESA en los países estudiados presentan en general una productividad relativamente elevada en comparación con las zonas más marginales, en las que la malnutrición de las zonas rurales es mayor y el potencial para aumentar la productividad agrícola más reducido.” Una visión actualizada de la seguridad alimentaria la concibe como un derecho de las personas. Su objetivo central es mejorar la capacidad de las familias para acceder a los alimentos, la unidad de referencia deja de ser la finca y pasa a ser la familia rural. Esto genera una concepción integral, orientada a mejorar el nivel de bienestar de las personas más que a incrementar la producción o la productividad agrícolas. Se precisa un vínculo estructural entre la población generalmente desprovista de voz y de capacidad de presión y las diversas instancias encargadas de impulsar intervenciones públicas; vínculo que puede construirse a partir de los agricultores familiares, tanto por su dinamismo como por su vasta presencia debida al carácter multifuncional de sus actividades productivas. Más importante aún, este puente entre legalidad y movilización puede garantizar la transformación de las protestas y conflictos sociales en innovaciones, experimentos y soluciones, tanto en el ámbito de las propias reglas para canalizar conflictos como en los ámbitos que originaron la movilización. Al proceso de construcción de estos puentes se lo denomina movilización social y es un medio para generar instituciones. La evolución del sector rural en América Latina en los últimos años puede describirse como una larga transición hacia formas institucionalizadas de gobernabilidad democrática. Es trascendental incorporar las numerosas estrategias diferenciadas y los Vid. FAO (2000). El estado mundial de la agricultura y la alimentación, Roma.
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actores sociales que las encarnan en un diálogo amplio que tenga como resultado la inclusión de los trabajadores rurales, la agricultura familiar, las poblaciones indígenas, las mujeres y otros actores que están adquiriendo una importancia creciente en la sociedad y el mercado. La reconstrucción institucional es un proceso deliberado emprendido por sectores mayoritarios del Estado y de la sociedad como respuesta a una situación límite —producto de una combinación de fragmentación social y debilidad institucional— que requiere el establecimiento de compromisos mutuos de derechos y obligaciones, es decir pacto de garantías, que es una construcción institucional específica a esas situaciones y que abarca los tres ámbitos institucionales: operativo, gubernativo y constitucional. El derecho a la alimentación no implica la obligación del Estado a alimentar a su población, sino la obligatoriedad de que el Estado —y particularmente el gobierno— respete y proteja el derecho de las personas a alimentarse. En 1999 el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales estableció el ámbito de las obligaciones al respecto: a) Obligación a respetar b) Obligación a proteger c) Obligación de facilitar y en caso necesario proveer Los esquemas territoriales son por definición multisectoriales y sin duda deben ayudar a construir puentes entre los diversos objetivos de desarrollo, así como a conciliarlos. Las políticas de desarrollo territorial buscan elevar el valor agregado del territorio, lograr un crecimiento significativo de la economía rural y, en especial, fortalecer el capital social del territorio más que promover el desarrollo de una actividad económica en particular. Para esto, el desarrollo territorial incorpora una visión de cadenas productivas que va más allá de la agricultura ampliada, agregando la articulación de los distintos sectores y actores de una misma cadena. En América Latina y el Caribe, los agricultores familiares pueden clasificarse en dos grupos: a) Campesinos, que viven como trabajadores asalariados pues sus recursos territoriales son muy reducidos y la agricultura es un complemento. b) Agricultores familiares, que poseen tierras y la mayor parte de su ingreso es por los cultivos y por la venta de su fuerza de trabajo. Debido a fallas de las instituciones y mercados, en el último tiempo las familias dependen cada vez más del ingreso rural no agrícola (especialmente remesas) y de la inversión en animales y granos como fuente de ahorro y liquidez para casos de emergencia. Fortalecer el papel de los agricultores familiares está asociado a mejorar su competitividad en los mercados de tierras, productos, trabajo y financiamiento, para lo cual deben disponer de la información necesaria para insertarse en condiciones ventajosas en esos mercados. La hipótesis, según Escobar (2002), es que en las instituciones existen cuatro tipos de fallas que afectan la competitividad de las familias rurales: i) la asimetría de la información, ii) la disponibilidad y asignación de los bienes públicos, iii) las externalidades, y iv) los problemas de pobreza y equidad. El sector agrícola moderno ha desplazado población y ha absorbido la mayor parte de la ayuda a la agricultura, debido a su mayor capacidad de negociación y su poder político. Con esto ha acentuado la concentración de la tierra y los recursos productivos, y la brecha entre la agricultura comercial y la agricultura familiar Un programa mínimo para el fomento de la agricultura y el desarrollo rural, deberá combinar intervenciones de políticas de desarrollo encaminadas a mejorar el funcionamiento de los mercados rurales; este programa mínimo debe contener algunos elementos que permitan generar una estrategia básica para impulsar nuevas formas públicas de apoyo al sector rural. Sus objetivos son los siguientes: a) Hacer más competitiva la producción de los habitantes rurales, mediante apoyos directos, temporales y selectivos que los pongan 49
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en condiciones de competir en nuevas áreas de especialización, con pleno respeto a la conservación de los recursos naturales. Promover acciones de asociación voluntaria y auto sostenible de los grupos rurales para formar organizaciones capaces de mantener en el tiempo los logros iniciales de estos programas de apoyo a los ingresos. Proporcionar asistencia directa y servicios a los hogares en áreas desfavorecidas. Proporcionar un sistema de financiamiento rural que movilice el ahorro y promueva la formación de capital. Formular una política de infraestructura que se oriente tanto a la pequeña infraestructura productiva (riego, conservación de suelos y de acuíferos) como a la infraestructura comercial (caminos, bodegas, frigoríficos y sistemas de transporte). Formular una política de fomento de la innovación y la transferencia tecnológica Formular políticas equitativas y sostenibles de acceso a los recursos naturales 50
Título Los conceptos de seguridad alimentaria y soberanía alimentaria dentro la concepción de Desarrollo del PND Autor Año Datos Editoriales Resumen Alfredo Paz Méndez 2007 Revista Umbrales, CIDES (La Paz), No 17.
Metodología Principales hallazgos El Plan Nacional de Desarrollo (PND) plantea el término Desarrollo dentro de una óptica ideológica distinta como descolonización, anti‐neoliberalismo y la anti‐
globalización; introduciendo elementos comunitarios, culturales expresados en el “vivir bien” relacionado con “el acceso y disfrute de los bienes materiales y de la realización efectiva, subjetiva, intelectual y espiritual, en armonía con la naturaleza y en comunidad con los seres humanos” A partir de esta conceptualización se puede abordar de forma diferente la presentación de los conceptos de Seguridad Alimentaria Nutricional (SAN) y de Soberanía Alimentaria. Lo importante dentro de este matiz es que se agregan elementos sustentadores (Paz y Sánchez, 2002). Se debe plantear la importancia de la autosuficiencia alimentaria, priorizando la recuperación de productos locales sin invadir la libertad en la toma de decisiones estratégicas, otorgando condiciones que impulsen la productividad agropecuaria. En el caso de Bolivia, dentro de los apartados que conforman el PND el tercero que corresponde a Bolivia Digna contiene una propuesta que resignificación de protección social. El cuarto apartado del PND corresponde a Bolivia Productiva y puntualiza la conformación de la matriz productiva integrada por recursos naturales dentro de la intervención del estado vinculado con las comunicaciones, transporte, financiamiento e innovación tecnológica. El PND plantea políticas y programas que pretenden cambiar las realidades orientadas a la seguridad alimentaria principalmente en lo referente a la disponibilidad de alimentos con mención directa en la producción para la soberanía que guía hacia el acceso a semillas, asistencia técnica en manejo y conservación de suelos. Análisis del Plan Nacional de Desarrollo del Estado Plurinacional de Bolivia en relación a la seguridad alimentaria y soberanía alimentaria. 1. El “vivir bien”, se entiende como el acceso y disfrute de los bienes materiales y de la realización efectiva, subjetiva, intelectual y espiritual, en armonía con la naturaleza y en comunidad con los seres humanos. 2. Para lograr desarrollo, le otorga vital importancia al rompimiento con la estructura de dominio cultural y racial existente y como patrón y motor de este desarrollo resalta la interculturalidad, siendo esta la “relación entre varias culturas dentro de un mismo territorio; como interacción, intercambio y comunicación cultural y como reconocimiento, aceptación y reciprocidad con el otro”. 3. El mapa de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria, muestra claramente que esta se encuentra en las zonas más pobres, marginadas y excluidas de Bolivia. Esta base conceptual es impulsada para su operacionalización desde el Estado, siendo el mismo Estado el que debe transformarse hasta lograr ser pluricultural, social y comunitario. 4. El PND debe compararse analíticamente con los conceptos de Seguridad Alimentaria Nutricional (SAN) y de Soberanía Alimentaria, para así establecer sintonías, asintonías, coincidencias y ausencias, que sirvan de reflexión crítica. 5. La seguridad alimentaria busca el bienestar nutricional, tomando en cuenta que el estado nutricional forma parte del desarrollo humano sostenible, los elementos sustentadores del concepto según Paz y Sanchez (2002) son: a. Es un derecho humano básico; por tanto, es una obligación del Estado garantizar su accesibilidad. b. Implícito el reconocimiento y respeto a la diversidad, costumbres, tradiciones y prácticas de las personas, es decir la Cultura relacionada con producción, transformación, comercialización y consumo. c. La equidad en la distribución de los recursos sin distinción de sectores sociales, geografía, raza, sexo y edad, es decir sin exclusión. 51
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La sostenibilidad, para aprovechar los recursos naturales y el capital social para satisfacer las necesidades de la población, preservándolos para el futuro. e. La estabilidad hacia el acceso de todos/as las personas a los alimentos en forma permanente en el tiempo y el espacio de acuerdo a la pro‐
ducción y a la vocación productiva de alimentos. f. La inocuidad, que significa la obtención y uso de productos inocuos, es decir que no causen daño al ser humano, a los animales y al medio ambiente en todo el proceso de la cadena agroalimentaria. La legislación internacional sobre derechos humanos, tiene un carácter jurídicamente vinculante para los Estados, se trata de exigencias que se deben cumplir. Los Estados reconocen la obligación que impone el DHAA 13 , al igual que cualquier derecho humano, de respetar, proteger y realizar (entendido como facilitar y en último extremo, hacer efectivo) este derecho. Probablemente la interculturalidad es uno de los elementos introducidos en el PND, que más influye en la Seguridad Alimentaria, por la revalorización y respeto a la diversidad, costumbres, tradiciones y prácticas alimentarias positivas de las personas, favoreciendo las conductas hacia la ingesta de alimentos propios de alto valor nutritivo. La sostenibilidad y estabilidad están ligados a la propiedad de los recursos del Estado, su recuperación y manejo, encontrándose en la soberanía planteada en el PND. Del mismo modo, la soberanía alimentaria requiere de la garantía estatal del acceso al agua, a la tierra, a los recursos genéticos y a los mercados justos y equitativos con el respaldo de la sociedad. La estrategia en el PND se basa en el Desarrollo Productivo y ecológico con soberanía alimentaria, con proyectos que otorgarán las condiciones para impulsar el sistema productivo agropecuario de carácter ecológico que permitirá la autosuficiencia del sector de alimentos. El tercer apartado del PND corresponde a Bolivia Digna: contiene la propuesta de desarrollo social e implica la resignificación de la concepción de la protección social con la incorporación de activos y el acceso irrestricto a los servicios sociales. El cuarto apartado, Bolivia Productiva, tiene el propósito de puntualizar la conformación de la matriz productiva integrada por la transformación de los recursos naturales en los sectores estratégicos –en los cuales interviene el Estado como productor– y la revolución de la producción diversificada e integrada, basada en el trabajo y el conocimiento en los sectores generadores de empleo e ingresos; complementados por la vinculación y articulación productiva de las comunicaciones y el transporte, además de los servicios de financiamiento e innovación tecnológica”. Los aspectos determinantes a ser tomados en cuenta de forma global para la seguridad alimentaria y nutricional son: uso, acceso y disponibilidad. El programa de Desarrollo Agropecuario con soberana alimentaria e identidad nacional plantea trabajar en el fomento de la agricultura ecológica en sus diferentes componentes. Se requiere del apoyo del Estado para la superación de estos obstáculos mediante políticas productivas que busquen criterios de selectividad y prioridad en la atención a sectores, productos y regiones, en función de las vocaciones productivas. Se espera que el sector estratégico a partir de sus excedentes provea recursos al sector generador de ingresos y empleo para contribuir a la diversificación económica y para el desarrollo del área social. En cuanto al uso de los alimentos, trascendental importancia tiene la conducta, a partir de la relación de las personalidades individuales con el medio en el que se desenvuelven, sea hacia la alimentación como hacia la salud. El PND se ocupa, en gran medida, de la revalorización cultural que implícitamente incluye los patrones y hábitos alimentarios. La propuesta de agua para la gente y saneamiento básico posibilita una mejora Derecho Humano a la Alimentación Adecuada
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en la utilización biológica a través del programa nacional de aguas. 18. En el uso de los alimentos se observan ausencias en cuanto a la educación alimentaria nutricional, elemento fundamental para mantener los patrones positivos y la eliminación de los perjudiciales, puesto que ambos se encuentran dentro de la diversidad de culturas, pudiendo incluirse dentro de la base del desarrollo. 53
Título Lineamientos para una política de seguridad alimentaria regional en la comunidad andina Autor Año Datos Editoriales Resumen SoberaniaAlimentaria.com – Biblioteca de documentos – CLAES 2004
Comunidad Andina, Serie Documentos informativos.
Metodología Principales hallazgos Lamentablemente a pesar de los esfuerzos y objetivos para reducir la desnutrición y mejorar la seguridad alimentaria en la Declaración de la Cumbre Mundial de la Alimentación en el año 1996, en el año 2002 se admitió que el número de personas con hambre no podían disminuir a la mitad hasta el año 2015. Por datos de evaluación en los avances en el cumplimiento de la CMA ‐2002, el número de personas subnutridas en el período de 1999 – 2001 los países en desarrollo alcanzaba los 798 millones. En los últimos cuatro años aumentó en 4.5 millones de personas al año. A nivel de los países andinos los índices de pobreza enmarcan a una proporción importante de la población en condiciones de vulnerabilidad alimentaria, las acciones realizadas si bien se han dado a través de compromisos adoptados mediante mandato de los Presidentes durante el Consejo Presidencial Andino del año 2003, han sido insuficientes, de ahí que se debe tomar medidas comunitarias en cooperación regional reforzando las políticas y planes de seguridad alimentaria nacionales. Para la aplicación de las políticas en seguridad alimentaria se cuenta con el apoyo y cooperación técnica de la FAO y el proyecto TCP‐RLA‐2909, a través del cual se han llevado a cabo talleres y apoyo de consultores e identificación de prioridades en la política subregional en seguridad alimentaria. El diagnóstico dado en el presente documento indica que se ha logrado aminorar de manera modesta la inseguridad alimentaria y reducción de la pobreza, al ser un problema de carácter multisectorial se debe abordar diferentes frentes. Se conoce que “casi el 50 % de la población de los países andinos están en pobreza, y más de 15 millones de personas, 13 % de la población de la región no satisface sus requerimientos mínimos alimenticios”. Propuesta de los lineamientos de política de seguridad alimentaria en la región andina a partir de la caracterización de las particularidades de cada País, piso climático, producción agrícola y análisis socio económico. 1. La evaluación de los avances en el cumplimiento de los compromisos de la CMA realizada en el 2002 demostró que el cumplimiento del objetivo señalado en la Cumbre de 1996 no será posible si los esfuerzos no son apreciablemente mayores. 2. Las acciones realizadas hasta el momento, de manera aislada por los países andinos, han sido importantes pero insuficientes para reducir la situación de pobreza e inequidad, a pesar de que se notan avances reflejados en la menor proporción de personas subnutridas respecto de la población total. 3. Los países andinos como copartícipes de los compromisos de la Cumbre Mundial de la Alimentación, asumieron la tarea de aunar esfuerzos en torno a la definición de acciones conjuntas en materia de seguridad alimentaria. 4. Este compromiso fue adoptado mediante mandato de los Presidentes, durante el Consejo Presidencial Andino del año 2003, en el cual se acordó impulsar líneas de acción estratégicas para el perfeccionamiento del esquema de integración de la región. 5. Dentro las líneas de acción referidas a la Dimensión Política de la Integración se acordó “Instruir al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores que establezca los lineamientos de una Política de Seguridad Alimentaria Regional”. 6. Un nuevo diseño estratégico para la subregión andina que buscaría hacer de la integración el eje que articule y genere fortalezas para acometer las dos agendas que tienen los países andinos: la agenda de la globalización, representada por las negociaciones internacionales de libre comercio, y la agenda del desarrollo y la superación de la pobreza, es decir la brecha histórica que confrontan sus sociedades. El establecimiento de las bases del nuevo diseño estratégico incluye en uno de sus componentes, el desarrollo rural y la competitividad agrícola como 54
programa fundamental para profundizar el proceso de integración andina.
Se puso en marcha la iniciativa del proyecto “Estrategia e instrumentos para mejorar la seguridad alimentaria en los países de la Comunidad Andina”, en el que participaron los países de esta región con la finalidad de apuntar a la seguridad alimentaria. 8. El diagnóstico de la región andina muestra los siguientes puntos: a. Casi el 50 % de la población de los países andinos está sumida en la pobreza. Asimismo, más de 15 millones de personas, 13 % de la población de la región, no satisface sus requerimientos mínimos alimenticios para llevar a cabo una vida sana y productiva. b. El porcentaje de la población en condiciones de pobreza y subnutrición de la Región Andina supera los valores promedio reportados a nivel de Latinoamérica y Caribe. c. La incidencia de la pobreza en las zonas rurales, que oscila entre el 50 y 70 % en los países de la región, supera a la de las zonas urbanas. La indigencia o pobreza extrema igualmente es fundamentalmente rural. La población rural pobre, dedicada a la agricultura, es la más afectada por la inseguridad alimentaria. d. En la región se presentan limitaciones estructurales comunes que impiden que los productores aprovechen las oportunidades que genera el mercado y que obstaculizan la implementación adecuada de las iniciativas que se han impulsado para la superación de la inseguridad alimentaria y la pobreza. Entre estas se destacan: • Baja productividad del sector agrícola; el bajo nivel tecnológico y educativo; y la falta de acceso a recursos financieros • La creciente dependencia en la disponibilidad de calorías importadas • El incremento en los índices de pobreza en todos los países de la región como reflejo de la persistencia de un patrón creciente de desigual distribución de ingresos y activos • El acentuado proceso de migración y urbanización en un contexto de inestabilidad y estancamiento económico • Las carencias del sistema educativo formal, especialmente en el acceso de las mujeres y de la población rural. • La debilidad y dispersión institucional en el desarrollo de políticas, programas y proyectos • La creciente presión de la deuda externa • Las fluctuaciones continuas del crecimiento económico y los riesgos propios de la globalización • La elevada concentración de las exportaciones agropecuarias en pocos productos tradicionales e. La agricultura de los países andinos, por su diversidad climatológica, recursos naturales, biodiversidad y distintas prácticas culturales, es muy heterogénea. Se han identificado, sin embargo, algunos sistemas agrícolas que rebasan la división política de la región y que presentan características en común, tanto de carácter técnico‐productivo, como sociales y económicas, incluyendo la incidencia de la pobreza e inseguridad alimentaria. Los lineamientos para una política regional de seguridad alimentaria en la Comunidad Andina son: 9. Visión: Se reafirma el compromiso asumido en la Cumbre Mundial de la Alimentación de 1996 de reducir a la mitad, al menos, el número de personas desnutridas en los países andinos para el año 2015 10. Objetivo: Propender el logro de los compromisos acordados en la Cumbre Mundial de la Alimentación, mediante la adopción de acciones conjuntas en la Comunidad Andina, que contribuyan a garantizar el acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer, a más tardar en el 2015, las necesidades y preferencias alimenticias, al menos para la mitad de personas que se encuentran en situación de inseguridad alimentaria en la subregión. 7.
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11. Componentes: a. Disponibilidad: propender a garantizar una provisión suficiente y oportuna de alimentos sanos, nutritivos y asequibles para la población b. Acceso: Propender a condiciones de inclusión social y económica de los más pobres y garantizar el derecho a la alimentación de todos los ciudadanos en situación de vulnerabilidad, especialmente niños, ancianos y madres gestantes y lactantes. Las intervenciones gubernamentales buscarán fomentar el empleo, diversificar las fuentes de ingresos, y fortalecer el acceso a activos productivos, entre otros. c. Uso: Garantizar las condiciones básicas de salud de las personas, el saneamiento básico de las viviendas y centros urbanos, y la preparación y el consumo adecuado de alimentos que permitan aprovechar su potencial nutricional, para alcanzar una mayor Seguridad Alimentaria. Dentro de este componente, la educación nutricional, la inocuidad de los alimentos, y la revalorización de los patrones de consumo local con alto valor nutricional se constituyen en acciones prioritarias. d. Estabilidad: Propender a un suministro de alimentos continuo en el tiempo, para lo cual es necesario identificar aquellos grupos vulnerables a emergencias naturales, económicas y sociales, mediante la implementación de sistemas de alerta temprana, y de información y comunicación eficientes. e. Institucionalidad: Lograr que las intervenciones de política tengan la eficiencia y el impacto deseado mediante adecuados ajustes institucionales, que garanticen la adopción de una visión integral y multisectorial de los programas y proyectos que se formulen y ejecuten, incluyendo un eficaz monitoreo, seguimiento y evaluación de impacto, en concordancia con las estrategias nacionales de descentralización y participación ciudadana. 56
Título El Proyecto Algarroba: Alcances y limitaciones de una propuesta de Soberanía Alimentaria. De los saberes indígenas y los usos criollos a la propuesta del Comercio Justo Autor Resumen Ludmila Quiroga El Proyecto se enfoca en ser parte de la solución de la emergencia alimentaria mundial a pesar de los problemas que se pueden dar entre los pequeños productores criollos con las ONG ‐1992. Específicamente, la iniciativa consiste en sacar adelante el proyecto de la producción, consumo y comercialización de harina de algarroba (aprovechar la fruta de algarrobo blanco‐ Prosopis alba) orientada a fomentar el manejo de recursos de los bosques nativos y su conservación, así como considerar el desarrollo rural sustentable revalorizando productos locales y posesionándolos desde una perspectiva de la Soberanía Alimentaria. Al final se debe evaluar alcances y limitaciones dados por las prácticas, creencias y valores entre población y alimentación. El presente trabajo se enmarca dentro de una investigación de tesis de licenciatura sobre estrategias productivas, proyectos de desarrollo y economías domesticas campesinas, que la autora ha realizando en la localidad de Ibarreta y colonias agrícolas aledañas, ubicadas en el centro‐oeste de la provincia de Formosa, Argentina. 1. La ideología del Desarrollo Rural Sustentable construye un marco teórico que promueve una sociedad global más justa, con una organización de la producción ecológicamente racional, cuyo objetivo es un sistema basado en la diversificación productiva de agro alimentos y el manejo sustentable de los recursos naturales. 2. El enfoque del Comercio Justo apunta a lograr una producción sustentable en términos ambientales, económicos y sociales, que se corresponde con la idea de un consumo responsable incorporando valores éticos, sociales y ambientales, desde la cual se cree reconocer y valorizar las propias particularidades en las que se producen los alimentos, estableciendo “nichos de mercado particulares” asociados a universos simbólicos, que construyen la idea de “conexión de sentido” entre “identidades territoriales” y “consumidores responsables”. 3. En contraste con el enfoque de Seguridad Alimentaria propuesto por la FAO, el Foro Mundial sobre Soberanía Alimentaria realizado en La Habana, Cuba, en septiembre de 2001, propone la noción de Soberanía Alimentaria en términos de un derecho humano básico, “el derecho a alimentarse”, pero entendido como un derecho de los pueblos en tanto capacidad de definir sus propias políticas alimentarias, estrategias de producción, distribución y consumo que garanticen el derecho a la alimentación para toda la población. 4. Declaración política del Foro de ONG/OSC para la Soberanía Alimentaria realizado en Roma, en septiembre de 2002: Se declara que "La Soberanía Alimentaria es el derecho de los pueblos, comunidades y países a definir sus propias políticas agrícolas, pastoriles, laborales, de pesca, alimentarias y agrarias que sean ecológica, social, económica y culturalmente apropiadas a sus circunstancias exclusivas. Esto incluye el derecho real a la alimentación y a la producción de alimentos. 5. La fructificación del algarrobo sucede en un corto período, desde fines de noviembre hasta principios de enero, se produce con el inicio de la época humedad y por lo tanto el comienzo de la época de abundancia, por lo que, en la antigüedad, se realizaban festejos, danzas y rituales de agradecimiento donde se consumían comidas y bebidas embriagantes a base de algarroba como la aloja, bebida alcohólica obtenida a base de la fermentación de la algarroba en agua. 6. Estas prácticas que eran vistas por los misioneros jesuitas como “borracheras” y practicas pecaminosas que era necesario reprimir representaban para los pueblos originarios prácticas rituales de legitimación de alianzas tribales y legitimación de jefaturas. 7. Por tal motivo la dominación de estos pueblos implicaba la desestructuración de su modo de subsistencia cazador‐recolector, quebrando el patrón de Metodología Principales hallazgos 57
movilidad y evitando que salieran de las reducciones y volvieran al monte. Reforzando esta metodología se estigmatizaron negativamente las prácticas y creencias de los pueblo originarios y se impusieron fuertes presiones prohibitivas sobre las prácticas rituales y festejos asociadas a la algarroba. 8. Preparaciones tradicionales con algarroba: • Patay: se seca las vainas de algarroba, se las muelen hasta obtener harina, con la que se hace una masa, se la deja secar en un aro y sirve para el consumo. • Bolanchao: se muele las frutas del mistol hasta tener una masa y se forma bolitas y espolvorea harina tostada de algarrobo blanco, con lo que queda listo para el consumo. • Arrope: se forma un almíbar con el mosto. • Añapa: se muele suavemente la algarroba y se mezcla con agua para obtener una bebida. • Aloja: se fermenta los frutos del algarrobo en agua para formar una bebida alcohólica 9. Los algarrobos contribuyen al mantenimiento del equilibrio ecológico regional, mejoran los suelos, favoreciendo la fijación del nitrógeno y colaborando en la retención de agua. 10. Su madera es ideal para levantar ranchos, galpones, alambradas y otras construcciones. A su vez se le reconocen propiedades medicinales, siendo utilizadas sus semillas, corteza y frutos. 11. La algarroba presenta un lugar emblemático en el patrón alimentario de estas poblaciones. 12. A continuación se aborda la dinámica de trabajo que se viene desarrollando entre una ONG, el Grupo de Estudio sobre Ecología Regional (GESER) y un grupo de pequeños productores criollos, que vienen trabajando en la implementación de proyectos de desarrollo rural, en las inmediaciones de la localidad de Ibarreta: • No es necesario cortar el árbol para obtener sus frutos. Esto implica trabajar en la conservación y diversidad de los ecosistemas de bosque nativos. Esta propuesta se posiciona desde la Soberanía Alimentaria, como un intento de revalorizar los productos locales y resaltar la importancia de la especificidad de los productos nativos, situándose dentro de los parámetros del Desarrollo Rural Sustentable. • La mayor parte de la producción predial se destina al consumo familiar y los excedentes son destinados a la venta en el mercado • Se observa una tendencia creciente en las poblaciones criollas e indígenas del Chaco, respecto del abandono progresivo de las prácticas cotidianas de producción y consumo de alimentos derivados de frutos silvestres del monte. • En principio la experiencia apuntaba al abastecimiento familiar y a la comercialización de los excedentes a nivel local, pero este proceso se fue ampliando por la cantidad de familias involucradas y el volumen de harina producido. Se comenzó a trabajar a partir del 2005 en la comercialización de la harina en un mercado extra local, a través de redes de Comercio Justo, articuladas por organizaciones sociales comprometidas con esta ideología, que se desarrollan en grandes ciudades como Buenos Aires y Rosario. • Se trabajó con nutricionistas y técnicos en alimentos de la universidad de Buenos Aires y de La Universidad del Salvador, con los cuales se realizó la formulación de nuevos panificados: como budines, brownies y galletas elaboradas con harina de algarroba para población en general; y además se trabajo en la elaboración de un pastel pequeño de algarroba para celíacos. • De esta manera la ONG planteó un cambio en el modo de trabajo, desde una “lógica del financiamiento”, hacia una “lógica del auto‐
sustentamiento”. • El eje central de la propuesta del GESER, no solamente se basa en la idea de la conservación ambiental, sino que se plantea el potencial 58
esferas de comercialización y el acceso al crédito o a subsidios que estos proyectos proponen. 13. El concepto “ficcionalización de las identidades territoriales” desarrollado por Carenzo (2007), explica la manera como se construyen, identidades ficcionadas vinculadas a un territorio, seleccionando rasgos culturales locales relacionados con valores éticos y morales, asociando estas identidades con categorías como “pureza”, “étnico”, “tradicional” y “comunidades aisladas” entre otras, categorías entendidas como no contaminadas por la civilización y el mercado, que por lo tanto han quedado fuera de estos flujos, por eso conservan de manera cristalizada su “cultura”. 14. En lo referente a los alimentos “tradicionales”, como la harina de algarroba asociados con marcadores identitarios, es interesante analizar como los sistemas productivos artesanales, se traducen en la actualidad en sistemas semi‐industrializados, que tienen que cumplir con las estrictas normativas bromatológicas y sanitarias y con los estándares de calidad necesarios para acceder al mercado. 59
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2.3 INCLUSIÓN ECONÓMICA Y MOVILIDAD SOCIAL
2.3.1 Protección Social Título Modelos de gestión y sistemas de protección social: Esquemas de ordenamiento territorial de servicios Autor Año Datos Editoriales Resumen BID 2011 Presentación PPT Metodología Principales hallazgos La presentación expuesta por el BID aborda modelos de gestión y sistemas de protección social en base a esquemas de ordenamiento territorial de servicios. Se muestra cuáles son los indicadores de institucionalización de un sistema de protección social, se aborda con detalle un sistema integrado de servicios sociales y se aborda las medidas o acciones que pueden aportar a la institucionalización de redes integradas de servicios sociales. Propuesta de modelos de gestión y sistemas de protección social en base a esquemas comparativos de ordenamiento territorial de servicios. Se incluye una exposición de los indicadores de institucionalización y ejemplos de aplicabilidad. 1. Los indicadores de institucionalización de un sistema de protección social operativo son: 1) Rectoría local de la coordinación entre programas y servicios 2) Articulación con programas eje del sistema de protección o asistencia social vigente 3) Nivel de institucionalización de la relación de colaboración entre programas y servicios 4) Sistema de calificación de elegibilidad de los beneficiarios 5) Mecanismo de acceso de beneficiarios a la red de servicios 6) Mecanismo de asignación de la inversión social en un territorio 7) Existencia de metodología de diagnóstico para definición de trayectoria 8) Sistema integrado de información social accesible y compartida 9) Indicadores transversales de monitoreo a la gestión y evaluación de resultados 10) Sistema de incentivos y condicionamiento de transferencias a instituciones 2. Un Sistema integrado de servicios sociales implica que: • Existe una unidad de gestión local; • Se facilita la integración y complementariedad de servicios; • Funciona con alto nivel de institucionalización; • Funciona dentro de la estructura regular de la política social. • Los programas que son centrales para la política de protección o asistencia social, forman parte o son eje estructurante del sistema; • Existen condiciones estructurales para la integración de servicios sociales a nivel local. • Existen instrumentos normativos que institucionalizan un modelo de gestión compartida; • Los programas convienen de qué forma van a trabajar con una población objetivo en común. • Existe algún indicador o instrumento que todos los servicios reconocen, le atribuyen validez y se utiliza para tomar decisiones sobre incorporación de beneficiarios. • Existen mecanismos de ingreso regular de los beneficiarios a los programas; • Existen mecanismos únicos de acceso; • Funcionan como ventanilla única para los usuarios. • Los programas toman en cuenta la oferta total de programas; • Se toman decisiones de inversión y focalización utilizando toda la 61
información disponible;
Se generan complementariedades en el territorio. Existe un diseño; con distintas alternativas para que los usuarios puedan transitar por más de un programa; • Existe una metodología de diagnóstico para la definición de trayectoria; • Puede implementarse un sistema de referencia y contra referencia. • Los programas pueden tener sus propios sistemas de registro; pero existe mecanismo que permite centralizar la información proveniente de ellos; • Acceso a información común sobre los beneficiarios que atienden. • Los programas cuentan con indicadores propios; • Indicadores comunes, reconocidos por todos como parámetro de evaluación compartida; • Monitoreo y rendición de cuentas conjunta. • Análisis intersectorial del presupuesto; • La asignación de recursos es en base a demanda territorial; • Existen condicionalidades para transferir recursos a las instituciones. Medidas o acciones que pueden aportar a la institucionalización de redes integradas de servicios sociales a. Rectoría local de la coordinación entre programas y servicios • Empoderar a la instancia local que naturalmente está llamada a cumplir la función de rectoría en la red; • Fortalecer las capacidades y competencias del ente coordinador (recursos humanos calificados); • Asignar atribuciones y definir funciones claras para quien tiene a su cargo la coordinación; • Obtener respaldo político explícito de las autoridades jerárquicamente superiores localizadas en el territorio para validar la gestión del ente coordinador; • Generar un instrumento administrativo que reconozca explícitamente la función de coordinación en quien la ejerce (herramientas normativas y técnicas) b. Nivel de institucionalización de la relación de colaboración entre programas y servicios • Implementar incentivos a la gestión colaborativa entre programas, para la atención coordinada de los mismos usuarios; • Implementar mecanismo de transferencia condicionada de recursos a las instituciones para empujar la coordinación y colaboración entre oferentes; • Generar protocolos de atención que reconozcan la prioridad asignada a los beneficiarios de la red, cuando vengan derivados de los otros programas; c. Consideración de otros programas para decidir la inversión social en un territorio • Habilitar al ente coordinador para liderar acuerdos locales sobre destinación de recursos para cobertura de población objetivo; • Reformular las estrategias de decisión de la inversión sectorial; • Intervenir los mecanismos de gestión financiera para que los recursos estén disponibles en el momento que se necesite; • Generar los datos necesarios que deben tener las instituciones proveedoras de servicios al momento de decidir su inversión en el territorio; • Socializar información entre proveedores sobre demanda potencial y de inversión de los demás programas, cuando se trata de los mismos beneficiarios. •
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Título Programa de Protección Social: Evaluación 2010 Autor Año Datos Editoriales Resumen Karina Ramírez 2010 Versión 1.1, Aprobado por Diego Martinez
Metodología Análisis de los resultados alcanzados durante el año 2010 de los subprogramas y procesos bajo la administración del PPS, evaluando el avance en cumplimiento de metas y la gestión realizada para implementar los procesos antes mencionados. 1. Bono de Desarrollo Humano y Pensiones para Adultos Mayores y Personas con Discapacidad a. Incorporación progresiva de 125.000 nuevos beneficiarios de las pensiones para adultos mayores y 38.000 personas con discapacidad. b. Se excluyeron a las madres habilitadas en el 2009 sin encuesta del Registro Social, madres encuestadas pero que estaban sobre la línea de pobreza o madres fallecidas. c. En total se incluyeron 171.408 madres y se excluyeron 235.232, cuyo efecto neto de exclusión fue 63.824 madres. d. En adultos mayores se incluyó a quienes realizaron nuevas encuestas de Registro Social y se excluyó a quienes tienen seguro o han fallecido. e. Se incluyó a personas con discapacidad provenientes de nuevas encuestas de Registro Social y se excluyó a quienes tienen seguro o no constan en la base del CONADIS. f. En el mes de diciembre existieron un total de 1.762.118 habilitados, de ellos el 67 % corresponde a madres jefas de hogar, el 28 % son adultos mayores y el 5 % personas con discapacidad. g. El 59 % de beneficiarios se ubica en áreas urbanas y el 41 % en áreas rurales del país. h. El porcentaje general de mujeres es alto (81 %), y varía de acuerdo al programa: son mujeres el 94 % de beneficiarios del BDH, 57 % de adultos mayores y el 43 % de las personas con discapacidad. i. Según el Ministerio de Economía y Finanzas, el BDH y las pensiones representan el 26 % de la composición de las transferencias del país. 2. Corresponsabilidad a. Las condiciones que deben cumplir son en las áreas de educación y salud, donde: • Menores de 1 año de edad tienen que asistir al menos 1 vez cada 2 meses a controles preventivos de salud. • Niños entre 1 y 5 años de edad tienen que asistir al menos 1 vez cada 6 meses a controles preventivos de salud. Principales hallazgos El presente informe, muestra la evaluación del Programa de Protección Social que lleva a cabo el Gobierno ecuatoriano, cuyos resultados muestran avances en procesos de depuración e incremento de la población atendida por el Bono de Desarrollo Humano, al igual que los resultados obtenidos en los procesos de monitoreo de corresponsabilidad en educación y salud. Se analiza el uso de la Tarjeta MIES Bono Rápido, el acceso al Crédito de Desarrollo Humano, a la Red de Protección Solidaria, Cobertura de Protección Familiar; lo cual ha tenido significativos resultados operativos y en la población que ha accedido a estos proyectos del Programa de Protección Social. Finalmente, se muestra los resultados efectivos del Centro de Procesamiento de Datos, traduciéndose en una mejor atención a los ciudadanos. 63
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• Niños entre 5 y 18 años de edad tienen que estar matriculados en el sistema escolar y asistir al menos 75 % de las clases. b. En el área urbana se realiza la notificación a través del recibo de pago del BDH, mientras que el área rural se visita directamente a los hogares que han sido seleccionados. c. En marzo del 2010, se realizó el primer proceso de la corresponsabilidad orientada a la prevención y detección oportuna del cáncer de seno y cérvico‐uterino de las madres del BDH. d. El Programa de Protección Social ha contribuido con la estrategia de Intervención Nutricional Territorial Infantil (INTI), con la implementación, desde noviembre del 2009, del proceso de corresponsabilidad en educación y salud en las parroquias más pobres del país. e. El control de corresponsabilidad en salud y educación en esta zona se realiza de manera universal a las madres que reciben el BDH y tienen hijos menores de 18 años. La metodología implementada en este proceso tiene como objetivo intervenir a todos los hogares BDH debido, principalmente, a los altos niveles de desnutrición y pobreza. f. En el segundo semestre del 2010 se controlaron a 41.057 personas pertenecientes a las provincias de Cañar, Tungurahua e Imbabura. Tarjeta Mies Bono Rápido a. En enero del 2010 se dio inicio a la segunda fase de entrega de la tarjeta magnética Mies‐Bono Rápido a todos los beneficiarios del Bono para que puedan cobrar la transferencia a través de la red de cajeros automáticos autorizados en el país (actualmente 1.883). En promedio el 7 % de personas han cobrado el Bono mensualmente con la Tarjeta MIES Bono Rápido. b. En total se utilizaron 111.308 tarjetas durante el 2010, es decir el 38 % de tarjetas entregadas. El 69 % de tarjetas utilizadas corresponde a madres, el 28 % a adultos mayores y el 3 % a personas con discapacidad Crédito de Desarrollo Humano a. El monto promedio de la transferencia se incrementó de USD 398 en el 2009 a USD 793 en el 2010, por lo que la demanda aumentó 4 veces. En el año 2010 se entregaron 461.625 créditos. b. De la totalidad de créditos el 90 % se ha destinado a las madres, el 8% a adultos mayores y el 2 % a personas con discapacidad. c. A nivel nacional el 26 % de los habilitados al pago del Bono ha recibido un crédito, en 7 provincias más de la tercera parte y en Napo casi la mitad (49 %). d. El 72 % se lo realizó a través de instituciones financieras ubicadas en áreas urbanas del país y el 28 % en áreas rurales. e. La mayor proporción de solicitantes del crédito fueron mujeres (91 %). El 96 % de madres recibieron el CDH, el 46 % de adultos mayores y el 3 % de personas con discapacidad. Red de Protección Solidaria a. El total de pacientes que han ingresado para ser asistidos por la RPS en el 2010 es de 9.879, de ellos 1.644 no fueron atendidos debido, entre otras causas, a la falta de documentación necesaria o porque la RPS no cubre el servicio médico solicitado. b. El 8 3% de los casos atendidos provienen del área urbana y el 17 % del área rural. c. 4.602 pacientes son mujeres (56 %) y 3.633 son hombres (44 %). d. Las provincias con mayor concentración son: Guayas y Pichincha (35 % y 22 %, respectivamente); en estas provincias se encuentran los hospitales de especialidades públicos más grandes del país. e. A nivel nacional se atendió principalmente a pacientes con Cáncer (41 %) e Insuficiencia Renal (34 %); con mayor frecuencia cáncer de mama, leucemia y linfoma (22 %, 17 % y 11 % del total de casos 64
diagnosticados con cáncer).
Cuando ningún hospital en el país puede atender a pacientes con malformación de corazón, tumor cerebral o requiera de un trasplante, se los remite a un hospital internacional. Hasta diciembre del 2010, 8 personas reciben su tratamiento médico en el exterior, 73 pacientes han retornado al Ecuador y 50 esperan viajar fuera del país para iniciar su tratamiento respectivo (casos en proceso). g. El MSP ha establecido convenios con hospitales de otros países para que acojan a los pacientes de la RPS. El mayor porcentaje de casos internacionales ha sido atendido en la Fundación Cardiovascular de Colombia (58 %), seguido de los hospitales Italiano de Argentina (11 %) y Gordon Griffith Cancer Center de Estados Unidos (6 %). h. El tiempo promedio que se demora un paciente entre ser atendido en un hospital público para ingresar a la RPS y que se le entregue el servicio médico solicitado es de 26 días, siendo el mayor tiempo (16 días) entre la asignación del proveedor y la entrega del servicio médico solicitado. i. En el 2010 el tiempo de gestión del hospital y del proveedor aumentaron un día en promedio, mientras que el correspondiente al PPS ha disminuido 6 días. Cobertura de Protección Familiar a. Los fallecimientos registrados en la CPF presentan una tendencia creciente, este comportamiento es común en nuevos programas, a medida que transcurre el tiempo las personas se enteran del funcionamiento y beneficios del programa y se reportan más casos. b. Durante el año 2010 la CPF ha apoyado con los beneficios del seguro a 13.322 hogares del BDH y pensiones, de los cuales el 79 % son adultos mayores, el 16 % madres y el 5 % de personas con discapacidad. c. La mayor proporción de fallecimientos fueron mujeres (57%), el 80 % de fallecimientos reportados fueron adultos mayores, 16 % madres y 4 % personas con discapacidad d. En el 2010 los familiares de 4.471 personas fallecidas habían solicitado el seguro de vida, de ellas el 13 % ya recibió la indemnización, el 6 % había ingresado la solicitud y debía ser revisada, el 42 % tenía la documentación incompleta y el 52 % tenía la documentación completa y esperaba la aprobación. e. El contrato con Seguros Sucre implica cubrir un valor de hasta USD 1.250 en caso de fallecimiento de una persona habilitada al cobro del Bono, que incluye la velación y traslado, el nicho y el seguro de vida. Centro de Procesamiento de Datos a. Durante el 2010 se atendieron a 626.264 personas a nivel nacional en todas las oficinas provinciales del Programa de Protección Social. b. En el 2010 el Call Center del PPS receptó 512.104 llamadas, el 47 % fueron consultas del BDH, el 46 % de la CPF y el 7 % de la Red Complementaria de Salud f.
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2.3.1.2 BONO DE DESARROLLO HUMANO Título Evaluación de impacto cualitativa del Bono de Desarrollo Humano, la corresponsabilidad en educación y salud y del Crédito de Desarrollo Humano del programa de protección social Autor Año Datos Editoriales Resumen Emili Utreras 2008 Evaluación Externa Metodología El objetivo de esta evaluación es dar a conocer los diferentes contextos y actores que están involucrados en el Bono de Desarrollo Humano, Corresponsabilidad y Crédito de Desarrollo Humano, los diversos factores socioculturales y territoriales que han hecho de este programa un fenómeno de diversos alcances. Emili Utreras se plantea ocho ejes temáticos en los cuales se reflejan las percepciones subjetivas, las diversas construcciones sociales sobre la pobreza que tienen las personas que son atendidas a través de este programas, las diferentes lecturas sobre esta transferencia monetaria y su trayectoria desde su creación en anteriores gobiernos y sus efectos en la elevación e igualación del monto que las personas reciben en el Bono de Desarrollo Humano; además, se analiza el impacto y las creencias entorno a la corresponsabilidad en salud y educación y en quienes han accedido al Crédito de Desarrollo Humano. Finalmente, se aborda las Implicaciones Institucionales y las Implicaciones Comunicacionales de este Programa de Protección Social en el Ecuador. 1.
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Principales hallazgos 1.
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Investigación cualitativa del impacto del Bono de Desarrollo Humano, la corresponsabilidad en educación y salud y del Crédito de Desarrollo Humano del Programa de Protección Social. Se ha puesto énfasis en las percepciones, prácticas y hábitos cotidianos de los distintos beneficiarios: madres, personas de la tercera edad y personas con discapacidad; mostrando las especificidades de los seis cantones seleccionados para la realización de la investigación: Quito, Colta, Guayaquil, Paján, Sucumbíos y Orellana. Análisis de resultados en base a ocho ejes temáticos: a. Percepciones subjetivas b. Construcciones sociales sobre la pobreza c. Lecturas sobre la transferencia monetaria d. Elevación de la transferencia monetaria e. Corresponsabilidad en salud y educación f. Crédito de Desarrollo Humano g. Implicaciones Institucionales h. Implicaciones Comunicacionales Desde el Gobierno de Jamil Mahuad el Bono de Desarrollo Humano forma parte de una estrategia para la reducción de la pobreza y para garantizar el goce de derechos sociales y económicos a grupos sociales determinados en el Ecuador. El BDH ha pasado por diferentes transiciones conceptuales, enfoques, montos, procesos, etc. Esta estrategia a su vez ha dado a lugar al establecimiento de categorías sociales clasificatorias, en relación a determinadas concepciones sobre la pobreza, vulnerabilidad y exclusión social, desde donde se identifica y agrupa a la población beneficiaria de los programas sociales, esto ha incidido en las prácticas e identidades sociales de las personas. Contexto familiar: a. Mujeres, madres y/o jefas de hogar: dedicadas a economía del cuidado y de generar ingresos económicos mediante actividades como lavar ropa, limpiar casas, etc. Realizar estas actividades implica obtener bajos ingresos y estar desprovistas de los 66
beneficios de seguridad social.
Los hombres, esposos o compañeros, cuando existen, también están vinculados a trabajos poco calificados, mal pagados y sin beneficios de ley. c. Adultos/as mayores: especialmente por los años cumplidos y de la vulnerabilidad de sus condiciones de salud, viven con sus hijos, pero en otros casos viven solos, por lo que no cuentan con alguien que se responsabilice por ellos. En algunos casos han asumido la crianza de sus nietos, por ausencia de sus padres, por lo que en muchos casos deben buscar mecanismo para generar ingresos para su sobrevivencia como cargadores, vendedores ambulantes, etc., lo que agudiza la precarización de su calidad de vida. d. Familias con personas con discapacidad: existen diferencias si la persona es mayor o menor de edad; en el primer caso, pocos viven solos, la gran mayoría vive con sus familiares y en el segundo, están bajo el cuidado de sus padres. Presentan un contexto familiar complejo, existe dificultad en la inserción laboral y las necesidades en salud y acceso a medicinas consume la mayor parte de los ingresos de las familias. Percepciones del BDH a. En general el bono sigue siendo visto más como un regalo, una caridad y no como un derecho. b. El bono tiene un período de recordación de aproximadamente 10 años en la memoria de sus primeros beneficiarios. c. En la mayoría de los casos no han desarrollado mecanismos de exigencia de calidad en la prestación de servicios, beneficios y acceso a la información. d. En Quito y Guayaquil se han identificado espacios organizativos a nivel de asociaciones o a nivel barrial para acceder a información, canalizar sus inquietudes, buscar soluciones a sus problemas y para otros casos específicos. Percepciones sobre la pobreza a. La pobreza aparece como una condición en la que se nace o a la que uno puede llegar por situaciones específicas. b. Porque “hay gente que tiene más”, porque “Dios lo quiso así”. c. Por la presencia de una circunstancia desafortunada como separaciones, viudez, enfermedad, pérdida del trabajo, migración del campo a la ciudad. d. A mayor edad, las esperanzas de superar esta condición se reducen. e. Refieren también a las condiciones del espacio donde habitan: falta de infraestructura, servicios básicos, etc. o falta de espacio para actividades de autoabastecimiento: cultivos y crianza de animales. f. Se percibe una diferencia entre espacios urbanos y rurales, la pobreza se asocia con las condiciones de vida que brinda el cantón donde habita. g. En los últimos casos, se percibe a la pobreza como un deber ser. Percepciones sobre sus beneficiarios: ser vs deber ser a. Acceden al programa por “ser pobres” b. Existe la creencia que no se puede tener medidores de luz ni agua, ni líneas telefónicas, ni créditos o propiedades a su nombre o sobrepasar un nivel determinado de consumo de energía eléctrica. Por tanto no se puede dejar de ser o de aparecer pobres para no perder el bono. c. Quienes no deberían recibir el bono son percibidos desde la posesión de bienes (vehículo, casa) y por su apariencia (vestimenta) Hábitos – usos BDH a. Quienes reciben el bono y que cumplen un rol productivo o reproductivo en la familia, el destino del bono es múltiple, el mismo que se suma al ingreso familiar como una entrada fija y en algunos casos constituye el único ingreso. b.
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b.
En los casos en los que existe una persona con alguna enfermedad grave, crónica o discapacidad el bono se va a cubrir las necesidades asociadas a esta condición. c. La ausencia de un listado depurado ocasiona muchísimas distorsiones, puesto que no todas las personas que actualmente lo reciben “parecen ser” pobres, mientras que existen familias que no pueden todavía acceder al programa. d. Existen grupos de personas que no reciben el bono: menores de edad discapacitados, hijos/as menores de edad que han quedado huérfanos y son responsables de sus hermanos menores; personas de la tercera edad que han asumido el cuidado de sus nietos, hombres abandonados por sus esposas y al cuidado de sus hijos. 8. Incremento del BDH a. El incremento y equiparación del monto a los tres grupos ha tenido una valoración positiva, representó una explícita preocupación del Gobierno por mejorar sus condiciones de vida y que ha sumado el crédito de desarrollo humano, crédito de la vivienda, subsidios al arroz y harina, descuentos en locales específicos. b. Se evidencia una dinamización de la economía doméstica y de las estrategias económicas domésticas; el hecho de recibir una ayuda más significativa, introduce la imagen de un gobierno más preocupado y cercano a la gente. 9. Programas complementarios al BDH a. La percepción de los cambios de política social se perciben de manera fragmentada y no como el resultado de un programa global pensado para reducir los efectos de la pobreza, por lo que los beneficios no se valoran de forma integral en la vida cotidiana, pero se los reconoce y se los asocia a la preocupación del Presidente y del Gobierno por estos sectores. b. Los beneficios que se identifica son: subsidio de arroz y harina, supresión del pago de matrículas escolares, descuento en las tarifas de luz, aseguramiento en salud en Quito, descuentos de artículos de primera necesidad en almacenes Tía y Aki. 10. Corresponsabilidad en educación y salud a. Las madres asumen a la educación y salud como una prioridad y responsabilidad para con sus hijos independientemente si es o no un requisito para recibir el bono. b. La educación en especial, es percibida como un posible medio de movilidad social ya que posibilita acceder a un mejor empleo. c. En cuanto a salud, las madres de niños/as menores de 5 años tratan de cumplir con los controles médicos; sin embargo existen limitaciones de tiempo y recursos para hacerlo con la frecuencia establecida en el protocolo del cuidado del niño sano. d. La figura de la corresponsabilidad exigida en educación y salud se diluye en las prácticas y sentidos que se dan a estos dos aspectos en la vida cotidiana. A esto se suma el hecho de que desde la creación del bono ha habido discontinuidad en la exigibilidad de la corresponsabilidad 11. Crédito de desarrollo humano a. El crédito no se usa en actividades necesariamente productivas, sino para pagar deudas o enfermedades, lo cual no da lugar a una inversión y mucho menos a una recuperación del capital. b. Cuando se lo usa en actividades productivas, la inversión de 300 USD no logra consolidar proyectos nuevos, aunque si es favorable al fortalecimiento de ciertas actividades vinculadas al comercio, previamente iniciadas por los solicitantes. c. Las inversiones en actividades agropecuarias, en la mayoría de los casos, no han tenido mayor éxito por los riesgos asociados a esta actividad y por dificultades en comercialización de productos. d. Quienes no logran tener una experiencia satisfactoria se arrepienten de haberlo solicitado, se sienten desmotivados para 68
hacerlo una segunda vez; prefieren recibir el monto mensual. En el caso de las mujeres, el bono está destinado a mejoras en el ingreso familiar o al bienestar de sus hijos. f. Las familias enfrentan situaciones de endeudamiento permanente, especialmente a nivel informal, lo que les lleva a buscar mecanismos para reponer el capital entregado más los intereses; en algunos casos el CDH ha reemplazado la figura del chulquero. Acceso a información a. Los beneficiarios del bono y de la pensión asistencial están al margen de contar con un mecanismo que les ofrezca información relativa al bono. b. El Call Center propuesto por el Programa de Protección Social, no se lo percibe como un referente, ni una real posibilidad de resolver sus dudas o aclarar sospechas. c. Cuando tienen algún problema tratan de obtener información en el Punto de Pago del Banco, sobre todo con el guardia. d. Los canales a través de los cuales reciben información son: informal (rumor y chisme) y medios de comunicación. e. Se observa un crecimiento del nivel de esperanza en la gente con el nivel de información sobre este y otros programas sociales. f. Otro factor que incide para la desinformación es el olvido de la información que recibe y por la dificultad de identificar claramente una entidad en la que se concentre la información y la atención, no se menciona al PPS dentro del grupo de instituciones. g. Existe temor frente al uso de la tarjeta de débito que radica en el potencial hecho de no poder cobrar el bono, por no poder manejar la tarjeta o por temor a ser objeto de robos o engaños en cajeros automáticos. Instituciones y beneficios a. El Programa de Protección Social no se encuentra posicionado como el principal referente para los beneficiarios del programa del BDH, así se han podido identificar otros actores que se han convertido interlocutores: bancos (cajeros, guardias). El BDH constituye un fenómeno social de un complejo y profundo significado, con repercusiones económicas, sociales, culturales y políticas. El cambio de denominación de bono solidario a bono de desarrollo humano ha tenido diferentes grados de penetración, lecturas sociales e implicaciones sobre los beneficiarios. Es importante hacer una evaluación cuantitativa y cualitativa del impacto del BDH. La sombra del programa es la reproducción de una “trampa de pobreza”, puesto que los beneficiarios se sienten atrapados en su condición de pobreza para continuar recibiendo el bono. La falta de una estrategia integrada de comunicación ha permitido la reproducción de mitos y tabúes inconvenientes para una adecuada comprensión y manejo del programa por parte de los beneficiarios y del resto de la sociedad. Es importante el rediseño y replanteamiento no sólo de las orientaciones del programa sino también de los instrumentos que se aplican para la identificación de la población beneficiaria ya que esto tiene incidencias en la construcción identitaria de las personas como beneficiarios e.
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Título Impacto del Bono de Desarrollo Humano en el Trabajo Infantil Autor Año Datos Editoriales Resumen José Martínez Dobronsky, José A. Rosero Moncayo
S/F Evaluación Externa Metodología Este estudio tiene por objetivo describir los resultados de la evaluación de impacto del Bono de Desarrollo Humano sobre el capital humano y en qué manera puede contribuir a la reducción del trabajo infantil a través de la medición de los siguientes indicadores: • Matriculación escolar • Repitencia escolar • Deserción escolar • Trabajo infantil • Consumo per cápita • Consumo de alimentos Los resultados del estudio demuestran que en los hogares en que se recibe, el BDH tiene un efecto sustancial en el capital humano y la disminución del trabajo infantil, siendo mayores los resultados en los hogares en que creen que existe la condicionalidad de educación para continuar recibiendo el BDH. Metodología: 1. De tipo no experimental que utiliza la técnica de regresiones discontinuas para la estimación de la variable de impacto; se optó por esta metodología por la forma como fue concebido el programa, en el cual las familias del primer quintil de SELBEN recibían una transferencia de 15 USD y las familias del segundo quintil recibían 11,5 USD, por lo que el diseño original de evaluación se concentraría en medir el impacto adicional de recibir 3,5USD; así también, por la negativa del programa a dejar fuera del beneficio a familias del quintil 1 y 2, lo que no permitió construir un grupo “puro” de control. 2. Construcción de un panel de datos en donde se toma información de todas las familias de la muestra de investigación (control e intervención) en dos momentos en el tiempo: antes y después de la intervención. El diseño de la evaluación diferenció 5 grupos en total con muestras independientes, tanto en el ámbito urbano como en el rural: • Grupo A: Familias justo por encima de la línea de corte del segundo quintil que no recibieron con anterioridad ni el Bono Solidario ni la Beca Escolar. Estas familias no reciben el Bono de Desarrollo Humano (BDH) durante el período de intervención ni son condicionadas. • Grupo B: Familias justo por debajo de la línea de corte del segundo quintil que no recibieron con anterioridad ni el Bono Solidario ni la Beca Escolar. Estas familias reciben el BDH durante el período de evaluación en un monto igual a US$ 11,5 y son condicionadas a la asistencia escolar. • Grupo C: Familias justo por encima y por debajo de la línea de corte del primer quintil que no recibieron con anterioridad ni el Bono Solidario ni la Beca Escolar. Estas familias reciben el BDH durante el período de evaluación en un monto igual a US$ 11,5 y son condicionadas a la asistencia escolar. • Grupo D: Familias un poco por encima y por debajo de la línea de corte del primer quintil que no recibieron con anterioridad ni el Bono Solidario ni la Beca Escolar. Las familias en este grupo reciben el beneficio con una transferencia de US$ 15 durante el período de intervención y son condicionadas a la asistencia escolar. • Grupo E: Familias justo por debajo de la línea de corte del segundo quintil que no han recibido la Beca Escolar, pero sí han recibido el Bono Solidario. Estas familias recibirían el BDH durante el período de evaluación en un 70
Principales hallazgos monto igual a US$ 11,5 y son condicionadas. Con este diseño los impactos que se pretendían estimar eran: • (Grupo B1–Grupo B0) – (Grupo A1–Grupo A0): Impacto de la transferencia de US$ 15, junto con la condicionalidad de asistencia escolar en hogares que están por encima y por debajo del punto de corte del segundo quintil. Diseño no experimental. • (Grupo D1‐Grupo D0)‐(Grupo C1‐Grupo C0): Impacto de la transferencia de US$ 15 junto con la condicionalidad de asistencia escolar en hogares que están por encima y por debajo del punto de corte del primer quintil. Diseño experimental. • (Grupo E1‐Grupo E0): Impacto de implementar la condicionalidad de asistencia escolar. El diseño muestral usó como universo las familias entrevistadas por SELBEN y la base de personas beneficiarias del Programa de Protección Social. La principal medida de resultado para capital humano es una variable dummy que toma el valor de 1 si la niña o niño está enrolado en la escuela en el presente año escolar. En el caso de trabajo infantil, se definieron dos variables relevantes: (i) una dummy que define si la niña o niño trabajó (ya sea por un salario o como trabajadora o trabajador no remunerado) la semana pasada, y (ii) el número de horas trabajadas. 1. Una de las variables que se tomó en cuenta para la evaluación de impacto del Bono de Desarrollo Humano fue la de trabajo infantil, tratando de determinar en qué medida la transferencia podía sustituir el trabajo en los niños y niñas de 6 a 15 años por una mayor inversión en capital humano, mayor matrícula y retención escolar. 2. BDH programa pilar del sistema de protección social del Ecuador. 3. Los objetivos del BDH bajo los cuales fue creado son: a. Garantizar a las familias un nivel mínimo de consumo b. Para las niñas/os de hasta 5 años de edad: contribuir con la disminución de los niveles de desnutrición crónica y de enfermedades inmuno‐prevenibles c. Para niñas/os entre 6 y 16 años: i. Promover la matriculación escolar y la permanencia en el sistema educativo ii. Asegurar la asistencia continua a clases iii. Reducir el empleo infantil d. Cuidar y proteger a ancianas y ancianos y a las personas con limitaciones físicas. 4. No existen diferencias estadísticamente significativas para los grupos de control e intervención: la tasa de matrícula de las niñas y niños de 6 a 16 años de la muestra es del 77 %, mientras que la tasa de empleo infantil es del 47 % con un promedio de horas de trabajo de alrededor de siete horas. 5. El BDH tiene un impacto sustancial y significativo sobre la matricula escolar. La probabilidad de que una niña o niño en un hogar que recibe el Bono este inscrito en el colegio es 3,5 puntos porcentuales mayores que la probabilidad de un niño o niña en circunstancias similares que no recibe el bono. 6. El impacto del bono está concentrado en las niñas y niños entre 11 y 17 años de edad; no se encuentra impacto en la tasa de matrícula en las niñas y niños entre 6 y 10 años de edad. La tasa de matrícula en el rango de edad de 6 a 10 años es del 94,4 % y en el rango de edad de 11 a 17 años es del 56,3 %. 7. El impacto del BDH está concentrado entre los hogares más pobres, en el primer quintil y con bajos niveles de consumo. 8. El impacto es mayor para aquellos hogares que piensan que están sujetos a una corresponsabilidad (7,3 % versus 2,21 %). El 2 7% de los hogares que se utilizó para la evaluación de impacto pensó que las niñas y niños debían asistir al establecimiento educativo como un requisito para la participación en el programa. 9. El BDH tiene un impacto sustancial y significativo sobre el empleo infantil. La probabilidad de que una niña o niño de un hogar que recibe el BDH esté 71
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trabajando es de 6,2 puntos porcentuales menor que la probabilidad de que una niña o niño en una situación similar que no recibe el bono. Las niñas y niños de familias que reciben el BDH trabajan 2,46 horas menos que las niñas y niños que no reciben el BDH. En general, parece que los niños y niñas que viven en familias que reciben el Bono de Desarrollo Humano sustituyen trabajo infantil por educación, tanto en la probabilidad de estar empleados (remuneradamente o no) como en el número de horas que dedican a tareas laborales. Los resultados se concentran en las familias que: a) se creen condicionadas, lo cual confirma el hecho de que el condicionamiento es indispensable para el efecto en capital humano y trabajo infantil y b) el impacto es concentrado en las niñas, niños y adolescentes en edad de asistir a la secundaria, lo cual es coherente con los incentivos perversos que las familias tienen para no inscribir a sus hijas e hijos en la educación secundaria y como una transferencia condicionada puede corregir estos incentivos. La concepción del bono reafirma la discriminación por género en las familias, puesto que el BDH es entregado prioritariamente a la madre (aproximadamente el 99 % de hogares), pues es la madre quien generalmente tiene la responsabilidad de las decisiones de compra y preparación de los alimentos, del cuidado de la salud de las y los menores, así como la de vigilar la asistencia de las y los menores a la escuela. 72
Título Informe de evaluación del proceso de corresponsabilidad Autor Año Datos Editoriales Resumen Programa de protección social y Subdirección Nacional
2009 Evaluación Interna Metodología Principales hallazgos El presente documento, muestra los resultados de la evaluación del proceso de implementación del monitoreo de la corresponsabilidad en educación y salud implícito en el BDH, el cual es administrado por el Programa de Protección Social del Gobierno ecuatoriano. La condicionalidad de este programa se viene desarrollando desde el año 2008. Además, describe en términos metodológicos los mecanismos que el Programa de Protección Social utilizará en el futuro para realizar los controles, una vez que han sido evaluadas las alternativas en términos de costos y de efectividad de las mismas. Se evidencia que en el caso del Ecuador, existen efectos positivos del BDH sobre la matrícula de los hijos pertenecientes a hogares que reciben la transferencia, antes de la implementación de la corresponsabilidad. Así mismo, la evidencia demuestra que, en el caso ecuatoriano, la cobertura en educación primaria es superior al 95 %, por lo que éste ya no es un problema ni de demanda del servicio ni de oferta del mismo. Los pilotos en los cuales se implementaron las metodologías para implementar la condicionalidad, han servido de base técnica para el diseño de la estrategia definitiva considerando las particularidades del caso ecuatoriano. Se sostiene además, la importancia de la comunicación para informar adecuadamente a los hogares que reciben el BDH y el análisis de la capacidad operativa del Programa de Protección Social tanto a nivel de la planta central como a nivel de las oficinas provinciales, para garantizar una atención eficiente a las personas. Finalmente, se concluye que la aplicación del monitoreo no universal sería una alternativa válida pues reduce los costos de implementación del proceso, estrategia pionera a nivel regional. Los pilotos se implementaron en las provincias de Carchi, Napo y Pastaza. Para el caso de la recolección de la información en salud, se optó por desarrollar, en la provincia del Carchi, un sistema informático de captura de información instalado en cada uno de las áreas de salud de la provincia. De esta manera, se registraba en el sistema la información sobre las personas que asistían o no al centro de salud, más la frecuencia de sus visitas, lo cual era alimentado por el personal del Ministerio de Salud Pública (Previamente se repartieron carnés de salud para el registro de vacunas y próximas citas en los puntos de pago del Bono de Desarrollo Humano). • Educación: la primera fase consistió en una visita a los planteles y mediante muestreo monitorear el control de asistencia a clases. Mientras que en la fase dos se procedió a la verificación en los hogares • Salud: el mecanismo que se implementó consistía en que las madres tenían que llevar a sus hijos a las Unidades Operativas para el control, para ello a las madres se les distribuyó el carné de salud en los puntos de pago en las tres provincias 1. Conceptualmente, las transferencias condicionadas de dinero buscan ayudar a los hogares en situación de mayor vulnerabilidad (Q1 SELBEN) a la protección del consumo de los hogares vulnerables y a la creación de capacidades (capital humano) a través de la asistencia de los niños a los centros de salud y a las escuelas y colegios y prevención en salud. 2. La demanda de salud para prevención, de acuerdo a la evidencia empírica, no tiene mayores efectos en la asistencia de los hogares y sus hijos a los centros de salud. 3. En el caso del control del cumplimiento de las condiciones en educación (asistencia y matricula) no existe en general, colaboración de los Directores de las escuelas y colegios. 73
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La dirección de la familia que se tiene en la base de SELBEN no está actualizada, de tal manera que la identificación en el campo de los hogares que reciben el Bono se hace difícil; de igual forma, los planteles educativos no tienen registradas las direcciones de todos los niños y en muchos casos las familias migran a otras comunidades. El flujo de información que debían proporcionar las unidades operativas fue muy limitado por la falta de cooperación del personal de las unidades argumentando que este proceso de corresponsabilidad no constaba en la planificación operativa del Ministerio de Salud, por lo que no se pudo generar la base de datos en el área de salud. De los sectores escogidos solo el cantón Bolívar de la Provincia del Carchi pudo generar su base de datos. El objetivo de política de la corresponsabilidad es incentivar en los hogares la formación de capital humano enfocándose en la educación y la salud, para lo cual se hace necesario crear incentivos para el cumplimiento de la corresponsabilidad o penalizar su no cumplimiento. Después de un profundo análisis técnico al interior del programa de los efectos de la política, se optó por aplicar una suspensión de un mes para los hogares que incumplieron con las condiciones de salud y con la condición de asistencia al sistema educativo. En el caso de los hogares que no matricularon a sus hijos, se decidió suspender la transferencia hasta que se haya cumplido con la condición. Los hogares que reciben el BDH tienen la percepción de que la educación es importante pues la ven como un mecanismo de movilidad social que les permitirá una mejor calidad de vida en lo posterior, por tanto existen mayores probabilidades de que cumplan con este condicionamiento; es así que la decisión crítica entre los hogares que reciben el BDH es si matricular o no a los niños en el sistema escolar, evidenciándose que si deciden matricularlos ellos asistirán a clases. El problema de la no matrícula se “acentúa” a partir de la edad para entrar a la educación secundaria u octavo de básica, en donde el costo de oportunidad de los niños y adolescentes aumenta pues se considera que pueden vincularse a actividades productivas. En este contexto es consistente el argumento de “monitorear” zonas/grupos en donde la probabilidad de no matrícula es más alta en vista de los argumentos antes señalados así como en consideración de la correlación entre educación y pobreza. Se ha observado que los lugares con alta tasa de no matrícula tienen a su vez altas tasas de desnutrición crónica por lo que el monitoreo del cumplimiento de las condiciones en educación y salud en estos sectores/grupos es fundamental pues se estaría focalizando la atención del programa en grupos con mayor riesgo de descapitalización. De acuerdo a los resultados obtenidos, se puede afirmar que los hogares que reciben el BDH no están dispuestos a “perder el bono” porque éste constituye uno de sus ingresos permanentes razón por la cual no se expondrían a una situación de mayor vulnerabilidad. Se puede vislumbrar dos tipos de metodologías para la aplicación no universal de la corresponsabilidad en educación: a. Focalizar la atención en sectores más vulnerables, en donde la probabilidad de no matrícula es mayor b. Focalizar la atención en grupos más vulnerables, en que la probabilidad de no matricula es más alta Es importante comunicar con claridad que el monitoreo de la corresponsabilidad se está efectuando y el tipo de sanciones derivadas del incumplimiento. La metodología propuesta para el monitoreo en sectores dispersos es buscar sectores con un número mínimo de hogares a ser visitados. La metodología para la intervención de corresponsabilidad es partir de las siguientes clarificaciones: a. Mecanismo de notificación al hogar seleccionado para el monitoreo b. Definición de los documentos considerados válidos para demostrar o no 74
el cumplimiento de la corresponsabilidad.
Definición del lugar en el que el hogar entregará la documentación solicitada y el plazo de entrega de la misma. d. Identificar las instancias que validan la documentación entregada e. Identificar las instancias que deciden sobre el cumplimiento o no de la corresponsabilidad. f. Definición de las sanciones para los hogares y los plazos en las que se ejecutan. g. Definición de sanciones para hogares que incumplen recurrentemente la corresponsabilidad. h. Cálculo de los costos relacionados al cumplimiento de la corresponsabilidad (preparación y entrega de la documentación). i. Determinar el número de monitoreos de la corresponsabilidad acorde al tipo de metodología utilizada. Con estas clarificaciones y una vez que se identificaron los sectores a visitar, el PPS optó, en base a la experiencia de Carchi, Napo y Pastaza, por una metodología en tres visitas: 1) Visita de socialización, la cual da inicio al proceso de corresponsabilidad en el sector, dirigido a líderes comunitarios y comunidad en general 2) Visitas de casa en casa para actualizar la información de los hogares del sector e informar qué tipo de corresponsabilidad deben cumplir. Para esto, el Programa de Protección Social cruza la información levantada y actualizada de los hogares que han sido visitados, validándolos al final del día. 3) Visitas para receptar información de los hogares notificados, la misma que es validada por los equipos de la institución contratada por el PPS. Los documentos válidos para el cumplimiento de la corresponsabilidad son: a) Copia de la libreta de calificaciones o certificado de asistencia. b) Certificado de estar matriculado en la escuela o colegio c) Copia del carné estudiantil d) Copia de carné de salud incluyendo: para el caso de los niños menores de 1 año una visita al centro de salud en los dos meses anteriores al control y para el caso de los niños menores de 5 años, una visita en los 6 meses anteriores al control realizado. e) Certificados de salud emitidos por cualquiera de los centros de salud del Ministerio de Salud Pública del Ecuador (hospitales, centros y sub centros de salud) La información sobre el cumplimiento o no de la corresponsabilidad, es validada por las personas en campo y actualizada al final del día en la base de datos del PPS para ser remitida a planta central. En caso de incumplimiento, el hogar será sancionado con dos meses de no pago del BDH hasta que se acerquen a las oficinas provinciales del PPS para entregar la información. Estos hogares deberán recibir una notificación en el recibo de pago informando la razón de la sanción. La sanción o pérdida de los dos meses de transferencias se da al terminar la suspensión temporal y únicamente en los casos en que los hogares no cumplieron con la corresponsabilidad. En abril de cada año se cumple con el objetivo de política de controlar la matrícula escolar para el ciclo costa y con el objetivo de monitorear que los hogares hayan llevado a sus hijos menores de 5 años al centro de salud (incluyendo la asistencia de los hijos menores de 1 año). Para el caso de la sierra, en septiembre se controla la matricula escolar. En cuanto a la metodología para la selección de grupos vulnerables, es indispensable trabajar con la base de datos de los hogares habilitados al pago e identificar aleatoriamente los hogares que deben cumplir con la corresponsabilidad. La limitación de esta última metodología es que la base no cuenta con información actualizada de niños menores a 6 años nacidos en una fecha posterior al registro realizado por SELBEN. La identificación de los hogares sujetos al monitoreo de la c.
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corresponsabilidad debe partir de la selección aleatoria de los hogares que reciben el Bono y de la capacidad de las oficinas del PPS para procesar la información de cumplimiento o no de la corresponsabilidad La notificación al hogar seleccionado para el monitoreo de la corresponsabilidad se realizará cuando el hogar reciba una transferencia en una de las agencias del sistema financiero, en coordinación con el operador financiero BANRED, a través de mensajes que aparecerán en los recibos de pago. Esta notificación será únicamente a los hogares seleccionados evitando la notificación universal. Un piloto de la metodología para las ciudades de Quito, Guayaquil y Cuenca debe dimensionar lo siguiente: a. Número de operadores en cada oficina b. Tiempo promedio de recepción de la documentación y análisis de la misma. c. Número de transacciones no relacionadas a la corresponsabilidad que se atienden en las oficinas. d. Tiempo de atención de los operadores. e. Número de días que se van a atender. f. Operaciones adicionales (digitación) que se realizan en cada una de las oficinas del PPS. La base de hogares que receptan el Bono de Desarrollo Humano se actualiza hasta el día 15 de cada mes, por tanto para enviar el listado de los hogares a ser notificados en el mes en curso se debe definir la lista correspondiente el mes anterior. Bajo la lógica aplicada para el monitoreo por sectores en cuanto a consistencia de mensaje, objetivos de política y efectos prácticos de implementación, se sugiere aplicar la misma estructura de controles para el monitoreo por grupos: Las notificaciones se realizarían dos o tres veces por año iniciando el mes de febrero (primera notificación), abril (segunda notificación) y septiembre (tercera notificación). Se sugiere aceptar la misma documentación que para el caso de la metodología de sectores vulnerables En cuanto a la comunicación, los mensajes debe ser claros para no crear demandas adicionales. Los mensajes claves son: a. El significado del período de notificación y del período de sanción, los casos en que se aplican las sanciones y cuando y cuanto cobrarán. b. Del proceso de cumplimiento de la corresponsabilidad en salud y educación; específicamente, sobre los controles de salud para hijos menores de 1 años y 5 años y sobre las condiciones de educación, incluyendo la responsabilidad de enviar a sus hijos menores de 18 años a los centros educativos. Los casos de excepción para el cumplimiento de las condicionalidades: a. Hogares con hijos con una discapacidad mayor al 40 % y que cuenten con el carné del CONADIS. b. Hogares con más de 4 hijos. En éste caso al menos 3 hijos o hijas del hogar deberán estar matriculados y asistiendo a clases de acuerdo a los criterios establecidos. c. Hogares en cuyo sector la oferta pública es inexistente o los costos de acceso son altos. En estos casos deberá existir una justificación por parte de la autoridad local (jefe de la junta parroquial), explicando que no existe un centro educativo o de salud de ese nivel en la zona, o que para llegar al centro educativo o de salud se requiere al menos 2 horas de viaje o el pago de al menos 1,5 USD por niño al día (que es un monto mensual igual al valor de la transferencia de USD 30). 76
2.3.2 Economía Popular y Solidaria Título La economía popular solidaria en el Ecuador Autor Año Datos editoriales Resumen José Luis Coraggio 2011 En El trabajo antes que el capital., Alberto Acosta y Esperanza Martínez (Editores), Abya Yala, El autor muestra cuáles son los elementos a tomar en consideración en el Ecuador para ahondar en la economía popular y solidaria de acuerdo al nuevo modelo de Desarrollo. Invita a revisar el modelo económico tradicional y a recuperar los principios propios de la economía, pensando en la articulación social. Principales hallazgos 1.
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Nuestras economías son economías mixtas con tres sectores agregados: a. Economía empresarial capitalista b. Economía publica c. Economía popular La Constitución del Ecuador señala en su artículo 283 que “el sistema económico es social y solidario”. Asimismo especifica en su artículo 276 “El régimen de desarrollo tendrá los siguientes objetivos: a. Mejorar la calidad y esperanza de vida, y aumentar las capacidades y potencialidades de la población en el marco de los principios y derechos que establece la Constitución. b. Construir un sistema económico, justo, democrático, productivo, solidario y sostenible basado en la distribución igualitaria de los beneficios del desarrollo, de los medios de producción y en la generación de trabajo digno y estable.” (…) Al definir el sistema económico por su relación con la sociedad, por su valor central y por sentido, los constituyentes adoptaron una definición sustantiva y plural de economía, que no se define por los procedimientos de cálculo e instituciones de asignación óptima de recursos sino por garantizar de manera solidaria el sustento de todos los ciudadanos combinando diversas formas de organización económica: “Art. 283.‐ El sistema económico es social y solidario; reconoce al ser humano como sujeto y fin; propende a una relación dinámica y equilibrada entre sociedad, Estado y mercado, en armonía con la naturaleza; y tiene por objetivo garantizar la producción y reproducción de las condiciones materiales e inmateriales que posibiliten el buen vivir. (…)” Desde la perspectiva de la corriente latinoamericana de economía social y solidaria esto significa que, a partir de la realidad actual, sociedad organizada y estado deben reinstitucionalizar los procesos económicos de producción, distribución, circulación y consumo, de manera de impedir que el mecanismo global de mercado se autonomice de las sociedades y se naturalice como “la economía”, generando consecuencias sociales no atribuibles a ningún actor responsable sino a “los mercados”, típico lema neoliberal. Significa además que el utilitarismo individualista y el fin del lucro privado, co‐constitutivos con el mercado libre, deben subordinarse a los principios de solidaridad (seguridad y autocontrol de condiciones básicas de la propia vida, reciprocidad simétrica, redistribución progresiva, planificación democrática) y la corresponsabilidad de todos por la satisfacción de las necesidades y la calidad del modo de convivencia de todos, bajo la racionalidad reproductiva, incluida la naturaleza. El mercado debe ser regulado y sus prácticas subyacentes subvertidas. Así el principio de planificación y perspectiva reflexiva es afirmado claramente (artículo 275) en un momento histórico en que el neoliberalismo pretendía haber acabado con esa pretensión de interferencia con el mercado libre. La Constitución del Ecuador reconoce una economía mixta con una pluralidad de actores y de trabajos, que se puede interpretar así: 77
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Empresas privadas: motivadas por el afán de lucro, estructuradas alrededor de la relación patrón/empleado b. Empresas públicas y entes del Estado: productores de bienes, servicios y de bienes públicos con fines de asegurar la cohesión social y la redistribución para avanzar en la realización de los derechos como camino al Buen Vivir. c. Cooperativas: asociaciones con fines económicos no de lucro, y comunidades, todas ellas formas de organización en base a lazos comunitarios heredados o construidos y a la asociación libre de trabajadores, también denominadas en conjunto economía popular y solidaria d. Domésticas: formas de trabajo productor de bienes y servicios para el propio consumo (la economía del cuidado en las unidades domésticas o sus extensiones vía asociación o lazos de comunidad). e. Familiares: acción económica organizada como emprendimientos con trabajo familiar. f. Autónomas: trabajos autónomos de individuos no asociados. El interés individual y su realimentación con el mercado no se niegan, pero aparecen otras pautas de relacionamiento no mercantilistas: la reciprocidad, la redistribución, la solidaridad. La denominación de Economía Solidaria es utilizada para la promoción de actividades económicas asociativas autogestionadas por los propios trabajadores a fin de integrarse al sistema económico que los excluyó. La Constitución del Ecuador va mucho más allá de eso: es el sistema económico en su conjunto, con sus sectores de economía popular, empresarial capitalista y pública, es el que tiene que ser socialmente orientado hacia la producción de las bases materiales que hacen posible el Buen Vivir y desarrollar la corresponsabilidad de todos por la libertad de opciones de buena vida de todos.
Lo nuevo que ofrece la Constitución es que el Estado asuma una política activa de desarrollo de la economía popular y solidaria como forma orgánica emancipadora de los trabajadores. Es necesario tener presente que consolidación, crecimiento, desarrollo y complejización de la economía popular y solidaria implica no sólo trabajar sobre las cooperativas, asociaciones y comunidades ya existentes, sino propiciar la asociación, la cooperación y formas no destructivas de competencia entre los actores de la economía popular en sentido amplio, superando realmente la brecha entre políticas “sociales” y “económicas”. Para esto, se requiere la activa participación de los actores populares, en particular de los colectivos que tienen propuestas culturales y societales alternativas. Una política de economía social y solidaria debe definirse y operar construyendo tramas en territorios, buscando la coherencia entre sistemas de necesidades y capacidades. Pero además su alcance es mucho más amplio: debe incidir en los entornos locales, en el sistema de precios ‐particularmente de los salarios‐ en el sistema fiscal y tributario, en la política de comercio exterior, en la composición y sentido de la inversión y el consumo, en el logro de la soberanía alimentaria y energética, valores colectivos que no puede reducirse a la suma de preferencias individuales o locales. Una política financiera acorde con la ESS debe modificar la estructura financiera, de modo que el ahorro popular realimente los ciclos de producción‐reproducción colectivos de los territorios. Se trata de acompañar el desarrollo de nuevos actores socioeconómicos, de cambiar el campo de fuerzas en la economía, por lo que una política central es profundizar la transformación del estilo de gestión de la política. 78
Título Autor Año Datos Editoriales Resumen Metodología Principales hallazgos Una Mirada a la Economía Social y Solidaria
MIES 2011 En Agenda de la Revolución de la Economía Popular y Solidaria, Kairos – Desarrollo Organizacional. Quito El presente documento elaborado por el MIES, muestra ampliamente y de manera detallada la Economía Social y Solidaria en el contexto ecuatoriano como mecanismo para alcanzar el Buen Vivir, objetivo del nuevo régimen de desarrollo. Se analiza sus componentes, sus formas de organización, su categorización y su contribución al nuevo modelo socio económico del País. Análisis teórico conceptual de la economía social y solidaria en el Ecuador. 1.
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El nuevo régimen de desarrollo tiene por objetivo alcanzar el Sumak Kawsay o Buen Vivir, importante paradigma que permite comprender al nuevo Sistema Económico Social y Solidario como un componente del régimen de desarrollo, y precisar que el subsistema de Economía Popular y Solidaria es el más importante y característico del nuevo sistema económico, en interrelación con la Economía Empresarial‐Privada y Economía Pública‐Estatal. Se requiere avanzar hacia la consolidación y desarrollo del nuevo régimen social de producción y reproducción que modifique la articulación vigente de la(s) lógica(s) de la acumulación privada, estatal y de las organizaciones económicas populares que, aunque fragmentadas, se orientan a la reproducción y desarrollo de la vida inmediata y particular. Este objetivo responde a un imperativo ético, buscar alternativas ante el desempleo estructural y la financiarización estructural. La Constitución de la República del Ecuador, define al sistema económico como “social y solidario; reconoce al ser humano como sujeto y fin, propende a una relación dinámica y equilibrada entre sociedad, Estado y mercado, en armonía con la naturaleza; y tiene el objetivo de garantizar la producción y reproducción de las condiciones materiales e inmateriales que posibiliten el buen vivir”. El Sistema Económico Social y Solidario es el conjunto de instituciones sociales que cristaliza valores, normas y prácticas con predominio de la solidaridad en las formas de organización económica: Pública‐ Estatal, Empresarial‐Privada, Popular y Solidaria y, sus formas mixtas; de modo de resolver con equidad, eficiencia social, igualdad en la diversidad y justicia la producción y ampliación de las bases materiales requeridas para la reproducción ampliada de la vida de todos, con libertad de opción e incluyendo las generaciones futuras y la naturaleza, en y desde el territorio nacional. La economía social se construye democráticamente por acciones reflexivas en una sociedad que vela consciente o inconscientemente por el tipo de lazos comunitarios y sociales que los habilita o sustenta para no autodestruirse. Según Coraggio, la economía es solidaria porque afirma la corresponsabilidad de todos en el logro del sustento con dignidad de todos y cada uno de los individuos y comunidades que componen la sociedad. La economía del capital define la riqueza como valor de cambio. La Economía Social y Solidaria está centrada en el valor de uso y en el trabajo humano en sus múltiples formas, combinado con el trabajo de la naturaleza en un metabolismo socio‐natural orientado por criterios de racionalidad reproductiva y calidad de vida antes que de cantidad de posesiones. De acuerdo con Coraggio, la Economía Social y Solidaria no excluye al mercado ni al Estado como instituciones de coordinación de lo complejo; pero para el primero hay un programa de regulación y control consciente de sus efectos indeseables –sociales o ecológicos– y para el segundo, un programa de democratización, donde la democracia representativa generaliza las formas participativas de decisión política y de gestión. Los principios de la Economía Social y Solidaria según Coraggio son: a. MERCADO: el intercambio agonístico entre propietarios a precios fijados por la oferta y la demanda. b. AUTARQUÍA: asegurar el autocontrol y gestión racional de las condiciones básicas de la vida en comunidad. c. RECIPROCIDAD: que puede ser “interesadas”, bajo la idea de dar porque 79
alguien de la comunidad va a regalar o a dar cuando esa persona lo necesite; “desinteresadas”: cuya idea es dar porque es la costumbre o porque se apuesto al tejido de lazos sociales, sin esperar nada a cambio. d. REDISTRIBUCIÓN: concentra excedentes materiales o simbólicos y los redistribuye de modo que se preserve la cohesión social con diversidad, pero sin desigualdades ni discriminaciones que fragmenten y erosionen los lazos sociales. e. PLANIFICACIÓN O COORDINACIÓN: para articular procesos complejos, interdependientes, con una perspectiva de sostenibilidad social, sustentabilidad ecológica y eficiencia social en cuanto a uso de los recursos, limitando los efectos no previstos de las acciones individuales o de masa. 11. De acuerdo a estos principios existen diferentes formas de organización del sistema económico: a. Economía Pública Estatal: conjunto de recursos, actividades e instituciones del Estado que regulan el mercado, recursos, actividades y consumo (Organismos de la administración pública; empresas públicas; Gobiernos Autónomos Descentralizados; Universidades e Institutos públicos; Sector Financiero Público) b. Economía Pública Estatal Solidaria: regula las relaciones de intercambio de las formas de organización de la Economía Pública‐ Estatal en nombre del bien común, aplicando principios de redistribución progresiva mediante mecanismos de: producción solidaria; distribución de medios de vida y medios de producción a los actores de la Economía Popular; producción y distribución de bienes públicos gratuitos con impuestos captados de los sectores de mayores ingresos o de propiedades; precios regulados o subvencionados; crédito accesibles a bajas tasas de interés y plazos ampliados; precios establecidos para productos de bienes de primera necesidad; limitaciones a prácticas monopólicas y acumulación ilimitada de excedentes; compra pública por obligatoriedad en el sector público. c. Economía Empresarial – Privada: conjunto de recursos, actividades e instituciones que reglan la apropiación y disposición de esos recursos y la realización de actividades por parte de las empresas de capital que organizan en el territorio Ecuatoriano actividades de producción, distribución, circulación y financiamiento de bienes y servicios, y pautan las formas de consumo para asegurarse mercados internos o externos. Su finalidad es la obtención continua de ganancias (Empresas de capitales; clúster, holdings y sus extensiones; cámaras y gremios, etc). d. Economía Empresarial – Privada Solidaria: cumplen con los principios de generación y redistribución de riqueza; dignificación y revalorización de la fuerza de trabajo; conservación de recursos naturales; corresponsabilidad tributaria con el Estado; satisfacción de necesidades individuales y colectivas; solidaridad; construcción de sujetos socioeconómicos; y, dinamización de la economía. e. Economía Popular: Es el conjunto de instituciones, recursos, y capacidades con los que los trabajadores autónomos, domésticos y familiares, sus unidades domésticas y organizaciones realizan las actividades de producción, distribución, circulación, financiamiento y consumo, para generar bienes y servicios para el autoconsumo y obtención de ingresos para el consumo (Trabajadores autónomos, domésticos, familiares; emprendimientos unipersonales, familiares y comunitarios y formas organizativas). f. Economía Popular y Solidaria: Es el conjunto de instituciones, recursos y capacidades con los que los trabajadores y sus organizaciones cooperativas, asociativas o comunitarias realizan las actividades de producción, distribución, circulación, financiamiento y consumo para generar bienes y servicios para el autoconsumo colectivo o intercambio en el mercado, y así generar ingresos a partir del trabajo y la cooperación de sus miembros, para satisfacer necesidades individuales, familiares y organizativas, garantizando la producción y reproducción ampliada de la vida de todos sus integrantes. 80
12. La implementación de un sistema socioeconómica, implica alcanzar una transformación profunda del régimen, en las normativas y prácticas y, ampliar de forma efectiva la Economía Solidaria en la sistema económico para así impulsar la consolidación de las formas de organización económica, Empresarial‐Privada Solidaria; Pública‐Estatal Solidaria y, Popular y Solidaria; en un nuevo marco de instituciones económicas que garanticen el Buen Vivir de todas y todos los individuos y colectividades en la sociedad. 13. Las formas de organización del sistema económico se pueden (re) categorizar en función de: la división social del trabajo, el acceso y propiedad de los factores productivos, los esquemas de concentración y redistribución de la riqueza y del ingreso y, el acceso a políticas de inversión social (salud, educación, vivienda, servicios básicos e infraestructura), siguiendo esta propuesta cada segmento puede contener viarias formas de organización económica: Empresarial‐Privada, Pública; y, Economía Popular y Solidaria con su base más amplia la Economía Popular. 81
Título Economía Popular: subsistema fundamental del Sistema Económico Autor Año Datos Editoriales Resumen MIES 2011 En Agenda de la Revolución de la Economía Popular y Solidaria, Kairos – Desarrollo Organizacional. Quito Este texto aborda la Economía Popular y su aporte fundamental en el Sistema Económico del País, economía sustentada por el marco constitucional vigente, en el que se reconoce el trabajo en el hogar (economía del cuidado), el trabajo autónomo y emprendimientos basados en trabajadores ligados por relaciones familiares. Muestra las definiciones y análisis más relevantes que sustentan que la economía Popular es fundamental para el sostenimiento del Sistema Socioeconómico. Metodología Análisis teórico conceptual de la economía popular y su aporte fundamental en el Sistema Económico del Gobierno ecuatoriano. Principales hallazgos 1.
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Es fundamental fortalecer al sector productivo de la Economía Popular y Solidaria por su relación estructural con la soberanía alimentaria, así como lo recoge la actual Constitución de la República del Ecuador en su artículo 281. Para impulsar el sector productivo de la Economía Popular y Solidaria es necesario facilitar el acceso y control de los medios de producción a sus actores, tal como lo expresa los art. 308 y 321 de la Constitución, al referirse a las diversas formas de propiedad y ampliando las formas de propiedad, incluyendo la propiedad comunitaria, asociativa y cooperativa. De igual forma, el Estado se obliga a impulsar y velar por el comercio justo como medio de acceso a bienes y servicios en términos sustentables, como estrategia para garantizar la realización de todo el proceso productivo, tal como lo sostiene la Constitución en el Art. 336. El Art. 311 detalla que las entidades que integran el sector financiero popular y solidario son: cooperativas de ahorro y crédito, entidades asociativas o solidarias, cajas y bancos comunales, cajas de ahorro; indica además que las iniciativas de servicios de este sector recibirán un tratamiento diferenciado y preferencial del Estado, en la medida en que impulsen el desarrollo de la Economía Popular y Solidaria. El sector financiero popular y solidario tiene un rol fundamental al articular el crédito, la inversión productiva, los servicios financieros, los sistemas transaccionales de cobros y pagos, los medios de pago complementarios, funcionalmente hacia el sector productivo. La Economía Popular es la actividad productiva realizada por los trabajadores y sus unidades domésticas para garantizar la reproducción de la vida. el Art. 333 amplía la noción de trabajo doméstico con el de autosustento, impulsando además la corresponsabilidad de hombres y mujeres en las obligaciones familiares. Una innovación de la Constitución consiste en el expreso reconocimiento y regulación de las actividades de cuidado humano como actividades económicas, refiriéndose específicamente a la economía del cuidado, obligando al Estado a desarrollar un régimen laboral específico para este tipo de labor, incluyendo servicios, infraestructura y horarios adecuados. La Constitución valoriza de forma amplia y profunda el trabajo en el hogar, el trabajo autónomo y emprendimientos basados en trabajadores ligados por relaciones familiares. Es necesario implementar sistemas de incentivos y protecciones condicionados al cumplimiento de funciones sociales (autoempleo, soberanía alimentaria, democratización del crédito productivo, entre otros); así como también garantizar una base de seguridad social que minimice la incertidumbre de asociarse (priorizar el ingreso al seguro social a los que se asocian) y en general la de la reproducción de las familias (salario mínimo, incentivo a las actividades productivas, etc.). 82
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El presente estudio bibliográfico, incluye una serie de definiciones, enfoques y metodologías que aportan a la construcción del Enfoque Político Conceptual del MIES. Es así, que para finalizar, en esta sección se presenta un cuadro en el que se incorporan los principales conceptos, definiciones y enfoque político conceptual al que apuntan; con la finalidad de que sea una guía breve de los términos utilizados. CONCEPTO ENFOQUE POLÍTICO CONCEPTUAL Lenguaje oral y El lenguaje oral es una Desarrollo escrito especialización biológica pero el Infantil lenguaje escrito es una invención cultural. Construcción de la subjetividad de la persona Derechos DEFINICIÓN Se inicia desde la tierna infancia del niño, a partir de la relación intersubjetiva, por el reconocimiento de y desde las otras personas Son cualidades personales, por consiguiente sólo son posibles en la medida que son ejercidos. Desarrollo Infantil FUENTE Pugh, Kenneth: Listos para la escuela, desarrollo del cerebro: investigaciones basadas en neuroimagen sobre el desarrollo temprano del lenguaje y acciones correctivas José Sánchez Parga: Del niño sujeto al niño objeto: una mutación antropológica Desarrollo Infantil José Sánchez Parga: Del niño sujeto al niño objeto: una mutación antropológica Desarrollo José Sánchez Parga: Infantil Del niño sujeto al niño objeto: una mutación antropológica Desarrollo I Michel Thibaut: Infantil infancia, familia y sujetos de derechos Sistema de Nieves Rico: Inclusión y Documento de la Cohesión Social CEPAL – de Quien está en condiciones de ejercer sus derechos y de hecho los ejerce. Solo es sujeto de derechos en la medida que los ejerce. Familia, madre, Son conceptos simbólicos, pues al madre, hijo/a vivir en sociedad y enmarcados en la cultura se es ser simbólico , humanos y no de la naturaleza. Sistema de Conjunto de acciones públicas y Cuidados privadas que se articulan para la atención directa a personas y familias en el cuidado de su hogar y de sus miembros. Género Refiere los atributos, expectativas Sistema de y normas sociales, de conducta y Inclusión y culturales asociados al hecho de Cohesión Social ser mujer u hombre. Sujeto derechos Igualdad Género Trabajo de Refiere al modo en que los aspectos de género determinan la manera en que las mujeres y los hombres se relacionan entre sí y las consiguientes diferencias de poder entre unos y otros. de Engloba tareas tales como: Informe sobre el desarrollo mundial 2012 – Igualdad de Género y Desarrollo: Panorama General – Banco Mundial Inclusión y Informe sobre el Cohesión Social desarrollo mundial 2012 – Igualdad de Género y Desarrollo: Panorama General – Banco Mundial Inclusión y Redón, citado en 85
CONCEPTO DEFINICIÓN ENFOQUE POLÍTICO CONCEPTUAL cuidado o servicios de apoyo (pagos diversos, Cohesión Social
doméstico trámites administrativos, compras del hogar, transporte); producción de bienes y servicios en el hogar (limpiar la casa, lavar los platos, lavar y planchar la ropa, cocinar, tirar la basura, confeccionar prendas para los miembros del hogar); abastecimiento de agua y combustible (acarrear agua, recoger leña); construcción y reparación de la vivienda; y servicios específicos de cuidado (de niños, ancianos, enfermos). Lo que parece excluirse con este criterio, son aquellas actividades personales como el cuidado afectivo o el sexo. Es un estado en el cual todas las Inclusión Seguridad y Alimentaria personas gozan, en forma oportuna Cohesión Social Nutricional y permanente, de acceso físico, económico y social a los alimentos que necesitan, en cantidad y calidad, para su adecuado consumo y utilización biológica, garantizándoles un estado de bienestar general que coadyuve al logro de su desarrollo. Es el derecho de los pueblos, Inclusión Soberanía y Alimentaria comunidades y países a definir sus Cohesión Social propias políticas agrícolas, pastoriles, laborales, de pesca, alimentarias y agrarias que sean ecológica, social, económica y culturalmente apropiadas a sus circunstancias exclusivas. Esto incluye el derecho real a la alimentación y a la producción de alimentos. Transferencias Estrategia para ayudar a los Creación de condicionadas hogares en situación de mayor Inclusión monetarias vulnerabilidad a la protección del Económica y consumo de los hogares Movilidad vulnerables y a la creación de Social capacidades. Bono de Estrategia para la reducción de la Inclusión Desarrollo pobreza y garantizar el goce de Económica y Humano (BDH) derechos sociales y económicos a Movilidad grupos sociales en situación de Social vulnerabilidad en el Ecuador. Se refiere a las formas asociativas, Inclusión Economía Popular y cooperativas y comunitarias Económica y FUENTE Corina Rodríguez Enríquez Economía del cuidado y política económica: Una aproximación a sus interrelaciones, CEPAL Instituto de Nutrición para Centroamérica y Panamá (INCAP), La Declaración política del Foro de ONG/OSC para la Soberanía Alimentaria realizado en Roma, en septiembre de 2002 PPS: Informe de evaluación del proceso de corresponsabilidad Adaptación PPS
Adaptación Coraggio
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CONCEPTO Solidaria Economía popular Economía Solidaria DEFINICIÓN basadas en regímenes especiales de propiedad comunitaria. Es la actividad productiva realizada por los trabajadores y sus unidades domésticas para garantizar la reproducción de la vida. Se refiere al conjunto de recursos, actividades e instituciones que regulan la apropiación y disposición de esos recursos y la realización de actividades. De circulación, financiamiento, consumo digno y responsable ENFOQUE POLÍTICO CONCEPTUAL Movilidad Social Inclusión Económica y Movilidad Social Sistema Inclusión Económica Movilidad Social FUENTE Agenda de la Revolución de la Economía Popular y Solidaria ‐ MIES Adaptación Coraggio de y 87
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