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LA DECADENCIA DE LA SEGURIDAD SOCIAL MEXICANA
Néstor de Buen
Maestro Emérito de la UNAM
1.- El Estado de necesidad y sus pretendidos remedios. 2.- Las causas de las
leyes de Bismarck. 3.- Las leyes de Bismarck. 4.- Los riesgos de trabajo como
tema central. 5.- Las etapas preliminares. 6.- La Ley del Seguro Social de 1942.
7.- Derecho del trabajo y Seguridad Social: una hermandad relativa. 8.- Síntesis
de las reformas a la Ley del Seguro Social en México. 9.- Los principios de la
Seguridad Social. 10.- Las tendencias positivas de la Seguridad Social. 11.- Las
tendencias negativas de la Seguridad Social. 12.- Las fuentes de la Seguridad
Social. 13.- La relación jurídica de Seguridad Social. 14.- La solución de los
conflictos de la Seguridad Social en el Derecho mexicano. 15.- Los aspectos
negativos y las perspectivas de la Seguridad Social. 16.- El régimen obligatorio.
17.- Las bases de cotización y de las cuotas. 18.- La transformación interesada:
la creación de cuentas individuales (AFORES). 19.- El seguro de guarderías. 20.Seguridad social en el campo. 21.- El seguro de salud para la familia. 22.- La
solidaridad social. 23.- Seguro obligatorio y seguro voluntario. 24.- La deficiencia
sobrevenida de los servicios de salud. 25.- En resumen.
1.- EL ESTADO DE NECESIDAD Y SUS PRETENDIDOS REMEDIOS.
Siempre ha existido gente necesitada. La pobreza es un atributo de la sociedad
desde siempre. Curiosamente ahora, con todos los recursos de la ciencia y de las
economías, la pobreza se ha convertido en la condición normal de una parte
considerable de la humanidad. México, lamentablemente, es un claro ejemplo de ello.
En la misma medida la sociedad ha pretendido superar el estado de pobreza
pero ciertamente no ha logrado de manera universal el estado de abundancia. A lo
largo de los siglos las soluciones de la pobreza, precarias siempre y generalmente
ineficaces, han descansado en fórmulas establecidas por el Estado o por las Iglesias,
que a veces bajo el pretexto del auxilio se han convertido en instrumentos de
represión.
Las organizaciones productoras, a lo largo de la historia, no han resuelto a
fondo el problema. Ni las corporaciones de oficios ni los gremios fueron soluciones y a
partir de la Revolución Industrial el problema se agudizó precisamente en los sectores
productivos. Los nuevos mecanismos de producción, fundamentalmente a partir del
descubrimiento de la energía del gas generaron facilidades en la producción pero
pusieron de manifiesto los riesgos que los nuevos mecanismos provocaban para la
mano de obra.
En la misma medida, la iluminación por gas prolongó las jornadas, disminuyó
los tiempos de descansos y atrajo la actividad laboral de las mujeres y de los menores,
siempre de costo menor para los empresarios y en todo caso susceptibles de incurrir
en accidentes de trabajo o padecer enfermedades derivadas de su actividad laboral.
Los historiadores han encontrado, sin embargo, ciertos antecedentes que han
calificado de medidas contra la pobreza. Karl de Schweinitz recuerda el “Estatuto de
los trabajadores del campo” puesto en vigor por Eduardo III de Inglaterra que
Schweinitz afirma fue el principio de la seguridad o el bienestar social1. En realidad, no
fue así ya que el propósito de la norma fue sancionar a los mendigos que sustituían el
trabajo por las peticiones de limosnas. Reproduzco el siguiente párrafo de Schweinitz:
Debido a que estos mendigos, recalcitrantes, mientras pueden vivir de limosna
se niegan a trabajar, entregándose a la ociosidad y al vicio, y aun, a veces, al
robo y otras abominaciones se prohíbe que nadie, bajo la indicada pena de
encarcelamiento, so color de caridad o limosna, dé cosa alguna a los mismos
que estén en condiciones de trabajar, o trate de favorecer sus deseos; de
suerte que, de ahora en adelante, se vean compelidos a trabajar para subvenir
a las necesidades de la vida2.
Cabe preguntarse si en estos tiempos de feroz desempleo, sería justificado el
pretexto de sancionar a los que no se dedican a una actividad lícita de trabajo. No deja
de ser una idea que probablemente pondrían en juego muchas naciones, México entre
ellas.
Hay que recordar los tiempos previos de la esclavitud, presente en el mundo
hasta el siglo XVIII y aún después, de tal manera que un gobernador revolucionario del
Estado de Tabasco, Luis F. Domínguez, a instancias del general J. D. Ramírez Garrido
promulga un decreto de 19 de septiembre de 1914 por medio del cual queda abolida la
esclavitud, de hecho, que privaba en el Estado.
La esclavitud fallece formalmente al morir el Imperio Romano pero la sustituye
la servidumbre que no cambia mucho las cosas. Las personas físicas dejan de ser
objetos pero su dependencia de los señores feudales es absoluta. A la esclavitud
sucede la obediencia al Señor. Y no hay que olvidar los campos de concentración que
impusieron los nazis, quizá inspirados en los campos de trabajo, de crueldad análoga,
que inventaron los franceses para concentrar a los refugiados españoles que habían
sufrido la derrota de la República española en 1939.
Schweinitz anota, sin embargo, que el fin de la servidumbre pone fin a la
protección que supuestamente daban los señores feudales a los siervos, lo que tal vez
habría que confundir con el afán de reproducir adecuadamente la fuerza de trabajo.
Al concluir el feudalismo los siervos desaparecen y los trabajadores empiezan
a prestar sus servicios a cambio de un salario. Con ese motivo pierden el derecho a la
1
“Inglaterra hacia la Seguridad Social. Desde el Estatuto de los Trabajadores del Campo de
1349 hasta el Plan Beveridge de 1942.”. México, Ediciones Minerva, 1945.
2
Ibidem, p. 13.
protección lo que de acuerdo a René Gonnard genera de nuevo la mendicidad y el
robo provocando la inseguridad de los propietarios3.
Karl Schweinitz señala que con esos motivos aparece la caridad junto a la
ayuda gremial4. Sin embargo, ello creó las desviaciones de fondos lo que provocó que
el Parlamento inglés haya ordenado a principios del siglo XV la inspección de los
hospitales y la reforma de su administración, lo que provocó la intervención de la
Iglesia católica que de manera principal se hizo cargo del socorro de los desvalidos
considerando a la pobreza como una situación digna y a la limosna, como un acto
meritorio. Aparecen así los diezmos como una característica de la organización
financiera de la Iglesia.
Recuerda Schweinitz que los fondos eclesiásticos en Inglaterra se dividían en
tres partes: “una para el sostenimiento de la Iglesia; otra para los pobres y la tercera
para los sacerdotes”5.
Sin embargo, en 1536 se dictó en Inglaterra un nuevo decreto que completó el
de 1531 estableciendo en el país el primer sistema completo de beneficencia bajo los
auspicios del gobierno6 No obstante siguieron siendo represivas las normas
respectivas en contra de los vagabundos y pobres, en general, aunque comprometían
a los funcionarios públicos y a los curas de las Iglesias a recabar limosnas que
pudieran ayudar a los necesitados, obviamente en seguimiento de los principios de la
Ley de Pobres, que prevalecieron por espacio de cuatro siglos7.
Otra forma de ayuda se produce a partir de 1722, fecha en que el trabajo
asume una importancia especial para el desarrollo de Inglaterra que la constituyeron
los asilos-obradores que tuvieron un gran éxito. Aclara Schweinitz que alrededor de
1732 existían ya más de cien8.
No obstante, los principales introductores de la preocupación social en
Inglaterra, Sidney y Beatriz Webb, en su libro “English Poor Law History” hacen
referencia a la corrupción imperante entre los administradores de estas instituciones,
que hacían suyas las aportaciones en dinero de los padres para sus hijos9.
Es importante aclarar que las Leyes de Pobres mantuvieron su vigencia, con
reformas relativas, hasta 1834, cuando se hace evidente la influencia notable del
liberalismo económico, gracias al pensamiento de los utopistas entre los que el inglés
3
René Gonnard:. “Historia de las doctrinas económicas”. Traducción de J. Campo Moreno.
Madrid, Edit. M. Aguilar, 1938, p. 34.
4
Ibidem., Opus cit. p. 16.
5
Ibidem, p. 37.
6
Ibiidem, p. 43.
7
Ibidem, p. 45.
8
Ibidem, p. 98.
9
Citados por Schweinitz, p, 141 y ss.
Robert Owen constituye un factor importante en favor del reconocimiento de los
derechos de los trabajadores.
La pretendida asistencia pública fue sustituida por ideas filantrópicas a partir de
la década de 1860-1870 que culmina con la creación de la Sociedad para la
Organización del Socorro Caritativo y Represión de la Mendicidad (23 de abril de
1869), conocida posteriormente por el nombre abreviado de “Sociedad para la
Organización de la Caridad”10.
A finales del siglo XIX, por influencia de Owen, de las corrientes políticas del
marxismo y del socialismo cristiano, a iniciativa de los Webb a la que después se
incorpora Georges Bernard Shaw, lo que enlaza con el nacimiento del Partido
Laborista, se forma la Sociedad Fabiana, paralela a la época de las reivindicaciones
obreras cuyas consecuencias fundamentales se expresarían en la aprobación del Plan
Beveridge en plena Segunda Guerra Mundial.
Respecto de nuestro país es interesante mencionar un cierto antecedente en
las cajas de comunidad indígena también conocidas como cajas del censo que Adolfo
Lamas considera la institución más auténticamente mexicana entre todas las
instituciones de previsión de la Colonia, que constituían sistemas asistenciales de
origen netamente prehispánico11. Sus fondos eran aportados por los distintos pueblos,
en la inteligencia de que sólo se podía disponer de ellos en favor de los mexicanos.
Claro está que esos fondos se dedicaban también a otros fines de carácter municipal,
de culto religioso, enseñanza y en especial cuidado y curación de los enfermos, lo que
de acuerdo con Lamas, podrían también incluir la previsión para ancianos y
desvalidos, seguridad pública, caminos, regadíos, crédito y fomento de la agricultura12.
2.- LAS CAUSAS DE LAS LEYES DE BISMARCK.
Suelen invocarse las Leyes de Bismarck, de fecha incierta entre 1881 y 1883
como el antecedente de la Seguridad Social. Ciertamente lo son pero como
consecuencia de muchos acontecimientos que se producen a lo largo del siglo XIX.
Debe recordarse que la Revolución francesa de 1789 constituyó a la burguesía
en la dueña del poder. La Ley Le Chapelier (14-17 de junio de 1791) que prohibía las
coaliciones, fue el primer instrumento defensivo en contra de un proletariado que aún
no tenía conciencia de su condición. El Código penal francés de 1810, establecería los
delitos de coalición y de huelga, dentro del mismo espíritu represivo en contra de los
10
Schweinitz, p. 223 y ss.
“Seguridad Social en la Nueva España”, UNAM, 1964, P. 59..
12
Ibidem, p. 60.
11
trabajadores que los burgueses adivinaban sería la clase que los podría desplazar del
poder.
Sin embargo, desde principios del siglo XIX empezaron a surgir las ideologías
que pretendían defender los derechos de los trabajadores. El socialismo utópico, como
los calificaron Marx y Engels en el “Manifiesto del Partido Comunista” de 1848, tuvo la
virtud de poner de manifiesto el problema, con las aportaciones importantes del Conde
de Saint-Simon, Francois Marie Charles Fourier, Etienne Cabet y Jean-Charles
Léonard Simonde de Sismondi, que pusieron en evidencia la condición incómoda de
los trabajadores. Fourier inventó los falansterios, que nunca llevó a la práctica lo que
en cambio hizo Roberto Owen al fundar en Indiana, en los Estados Unidos de
Norteamérica, la aldea comunal New Harmony.
De los socialistas utópicos dirían Marx y Engels en el “Manifiesto Comunista”
que “Repudian, pues, toda acción política, y sobre todo, toda acción revolucionaria, y
se proponen alcanzar su objeto por medios pacíficos y ensayando abrir camino al
nuevo evangelio social por la fuerza del ejemplo, por las experiencias en pequeño, que
siempre fracasan, naturalmente”.
“La pintura fantástica de la sociedad futura en una época en que el
proletariado, poco desarrollado todavía, considera su propia situación de una manera
también fantástica, corresponde a las primeras aspiraciones instintivas de los obreros
hacia una completa transformación de la sociedad”.
“...Así estar proposiciones no tienen más que un sentido puramente utópico”.
El materialismo histórico, creación inmortal de Carlos Marx y Federico Engels
constituiría el antecedente más importante de la preocupación social. C. Wright Mills,
sociólogo norteamericano resume apretadamente el pensamiento de esa corriente
económica y política en frases que no resistimos la tentación de reproducir:
1. “La base económica de la sociedad determina su estructura social en su
conjunto, así como la psicología de las personas dentro de ella”.
2. “La dinámica del cambio histórico es el conflicto entre las fuerzas de
producción y las relaciones de producción”.
3. “La lucha de clases entre los propietarios y los trabajadores es un reflejo
social, político y psicológico de los conflictos económicos objetivos”.
4. “La propiedad como fuente de ingresos es el criterio de clase objetivo; dentro
del capitalismo las dos clases básicas son los propietarios y los trabajadores”.
5. “La lucha de clases, más bien que la armonía “natural” o de otra índole, es la
condición normal e inevitable en la sociedad capitalista”.
6. “Dentro de la sociedad capitalistas, los trabajadores no pueden escapar a su
condición de explotados y a su destino revolucionario mediante la conquista de
los derechos y privilegios legales o políticos; los sindicatos y los partidos
obreros de masas son útiles como escuelas de adiestramiento para la
revolución, pero no garantizan el socialismo”.
7. “La explotación es parte integrante del capitalismo como sistema económico,
aumentando así las oportunidades de la revolución”.
8.
“La estructura de clases se polariza más y más, aumentando así las
oportunidades de la revolución”.
9. “La miseria material de los trabajadores aumentará como también aumentará
su enajenación”.
10. “Los trabajadores asalariados, una clase–en-si, se transformarán en el
proletariado, una clase-para-si”.
11. “La oportunidad de hacer la revolución existe únicamente cuando las
condiciones objetivas y la disposición subjetiva coinciden”.
12. “La función indispensable de una clase en el sistema económico conduce a
su supremacía política en la sociedad en general”.
13. “En todas las sociedades clasistas, el Estado es el instrumento coercitivo
de las clases propietarias”.
“El Estado es un instrumento de clase. En la medida en que el Estado deja de
ser económicamente progresista, abandona su condición de indispensable y
para detentar el poder acentúa la coacción”.
14. “El capitalismo sufre una crisis económica tras otra. Estas crisis
empeorarán. De esta suerte el capitalismo avanza hacia su crisis final y hacia
la revolución del proletariado”.
“La crisis es inherente al capitalismo, en razón de sus contradicciones. Las
crisis serán cada vez más mayores. Se trata de un proceso inevitable que sólo
se detendrá cuando el capitalismo sea abolido”.
15. “La sociedad pos capitalista pasará primero por una etapa de transición: la
de la dictadura del proletariado; después ascenderá a una fase superior en la
que prevalecerá el verdadero comunismo”.
a) “La etapa de transición sería revolucionaria. Implicaría la expropiación de los
medios de producción, cuya propiedad sería transferida a la sociedad. El
Estado de los propietarios será destruido. En esta primera etapa se
establecería la dictadura del proletariado”.
b) “En una segunda fase se implantaría el comunismo. El proletariado sería, en
su condición de “inmensa mayoría” de la población, la nación. En esta sociedad
no habría distinciones de clase, ni lucha de clases. Dejaría de existir la
deformante especialización en el trabajo, y la oposición entre el trabajo manual
y el trabajo mental, entre el trabajo de ciudad y el trabajo del campo”.
c) “El Estado también desaparecería, por ser su única función el mantener
sometida a la clase explotada. La producción sería planeada en su totalidad en
forma racional y sistemática. Es en ese momento cuando se pondría en
práctica el principio rector de la sociedad comunista: “De cada uno según su
capacidad, a cada uno de acuerdo con su necesidad”.
16. “Aunque los hombres hacen su propia historia, dadas las circunstancias del
fundamento económico. la manera como la hacen y la dirección que esta sigue
están determinadas. El curso de la historia está estructuralmente limitado hasta
el punto de ser inevitable”.
17. “La estructura social, tal como se señala en la proposición número 1, está
determinada por sus fundamentos económicos, por consiguiente. el curso de la
historia está determinado por los cambios en estos fundamentos económicos”.
Al pensamiento de Marx y Engels, de notable influencia en el mundo a pesar
del fracaso de la URSS, fue de tal magnitud – aún lo es – que las corrientes de
pensamiento social que le siguieron nacieron de su contradicción con el materialismo
histórico, si bien dejaron una huella importante en la historia de la humanidad.
Merece citarse en primer lugar al anarquismo, obra de Proudhom y de Bakunin,
el primero discípulo inconforme de Marx y el segundo, líder violento del anarquismo y
conquistador de la Primera Internacional a costa de los marxistas.
Proudhom, nacido en 1809, de muy humilde extracción fue un autodidacta,
pero amaba los libros y trabajó como corrector de pruebas, lo que contribuyó a su
cultura. Despreciaba a los utopistas a los que consideraba ignorantes de la naturaleza
humana. Consideraba que
la justicia implica reciprocidad, y única condición
legítimamente limitadora de la libertad, pero ni una ni otra podían ser impuestas por la
autoridad.
Conoció a Marx en 1840, en París. Marx afirmaba haber iniciado a Proudhom
en la Filosofía de Hegel, pero la amistad no tardó en convertirse en distanciamiento.
Hizo gala de su inconformidad con Marx escribiendo un libro sobre “Sistema de
contradicciones económicas” con el subtítulo de “La Filosofía de la miseria” (1846) al
que Marx replicó con su “Miseria de la Filosofía” (1847). Se decía socialista, pero
introdujo en el vocabulario la expresión “anarquismo” evidente afirmación de la
necesidad de hacer desaparecer el Estado. Rechazaba el determinismo marxista
fundado en el pensamiento de Hegel, que sustituía por una Constitución que
reconociera legalmente todos los derechos o exigencias que considerase formaban
parte de la estructura propiamente institucional de una sociedad debidamente
cimentada13.
Inclusive, Proudhom se declaró enemigo del principio de que debe existir una
igualdad económica ya que ello sería la destrucción de todo estímulo del trabajo.
Miguel Bakunin, nacido en Rusia en 1814, hijo de un terrateniente de opiniones
liberales moderadas. Hizo carrera militar por imposición familiar, ingresando a la
Escuela de Artillería, de la que fue expulsado por negligencia. No obstante, sirvió en
un regimiento en Polonia, pero dejó el Ejército invocando una enfermedad inexistente.
Visita París y Berlin donde conoce el pensamiento de Hegel y de Proudhom y
personalmente al propio Proudhom y a Carlos Marx. Participa en la revolución de
1848. Intenta conducir un movimiento combinado de los pueblos eslavos en contra de
los rusos, austríacos y alemanes si bien se produce en él una clara desconfianza hacia
el nacionalismo y sus jefes.
Con motivo de una insurrección en Dresde, en 1849, es capturado y
condenado a muerte por el gobierno ruso. Pasa siete años preso en una fortaleza
rusa. Después de cinco años más sus amigos lograr su traslado a Siberia donde
contrae matrimonio. Es trasladado a Irkursk donde se emplea en una compañía
comercial. Por facilidades familiares, huye a Japón, de donde se embarca a los
Estados Unidos y de allí a Inglaterra.
Fracasa en un intento de producir una rebelión en Polonia. Se establece en
Italia, particularmente en Nápoles y se traslada a Suiza en 1867. Entra en contacto con
Marx a través de la Asociación Internacional de Trabajadores fundada en Londres en
1864. Falto del apoyo de la Internacional, funda la Alianza de la Democracia Socialista.
Intenta obtener el dominio de la Asociación Internacional de los Trabajadores y
después del Congreso de La Haya de 1872 inicia la formación de una nueva
Internacional anarquista secreta. Dos años después se retira de la vida política activa.
Fallece en 1876.
Además del marxismo y el anarquismo se produce en Alemania un movimiento
encabezado por Ferdinand Lasalle (en realidad Lasal), nacido en 1825, seguidor de
Hegel, autor de un libro sobre el “Sistema de derechos adquiridos”. Fundó en Leipzig,
el 23 de mayo de 1863 la “Asociación General de Trabajadores” creadora de la teoría
económica denominada “La Ley del bronce de los salarios”. Creía, separándose del
pensamiento marxista, en la eficacia del sufragio efectivo y aceptaba que el Estado
representaba un instrumento para expresar adecuadamente la voluntad del pueblo y
no un poder de coacción como lo entiende el marxismo. Fue un gran orador que
13
G.D.H. Cole. “Historia del Pensamiento Socialista”. Fondo de Cultura Económica. 1963. T. I.
La información sobre Proudhom y Bakunin está tomada de esa obra.
convencía a las multitudes. Romántico, murió en un duelo. Bajo su influencia sus
sucesores crearon el Partido Social-Demócrata, en especial Wilhelm Liebknecht,
secundado por Bebel.
El programa del Partido fue criticado por Marx en su famoso libro “Crítica al
Programa de Gotha” de 5 de mayo de 1875, en que expuso su opinión frente al
nacionalismo social demócrata insistiendo en el carácter internacional del movimiento
obrero.
Bismarck, canciller del Imperio alemán, dictó leyes antisocialistas (21 de mayo
de 1879), lanzando al Partido a la clandestinidad.
Del siglo XIX en cuanto a movimientos sociales, es preciso recordar la creación
de las Internacionales obreras, nacida la primera en Londres, en octubre de 1864 y la
Segunda Internacional constituida en París del 14 al 21 de julio de 1889. Su influencia
fue definitiva para el Movimiento Obrero y puede mencionarse que en especial para el
Partido Liberal de los Flores Magón e indirectamente para el nacimiento del art. 123
constitucional mexicano.
De todo lo anterior se concluye que el ambiente en Europa era poco propicio
para una paz social. En esos términos, Alemania consideró conveniente establecer
condiciones que frenaran los impulsos sociales. Al Canciller Bismarck le tocó la
oportunidad de hacerlo.
No es posible ignorar que durante el siglo XIX se produjeron movimientos
revolucionarios que evidentemente comprobaron la influencia del nuevo pensamiento
social. Destaca el Cartismo, en Inglaterra, fundado en la “Carta del Pueblo” de mayo
de 1838 que agrupó a socialistas que seguían a Owen, cuya última acción fue una
gran manifestación organizada en Kennington Common, en el mes de abril de 1848
que fue contenida por las tropas dirigidas por el ya anciano Duque de Wellington. Fue
el fin del Cartismo. Después se crearía el Partido Laboral inglés (1893).
En Francia se puso en evidencia la lucha de clases de 1848 que dio origen a
los muy poco prestigiados Talleres Nacionales que agruparon a trabajadores que
hacían trabajos improductivos y muy mal pagados. La burguesía protestó por ese
gasto excesivo y se instaló una lucha que del lado obrero encabezaban los comunistas
Louis Blanc, Blanqui, Raspail y Cabet. Sin embargo, domina la burguesía que
proclama la República y derrota a los obreros, gracias a las fuerzas unidas de la
Guardia Móvil, la Guardia Nacional de París y la Guardia de provincia.
Un acontecimiento de especial importancia lo constituye el de “La Comuna de
París”. Con motivo de la guerra franco-prusiana, se produce la derrota en Sedán del
Ejército francés en la que Napoleón III es hecho prisionero. Los prusianos llegan a las
puertas de París y le ponen sitio. Los obreros franceses crean el “Gobierno de la
Defensa Nacional” que enrola a todos los parisinos capaces. El 28 de enero de 1871
capitula París. Sin embargo el ejército alemán celebra un armisticio que mantiene a la
Guardia Nacional en posesión de sus armas personales y cañones y no se atreve a
entrar a París.
El Mariscal Thiers, a la cabeza del gobierno francés, advierte que esa situación
pone en peligro los derechos de la burguesía e intenta desarmar a los obreros.
Fracasa en su intento y los obreros constituyen el 26 de marzo, para proclamarla el 28
de marzo la “Comuna de París”.
Tuvo, ciertamente, una vida efímera. Pero fue la primera manifestación de un
gobierno comunista. La Segunda Internacional le rindió homenaje. Sin duda creó el
ambiente para un futuro inmediato lo que puso a la burguesía a la defensiva.
3.- LAS LEYES DE BISMARCK.
Se afirma que Otto Von Bismarck, ministro del Rey de Prusia y mejor conocido
como el “Canciller de Hierro”, es quien da origen a la seguridad social. En el año de
1881 crea un Compendio de Legislaciones que fueron la base para dar origen al
seguro social, según nos informa Angel Guillermo Ruiz Moreno14. En 1883 creó un
régimen legal para el seguro de enfermedades y en 1884, establece el seguro de
accidentes laborales y termina su labor en 1889 al regular el seguro de vejez e
invalidez. Cita Ruiz Moreno una frase de Bismarck que expresa mejor que nada la
razón de sus iniciativas: “por caro que parezca el seguro social, resulta menos gravoso
que los costos de una revolución”.
No le faltaba razón al Canciller. Los antecedentes en el mismo siglo XIX que ya
hemos relatado, no hacían pensar en un mundo sin conflictos sociales. Él mismo se
había enfrentado con éxito a los social demócratas y consideró más prudente asumir a
partir del Estado responsabilidades sociales que perder el poder en manos de
cualquier grupo revolucionario. Por ello mismo hemos afirmado antes que la seguridad
social no nace espontáneamente sino como consecuencia de todos los procesos
intelectuales y revolucionarios que se produjeron en el siglo XIX.
No está de más señalar que no fue Bismarck el único que actúo de esa
manera. La Iglesia católica asumió también la necesidad de formular su propia opinión
sobre el problema social. Corresponde a León XIII iniciar la formulación de encíclicas
que consideraran la ideología de la Iglesia católica ante esos hechos evidentemente
alarmantes para la estructura burguesa que era y sigue siendo claramente
representativa de una posición reaccionaria.
14
En su “Nuevo derecho de la seguridad social”, Edit. Porrúa, S. A. Quinta edición, 2001, p. 64
y ss.
En su Encíclica Quod Apostolici Muneris el Papa había puesto de manifiesto su
rechazo a dos de los principales principios del socialismo: la negación del derecho de
propiedad y la necesidad de la lucha de clases. Siendo Italia, además, uno de los
principales focos del socialismo y del anarquismo, gracias a Bakunin, la Iglesia sintió la
absoluta necesidad de intervenir en el tema.
Había otras razones. El cardenal Pecci, después León XIII, había sido testigo
del problema social durante la nunciatura que sirvió en Bélgica de 1843 a 1846, en una
etapa de plena crisis económica-social. Pero, además, siendo arzobispo de Perusa
pasó por Londres donde fue testigo de problemas sociales considerables. Lamentaba
el número de horas de trabajo que se imponían a los obreros15. De esas
preocupaciones nació, con toda seguridad, la Encíclica “Rerum Novarum”, que
ciertamente no la redactó el Papa sino el padre Liberatore, con la colaboración de los
cardenales Zigliara y Mazella y con la intervención de Toniolo y del cardenal Annibale.
Evidentemente que el Papa revisó y autorizó el documento que sancionó con su firma.
Se inicia la Encíclica con una introducción que contiene un llamamiento para
que se acuda en auxilio de la clase proletaria que se halla, la mayor parte de ellos, en
una condición desgraciada y calamitosa. Obviamente declara también que no es
adecuada la solución socialista que proclama el odio a los ricos y acabar con la
propiedad privada para sustituirla por la colectiva. Como solución del problema
propone la aplicación de la doctrina cristiana y afirma que el trabajo es penoso porque
es expiatorio y que sufrir y padecer es la suerte del hombre, por lo que propone la
concordia entre las clases afirmando que “sin trabajo no puede haber capital, ni sin
capital trabajo16.
En Rerum Novarum se propone que sea el Estado quien atienda el bien común
y haga guardar la justicia distributiva ya que de ese modo se garantizarán la paz y el
orden. Sugiere, además, la reducción de la jornada de trabajo y el pago de un salario
justo. De manera especial propone que se establezcan sistemas de previsión y la
formación de asociaciones obreras católicas.
Con Rerum Novarum nace la doctrina social de la Iglesia católica que se
incorporaría al cúmulo de doctrinas sociales del siglo XIX. La Iglesia católica ha tratado
de actualizar su doctrina social, pero en mi concepto sólo merece un respeto especial
Mater et Magistra de Juan XXIII. Y es que las propuestas de las Encíclicas convierten
a la justicia social en simple caridad, la que resulta absolutamente ineficaz para
resolver el problema.
15
En “Allocutiones, Epistolae, Constitutiones” citado en “Historia del movimiento obrero
cristiano”, dirigida por S.H.Scholl, Barcelona, 1964, p.3º..
16
Texto tomado de “Encíclicas”, “La Prensa”, México, 1962, pp. 13 y ss).
Evidentemente que en los finales del siglo XIX y en los principios del siglo XX,
se van a consolidar las leyes sociales. Quedan sin valor alguno las disposiciones
represivas puestas en vigor por la Revolución francesa y nace con enorme fuerza el
derecho sindical cuya expresión más notable será la Confederación Francesa del
Trabajo (CGT) que sigue una línea de socialismo marxista. En su Congreso de Amiens
(1906) establece la Declaración de Principios conocida como “Carta de Amiens” en la
que fija las bases: autonomía del sindicalismo y de la acción obrera, rechazando la
participación de los sindicalistas en la organización del Estado.
En España se hace notable la influencia de Bakunin en la formación de
organizaciones anarquistas pero también nace, bajo la presidencia de Pablo Iglesias,
la Unión General de Trabajadores (UGT) al mismo tiempo que el Partido Socialista
Obrero Español (PSOE) (1879).
No es escasa la tarea de la Segunda Internacional que celebra congresos en
Ámsterdam (14 al 20 de agosto de 1904); Stuttgart (16 al 24 de agosto de 1907);
Copenhague (28 de agosto al 3 de septiembre de 1910); Basilea (24 y 25 de
septiembre de 1912) y el último en Bruselas (28 de julio de 1914). En ese mismo año
se inicia la Primera Guerra Mundial que dará nacimiento a varios
documentos
importantes: el Tratado de Paz de Versalles (1919); la Constitución de la URSS (19 de
julio de 1918); la Constitución alemana de Weimar (11 de agosto de 1919) y la
Constitución de la República española (9 de diciembre de 1931).
Es pertinente señalar que la primera Constitución social en el mundo fue la
nuestra de 1917, de la que el maestro Alberto Trueba Urbina gustaba decir que había
inspirado al Tratado de Versalles17.
No es de extrañar que las primeras leyes sobre la responsabilidad empresarial
por accidentes de trabajo se hayan aprobado en los primeros años del siglo XX. De
manera especial podemos señalar la Ley de Accidentes de Trabajo para el Estado de
Veracruz, impuesta por el gobernador Vicente Villada en 1906 y la Ley de Accidentes
de Trabajo promulgada por el gobernador de Nuevo León, Bernardo Reyes, de 1907.
4.- LOS RIESGOS DE TRABAJO COMO TEMA CENTRAL.
En México la preocupación por las consecuencias de los riesgos de trabajo,
que se inicia con las leyes citadas, por cierto aún bajo la presidencia de Porfirio Díaz,
aparece a retazos en diversos documentos. Curiosamente no se encuentra en el
Programa del Partido Liberal de los Flores Magón (Saint Louis Missouri, 1º. de julio de
1806) aunque si incluye un punto 25 que obligaba a los dueños de las minas, fábricas,
17
En su obra y en mil conversaciones personales de muy grata memoria.
talleres, etcétera a mantener las mejores condiciones de higiene y seguridad, con la
consecuente responsabilidad económica a cargo de los empresarios.
No obstante, en un cuidadoso estudio, Miguel García Cruz relata que en la
Convención del Partido Antirreleccionista de 15 de abril de 1910, en su discurso
Francisco I. Madero propuso presentar iniciativas de ley para asegurar pensiones a los
obreros mutilados en la industria, en las minas o en la agricultura, pensionando a sus
familias en los casos en que los trabajadores perdieran la vida. Al día siguiente
Federico Vázquez Gómez, candidato a la vicepresidencia, propuso la creación de
leyes sobre pensiones o indemnizaciones por accidentes de trabajo18.
En el Congreso de la Unión, en 1913, bajo la presidencia usurpadora de
Victoriano Huerta, diversos diputados (José Natividad Macías, Luis M. Rojas, Alfonso
Cravioto, Miguel Alardin, Francisco Ortiz Rubio, Guerzayn Ugarte, Jesús Urueta y Félix
F. Palavicini presentaron el 17 de septiembre el primer proyecto de Ley del Trabajo
que entre otros problemas planteaba la creación del Seguro Social19.
5.- LAS ETAPAS PRELIMINARES.
La formalización de un Seguro Social, aparentemente no formaba parte del
proyecto de Constitución a la que convocó Venustiano Carranza y que se empezó a
discutir el 1º. de diciembre de 1916 en la ciudad de Querétaro. No aparecen en las
actas del Congreso referencias a medidas de Seguridad Social. Fue ciertamente en el
Palacio del Obispado, donde se hicieron las discusiones finales en el mes de enero de
1917 que alguien, no se sabe quien a ciencia cierta, propuso en el último momento el
agregado de la frac. XXIX. En otra parte hemos afirmado que “Como se trataba de una
oferta un poco en el aire, que no comprometía a nadie en particular, tiene que haber
pasado sin mayores problemas y, en cierto modo, como un grato adorno social”20.
El texto original de dicha fracción es particularmente interesante: “Se
consideran de utilidad social: el establecimiento de cajas de seguros populares, de
invalidez, de vida, de cesación involuntaria de trabajo, de accidentes y otros con fines
análogos, por lo cual tanto el gobierno federal como el de cada estado, deberán
fomentar la organización de instituciones de esta índole para infundir e incubar la
previsión social”.
El tema de la seguridad social fue una constante durante el proceso
revolucionario. Pueden mencionarse el Proyecto Obregón, el Proyecto de Ortiz Rubio;
18
La obra de García Cruz es “Evolución mexicana del ideario de la Seguridad Social”, Instituto
de Investigaciones Sociales, UNAM, 1962, p. 23.
19
Ibidem, p. 29.
20
Néstor de Buen: “Derecho de la Seguridad Social. Manual”.. Edit. Porrúa, S. A., México, DF,
2006, p. 25.
el preparado durante la presidencia de Abelardo L. Rodríguez y el Proyecto Cárdenas.
Ninguno de ellos alcanzó el valor de una ley definitiva, pero sin duda fueron abriendo
el camino para el establecimiento de un auténtico régimen de Seguridad Social.
Álvaro Obregón propuso la creación de contribuciones patronales equivalentes
al diez por ciento sobre los salarios, lo que permitiría al Estado crear una reserva
económica destinada a resolver las carencias de los trabajadores. García Cruz diría
que su objeto principal era poner a cubierto “de la indigencia a las clases que
careciendo de bienes de fortuna, sólo disponen para subvertir a sus necesidades del
producto de su esfuerzo personal”21.
Mediante decreto de 27 de enero de 1932 el presidente Pascual Ortiz Rubio
fue facultado por el Congreso de la Unión para expedir una Ley del Seguro Social
Obligatorio para lo que se le otorgó un plazo que vencería el 31 de agosto del mismo
año. Vale la pena recordar que el día 18 de agosto se promulgó la Ley Federal del
Trabajo lo que llevaría a considerar que una ley del Seguro Social vendría a ser el
complemento necesario de la Ley laboral. Pero Ortiz Rubio renunció a la presidencia.
Su sustituto Abelardo I. Rodríguez integró una comisión formada por Juan de Dios
Bojórquez, Vicente González y González, Adolfo Zamora, Alfredo Iñarritu, Mario de la
Cueva, Juan F. Noyola, Emilio Alanis Patiño y Fritz Bach que lograron un proyecto
muy completo que inspiró el Primer Plan Sexenal de Gobierno, aprobado en la
Segunda Convención Nacional del Partido Nacional Revolucionario, celebrada en
Querétaro.
Con fecha 27 de diciembre de 1938 el presidente Lázaro Cárdenas envió a la
Cámara de Diputados un proyecto de ley que había sido elaborado por la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público con intervención de otras dependencias (Departamento
de Asuntos de Trabajo, Departamento de Salubridad Pública, Secretaría de Hacienda
y Crédito Público, Secretaría de Gobernación y Oficina de Estudios de la Presidencia
de la República). El proyecto preveía la formación de un Instituto Nacional de Seguros
Sociales, con representación tripartita y contribución de ambos sectores con cuotas
que tendrían carácter fiscal.
Precisa Arce Cano que las prestaciones que otorgaría el Instituto “podrían ser
individuales o colectivas, directas o indirectas, consistentes en indemnizaciones,
subsidios o pensiones en dinero, asistencia médica y farmacéutica, hospitalización,
aparatos y accesorios terapéuticos y ortopédicos, servicio de colocaciones, orientación
21
Ob. cit., p. 79.
profesional y fomento de obras y servicios de interés colectivo”22. Sin embargo el
proyecto no fue aprobado por falta de una base actuarial.
En su discurso de toma de posesión como presidente de la República, el
General Manuel Ávila Camacho (1º. de diciembre de 1940) anunció su propósito de
dictar leyes de Seguro Social. En esa línea, reformó la Ley de Secretarías de Estado
elevando al Departamento de Trabajo a la categoría de Secretaría y nombrando como
secretario a Ignacio García Téllez quien a principios de 1941 creó el Departamento de
Seguros Sociales, encargado en lo sustancial de formular proyectos
de seguros
sociales sobre la vida, invalidez, cesación involuntaria del trabajo, enfermedades y
accidentes, para seguir el mandato de la frac. XXIX del art. 123 constitucional. Se
recurrió a los servicios del actuario Dr. Emilio Schoembaum quien hizo los cálculos
que permitieron la expedición de la ley. Asimismo se integró una comisión en la que
participaron Vicente Santos Guajardo, Agustín Lanuza Jr., Alberto Trueba Urbina,
Felipe Tena Ramírez, Enrique Calderón, todos ellos abogados, el Ing. Miguel García
Cruz, el profesor Federico Bach, el licenciado José Alvarado y Gustavo Arce Cano,
quien fungió como asesor del secretario de la Comisión.
Ávila Camacho envió el proyecto al Congreso de la Unión que se convirtió en
ley por decreto del 31 de diciembre de 1942.
6.- LA LEY DEL SEGURO SOCIAL DE 1942.
Es curioso anotar que históricamente se ha considerado que la primera Ley
mexicana del Seguro Social es del año 1943, lo que hace referencia, evidentemente, a
su entrada en vigor ya que la aprobación del Congreso de la Unión fue hecha el 31 de
diciembre de 1942 aunque se publicó en el Diario Oficial de la Federación (en lo que
sigue DOF) del 1º de enero de 1943.
Una nota importante deriva de la vinculación estrecha de la Seguridad Social
con el Derecho del trabajo. En la Exposición de Motivos de la primera ley se prevé que
es un instrumento que complementa el salario pero también se apunta el propósito de
lograr el crecimiento vigoroso de la economía general del país como consecuencia de
la elevación del nivel de vida del sector mayoritario de la población.
Es obvio que la Seguridad Social en México obligó a una aplicación paulatina
de sus instituciones. La necesidad de construir la infraestructura médica y
administrativa para todo el país no dejaba de ser un proyecto a largo plazo. Por ese
motivo, en los primeros meses de vigencia de la ley, los servicios médicos se
prestaban en los puestos de fábrica, es decir, las instalaciones que las propias
22
Ob. cit., pp. 50-51.
empresas tenían que crear para atender las necesidades inmediatas de sus
trabajadores.
Una medida que parcialmente sigue en pleno vigor fue la de vincular las cuotas
obrero patronales al salario de los trabajadores; la incorporación de los miembros de
las sociedades cooperativas de producción; la no inclusión de los cónyuges, padres e
hijos de los asegurados aun cuando figurasen como asalariados y el respeto a las
disposiciones de los contratos colectivos de trabajo (en lo que sigue CCT).
Obviamente se impuso la necesidad de crear grupos de salarios y la protección
al salario mínimo. Tema importante fue establecer la responsabilidad del Instituto
Mexicano del Seguro Social (en lo que sigue IMSS), en materia de riesgos de trabajo
que no estaba prevista en la frac. XXIX pero sí en la frac. XIV del art. 123
constitucional como responsabilidad patronal.
La Ley atendió de manera principal al seguro de enfermedades no
profesionales y de maternidad, a la ayuda para lactancia, al seguro de invalidez,
cesantía y muerte sin olvidar la referencia al problema de la desocupación, que es
enfermedad endémica de nuestra sociedad.
7.- DERECHO DEL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL: UNA HERMANDAD
RELATIVA.
De alguna manera se ha considerado al Derecho de la Seguridad Social como
una rama del Derecho del Trabajo. Inclusive, a efectos procesales y en el fondo
violando la frac. XX del Apartado “A” del art. 123 constitucional, se ha dado
competencia a la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje (JFCA en lo que sigue) para
conocer de los conflictos entre asegurados y beneficiarios y el IMSS, a pesar de que
ciertamente no son diferencias o conflictos entre el capital y el trabajo. En lo sustancial
tienen un carácter meramente administrativo.
Es obvio que en el caso de problemas del IMSS con sus trabajadores, la
competencia de la JFCA es más que evidente, pero no en el otro grupo de conflictos
sobre prestaciones de los asegurados y sus dependientes.
De hecho en los planes de estudio de la Facultad de Derecho, los temas de la
Seguridad Social se han vinculado estrechamente al Derecho del Trabajo, lo que en
términos de la doctrina dominante, impide la autonomía del Derecho de la Seguridad
Social.
No hay que olvidar que esa autonomía exige una legislación propia, que la
tiene sin duda alguna; tribunales especiales para la solución de sus conflictos, que no
los tiene; incorporación específica a los planes de estudio como disciplina autónoma,
de la que también carece y, por último, literatura especializada que, por cierto, sí la
tiene en México y no solamente en México.
El problema de fondo es que la problemática de cada disciplina es diferente.
Por supuesto que tienen en común un protagonismo evidente de los trabajadores cuyo
salario determina el grado de incorporación a los beneficios de la Seguridad Social
aunque el sistema de incorporación voluntaria para quienes no son o han dejado de
ser trabajadores, limite esa relación. Pero en lo esencial las obligaciones y derechos
que nacen de la relación de Seguridad Social son esencialmente diferentes de los que
se producen en las relaciones de trabajo.
El elemento común, sin duda, resulta de su condición de Derecho social lo que
no estorba para considerar que también se vincula la Seguridad Social con temas del
Derecho público y del Derecho privado. De manera intensa están presentes el
Derecho administrativo y el Derecho fiscal en la organización misma del IMSS, en la
estructura de sus servicios y en la naturaleza de las aportaciones,
sin olvidar la
vigencia evidente de disposiciones del Derecho privado.
Pero la conclusión es que la vinculación con el Derecho del Trabajo no puede
soslayarse en función del protagonismo de las relaciones laborales, tanto individuales
como colectivas, en el Derecho de la Seguridad Social. Vinculación pero no
dependencia, por supuesto.
8.- SÍNTESIS DE LAS REFORMAS A LA LEY DEL SEGURO SOCIAL EN MÉXICO.
La Ley del Seguro Social tiene una clara vocación hacia su propia reforma. Se
pueden mencionar los años en que ha sido reformada: 1974, 1976, 1979, 1980, 1981,
1982, 1984, 1986, 1989, 1990, 1992 (dos veces),1993, 1995, 1997, 2001, 2004, 2005
y 2006
No se ha reformado en lo esencial su estructura pero si disposiciones
específicas. Es interesante, por ello mismo, hacer referencia a las diferentes
instituciones que integran el sistema en el momento actual.
a).- Seguro de riesgos y enfermedades de trabajo. El art. 41 define al accidente
de trabajo como “toda lesión orgánica o perturbación funcional, inmediata o posterior;
o la muerte producida repentinamente en ejercicio o con motivo del trabajo, cualquiera
que sea el lugar o el tiempo en que dicho trabajo se preste”. A su vez el art. 43
entiende por enfermedad de trabajo “todo estado patológico derivado de la acción
continuada de una causa que tenga su origen o motivo en el trabajo, o en el medio en
que el trabajador se vea obligado a prestar sus servicios. En todo caso serán
enfermedades de trabajo las consignadas en la Ley Federal del Trabajo”.
Tanto con motivo de un accidente o una enfermedad, el trabajador tendrá
derecho a recibir prestaciones en especie y en dinero. Las primeras, de acuerdo al art.
56 son asistencia médica, quirúrgica y farmacéutica; servicio de hospitalización;
aparatos de prótesis y ortopedia y rehabilitación. Las prestaciones económicas serán
el ciento por ciento del salario mientras dure la inhabilitación entre tanto no se declare
que se encuentra capacitado para trabajar o bien se declarará la incapacidad
permanente, parcial o total, en ese caso con un subsidio equivalente al setenta por
ciento del salario en que estuviere cotizando al momento de sufrir el riesgo. De
tratarse de una enfermedad de trabajo, el subsidio se calculará con el promedio del
salario base de cotización de las cincuenta y dos últimas semanas o las que tuviere si
su aseguramiento fuere por un tiempo menor. Se le otorgará a sus beneficiarios, en
caso de muerte del trabajador, un seguro de sobrevivencia en función de las
prestaciones a que tengan derecho de acuerdo a la ley.
b).- Seguro de enfermedades no profesionales y maternidad. La LSS (art. 84) lo
otorga al asegurado; al pensionado por incapacidad permanente, total o parcial; al
trabajador inválido, en cesantía por edad avanzada y vejez y en situación de viudedad,
orfandad o ascendencia; a la esposa del asegurado o a su concubina, si han vivido
juntos durante los cinco años anteriores a la enfermedad, o si procrearon hijos,
siempre que permanezcan solteros. Si el asegurado tiene varias concubinas, ninguna
podrá exigirlo.
Tendrá el mismo derecho el esposo de la asegurada o a su falta, el
concubinario siempre que hubiera dependido económicamente de la asegurada,
permaneciendo solteros y de no existir otro concubinario. En su caso y en las mismas
condiciones, la esposa del pensionado o el esposo de la pensionada.
Se otorga el mismo derecho a los hijos del asegurado que no puedan
mantenerse por sí mismos debido a una enfermedad crónica, defecto físico o psíquico,
mientras no desaparezca la incapacidad o hasta la edad de veinticinco años cuando
realicen estudios en planteles del sistema educativo nacional; de la misma manera a
los hijos mayores de dieciséis años que disfruten de asignaciones familiares así como
los pensionados por incapacidad permanente y el padre y la madre del asegurado que
convivan con él.
En todo caso es condición que los beneficiarios dependan económicamente del
asegurado o pensionado y que el asegurado tenga derecho a |a asistencia médica,
quirúrgica, farmacéutica y hospitalaria (art. 91) por un plazo de cincuenta y dos
semanas prorrogable por otro período igual si el asegurado continúa enfermo.
En caso de maternidad el Instituto otorgará asistencia obstétrica, ayuda en
especie por seis meses para lactancia y una canastilla (ropa adecuada para el menor)
cuyo importe será fijado por el Consejo Técnico (art. 94).
Se establece también un subsidio en dinero por enfermedad no profesional que
requiere un pago previo de cuatro semanas de cotizaciones semanales.
En caso de embarazo la trabajadora tendrá derecho a la atención médica y a
un subsidio en dinero equivalente al cien por ciento de su salario, siempre y cuando
haya cubierto por lo menos treinta cotizaciones semanales anteriores a la fecha en
que deba comenzar el pago del subsidio, con una duración de cuarenta y dos
semanas antes y después del parto. Ello justifica que previamente al inicio de una
relación laboral con una mujer se le someta a un examen ginecológico para determinar
si está o no embarazada ya que de no hacerlo, el subsidio en dinero deberá pagarlo el
patrón.
No puede soslayarse que esa medida ha sido vista con notable desconfianza
por la crítica y por las propias trabajadoras.
El art. 103 fija, por último, que el IMSS pagará los gastos de defunción del
asegurado o pensionado, por el importe de dos meses de salarios, a quien presente el
acta de defunción y la comprobación de los gastos.
c) De los seguros de invalidez, vejez, cesantía y vida.
Originalmente el nombre de este seguro era de invalidez, vejez, cesantía y
muerte. La reforma de 1995 prefirió cambiar el nombre y en lugar de “muerte” lo
sustituyó por “vida”. No parece muy atinado el cambio porque el objeto del seguro es
cubrir a los beneficiarios una indemnización por la muerte del asegurado. Asegurar la
vida no es tema económico sino biológico y el objeto del seguro es otorgar una
tranquilidad al propio asegurado de que, a su muerte, sus beneficiarios no quedarán
desamparados. No es la vida lo que se asegura que, en mi concepto, es imposible
asegurar. Lo que sí puede ser materia del seguro es la muerte, por las consecuencias
que acarrea para terceras personas que dependen del ingreso de un trabajador que
deja de existir. Ángel Guillermo Ruiz Moreno, sin mayores comentarios, sigue la nueva
terminología23.
En otra parte hemos dicho que “La expresión “seguro de muerte”, además de
su notable sentido tétrico, es redundante porque lo único que tenemos seguro en la
vida, es la muerte. No hace falta asegurarla”.24.
d) De la continuación voluntaria del seguro obligatorio, del seguro facultativo y
de los seguros adicionales. Desde el origen de la Seguridad Social mexicana se
23
24
Ob. cit. p.539 y ss.
“Derecho de la Seguridad Social” ya citado, p. 238.
estableció la posibilidad de que, al ser dado de baja el asegurado, pudiese continuar
voluntariamente en los seguros de enfermedades no profesionales y maternidad y de
invalidez, vejez o muerte. El así asegurado podía cubrir sus cuotas en el mismo grupo
en que lo venía haciendo o en el inmediato anterior.
Sin embargo, la permanencia en los seguros de enfermedades no
profesionales y maternidad se hacía depender de que el asegurado mantuviere su
domicilio en la misma circunscripción donde estuviese implantado el régimen del
Seguro Social, no así si su decisión fuese continuar solamente en el Seguro de
invalidez, vejez y muerte, en cuyo caso podía residir en cualquier lugar de la República
mexicana. Actualmente el art. 218 fija nuevas reglas al efecto.
En primer término, exige que el asegurado tenga un mínimo de cincuenta y dos
cotizaciones semanales acreditadas, en el régimen obligatorio en los últimos cinco
años, al ser dado de baja, pero exclusivamente en los seguros de invalidez y vida,
retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, debiendo quedar inscrito en el último salario
que tenía o en el grupo superior. Corresponderá al propio asegurado cubrir las cuotas
por mensualidades adelantadas.
En el caso de los seguros de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, el
asegurado pagará por lo que hace al primer ramo, la totalidad de la cuota y por los
otros dos, las cuotas obrero-patronales, quedando a cargo del Estado aportar su parte.
Con respecto al seguro de invalidez y vida, el asegurado cubrirá las cuotas
obrero-patronales y el Estado la parte que le corresponda.
Además el asegurado deberá cubrir una cuota adicional de un punto cinco por
ciento que de acuerdo al segundo párrafo del art. 25, debían pagar el Estado y el
patrón.
La figura del seguro facultativo responde, fundamentalmente, al ánimo de
proteger a los trabajadores independientes. El art. 13 hace una amplia referencia que
vale la pena transcribir:
Art. 13.- Voluntariamente podrán ser sujetos de aseguramiento al régimen
obligatorio:
I.
Los trabajadores en industrias familiares y los independientes, como
profesionales,
comerciantes
en
pequeño,
artesanos
y
demás
trabajadores no asalariados;
II.
Los trabajadores domésticos;
III.
Los ejidatarios, comuneros, colonos y pequeños propietarios;
IV.
Los patrones personas físicas con trabajadores asegurados a su
servicio.
V.
Los trabajadores sujetos al servicio de las administraciones públicas de
la Federación, entidades federativas y municipios que no estén
excluidas o no comprendidas en otras leyes o decretos como sujetos de
seguridad social.
Mediante convenio con el Instituto se establecerán las modalidades y
fechas de incorporación al régimen obligatorio, de los sujetos de
aseguramiento comprendidos en este artículo.
Dichos convenios deberán sujetarse al reglamento que al efecto expida
el Ejecutivo Federal.
En materia de seguros adicionales, debe considerarse lo previsto en el art. 23
que obliga al patrón a pagar las diferencias de cuotas que resulten por la asunción por
el IMSS de las responsabilidades adicionales previstas en los contratos colectivos de
trabajo (CCT, en lo que sigue).
9.- LOS PRINCIPIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL.
Tema fundamental para el estudio de cualquier disciplina jurídica, resulta
indispensable pasar revista a los que inspiran a la legislación de Seguridad Social
porque las actuales circunstancias parece que pretenden alterar la lista de esos
principios.
Podemos apuntar varias definiciones.
Demófilo de Buen dice de los principios que son “los elaborados o acogidos por
la ciencia del Derecho o que resulten de los imperativos de la conciencia social...Para
su observancia habrán de reunir dos condiciones: 1ª. Encajar en el sistema de nuestro
derecho positivo; 2ª. Que estén reconocidos en nuestra legislación; o, si no fuera así,
se impongan por su propia evidencia o porque los apoye la doctrina más autorizada”25.
Mario de la Cueva afirma, a su vez, que “le parece que esas nociones forman
parte de las fuentes materiales o sustanciales, de tal suerte que cuando una Junta de
Conciliación y Arbitraje las usa para decidir una controversia, imaginamos que actúa
como si dispusiera del artículo primero del Código Federal suizo de las obligaciones,
esto es, dicta la sentencia en concordancia con la norma que establecería si tuviera
que realizar un acto legislativo26. Enseguida precisa que “los principios generales del
derecho representan, en realidad, a la justicia social”27.
25
“Introducción al estudio del Derecho civil”, 3ª. edic. Edit. Porrúa, 1988, p. 288.
“El nuevo derecho mexicano del trabajo”, 14ª edic. Edit. Porrúa, 1996, T.1, p.134.
27
Ibidem, p. 134.
26
Federico de Castro dirá, a su vez, que “con la frase principios generales del
derecho se alude directamente a un tipo de exteriorización del derecho, a criterios de
valoración no formulados con fuerza de evidencia jurídica”28.
A su vez, Lino Rodríguez-Arias Bustamante, en una definición sencilla y
expresiva dice que constituyen “las ideas fundamentales e informadoras de la
organización jurídica de la nación”29.
De acuerdo a Julio J. Martínez Vivot, que él mismo reconoce sigue en cierto
modo el pensamiento de Juan José Etala, los principios fundamentales de la
Seguridad Social serían la solidaridad, la subsidiariedad, la inmediatez, la
irrenunciabilidad y la igualdad.30.
La solidaridad es la consecuencia del tránsito de la responsabilidad personal a
la responsabilidad social. El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española
dice, al respecto, que es “Modo de derecho u obligación in solidum” o bien “Adhesión
circunstancial a la causa o a la empresa de otros”31. Juan José Etala afirma que es
“una solidaridad que trasciende a los grupos (empresariales, rama profesional,
gremios) para comprender a todos los habitantes activos de la población, sin perjuicio
de que como complemento se usen otros medios”32.
La solidaridad, en la Seguridad Social, garantiza la solvencia del deudor ya que
hace descansar en los aportes de toda la colectividad comprometida en relaciones de
trabajo, la forma de reparar los daños sufridos por los trabajadores. Se trata de un
mecanismo de certidumbre. Claro está que una inadecuada tramitación de los
recursos de la Seguridad Social puede echar por tierra la idea misma de solidaridad.
La subsidiaridad implica el reconocimiento por el asegurado de que debe
atender sus propias necesidades y las de su grupo, pero que en su caso puede
recurrir con plenos derechos a los sistemas aseguradores.
Esta es una regla principal en materia de servicios médicos y en prestaciones
sociales, pero no tanto en el tema de las pensiones y los subsidios que siempre son
cobrados por los beneficiarios. Claro está que en general se tiende a obtener con
medios propios
los mejores servicios. Sobre el particular Juan Antonio Sagardoy
Bengoechea afirma que “los beneficios deben cubrir el mínimo vital para la
28
“Derecho civil de España”, Madrid, 1955, T. 1, p. 459.
“Ciencia y Filosofía del Derecho”, Buenos Aires, 1961, p. 599.
30
“Elementos de Derecho del trabajo y de la Seguridad Social”, 3ª. edic., corregida y
actualizada, Astrea, Buenos Aires, 1982, p. 641 y ss. Lo que sigue corresponde a la misma
obra.
31
Vigésima edición, 1984, T. II.
32
Cit. por Martínez Vivot, ob. cit. p. 97.
29
subsistencia, porque si no fuese así, se desvirtuaría su esencia y el objeto de la
Seguridad Social”33.
La inmediatez significa que los servicios deben ser prestados con la
oportunidad necesaria. Un servicio diferido es tan negativo como la falta de atención.
La irrenunciabilidad hace referencia a que los derechos sociales tienen como
característica que no caen en el ámbito de la autonomía de la voluntad. No hay que
olvidar que la frac. XXVII, frac. h) considera que son nulas las estipulaciones que
impliquen renuncia de algún derecho consagrado a favor del obrero en las leyes de
protección y auxilio a los trabajadores. Tampoco hay que olvidar, por otra parte, que el
art. 300 de la LSS establece una prescripción de un año para reclamar el pago de
prestaciones en dinero relativas a cualquier mensualidad de una pensión, asignación
familiar o ayuda asistencial, los aguinaldos, los subsidios por incapacidad para el
trabajo por enfermedad no profesional y maternidad, la ayuda para gastos de funeral y
los finiquitos que establece la ley. Es imprescriptible, en cambio, el derecho a obtener
alguna pensión, ayuda asistencial o asignación familiar. En el caso de los asegurados,
beneficiarios y pensionados, los recursos de la subcuenta de retiro, cesantía en edad
avanzada y vejez, prescriben a favor del IMSS a los diez años de que sean exigibles.
Sobre el particular hemos afirmado que se trata de una prescripción injusta porque
muchas veces los asegurados no tienen idea de su inscripción en alguna AFORE y en
todo caso sería necesaria una notificación personal como condición esencial a la
prescripción34.
El principio de igualdad es otro de los que caracterizan a la Seguridad Social.
Martínez Vivot señala que debe respetarse tanto con respecto a las contribuciones
como a las prestaciones 35. Sin la menor duda ese principio está expresado en la frac.
VII del Apartado “A” del art. 123 constitucional que establece que “Para trabajo igual
debe corresponder salario igual, sin tener en cuenta ni sexo ni nacionalidad”.
Puede hablarse ahora de otro principio que, lamentablemente, ha invadido las
reglas de la Seguridad Social. Lo veremos después con detalle pero deriva de que se
ha olvidado el principio de que la Seguridad Social y hoy sus principales recursos,
particularmente en materia de pensiones, se han transformado en capitales
especulativos, manejados por organismos privados, particularmente las AFORES, que
tienen beneficios propios por el manejo de los dineros de los asegurados y que,
además, han dejado en el caso de México, al IMSS, sin una parte fundamental de
sus recursos, razón suficiente para explicar su empobrecimiento y el de los propios
33
Citado por Martínez Vivot, p. 643.
“Derecho de la Seguridad Social”, p. 99.
35
Ob. cit., pp. 99-100.
34
asegurados y beneficiarios. Obviamente se trata de un principio negativo en cuanto
olvida el sistema de reparto y lo sustituye por una supuesta capitalización individual
que en rigor, existe para beneficio de empresas privadas y del propio Estado.
Más adelante volveremos sobre este tema.
10.- LAS TENDENCIAS POSITIVAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL.
No obstante los principios negativos que hemos puesto de manifiesto en la
parte final del inciso anterior y que trataremos de nuevo al terminar este inciso, puede
hablarse de las tendencias positivas de la Seguridad Social. Su esencia es la
persecución del Estado de Bienestar, concepto indudable del capitalismo, manifestado
en el Tratado de Versalles (1919) y en el nacimiento de la Organización Internacional
del Trabajo (en lo que sigue OIT), sin duda resultado evidente de la Revolución rusa
cuyos efectos se pretendía superar mediante políticas sociales.
Las tendencias positivas serían la universalidad, la unidad de gestión y la
participación de los interesados, aunque esta última habría que contemplarla con
dudas inquietantes.
La universalidad pretende que los beneficios de la Seguridad Social se
extiendan a toda la población. Manuel Alonso Olea sostiene que constituye un ideal de
la Seguridad Social “la protección de todos los ciudadanos y aún de todos los
residentes en el país”36.
La integralidad se propone la cobertura de todas las contingencias, fenómeno
que se ha producido en México al incorporar, en adición a los objetivos iniciales, un
número superior de beneficiarios (esposa y concubina) y los trabajadores del campo. A
lo que habría que agregar el seguro de guarderías y prestaciones sociales y el seguro
de salud para la familia.
En tercer lugar se puede mencionar la unidad de gestión que se manifiesta en
la creación de un organismo único, responsable de la Seguridad Social en cada país
que, eventualmente, podría ser único en todo el mundo siguiendo la tendencia
manifestada por la Unión Europea.
En el caso de México no se da ese principio ya que existe un organismo
encargado de la Seguridad Social de la burocracia, el Instituto de Seguridad Social de
los trabajadores al servicio del Estado (ISSSTE) y otro que se ocupa de las fuerzas
armadas (ISSFAM), independientemente de otros organismos particulares que suelen
establecerse en los CCT.
36
En “Instituciones de Seguridad Social” con José Luis Tortuero Plaza, décimo tercera edición,
Madrid, Civitas, 1992, p. 25.
Esa distribución de funciones no es, por supuesto, la fórmula ideal. Por
el contrario, sería más favorable unir todos los servicios en un solo organismo.
11.- LAS TENDENCIAS NEGATIVAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL.
Un muy serio problema enfrenta la Seguridad Social a partir de que en México
copiamos la fórmula chilena, pinochetista, de disponer de los fondos de pensiones
mediante la creación de sociedades de inversión supuestamente encargadas de
invertir en valores adecuados los fondos que normalmente se destinarían a los
asegurados y beneficiarios. Claro está que el pretexto ha sido asegurar a los
interesados un mayor beneficio financiero pero los mecanismos que se han puesto en
práctica: en México las Administradoras de Fondos de Retiro (AFORES) se han
convertido en utilidades para el Estado, que pretende resarcirse de sus contribuciones
y en beneficios para las empresas que emiten valores en los que se invierten esos
fondos.
Desde luego una consecuencia principal ha sido que el IMSS ha perdido
mucho de su capacidad económica lo que provoca muchas cosas negativas, entre
ellas, que sus servicios hayan reducido su calidad y que ya no se hagan inversiones
en bienes muebles e inmuebles.
En cierto modo el IMSS ha dejado a un lado su propio modelo de capitalización
para caer de lleno en el muy peligroso sistema de reparto. No hay que olvidar, por otra
parte, que la afiliación al Instituto ha disminuido como consecuencia necesaria de la
falta de empleo. Pero, además, la frecuencia de las crisis económicas hace descender
el valor de los salarios, particularmente en México donde los salarios mínimos se
calculan por debajo de la inflación, en un contubernio entre el Gobierno, los sindicatos
corporativos y los empresarios, todos dueños y señores de la Comisión Nacional de
los Salarios Mínimos.
El Sistema de Ahorro para el retiro (SAR) aparece reglamentado en la Ley
publicada el 23 de mayo de 1996, reformada después por decretos que entraron en
vigor los días 11 y 25 de diciembre de 2002.
Entre los problemas que provocaron las nuevas reglas de juego se encontraba
el de que el sistema de pensiones había servido para financiar el seguro de
enfermedades y maternidad lo que provocaba que las pensiones se pagaran por
medio del sistema de reparto. Por ello se dio origen a las AFORES, servidas por un
Sistema de Inversión Especializada para los fondos de retiro (SIEFORES), sometido al
control de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP, en lo que sigue) y de la
Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR). Las AFORES
habrían de formarse como sociedades anónimas de capital variable cuyo nombre,
libremente elegido por los socios, necesariamente indicaría que se trataba,
precisamente, de una AFORE.
También nació al calor de las reformas la Comisión Nacional para la Protección
y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (CONDUSEF), una primera
instancia para el ejercicio de cualquier acción en contra de AFORES, SIEFORES u
otro participante del SAR.
Los trabajadores tienen derecho a elegir la AFORE que más los convenza y
que operará su cuenta individual. Una vez al año el trabajador tiene derecho a pasar
sus recursos a una AFORE diferente de la que originalmente se hizo cargo de ellos,
con obligación patronal de informar a los trabajadores, directamente o a través de la
representación sindical, cada dos meses, de las aportaciones hechas en su favor.
Este sistema descansa, además, en el establecimiento de un sistema de
reclamación ante el IMSS o la SHCP, directamente o a través de la CONSAR. Los
patrones responderán de los daños y perjuicios que se causen a los asegurados y
beneficiarios, cuando por razones a ellos imputables, no se puedan otorgar las
prestaciones correspondientes o se vean disminuidas en su cuantía.
De manera general la CONSAR ha optado porque los recursos se inviertan en
valores del Estado. Con ello confirma la intención secundaria en la creación del
Sistema: el auxilio al Estado en sus problemas financieros.
Es evidente que todo este sistema repercute de manera importante en la
economía y solvencia del IMSS, lo que se refleja en sus servicios.
Una nota publicada en el Diario “LA JORNADA” del día 21 de febrero de 2009,
pone claramente de manifiesto los problemas que provoca el sistema. Nos dice que
“Los recursos de los trabajadores en manos de las Administradoras de Fondos de
Retiro (Afore) perdieron 4 mil 400 millones de pesos, revelan informes de la Comisión
Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (Consar). La merma fue atribuida a la
inestabilidad de los mercados accionarios internacionales”. Afirma, sin embargo, que
se ha producido una mejoría, más que relativa, en el empleo que en enero de 2010
registró una caída anual de 0.13 por ciento, pero que al ajustar la cifra por
estacionalidad presentó un ligero incremento mensual de 0.03 por ciento “que equivale
a una creación de 4 mil 192 empleos durante el primer mes del año”.
Por supuesto que el rendimiento de las AFORES no pasó del 1.12 por ciento,
menos de una cuarta parte del índice de inflación proyectado por el gobierno
12.- LAS FUENTES DE LA SEGURIDAD SOCIAL.
a) Generalidades.- Las fuentes del Derecho son los modos en que el Derecho
se manifiesta. No le falta razón a Juan Manuel Terán Mata cuando afirma que “El
fundamento lógico permanente de la generación de todo sistema jurídico, es el
derecho mismo. Esto es, la fuente del derecho, lógicamente es el derecho”37.
Parece demasiado evidente esa afirmación que, sin embargo, no acaba de
convencer. Porque la fuente es el modo de manifestarse el derecho, pero puede
asumir formas diferentes como veremos enseguida. En otras palabras, la regla de
conducta en que el Derecho consiste, puede expresarse de muchas maneras.
Una clasificación de las fuentes del Derecho de la Seguridad Social nos lleva,
necesariamente, a mencionar a la Constitución, los tratados internacionales, les leyes,
los reglamentos y los decretos. Pero también habría que incluir a la jurisprudencia y a
la costumbre sin olvidar a la doctrina que de una manera indirecta expresa lo que debe
de ser el Derecho. En esta materia habrá que considerar también a los mal llamados
contratos colectivos de trabajo y los reglamentos interiores de trabajo sólo en lo que se
refieran a la Seguridad Social. Sin olvidar, finalmente, los acuerdos del Consejo
Técnico del IMSS.
b).- La Constitución. A lo largo de esta investigación hemos mencionado a la
Constitución como el punto de partida de las reglas de la Seguridad Social, como se
desprende del art. 123 en sus dos Apartados y en las fracciones XXIX del Apartado A
y XI del Apartado B. La frac. XXIX del Apartado “A” atribuye a la LSS la condición de
ser de utilidad pública y hace relación de los seguros que debe regir, abriendo la
posibilidad de que se incluyan otros seguros. La frac. XI del Apartado B sigue una
fórmula de mayor precisión mencionando en particular la cobertura de los accidentes y
enfermedades profesionales, enfermedades no profesionales y maternidad; la
jubilación, la invalidez, vejez y muerte. En el inciso b) declara el derecho de los
trabajadores a conservar el empleo en caso de accidente o enfermedad; protege a las
mujeres durante el embarazo y los períodos de lactancia; fija de modo general el
derecho de los familiares de los trabajadores a asistencia médica y medicinas; prevé
el establecimiento de centros de vacaciones y para recuperación y de tiendas
económicas para beneficio de los trabajadores y sus familias y la provisión a los
trabajadores de habitaciones baratas en arrendamiento o venta, previendo la
formación de un fondo nacional de la vivienda para constituir depósitos en favor de los
trabajadores y restablecer sistemas adecuados de financiamiento para la adquisición
de inmuebles o para construirlos, repararlos, mejorarlos o pagar pasivos adquiridos
por esos conceptos.
c).- Los tratados internacionales. Hoy en día, gracias a la jurisprudencia (no
obligatoria aún) LVII/99, se considera que los tratados tienen una jerarquía superior a
37
“Filosofía del Derecho”. Edit. Porrúa, 3ª edic. 1967, p. 172.
la de las leyes porque implican un compromiso internacional y porque la aprobación
por el Senado refleja el consentimiento de los estados que integran la Nación.
Tiene una particular importancia el Convenio 102 “Sobre la Seguridad Social,
norma mínima, 1952) (DOF del 31 de diciembre de 1959 y ratificado el 12 de octubre
de 1961); . No obstante, hay otros convenios relacionados con la Seguridad Social: 42
sobre enfermedades profesionales, revisado en 1934; el 118 sobre la igualdad de trato
a nacionales y extranjeros; el 155 sobre seguridad y salud de los trabajadores y
medio ambiente del trabajo, de 1981; el 161 sobre los servicios de salud en el trabajo,
de 1985; el 164, sobre la protección de la salud y la asistencia médica de la gente del
mar, de 1987; el 167 sobre seguridad y salud en la construcción, de 1988 y el 170,
sobre la seguridad en la utilización de los productos químicos en el trabajo, de 1009.
Todo ello pone de manifiesto la importancia de las reglas de la Seguridad
Social y su progreso, en el caso, en el seno de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT, en lo que sigue), en la inteligencia de que en las regulaciones internas
de los países miembros de la OIT se produzca el efecto contrario, cancelando los
beneficios para los asegurados y beneficiarios con el fin ilícito de obtener un beneficio
financiero en favor del Estado y de las instituciones de crédito, socias principales de
las AFORES.
c) Los regímenes legales. La LSS ha sido objeto de modificaciones
sustanciales y de reformas parciales a lo largo de la historia.
La primera Ley de 19 de enero de 1943 fue reformada once veces y además
se agregó la Ley complementaria del 7 de diciembre de 1963 que incorporó al régimen
del Seguro Social obligatorio a los productores de caña de azúcar y a sus
trabajadores.
La segunda ley se publicó en el DOF del 12 de marzo de 1973 y fue modificada
diecisiete veces.
La Ley vigente publicada en el DOF de 21 de diciembre de 1995 debió entrar
en vigor el 1º de enero de 1997 pero se modificó el correspondiente artículo transitorio
de tal manera que la vigencia se inició a partir del 1º de julio del mismo año.
Sergio Valls precisa que la LSS se complementa con el Decreto Ley de los
Sistemas de Ahorro para el Retiro y con las reformas y adiciones a las leyes “General
de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros”, dictadas para regular a las
Agrupaciones Financieras de Instituciones de Crédito; del Mercado de Valores y la
Federal de Protección al Consumidor (DOF de 23 de mayo de 1996) 38
38
“Las bases jurídicas del nuevo sistema pensionario” que aparece en “Reformas al Sistema
de Seguridad Social”. Themis, 1977, p.3.
Ha habido otras reformas posteriores (DOF del 20 de diciembre de 2009 y la
muy criticada que violenta disposiciones del CCT (DOF del 11 de agosto de 2004),
relativo a las jubilaciones de los trabajadores del IMSS.
d) Los reglamentos de la ley. Se han expedido diversos reglamentos de la
LSS de acuerdo a lo previsto en la frac. I del art. 89 de la Constitución. Pero también
se consideran reglamentos (no estoy muy convencido de que lo sean), los expedidos
por el Consejo Técnico que en una publicación de enero de 1998 incluyó los
siguientes:
Reglamento para el pago de cuotas del Seguro Social, del 27 de junio de 1997
y con la misma fecha de promulgación, los siguientes:
Reglamento de Afiliación.
Reglamento de la Seguridad Social para el campo.
Reglamento del recurso de Inconformidad.
Reglamento del Seguro de Salud para la Familia.
Reglamento para la imposición de multas por infracción a las disposiciones de
la Ley del Seguro Social y sus reglamentos.
Además se deben incluir el Reglamento de Servicios Médicos; el Reglamento
para la Prestación de los Servicios de Guardería y el Reglamento para el Trámite y
Resolución de las Quejas Administrativas que fue aprobado por el Consejo Técnico en
sesión celebrada el 23 de octubre de 1906 con Acuerdo 401/96.
Reglamento para la Prestación de Servicios de Guardería con vigencia a partir
del 1º. de julio de 1997.
Reglamento para el Trámite y Resolución de las Quejas Administrativas ante el
IMSS expedido por el Consejo Técnico que entró en vigor el 1º. de julio de 1997.
En una comunicación interna del IMSS se citan otros reglamentos:
Reglamento de Organización Interna del IMSS.
Reglamento para el Trámite y Resolución de las Quejas Administrativas ante el
IMSS.
Reglamento para la Administración e Inversión de los Recursos Financieros del
IMSS.
Reglamento de la LSS en Materia de Afiliación, Clasificación de Empresas,
Recaudación y Fiscalización.
Reglamento del Seguro Social Obligatorio para los Trabajadores de la
Construcción por obra y Tiempo Determinado.
Reglamento de la Comisión del Cuadro Básico de Medicamentos del IMSS.
e) Acuerdos del Consejo Técnico. En el art. 264 de la LSS no se le atribuyen
facultades reglamentarias. Sin embargo, entre las que se mencionan pueden
considerarse materialmente reglamentarias algunas de las que se citan.
Frac. X. Aprobar las bases para la celebración de convenios de incorporación
voluntaria al régimen obligatorio.
. XII.- Aprobar las bases para el establecimiento, organización y funcionamiento
de un sistema de profesionalización y desarrollo de los trabajadores clasificados como
de confianza “A” en el contrato colectivo de trabajo.
XV. Establecer las condiciones de aseguramiento y cotización de aquellos
grupos de trabajadores que por sus actividades profesionales, la naturaleza de su
trabajo, sus especiales condiciones de tiempo y lugar o por la índole de sus procesos
productivos, no se adecuen a los requisitos generales del régimen obligatorio de esta
Ley, a fin de hacerlos equitativos, respetando los elementos de sujeto, objeto, base,
cuota, primas de financiamiento, época de pago de las cuotas, conforme a lo
establecido en la presente ley.
XVI.- Expedir bases para extender, hasta los veinticinco años de edad, los
derechos a las prestaciones en especie del seguro de enfermedades y maternidad,
que se otorgarán dentro del territorio nacional a los hijos de trabajadores mexicanos
asegurados que laboren en el extranjero y que se encuentren estudiando fuera del
país en planteles educativos equiparables a los del sistema educativo nacional;...
3) Otras fuentes. Sin la menor duda cabría invocar como otras fuentes a la
jurisprudencia obligatoria de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (en lo que
sigue SCJN) (artículos 192 y siguientes de la Ley de Amparo) y la LFT y sus
reglamentos.
Es frecuente, por otra parte, que los CCT contengan disposiciones de
Seguridad Social y algunas disposiciones unilaterales dictadas por determinados
organismos (por ejemplo, los que integran la Banca de Desarrollo) que también
establecen ese tipo de prestaciones.
13.- LA RELACIÓN JURÍDICA DE SEGURIDAD SOCIAL.
Quizá es un poco aventurado hacer referencia, así en singular, a la relación
jurídica de Seguridad Social. Lo cierto es que no es una sino muchas en las que
participan en la parte importante, los trabajadores o personas que no tienen empleo y
de la otra, patrones personas físicas, personas colectivas o patrimonios sin sujeto, aun
cuando esto parezca una hipótesis descabellada. Por supuesto que no lo es.
Una lista, con pretensiones de sencillez nos permitiría invocar a los siguientes
sujetos de la relación.
1.- Desde luego el IMSS, sin olvidar que también se da la relación en el
ISSSTE y en el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas
(ISSFAM, en lo que sigue).
2.- Los patrones personas físicas o morales que cumplan con los requisitos del
art. 10 LFT que atribuye esa calidad a quienes utilizan los servicios de uno o varios
trabajadores.
3.- Los trabajadores por cuenta ajena, permanentes o eventuales.
4.- Los socios de las sociedades cooperativas de acuerdo a lo previsto en el
art. 12-II de la LSS.
5.- Las personas que determine el Ejecutivo Federal a través de los decretos
respectivos. Normalmente se trata de sujetos que habitualmente no son considerados
como trabajadores, aunque lo sean. Es el caso de ciertos deportistas profesionales
(boxeadores, por ejemplo) y los caddies o ayudantes de los jugadores de golf, entre
otros.
6.- Los miembros de las familias que eventualmente contraten un seguro de
salud.
7.- Las personas que voluntariamente se incorporen al Seguro Social. Es el
caso de los trabajadores en industrias familiares y los independientes, como
profesionales, comerciantes en pequeño, artesanos y demás trabajadores no
asalariados, los domésticos, los ejidatarios, comuneros, colonos y pequeños
propietarios; los patrones personas físicas y los trabajadores al servicio de las
administraciones públicas de la Federación, entidades federativas y municipios, que no
están comprendidos en leyes especiales o decretos como sujetos de Seguridad Social.
8.- Los beneficiarios y en particular el cónyuge del asegurado o pensionado y a
falta de éste, la concubina o el concubinario, en su caso, así como los ascendientes y
descendientes del asegurado o pensionado.
9.- Los pensionados por incapacidad permanente total o parcial, en este caso
superior al cincuenta por ciento o entre el veinticinco y el cincuenta por ciento; por
invalidez, cesantía en edad avanzada o vejez y sus beneficiarios.
10.- Las unidades económicas sin personalidad jurídica como pueden ser los
fideicomisos; las asociaciones de condóminos y las sucesiones.
11.- El Estado, que ejerce un evidente protagonismo en estas relaciones.
12.- Las AFORES, como depositarias de las cuotas del fondo de pensiones.
13.- Las compañías de seguros con las que las AFORES deben contratar los
seguros de supervivencia.
14.- La CONSAR, a cargo de la constitución y funcionamiento de las AFORES.
15.- Las empresas de servicios médicos con las que el IMSS celebra contratos
de subrogación o las empresas que por sí mismas cuenten con servicios médicos y las
organizaciones de salud de los sectores públicos federal, estatal y municipal.
16.- Finalmente, las empresas privadas que se hacen cargo de guarderías.
Es evidente que de esas relaciones nacen obligaciones y derechos mutuos que
instrumentan el cumplimiento de la Seguridad Social.
Los sujetos de aseguramiento.
Puede distinguirse entre sujetos de aseguramiento al régimen obligatorio y
sujetos de aseguramiento al régimen voluntario. Se precisan en el punto que sigue.
Los diferentes tipos de seguros.
Entre los aseguramientos obligatorios se prevén los riesgos de trabajo,
enfermedades y maternidad; invalidez y vida, cesantía en edad avanzada y vejez y
guarderías y prestaciones sociales.
Se pueden incluir en el mismo grupo de aseguramiento voluntario las
prestaciones de solidaridad social que incluyen acciones de salud comunitaria,
asistencia médica, farmacéutica e incluso hospitalaria y el seguro de salud para la
familia.
El sistema contributivo.
Sin la menor duda descansa en la fijación de créditos fiscales consistentes en
el pago de cuotas, capitales constitutivos, su actualización y los recargos, las multas,
los gastos realizados por el IMSS por inscripciones improcedentes y los que tenga
derecho a exigir de personas que no sean derechohabientes.
La determinación de las cuotas es un tema difícil que opera en función de las
circunstancias en que se pueden actualizar los supuestos para el otorgamiento de
prestaciones. El caso más notable es el de la responsabilidad por riesgos de trabajo
en la que la totalidad de la cuota queda a cargo del patrón, como resultado de la tesis
de la responsabilidad objetiva que ilumina este tipo de riesgos.
Puede seguirse la siguiente clasificación:
1.- Seguro de riesgos de trabajo. Sin duda es el antecedente mismo de la
Seguridad Social.
2.- Seguro de enfermedades y maternidad. La cuota es de naturaleza tripartita,
lo que incluye al Estado.
3.- Seguro de invalidez y vida. Hoy se divide prácticamente entre el seguro de
invalidez y vida y el seguro de cesantía en edad avanzada y vejez. Ciertamente la vida
no es asegurable, lo que justificaba el concepto anterior de seguro de muerte.
4.- Seguro de retiro en edad avanzada y vejez. El seguro de retiro en edad
avanzada es una forma encubierta de un seguro de desempleo condicionado a la edad
y a la vejez.
5.- Ayuda para gastos de matrimonio. Exige una cotización previa de por lo
menos ciento cincuenta semanas de cotización en el seguro de retiro, cesantía en
edad avanzada y vejez en la fecha de la celebración del matrimonio. Su importe es de
treinta días de salario mínimo general y se otorga por una sola vez.
6.- Seguro de guarderías. Originalmente estaba a cargo de los patrones, pero
en una reforma de 1962 se incluyó como una responsabilidad del IMSS prevista en los
arts. del 201 al 207.
7.- El
Sistema voluntario. Comprende dos situaciones diferentes: la
continuación voluntaria en el sistema o la incorporación voluntaria. Obviamente este
sistema no incluye la cuota de riesgos de trabajo. Se puede promover a solicitud
individual o de grupo. Sin embargo el IMSS puede no llevar a cabo la instrumentación
del Sistema cuando pueda comprometer el equilibrio financiero del Instituto o la
eficacia de los servicios que se proporcionen en el seguro obligatorio.
8.- Seguridad Social en el campo. Permite la incorporación de trabajadores
independientes y por lo tanto no sujetos a una relación laboral y de los ejidatarios,
comuneros, colonos y pequeños propietarios así como también pueden incorporarse
los ejidos y otras formas superiores de organización, bien al régimen obligatorio, bien
al seguro de salud para la familia. Sin embargo, tratándose de cañeros, tabacaleros y
otros pertenecientes a ramas de producción especializada, se incorporarán en la forma
que determine el Ejecutivo Federal (art. 13, frac. II).
9.- El seguro de salud para la familia. Aparece en la LSS de 1955 y se prevé su
integración vía contrato entre el trabajador y su familia con el IMSS a efecto de que se
les otorguen las prestaciones médicas.
10.- Seguros adicionales. Tienen su fundamento en la existencia, en los CCT o
en los contratos-ley de prestaciones superiores a las de la LSS, en virtud del aumento
de las cuantías o por las mejores condiciones de disfrute de las prestaciones. Deberán
referirse necesariamente a los ramos de seguros de riesgos de trabajo y de invalidez y
vida, así como retiro, cesantía en edad avanzada y vejez
14.- LA SOLUCIÓN DE LOS CONFLICTOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN EL
DERECHO MEXICANO.
En el terreno de la Seguridad Social los conflictos se pueden presentar
fundamentalmente en tres alternativas: las reclamaciones de los asegurados y sus
beneficiarios en contra del IMSS con relación a prestaciones; los conflictos del IMSS
con sus trabajadores y, finalmente, los que derivan de las obligaciones fiscales que
asumen las empresas frente al IMSS respecto del pago de cuotas o capitales
constitutivos.
No está previsto en la Constitución un mecanismo especial por lo que se refiere
a conflictos entre asegurados y beneficiarios y el IMSS. Cabe, en primer término, el
recurso de inconformidad ante el Consejo Técnico pero los interesados pueden recurrir
directamente a la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje de acuerdo a lo dispuesto
en el art. 295 LSS. En realidad la solución es, por lo menos, inconstitucional ya que las
juntas de conciliación y arbitraje fueron fundadas y así aparecen en la frac. XX del
Apartado “A” del art. 123 constitucional para resolver “las diferencias o los conflictos
entre el capital y el trabajo” y expresa que se “sujetarán a la decisión de una Junta de
Conciliación y Arbitraje, formada por igual número de representantes de los obreros y
de los patrones y uno del gobierno”.
Sin la menor duda la decisión de hacerlo así derivó de la hipótesis de que la
Seguridad Social formaba parte del Derecho del trabajo, lo que evidentemente no es
cierto. El problema no es sencillo y realmente se produce un caso de
inconstitucionalidad cuando las Juntas aceptan tramitar y resolver esos conflictos.
Una de las dificultades reales que se presentan es que los integrantes ante las
Juntas de los sectores son, supuestamente, conocedores de los conflictos laborales en
su calidad de representantes de los patronos y de los trabajadores, lo que hace
presumir cierta capacidad en el manejo de la LF, pero evidentemente que no tienen
preparación alguna para resolver sobre problemas de incapacidades, naturaleza de los
riesgos, derechos de los beneficiarios y otras materias que escapan de las previsiones
de la LFT y se resuelven en la parte técnica de la LSS.
El problema es que en el supuesto de que alguien ejerciera el derecho de ir al
juicio de amparo invocando la inconstitucionalidad de las JFCA, la alternativa sería o
bien declinar el asunto en un tribunal administrativo o de plano ponerlo en manos del
Poder Judicial. Ninguna de las soluciones satisface y la única posible sería la creación
de tribunales de Seguridad Social, lo que no se ha hecho en México. Se ha seguido,
pues, la línea del menor esfuerzo y con ello se atribuye a la JFCA unas funciones que
no le corresponden pero que, por su remota relación con el Derecho laboral, se han
considerado las más adecuadas.
Los conflictos del IMSS con sus trabajadores, en lo individual o a través o en
contra de su Sindicato caen de lleno en la hipótesis constitucional por lo que no existe
duda alguna de la competencia de la JFCA. Hubo un problema histórico porque
durante muchos años la Junta existía sólo en el Distrito Federal lo que provocaba que
los trabajadores que prestaban sus servicios en los Estados tuvieran que trasladarse
al Distrito Federal para plantear y atender sus conflictos. No dejaba de ser
absolutamente injusto. Por ese motivo se reformó el Reglamento de la JFCA y se
establecieron juntas federales en todo el país.
Finalmente, las cuestiones fiscales que son particularmente abundantes y que
afectan a los empresarios frente al IMSS, reconociendo como lo hace la LSS en su art.
5 que el IMSS es un organismo fiscal autónomo. Por otra parte, en el art. 9 LSS se
insiste en que la Ley contiene disposiciones fiscales que se consideran de aplicación
estricta por lo que se invoca la aplicabilidad del Título Tercero A de la Ley Federal del
Procedimiento Administrativo “para efectos de lo previsto en éste, con las excepciones
que la citada ley indica y las correspondientes a los trámites y procedimientos
directamente relacionados con la prestación de servicios médicos de carácter
preventivo, de diagnóstico, rehabilitación, manejo y tratamiento hospitalarios”.
En materia laboral y por ende en los conflictos que se manejan ante la JFCA
no existe una segunda instancia. Si se cometen violaciones de procedimiento, la parte
afectada puede ocurrir en demanda de amparo ante un Juez de Distrito. Si se trata de
la resolución final, la competencia corresponde a un Tribunal Colegiado de Circuito y
eventualmente, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, si la resolución envuelve
un problema constitucional.
15.- LOS ASPECTOS NEGATIVOS Y LAS PERSPECTIVAS DE LA SEGURIDAD
SOCIAL.
El problema de la Seguridad Social debe ser contemplado a partir de dos
perspectivas. La primera y fundamental es que cubre necesidades esenciales de la
población y el tiempo ha demostrado, de manera general, que lo hace de manera
adecuada. Incidentalmente cabe decir que siendo los servicios médicos particulares
excepcionalmente costosos, sobre todo cuando se requiere la intervención
hospitalaria, durante años aquellas personas que por su condición privilegiada en el
orden económico, no eran sujetos de Seguridad Social, procuraban aparecer como
tales con tal de obtener los servicios del IMSS. No está de más decir que el cuerpo
médico del IMSS ha sido siempre de excepcionales cualidades más allá de algunos
casos concretos de ineptitud o, inclusive, de corrupción generalmente derivada de
gestiones administrativas que retrasan o hacen imposibles los servicios. Eso explica
las instituciones de la continuación voluntaria en el régimen obligatorio o de la
incorporación voluntaria al mismo régimen.
Lo mismo puede decirse de aquellos servicios que nacieron antes de ser
regulados por la ley, como las casas de las aseguradas, inspiradas en la preocupación
por la adecuada formación de las mujeres y los centros de descanso, finalidad que no
está prevista en la Ley.
Pero la situación de la Seguridad Social no deriva solamente de su propia
organización y eficacia sino también y tal vez mucho más, de las condiciones de la
economía nacional. Hoy en día el nivel de las tasas de desempleo es escalofriante
razón por la cual los recursos directos de la Seguridad Social están en crisis, como
también le ocurre al Estado y, en general, a toda la sociedad.
La pobreza social obliga a que el IMSS sea requerido para prestar mayores
servicios de los habituales porque los escasos salarios no están en aptitud de cubrir
los servicios médicos particulares ni la fórmula mágica de los seguros médicos
privados está al alcance de las mismas economías. Además, ha crecido notablemente
la esperanza de vida desde la fundación de la Seguridad Social en 1943 en que
andaría por los cincuenta años y hoy no es menor de setenta y cinco años. Ello
determinó la reforma del sistema de retiro en edad avanzada en que se aumentó el
número mínimo de cotizaciones que eran quinientas para pasar a ser un mil
doscientas cincuenta y la edad que era de sesenta años y ahora es de sesenta y cinco
años (art. 162).
La contradicción evidente entre el desempleo y los bajos salarios y el
incremento de la población necesitada de servicios de la Seguridad Social no se ha
resuelto en México de manera lógica. Porque la población aumenta pese a la evidente
emigración ilegal a los Estados Unidos que tiene como razón de ser la falta de empleo
o en última instancia, lo bajo de los salarios. Y la política salarial en México, que se
cumple de manera negativa con la fijación anual de los salarios mínimos por una
comisión tripartita, tiene como meta que los salarios no crezcan por encima de la
inflación con lo que la condición de los trabajadores es cada vez más precaria. No hay
que olvidar que la comisión la integran un representante del Gobierno, evidentemente
obediente de las instrucciones del Banco de México; un representante de los
trabajadores, que no lo es de ellos sino de los sindicatos corporativos, fieles a los
empresarios y al gobierno y, finalmente, un representante empresarial. No es fácil que
se presente la unanimidad en los votos, pero en el peor de los casos, el sector obrero
se abstiene y los otros dos votos consolidan el nivel bajísimo de los salarios.
No es difícil que la economía informal genere mayores ingresos, pero lo cierto
es que hoy probablemente comprende un número mayor de personas que la
economía formal. Un cálculo superficial podría decir que en el IMSS se registran
alrededor de catorce millones de trabajadores. En el ISSSTE, no más de dos millones.
Puede suponerse que existan alrededor de cinco millones de comerciantes,
industriales y profesionales, lo que da un total de veintiún millones de personas con
recursos. La población económicamente activa no pasa de cincuenta y tres millones lo
que coloca en la economía informal entre veinte y treinta millones de personas, sobre
una población total del país de ciento cinco millones.
No son estos datos oficiales, por supuesto, pero si reales.
De la misma manera que se ha reducido la captación de cuotas de la
Seguridad Social, el Estado ha dejado de percibir ingresos ubicados en el impuesto
sobre la renta. Nuestra principal fuente de ingresos que es el petróleo, hoy esta
francamente a la baja. El turismo sufre también los problemas de la crisis
norteamericana y nos resta un monto considerable de recursos. China se ha
convertido en un rival muy serio en materia de exportaciones. El conjunto es ominoso.
Obviamente nuestra política tiene un protagonista. Es el Estado. Tanto el
Partido Revolucionario Institucional (PRI) que gobernó por setenta años como el
Partido Acción Nacional (PAN) que lo hace desde nueve años atrás, han tomado
medidas económicas en beneficio de sí mismos, aumentando impuestos, modificando
reglas de juego y soportando, sobre todo en los últimos cinco o seis años, el peso
intolerable de la inseguridad que provoca el narcotráfico. Ello ha producido que se
tomen medidas de emergencia pero que han afectado de manera importante a la
Seguridad Social.
16.- EL RÉGIMEN OBLIGATORIO.
Sin duda alguna el régimen obligatorio comprende los seguros de riesgos de
trabajo, razón fundamental de ser de la Seguridad Social; enfermedades y maternidad;
invalidez y vida; retiro; cesantía en edad avanzada y vejez; guarderías y prestaciones
sociales.
Los destinatarios del régimen obligatorio son los trabajadores en general y en
particular los eventuales y temporales al servicio de personas físicas o morales e,
inclusive, de unidades económicas sin personalidad jurídica. Son en cambio sujetos
del régimen voluntario los trabajadores de industrias familiares, los denominados
“independientes”, los comerciantes en pequeño, artesanos y demás trabajadores no
asalariados. Adicionalmente los domésticos, ejidatarios, comuneros, colonos y
pequeños propietarios; los patrones personas físicas con trabajadores a su servicio y
eventualmente los trabajadores al servicio de la Federación, los estados y los
municipios que no estén incluidos en otras leyes.
Como es lógico el régimen obligatorio implica una serie de obligaciones y
responsabilidades de los patrones, fundamentalmente, el registro de sus trabajadores;
comunicar sus altas y bajas y las modificaciones de los salarios, todo ello en el plazo
de cinco días; llevar constancia de los pagos hechos a los trabajadores (nóminas,
recibos, listas de raya) en las que se asienten los días trabajados y los salarios
percibidos, entre otros datos; la determinación de las cuotas obrero-patronales a su
cargo y enterar su importe al IMSS; Informar al IMSS de todo aquello que le permita
precisar la existencia, naturaleza y cuantía de las obligaciones a su cargo y permitir
inspecciones y visitas domiciliarias.
Tratándose de patrones en la industria de la construcción, entregar a sus
trabajadores la constancia escrita del número de días trabajados y del salario
percibido, semanal o quincenalmente.
Se establece, además, una curiosa obligación de cubrir cuotas obrero
patronales en esa misma actividad, aunque no sea posible determinar el o los
trabajadores a quienes se debe aplicar, en la inteligencia de que si no se precisan los
datos individuales (lo que llevaría al IMSS a hacer un estimado de las obligaciones),
los fondos que se recauden se destinarán a la Reserva General Financiera y Actuarial,
sin perjuicio de que los trabajadores que acrediten su derecho, tendrán derecho a
recibir las prestaciones correspondientes.
Los patrones deberán, además, cumplir con las obligaciones derivadas del
seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez y tratándose de trabajadores
eventuales de la ciudad o del campo, deberán expedirles constancias de los días
laborados.
Hay en la LSS una cierta distinción artificial entre los sujetos de aseguramiento
del régimen obligatorio y los que lo son dentro del régimen voluntario. En el régimen
obligatorio se incluye, como vimos arriba a las personas que presten sus servicios en
unidades económicas sin personalidad jurídica (art. 12) lo que lógico porque en la
práctica se presentan frecuentemente esos casos. Ya hemos mencionado antes a los
trabajadores al servicio de fideicomisos, a los trabajadores de las sucesiones y a los
que prestan sus servicios en asociaciones de condóminos. En el caso del régimen
voluntario deben incluirse las prestaciones de solidaridad social y el seguro de salud
para la familia, que hace acreedores a los beneficiarios del otorgamiento de
prestaciones en especie del seguro de enfermedades y maternidad que benefician a
sujetos que no tienen establecida una relación laboral.
Puede incluirse en este grupo el llamado sistema voluntario que permite dos
alternativas. La primera es continuar en el régimen del Seguro Social si el interesado
considera que cumple los requisitos para ello. La segunda permite que individualmente
o en grupo se pida la incorporación al régimen obligatorio. Obviamente en ambos
casos las aportaciones de las cuotas serán exclusivamente a cargo de los interesados.
Sin embargo, en el art. 226 autoriza al IMSS a no llevar a cabo sistemas de
incorporación voluntaria “cuando se pueda comprometer el equilibrio financiero del
Instituto o la eficacia de los servicios que proporciona a los asegurados en el régimen
obligatorio”.
17.- LAS BASES DE COTIZACIÓN Y DE LAS CUOTAS.
El art. 27 LSS establece un concepto general de salario, suficientemente
expresivo, aunque a continuación se listen prestaciones que no tienen ese carácter y,
por lo tanto, no deben ser la base de cotizaciones.
El concepto genérico es interesante: “El salario base de cotización se integra
con los pagos hechos en efectivo por cuota diaria, gratificaciones, percepciones,
alimentación, habitación, primas, prestaciones en especie y cualquiera otra cantidad o
prestación que se entregue al trabajador por su trabajo”. El listado es evidentemente
amplio y la condición final: que se entreguen al trabajador por su trabajo, ampliamente
limitativa.
El propio art. 27 formula una larga lista de prestaciones que no son concebidas
como salario. Vale la pena transcribir el texto de las distintas fracciones:
“I.- Los instrumentos de trabajo tales como herramienta, ropa y otros similares.
II.- El ahorro, cuando se integre por un depósito de cantidad semanaria,
quincenal o mensual igual del trabajador y de la empresa; si se constituye en
forma diversa o puede el trabajador retirarlo más de dos veces al año, integrará
salario, tampoco se tomarán en cuenta las cantidades otorgadas por el patrón
para fines sociales de carácter sindical.
III.- Las aportaciones adicionales que el patrón convenga otorgar a favor de sus
trabajadores por concepto de cuotas del seguro de retiro, cesantía en edad
avanzada y vejez.
IV.- Las cuotas que en términos de esta Ley le corresponda cubrir al patrón, las
aportaciones al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores y las participaciones en las utilidades de la empresa.
V.- La alimentación y la habitación cuando se entreguen en forma onerosa a los
trabajadores; se entiende que son onerosas estas prestaciones cuando el
trabajador pague por cada una de ellas, como mínimo, el veinte por ciento del
salario mínimo general diario que rija en el Distrito Federal.
VI.- Las despensas en especie o en dinero, siempre y cuando su importe no
rebase el cuarenta por ciento del salario mínimo general diario que rija en el
Distrito Federal.
VII.- Los premios por asistencia y puntualidad, siempre que el importe de cada
uno de estos conceptos no rebase el diez por ciento del salario base vigente en
el Distrito Federal.
VIII.- Las cantidades aportadas para fines sociales, considerándose como tales
las entregadas para constituir fondos de algún plan de pensiones establecido
por el patrón o derivado de contratación colectiva. Los planes de pensiones
serán sólo los que reúnan los requisitos que establezca la Comisión Nacional
del Sistema de Ahorro para el Retiro.
IX.- El tiempo extraordinario dentro de los márgenes señalados en la Ley
Federal del Trabajo.
Para que los conceptos mencionados en este precepto se excluyan como
integrantes del salario base de cotización, deberán estar debidamente
registrados en la contabilidad del patrón.
En los conceptos previstos en las fracciones VI, VII y IX cuando el importe de
estas prestaciones rebase el porcentaje establecido, solamente se integrarán
los excedentes al salario base de cotización”.
Lo interesante de esta disposición es que trata de ajustarse a la definición de
salario del art. 84 LFT que fija como condición que la prestación “se entregue al
trabajador por su trabajo”. Es claro que se trata de prestaciones que se cubren con
motivo de la relación de trabajo, pero que atienden más al aspecto social que a la
actividad del trabajador. En el caso de los premios por asistencia y puntualidad,
evidentemente que no son a cambio del trabajo sino del hecho de que el trabajador
esté a disposición del trabajador para llevarlo a cabo, dentro del plazo que se hubiere
fijado. Ese es el sentido del art. 58 que define a la jornada de trabajo como “el tiempo
durante el cual el trabajador está a disposición del patrón para prestar su trabajo.”
Desde luego que corresponde al patrón retener de los salarios la parte de las
cotizaciones que debe aportar el trabajador y como consecuencia cubrir al IMSS las
cotizaciones correspondientes, incluyendo por supuesto la que queda a cargo del
propio patrón.
La LSS es rigurosa en cuanto a los plazos en que el patrón debe aportar las
cuotas en la inteligencia de que la mora patronal le obliga a cubrir actualizaciones y
recargos. En alguna medida se faculta al Consejo Técnico del IMSS, por votos al
menos de las tres cuartas partes de sus integrantes para que a solicitud del patrón le
conceda plazo para el pago de las cuotas a su cargo, siempre y cuando “se generen
hasta por los seis períodos posteriores a la fecha de su solicitud” (art. 40-E).
18.- LA TRANSFORMACIÓN INTERESADA: LA CREACIÓN DE CUENTAS
INDIVIDUALES (AFORES).
Una fórmula impuesta en Chile durante la dictadura de Augusto Pinochet sirvió
de modelo para que en el año de 1992, el presidente Salinas de Gortari publicara una
reforma a la LSS (DOF del 24 de febrero de 1992) que introdujo en México el Sistema
de Ahorro para el Retiro (SAR). Fue una copia vulgar de las administradoras de fondos
de pensiones establecidas en Chile cuya finalidad evidente fue la creación de cuentas
individuales que evidentemente rompieron con el principio fundamental de la
Seguridad Social de la solidaridad. En su origen consistió en el pago a cargo de los
empleadores de un dos por ciento sobre la nómina, tomando en cuenta el salario base
de cotización del trabajador, mediante el depósito en una cuenta bancaria a nombre
del trabajador. El Banco retenía por cuatro días hábiles bancarios, sin pago de
intereses, ese importe para al final del período, depositarlo en el Banco de México en
una cuenta a nombre del IMSS. Esos fondos se invertirían por el Banco de México en
valores emitidos por el Estado o por emisores de la más alta calidad crediticia
pagándose al trabajador un interés no menor al dos por ciento aun cuando la SHCP
estaría facultada para modificar la tasa de interés cuando menos trimestralmente
cuando lo permitieran los rendimientos de los valores a largo plazo circulantes en el
mercado.
Obviamente se autorizó a las instituciones de crédito a cargar una comisión
máxima por manejo de cuenta determinada por la SHCP. Eventualmente una
institución financiera podría atraer los fondos para otorgar al asegurado una pensión
vitalicia.
La consecuencia esencial de todo el mecanismo fue que esos fondos,
destinados originalmente a ser administrados por el IMSS, lo que le permitiría su
inversión en instalaciones médicas, en la capacitación de su personal y en el pago de
las pensiones correspondientes, entre otras cosas, dejaron de estar bajo el control del
IMSS produciendo, sin la menor duda, su notable empobrecimiento. El sistema había
roto con el principio de solidaridad, a cambio de cuentas individuales manejadas por el
sistema bancario, con evidente beneficio para los bancos y el Estado, en tanto emisor
de bonos, y para las sociedades privadas de inversión. La víctima principal fue sin
duda el Estado de Bienestar y las grandes beneficiarias, las AFORES. Estas están
sustancialmente constituidas por entidades financieras e, inclusive, por el propio IMSS
que constituyó la “AFORE SIGLO XXI”. Sin embargo, ello no resuelve el problema
independientemente de que esa institución pueda recibir algún beneficio.
La LSS es amplia en cuanto a la reglamentación de las actividades de las
AFORES que en todo caso quedarán, además, sometidas a la Ley para la
Coordinación de los Sistemas de Ahorro para el Retiro y al control de la Comisión
Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR). En general se prevé la
posibilidad de que el trabajador cambie de AFORE, lo que podrá hacer cada año para
el efecto de que los recursos se pongan a disposición de una AFORE diferente.
Queda obligado el patrón a informar bimestralmente a los trabajadores sobre
las aportaciones a su favor, pudiendo rendirse el informe por conducto de los
sindicatos, lo que no limita el derecho del trabajador para en cualquier tiempo solicite
cualquier información relacionada con su cuenta individual en la administradora.
Si se termina la relación laboral en cualquier momento, el patrón deberá enterar
al Instituto la cuota correspondiente al bimestre de que se trate o en su caso, la parte
proporcional a dicha cuota.
El trabajador podrá denunciar cualquier irregularidad en el manejo de sus
cuotas a la SHCP, bien directamente, bien a través de la CONSAR. Igualmente podrán
formular quejas por conducto de sus sindicatos o de cualquier otra organización
representativa (fórmula no muy entendible ya que la capacidad de organización de los
trabajadores se debe hacer por conducto de la formación o adhesión a sindicatos.
Se crean, además, las Sociedades de Inversión de fondos para el Retiro
(SIEFORES) que en todo caso se organizarán y funcionarán de acuerdo a lo previsto
en la CONSAR.
Un tema importante consiste en la obligación de las AFORES de contratar un
seguro de sobrevivencia al momento en que se le otorgue la pensión al trabajador.
Por otra parte se establece el derecho de los trabajadores para reclamar de las
AFORES la entrega de los recursos que integren su cuenta, que podrán situarse en
una entidad financiera que el trabajador elija para el efecto de que pueda adquirir una
pensión o bien entregarse al asegurado.
De acuerdo a la LSS el trabajador que se quede sin empleo podrá hacer retiros
parciales de su cuenta en diferentes proporciones, de acuerdo a la antigüedad de la
cuenta y de la misma manera, podrán hacer aportaciones voluntarias para incrementar
el valor de la cuenta.
En caso de fallecimiento del trabajador, sus beneficiarios tendrán derecho a
recibir el saldo de la cuenta si no tienen derecho a pensión por el seguro de invalidez y
vida.
La LSS obliga a la CONSAR a reglamentar las condiciones en que los
trabajadores puedan disponer de los recursos.
Eventualmente, si un trabajador ha retirado recursos de su cuenta, podrá
reintegrar total o parcialmente los recursos de que hubiere dispuesto.
19.- EL SEGURO DE GUARDERÍAS.
No formó parte de la proyección inicial de la LSS. Aparece como un texto
adicional a la LFT de 1931 cuyo art. 110 se reformó de manera muy curiosa al
establecer que en las empresas con más de cincuenta mujeres, si alguna de ella era
madre, sería obligatorio establecer una guardería, lo que significaba una fuerte
inversión por parte de los empresarios, tanto en instalaciones como en la contratación
de los trabajadores que se tuvieran que hacer cargo de ellas.
Obviamente la primera reacción empresarial fue procurar no alcanzar ese
número de trabajadoras y de tenerlas contratadas de antemano, lograr su separación
de alguna manera.
En la reforma a la LFT iniciada por José López Portillo (DOF de 21 de
noviembre de 1962) se suprimió la obligación de instalar guarderías y se remitió al
IMSS la obligación de prestar esos servicios pero la incorporación a la frac. XXIX del
art. 123 constitucional, apartado “A” fue iniciativa del presidente Luis Echeverría
Alvarez que agregó a las funciones del IMSS la realización de las funciones de
guardería lo que motivó la incorporación del capítulo VI al título segundo de la LSS de
1973 de los artículos 184 al 193 que establecían el derecho de la mujer trabajadora
que corriera el riesgo de no poder proporcionar cuidados maternales a sus hijos, en su
primera infancia, durante la jornada de trabajo.
La fórmula seguida fue la necesidad de establecer instalaciones especiales
“por zonas convenientemente localizadas en relación a los centros de trabajo y de
habitación, y en las localidades donde opere el régimen obligatorio del Seguro Social
(art. 187 hoy art. 204, con cambios).
De acuerdo al texto vigente de la LSS , los objetivos de las guarderías
consisten en cuidar y fortalecer la salud del niño (sic) y su buen desarrollo futuro
(aclaración: todo desarrollo es futuro), así como la formación de sentimientos de
adhesión familiar y social (y) la adquisición de conocimientos que promuevan la
comprensión, el empleo de la razón y de la imaginación y a constituir hábitos
higiénicos y de sana convivencia y cooperación en el esfuerzo común con propósitos y
metas comunes, todo ello de manera sencilla y acorde a su edad y a la realidad social
y con absoluto respeto a los elementos formativos de estricta incumbencia familiar”
(art. 202).
Estos servicios incluyen el aseo, la alimentación, el cuidado de la salud, la
educación y la recreación de los menores a que se refiere el artículo 201.
El derecho a la guardería se establece en beneficio de las madres aseguradas,
los viudos, divorciados a los que judicialmente se les haya encargado la custodia de
sus hijos, mientras no contraigan nuevo matrimonio o se unan en concubinato (art.
205).
Los servicios de guardería se prestan desde la edad de cuarenta y tres días
hasta que cumplan cuatro años (art. 206).
Es evidente que las excepciones que se establecen para la conservación del
servicio a partir del fallecimiento de la madre, surgen un poco de la imaginación
legislativa. Y es que se puede pensar que la nueva esposa o la concubina no tengan el
menor propósito de hacerse cargo de los hijos de su consorte o concubinario. Por otra
parte, el derecho lo tienen los trabajadores en activo pero en caso de que pierdan el
empleo, la Ley les otorga un beneficio de cuatro semanas. La solución no parece ideal
a partir de la situación de desempleo que vive el país. Habría que considerar que el
IMSS podría disponer de sus reservas o crear cuotas que presumiblemente pudieran
mantener el servicio para el trabajador desempleado.
Es importante advertir que el servicio de guarderías está sistemáticamente
subcontratado con empresas particulares. No han faltado problemas.
20.- SEGURIDAD SOCIAL EN EL CAMPO.
El problema de los trabajadores del campo no es fácil de resolver desde una
perspectiva de sometimiento a las reglas principales de la Seguridad Social. En parte
porque ese núcleo lo integran también personas que no están vinculadas a una
relación de trabajo. De ahí que muchas veces la reglamentación incurra en el error de
incluir a quienes no son trabajadores sino por cuenta propia, lo que contradice el
concepto esencial de trabajador. El recurso de denominarlos “trabajadores
independientes”, que tiene un cierto rango en el mundo social actual como un remedio
frente al desempleo, es evidente que atiende a la actividad y no a la subordinación.
Por eso no es del todo criticable que también en este capítulo se emplee,
particularmente para los ejidatarios y comuneros.
La incorporación a la LSS se produjo a partir de 1954, originalmente de manera
experimental, pero sin resultados positivos. El problema principal era la dificultad de
organizar servicios de salud para un personal esencialmente disperso.
En la LSS de 1973 se hizo más viable la incorporación al considerar también,
precisamente, a los ejidatarios, comuneros e, inclusive, pequeños propietarios siempre
y cuando estuvieren sujetos a contratos de asociación, producción, financiamiento o
de otro género
similar. El art. 13 de la Ley vigente incluyó en su frac. III a los
ejidatarios, comuneros, colonos y pequeños propietarios bajo el esquema del
aseguramiento voluntario. Eventualmente se prevé en su penúltimo párrafo que los
sujetos de aseguramiento previstos en el mismo artículo
deberán establecer
convenios con el IMSS que precisen las modalidades y fechas de su incorporación al
régimen obligatorio. La misma situación se prevé en el art. 235.
La LSS acepta que cuando se trate de lugares en los que el IMSS carezca de
instalaciones, los servicios de salud se podrán prestar celebrando convenios con los
patrones del campo para que otorguen a sus trabajadores las prestaciones en especie
correspondientes al Seguro de Enfermedades y Maternidad, relativas a servicios
médicos y hospitalarios, lo que permitirá la reversión de cuotas total o parcial en
proporción a la naturaleza y cuantía de los servicios otorgados, mediante un esquema
de reembolsos en los términos de las reglas que establezca el Consejo Técnico del
IMSS (art. 237-A). Una situación semejante prevista en el mismo artículo atiende a los
servicios de guardería que en todo caso deberán otorgarse de acuerdo a las reglas
que establezca el mismo Consejo Técnico.
Por razones evidentes, se exige a los patrones del campo que proporcionen al
IMSS las características de sus cultivos o sobre la condición de sus ganados, y por la
misma razón, la comunicación de los cambios que se presenten (art. 237-B).
Se autoriza en la Ley que no se incluyan en el salario base de cotización los
pagos adicionales por concepto de productividad, hasta por un veinte por ciento del
salario base de cotización, pero en todo caso el concepto de productividad deberá
estar debidamente registrado en la contabilidad del patrón (art. 237-C).
El IMSS queda autorizado para comprobar que los patrones del campo se
encuentran al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones, y para recabar
informes de la Secretaría de Agricultura y Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación a propósito del padrón de patrones del campo, identificando a aquellos
sujetos que están legitimados para recibir subsidios, apoyos o beneficios derivados del
Presupuesto de Egresos de la Federación, en la inteligencia de que los patrones que
no cumplan quedarán excluidos del beneficio correspondiente.
La Ley, considerando la amarga realidad de los trabajadores del campo,
ubicados normalmente en la extrema pobreza los hace acreedores a las prestaciones
de solidaridad social en los términos que establece la misma Ley.
En el art. 239 se indica que el acceso a la Seguridad Social de los trabajadores
del campo podrá ser apoyado por un tercer aportante, esto es, aquella persona física o
moral que asuma la responsabilidad de cubrir las cuotas correspondientes.
Sin la más mínima duda, el problema de la atención a los trabajadores del
campo no resulta fácil. Su esencial dispersión hace muy difícil la eficacia de los
servicios de la Seguridad Social.
21. EL SEGURO DE SALUD PARA LA FAMILIA.
Este seguro se incorporó a la Ley en 1975 en una especie de respuesta al
desempleo. Por supuesto que se restringe al seguro de enfermedades y de
maternidad. Tiene la gracia de que constituye un seguro más barato que los de gastos
médicos mayores que ofrecen las empresas privadas de seguros.
El beneficio se extiende de manera notable a todos los miembros de la familia.
En el art. 241 se indica que se extiende a los mencionados en el art. 84, a saber:
asegurado o pensionado por incapacidad permanente total o parcial, por invalidez,
cesantía en edad avanzada y vejez y viudez, orfandad o ascendencia. Incluye además
a la esposa del asegurado, a su concubina, al esposo de la asegurada o al
concubinario; hijos menores de dieciséis años de los asegurados y pensionados; los
hijos del asegurado cuando no puedan mantenerse por su propio trabajo debido a una
enfermedad crónica, defecto físico o psíquico, hasta en tanto no desaparezca la
incapacidad que padecen o hasta la edad de veinticinco años cuando realicen estudios
en planteles del sistema educativo nacional; hijos mayores de dieciséis años de los
pensionados por invalidez, cesantía en edad avanzada y vejez que se encuentren
disfrutando de asignaciones familiares, así como los de los pensionados por
incapacidad permanente; el padre y la madre del asegurado que vivan con él, el padre
y la madre del pensionado, si reúnen el mismo requisito de convivencia. En ocasiones
se condiciona la inclusión (fracciones III a IX del art. 84) a que dependan
económicamente del asegurado o pensionado y que el asegurado tenga derecho a las
prestaciones que se establecen para los casos de enfermedades no profesionales (art.
91).
Se establece una contribución económica que varía según la edad del
beneficiario (art. 242) y se considera igualmente a los familiares de los trabajadores
mexicanos que se encuentren laborando en el extranjero.
22.- LA SOLIDARIDAD SOCIAL.
Su origen se encuentra en la Exposición de Motivos de la LSS de 1973 que
establece el seguro de “servicios sociales”. Fue responsable de la reforma el
Presidente Luis Echeverría y autor de ella el entonces director del IMSS Carlos Gálvez
Betancourt. En su esencia es la ruptura con la bilateralidad: te sirvo pero pagas, que
se sustituye por el estado de necesidad.
Los beneficiarios de este servicio serán los núcleos de población “que por el
propio estado de desarrollo del país. constituyan polos de profunda marginación rural,
suburbana y urbana y que el Poder Ejecutivo Federal determine como sujetos de
solidaridad social” (art. 215).
Es claro que se impone como condición en la LSS el que esos servicios se
proporcionen sin perjuicio del otorgamiento de las prestaciones debidas a los
trabajadores y demás beneficiarios del régimen obligatorio” (art. 216).
El problema no se reduce a la asistencia a los grupos naturalmente
marginados. Se prevé la posibilidad, muy frecuente en nuestro mundo, de que se
produzcan situaciones de emergencia nacional, regional o local o en caso de siniestros
o desastres naturales. En el año en que escribo estas líneas, esas contingencias
forman parte de lo habitual. Simplemente el exceso de lluvias ha producido la
inundación de poblaciones; el exterminio de medios de comunicación y la pérdida de
hogares fundamentalmente de familias trabajadoras. Sin olvidar la posibilidad de
terremotos y eventualmente otros acontecimientos de consecuencias semejantes.
Los recursos para estos servicios solidarios serán proporcionados por la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público y eventualmente, con respecto a las
prestaciones de solidaridad social, Los propios interesados colaborarán en lo posible a
su financiamiento.
Es suficientemente expresivo lo dicho en la Exposición de Motivos de la LSS de
1973 que en lo conducente se reproduce a continuación:
“A fin de brindar un mínimo de protección a aquellos grupos que hasta hoy han
permanecido al margen del desarrollo nacional y que debido a su propia
condición no tienen capacidad contributiva suficiente para incorporarse a los
sistemas de aseguramiento ya existentes, la iniciativa instituye los servicios de
solidaridad social que trascienden las formas tradicionales de seguros,
mediante los cuales sólo reciben beneficios las personas capacitadas para
concurrir a su sostenimiento.
La experiencia, la organización y los recursos de que dispone el Instituto
Mexicano del Seguro Social, imponen la obligación de hacerlos extensivos, con
el decidido apoyo gubernamental, a los núcleos sociales más necesitados.
Atendiendo a la calificación que de estos grupos haga el Ejecutivo Federal, el
Instituto proporcionará asistencia médica, farmacéutica e incluso hospitalaria,
conforme lo permitan sus recursos y las condiciones sociales y económicas de
la región.
Para que el otorgamiento de estos servicios no vulnere el equilibrio económico
del Instituto, en detrimento de sus finalidades primordiales, se precisa que
serán financiados por la Federación,, por la propia Institución y por los
beneficiarios y que la Asamblea General determinará para tal efecto, tomando
en cuenta las aportaciones que haga el Gobierno Federal”.
Es fundamental entender, como lo hace la propia Exposición de Motivos que
no se trata de un acto de caridad ya que se plantea la posibilidad de
contraprestaciones de los propios interesados, tanto en efectivo como mediante
trabajos personales a favor de su comunidad.
La fórmula se puso en vigor de inmediato bajo la identificación de IMSS
COPLAMAR si bien hay que reconocer que las múltiples crisis económicas que ha
sufrido y sufre el país han impedido que el Estado haya podido cumplir con las
responsabilidades que implica el servicio.
De lo que no cabe duda es que la mejor manera de subsanar esas
necesidades sería mediante la creación de empleos. En este momento eso parece y
es una utopía.
23.- SEGURO OBLIGATORIO Y SEGURO VOLUNTARIO.
En rigor, la Seguridad Social se manifiesta en primer término, mediante el
seguro obligatorio. Es como consecuencia de su evolución, si es satisfactoria, que se
incorporan las formas del seguro voluntario.
De acuerdo al art. 11 LSS el régimen obligatorio comprende los seguros de
riesgos de trabajo; enfermedades y maternidad; invalidez y vida; retiro, cesantía en
edad avanzada y vejez y guarderías y prestaciones sociales. Obviamente los
acreedores de esos seguros son los trabajadores, independientemente de la
personalidad jurídica del patrón (art. 12 LSS), pero aún reserva la posibilidad de que el
Ejecutivo Federal, a través de un Decreto, incorpore a otras personas.
Frente al seguro obligatorio los patrones están obligados a registrarse ante el
IMSS e inscribir a sus trabajadores, comunicando sus altas y bajas, las modificaciones
al salario y demás datos, en un plazo no mayor de cinco días.
Además están obligados a llevar registros
tales como nóminas y listas de
rayas (recibos colectivos) y deben conservar esos registros durante cinco años.
Obviamente esto se traduce en el derecho del IMSS a practicar inspecciones y visitas
domiciliarias. Tratándose de trabajadores de la construcción, los patrones están
obligados a entregar a cada trabajador una constancia escrita con el número de días
trabajados y los salarios percibidos, semanal o quincenalmente, sin perjuicio de cubrir
las cuotas obrero patronales. Una situación semejante se produce respecto de los
trabajadores del campo.
Es obligatorio para los patrones que cuenten con un promedio anual de
trescientos o más trabajadores en el ejercicio fiscal inmediato anterior, dictaminar el
cumplimiento de sus obligaciones ante el IMSS por contador público autorizado,
fórmula que voluntariamente pueden seguir los patrones que no cuenten con el mismo
número de trabajadores. El dictamen los releva de las visitas domiciliarias salvo que el
dictamen omita opinión o la formule negativa o con salvedades (art. 16).
En el mismo capítulo la ley prevé que los CCT concedan prestaciones
inferiores a las otorgadas por la LSS. El patrón pagará todos los aportes
proporcionales a las prestaciones contractuales. Si las prestaciones son iguales, el
patrón pagará al IMSS la totalidad de las cuotas. En caso de que las prestaciones
sean superiores a las de la ley, con respecto a las excedentes el patrón quedará
obligado a cumplirlas.
24.- LA DEFICIENCIA SOBREVENIDA DE LOS SERVICIOS DE SALUD.
Es evidente que si la política económica que se sigue disminuye la capacidad
económica del IMSS para la prestación de sus servicios, particularmente en la rama
médica, cuyos recursos están destinado hoy a las AFORES, el reflejo inmediato es
que la calidad de los servicios disminuye.
Hay que reconocer, sin embargo, que durante muchos años los servicios
médicos del IMSS eran indudablemente los mejores. Ello se debía, principalmente, a
la capacitación del personal de nuevo ingreso y sobre todo, a la amplia experiencia de
los médicos en los asuntos de su especialidad, experiencia que no se podía dar en sus
actividades privadas, por razón natural.
Hoy no es lo mismo. Ha aumentado el volumen de los asegurados y
beneficiarios pero las instalaciones médicas no tienen el mismo ritmo de crecimiento.
La atención personal, se dice, ha disminuido de calidad probablemente por el
incremento en la población necesitada sin dejar de considerar la falta de recursos. Es
urgente, por lo mismo, que el Estado trate de poner las cosas en orden y deje de
disponer de los fondos de la Seguridad Social para el financiamiento propio y el del
Sistema bancario.
Sin embargo, la línea conservadora que el Gobierno de México ha demostrado
en los dos últimos sexenios en que gobierna el Partido Acción Nacional, causa
principal de la crisis económica que vive el País, hace difícil pensar que las cosas
cambien. En todo caso, un cambio con matices sociales no parece previsible.
25.- EN RESUMEN.
El problema no afecta sólo al IMSS. En al ISSSTE se ha producido una reforma
de tono semejante de tal manera que los fondos se tienen que aportar a un organismo
de reciente creación, el PENSIONISSSTE, en realidad un Fondo Nacional de
Pensiones de los Trabajadores al Servicio del Estado, sujeto al control de la CONSAR.
Aparece publicada la reforma de la Ley en el DOF de 31 de marzo de 2007. Fue
expedido el 28 de marzo del mismo año.
Entre las facultades de este organismo se incluye, de manera preferente, el
otorgamiento de todo tipo de créditos, que se dividen entre préstamos hipotecarios y
préstamos personales. Pero al establecer sus funciones, el art. 105, frac. IV dispone
que deben “Invertir los recursos de las Cuentas individuales en las sociedades de
inversión especializada de fondos para el Retiro que administre”, lo que evidentemente
coincide con la función de las AFORES en el IMSS.
Pero, además, se precisan en el art. 109 hacia donde se dirigirán las
inversiones, a saber, la actividad productiva nacional; la construcción de vivienda; la
generación de energía, la producción de gas y petroquímicos y la construcción de
carreteras. No parece que ninguna de esas inversiones garantice la adecuada
aplicación de las cuotas, con las consecuencias que son de imaginarse.
No es mejor la situación de los sistemas de pensiones privados o, por lo
menos, establecidos en organismos descentralizados como pueden ser la Universidad
Nacional Autónoma de México y otros organismos análogos. Su establecimiento como
simples conquistas logradas en las revisiones de los CCT, no se han apoyado en
cálculos actuariales cuidadosos por lo que lo frecuente es que vivan situaciones de
grave insolvencia, de tal manera que para hacer frente a esos compromisos, deban
disponer de sus recursos normales, con detrimento de los servicios mismos.
En todo caso parece que la Seguridad Social mexicana, que ha sido tan
importante, se encuentra en un camino muy complicado que hace difícil suponer que
pueda subsistir razonablemente y hacer frente a las necesidades que había venido
cubriendo de manera satisfactoria.
Es claro que el Estado debería dedicar un buen tiempo y suficientes recursos
para un nuevo estudio de la Seguridad Social el que, con pretensiones adecuadas a
las posibilidades del país y a sus necesidades, pueda garantizar a los trabajadores,
tanto a los subordinados como a los de la economía informal, los servicios
indispensables para asegurarles una vida razonable, en el marco de una economía de
bienestar.
No se puede poner en duda que ese propósito no encuentra en estos
momentos el mejor de los ambientes. Por lo contrario, hay el temor más que fundado
de que el gobierno mexicano modifique la LFT bajo el imperio de la flexibilización y con
la presión de la globalización que afecta de manera importante a la clase trabajadora.
Se anuncia casi todos los días la presentación de un proyecto de reforma preparado
en la Secretaría del Trabajo y Previsión Social cuyas características se presume que
sean sustancialmente conservadoras. Ya han circulado documentos previos que lo
justifican. Por la misma razón, sería difícil que se modificara la LSS en beneficio de los
trabajadores.
Me encantaría equivocarme.
México, D.F., a 22 de febrero de 2010.
Publicado en México.
Editorial Porrúa.
2010.