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RC-590-2002
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. Despacho del Contralor General. San
José, a las trece horas del diez de setiembre de dos mil dos.-----------------------------------------------Recurso de objeción al cartel interpuesto por Jeannette Cyrman Sánchez, en contra del cartel de la
Licitación Pública No. 39-2002, promovida por el Instituto Nacional de Seguros para Servicios
Médicos de cirugía plástica y reconstructiva para INS-Salud.---------------------------------------------I.- POR CUANTO: 1) La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia admitió para su
estudio la acción de inconstitucionalidad interpuesta en contra del Reglamento Orgánico de esta
Contraloría General de la República (expediente 99-008038-007-CO). 2) Al admitirse dicha acción,
los actos finales que dicte este Órgano Contralor en materia de contratación administrativa, en
punto a objeciones al cartel y apelaciones contra los actos de adjudicación que agoten la vía
administrativa, en tanto no se resuelva la mencionada acción, deberán ser emitidos directamente por
este Despacho.3)
Consecuentemente, el presente acto se dicta al amparo de lo dispuesto en los
artículos 183 y 184 de la Constitución Política; 1, 3, 34, 37 y 38 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República; 94 de la Ley General de la Administración Pública; Decreto
Ejecutivo Nº 27974-MP-H del 28 de junio del 1999; así como de acuerdo con lo señalado en el
oficio No. GJ-824-2002 del diez de setiembre del dos mil dos, suscrito por los Licenciados Manuel
Martínez Sequeira y Rónald Hidalgo Cuadra, Gerente el primero y Gerente Asociado el segundo, de
la División de Asesoría y Gestión Jurídica.--------------------------------------------------------------------II.- POR CUANTO: Que la médico-cirujano Jeanette Cyrman Sánchez, recurso de objeción en
contra del cartel de la referida licitación y en lo que interesa señaló: 1) Costo de la consulta.
Cuestiona la objetante que en el Aparte V del cartel del cuadro de calificación tabla para valoración
de ofertas, hay una omisión importante relacionada con el costo de cada consulta, pues el cartel
solamente señala Altas, que va relacionado con el Aparte III Definiciones. De manera que, si el
servicio requerido por el ente licitador no contempla el pago de las consultas necesarias para
examinar al paciente, determinar el procedimiento a realizar, orden de exámenes preoperatorios,
postoperatorios, determinación de incapacidad parcial permanente, etc; está abusando en el no pago
de los servicios a prestar, pues por la suma de ¢ 1900.00 pretende pagar al profesional en cirugía
plástica y reconstructiva desde el comienzo del tratamiento del paciente hasta su eventual alta por
esa suma indicada (el procedimiento quirúrgico es pagado por aparte según la complejidad y de
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acuerdo con el pliego tarifario existente). Dentro de ese mismo aspecto, señala la recurrente que
actualmente el ente licitador paga por cada consulta brindada al paciente de conformidad con las
tarifas existentes y de acuerdo a los contratos de servicios vigentes, en donde inclusive se contempla
una cláusula de ajuste respecto del costo de vida y la inflación. 2) Experiencia comprobada del
personal propuesto por el oferente. En relación con este tema, cuestiona el punto B.1 referido a la
carrera hospitalaria, señala que la patología que se atiende en los hospitales públicos nacionales, se
relaciona con el régimen de enfermedad y maternidad; mientras el INS atiende patología laboral y
accidentes de tránsito, lo que marca una diferencia abismal en la patología que debe tratar dicho
ente. Por ello, estima contradictorio que si se van a licitar servicios médicos para la atención de una
patología labora se otorgue puntaje por laborar en un hospital en donde por regla general se
atienden patologías de enfermedad y maternidad. Lo anterior es aplicable al puntaje asignado para
quién demuestre haber trabajado en hospitales extranjeros, que no es garantía de tratar patologías
como las cubiertas por el INS. Por ello considera, que lo que debe valorarse es el número de años de
prestar servicios similares al ente licitador, por ser actividad específica y propia del giro normal de
la Institución; así también el número de años de ejercer la especialidad o si cuenta con otra
especialidad quirúrgica, lo cual evidencia de mejor manera el grado de preparación médica. Añade
que los programas de cirugía plástica cada día exigen mayor cantidad de años en cirugía general, de
manera que lo importante es valorar especialidades quirúrgicas y no puestos administrativos como
se pide en el punto B-3. 3) Récord Quirúrgico. Indica la objetante que el Instituto equivoca la
forma de evaluar las capacidades, desde el momento que le da un mayor puntaje a laborar en un
Hospital nacional y al precio de la oferta, que juntos suman un 60% de la oferta, para lo cual dice
aportar la tabla de valoración sugerida por el Colegio Profesional respectivo.---------------------------III.- POR CUANTO: Mediante el auto de las diez horas del dos de setiembre de dos mil dos, la
División de Asesoría y Gestión Jurídica, confirió audiencia especial a la Administración Licitante
respecto del recurso interpuesto, con el objeto de que se refiriera por escrito a los argumentos de la
objetante y remitiera una copia fiel del cartel de la presente licitación.-----------------------------------IV.- POR CUANTO: Que el Instituto Nacional de Seguros mediante el oficio No. PROV-47672002 del cinco de setiembre de dos mil dos, indicó que: 1) Costo de la consulta. Señala que para
llegar al modelo de pago cuestionado, se hizo una relación de datos
estadísticos sobre el
desempeño de la especialista, que involucran volúmenes tanto de consultas como de altas, así como
la incidencia de consultas antes del alta en un período determinado; es decir, para dar un alta media
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1.2 consultas y si la tarifa actual por consulta de cirugía plástica es de ¢ 1.587.00, como resultado de
la operación aritmética, el valor asignado al alta se está incrementando proporcionalmente al que se
paga y pagaría por cada consulta, por lo que no se causará perjuicio al contratista. Desde ese punto
de vista se tiene una doble finalidad, la primera es uniformar al máximo un modelo basado en
remuneración por alta, el cual es de ejecución en la totalidad de los dispensarios médicos que tutela
el INS en todo el país y en otras especialidades médicas en el INS Salud, sin que en la actualidad
haya existido inconformidad; la segunda de ellas, se refiere a prevenir y eliminar en algunos casos
la práctica abusiva de citaciones subsecuentes en aprovechamiento del sistema de pago por
consulta. 2) Experiencia comprobada del personal propuesto por el oferente. En relación con
este punto discrepa con la recurrente en cuanto indica que la atención de los hospitales públicos está
relacionada con el régimen de enfermedad y maternidad, cuando una gran parte de esas patologías
corresponde a quemados y apuntados a raíz de accidentes laborales y de tránsito, que primero deben
ser atendidos en un hospital de la precitada entidad al amparo de convenios suscritos con la misma.
De esa manera lo que se quiere dilucidar o comprobar, vía evaluación puntuada es la experiencia de
los médicos a contratar en patologías que se atienden en hospitales tanto de la Caja Costarricense
del Seguro Social como en el INS. De esa manera se pretende contratar cirujanos con experiencia y
el mejor lugar para adquirirla es un hospital público. Señala también que no puede ser aceptada la
propuesta de circunscribir la valoración de experiencia del profesional en función de los años de
servir a ese Instituto pues ello pondría en desventaja a los oferentes que no han tenido esa
oportunidad. En todo caso señala que la experiencia requerida es en la especialidad de cirugía
plástica y reconstructiva y no en otras especialidades. En lo que se refiere al ejercicio de los puestos
de jefatura en la rama a contratar, estima que la puntuación es ínfima en el contexto, pues para
ocupar esos puestos se requiere experiencia en el campo profesional. 3) Récord Quirúrgico. En
relación con este punto, señala que la tabla no incorpora experiencia práctica, solo teórica y de otro
tipo, por lo que sería un sin sentido ceñirse solamente a esa tabla para la escogencia de los mejores
profesionales, sin conocer su experiencia práctica en el plano quirúrgico. -------------------------------V.- POR CUANTO: El Instituto remitió información adicional, en relación con el sistema de pago
por altas, concretamente los estudios estadísticos y la posición del jefe médico del INS Salud.------VI.- POR CUANTO: En forma reiterada este Despacho ha indicado que el recurso de objeción ha
sido dispuesto en nuestro ordenamiento como el remedio para remover obstáculos injustificados o
arbitrarios a la libertad de participación o evitar que se confieran ventajas a unos oferentes en
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perjuicio de otros; todo ello en aras de respetar los principios de libre concurrencia e igualdad de
trato. Así entonces, por ese medio los potenciales oferentes ayudan a la Administración en la
formulación y depuración del pliego de condiciones; no obstante lo anterior, las razones que brinda
la Administración Licitante en defensa de las condiciones y requerimientos señalados en el cartel
son de extraordinaria importancia, pues es ella quién en principio conoce las necesidades que deben
satisfacerse mediante el respectivo concurso, y en virtud de esos requerimientos establece las
diversas cláusulas en los pliegos cartelarios sustentada en parámetros técnicos o jurídicos, tratando
así de satisfacer, en última instancia el interés público. 1) Costo de la consulta. Estima la
recurrente que el sistema cartelario (Aparte V del cartel del cuadro de calificación tabla para
valoración de ofertas), abusa por el no pago de servicios a prestar, pues se pretende que por un
monto determinado se pretende pagar al especialista desde el comienzo del tratamiento del paciente
hasta su eventual alta. Agrega que, actualmente el ente licitador paga por cada consulta brindada al
paciente de conformidad con las tarifas existentes y de acuerdo a los contratos de servicios vigentes,
en donde inclusive se contempla una cláusula de ajuste respecto del costo de vida y la inflación. Al
respecto, considera el Instituto licitante que se hizo una relación de datos estadísticos sobre el
desempeño de la especialista, que involucran volúmenes tanto de consultas como de altas, así como
la incidencia de consultas antes del alta en un período determinado; es decir, para dar un alta media
1.2 consultas y si la tarifa actual por consulta de cirugía plástica es de ¢ 1.587.00, como resultado de
la operación aritmética, el valor asignado al alta se está incrementando proporcionalmente al que se
paga y pagaría por cada consulta, por lo que no se causará perjuicio al contratista. Así entonces la
idea es uniformar los modelos de remuneración y enfrentar caso de práctica abusiva de citaciones,
sistema que en otros procedimientos no ha sido cuestionado. Criterio para resolver: Antes que
todo, debe tenerse claro que el aspecto cuestionado por la recurrente, no solo se refiere a un criterio
de evaluación sino que, incide directamente en el objeto de la presente contratación, pues el objeto
mismo del concurso son los servicios médicos en cirugía plástica y reconstructiva para el INS
Salud, que a su vez conlleva consultas para dar de alta, cirugías y otros aspectos que se contemplan
en el pliego de condiciones. Nos concierne el tema propiamente de las consultas en relación con un
nuevo sistema que se propone, que es pagar por paciente que se le da de alta, cuestionado
justamente por la recurrente en el sentido de que no hay una relación equitativa pues según sea el
caso se requerirá de mayores controles para el paciente. En ese sentido, conviene cuestionar
también si, ¿el servicio que se pretende es la contratación de servicios profesionales en cirugía
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plástica y reconstructiva para dar de alta?, o bien ¿si se contrata para dar la atención y el número de
consultas que cada paciente requiera?; respecto del primero de los sistemas existe un estudio
estadístico de parte de la Administración, determinando un promedio de 1.2 consultas por paciente
para que se de alta al paciente. Al respecto, esta Contraloría General estima que la contratación de
servicios que el servicio público de atención médica requiere no puede verse simplemente
satisfecho con un promedio estadístico aplicable indistintamente a todos los pacientes, pues al
menos desde la perspectiva de este Órgano Contralor, si bien pueden existir casos similares, no
puede desconocerse que cada caso debe atenderse de manera particular por el profesional
especializado, de tal manera que no podría llegarse al absurdo de que una vez superado el promedio
establecido por la Administración, el médico deba dar de alta al paciente, aunque requiera un
número adicional de consultas, situación que debe valorar el profesional especializado, en este caso
en cirugía plástica y reconstructiva . De esa manera, debe coincidirse con la recurrente en el sentido
de que no puede pretenderse aplicar simplemente un promedio estadístico, en donde se acepte
implícitamente que cualquier consulta adicional al promedio, corre por cuenta del médico
especialista; pues ello implica un desequilibro en la contratación, de donde el médico debe recibir la
respectiva remuneración por lo servicios prestados en forma diligente y de acuerdo a la técnica
médica que aplica a su especialidad. Es por ello que, que a pesar de que los objetivos del Instituto
sean muy loables en la uniformidad y sobretodo en la eliminación de la práctica abusiva de
citaciones; lo cierto es que mientras no se establezca un mecanismo que también permita la
remuneración de aquellos casos de pacientes que requieran una atención por encima del promedio
establecido por el INS; existiría un desequilibrio de prestaciones, entre remuneración y servicio, lo
cual en nuestro criterio no solo limita la participación, sino que implica que el propio Instituto se
prive de la oportunidad de contar con una mayor gama de participantes, en donde pueden
encontrarse también los mejores especialistas y por ende las mejores opciones para los pacientes
que pretende atender el Instituto. Conviene indicar, que a pesar de que se remitió la posición del
Jefe Médico del INS Salud, se echa de menos el razonamiento por el cual ese médico estimó o
concluyó que “es justo lo que se pretende”; pues desde luego que es entendible que el Instituto tiene
un compromiso con la seguridad social, pero no se refirió desde una perspectiva médica a que este
sistema de altas sea la mejor opción para los pacientes que ese Centro de Salud atiende, o bien que
al menos el sistema no lesione la atención de los usuarios del servicio a contratar. Por otro lado, la
eliminación de citaciones subsecuentes bien puede corregirse por un sistema como el cuestionado,
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pero en criterio de esta Contraloría General obedece más bien a una adecuada formulación de las
políticas de control interno de la Institución en donde puedan detectarse, controlarse e inclusive
sancionarse, este tipo de conductas; así entonces bien puede el Instituto prevenir este tipo de
situaciones con un adecuado seguimiento de la atención que brindan los profesionales contratados o
estableciendo con antelación en el pliego de condiciones, que la atención de consultas se deberá
regir por las buenas prácticas éticas y de buena fe que la profesión amerita, de tal manera que en
aquellos casos en que se compruebe un cobro indebido de consultas no solo se remitirá el caso al
Colegio Profesional respectivo, sino que se exigirá responsabilidad civil a los contratistas, de los
montos cancelados y de los eventuales daños y perjuicios que ello haya generado al Instituto. De
acuerdo con todo lo expuesto, se declara con lugar el recurso en este extremo y deberá el Instituto
realizar las modificaciones pertinentes. 2) Experiencia comprobada del personal propuesto por
el oferente. Cuestiona la recurrente que al puntuarse la carrera hospitalaria, se desconoce la
realidad pues la patologías de los hospitales públicos nacionales se relacionan con el régimen de
enfermedad y maternidad; mientras el INS atiende patología laboral y accidentes de tránsito, lo que
marca una diferencia abismal en la patología que debe tratar dicho ente. Por lo que debe valorarse
en el número de años de prestar servicios al Instituto. Por otro lado, en cuanto a la puntuación por
ocupar puesto de jefatura señala que no es importante, sino más bien debe valorarse las
especialidades quirúrgicas y no puestos administrativos como se pide en el punto B-3. Al respecto,
el Instituto considera que la atención de los hospitales públicos está relacionada con el régimen de
enfermedad y maternidad, cuando una gran parte de esas patologías corresponde a quemados y
apuntados a raíz de accidentes laborales y de tránsito, que primero deben ser atendidos en un
hospital de la precitada entidad al amparo de convenios suscritos con la misma; además estima que
de aceptar la propuesta de la recurrente de valorar sólo la experiencia en el INS se estaría poniendo
en desventaja a otros oferentes. Respecto del ejercicio de los puestos de jefatura en la rama a
contratar, estima que la puntuación es ínfima en el contexto y que para ocupar esos puestos se
requiere experiencia en el campo profesional. Criterio para resolver: En cuanto a este punto,
debemos indicar que no ha demostrado la recurrente que en los hospitales públicos nacionales no se
atienda el mismo tipo patologías que en el INS Salud, es decir, desde luego que se reconoce la
especialidad de la atención brindada por el INS en tanto ello obedece a sus obligaciones,
competencias y fines legales, pero ello no implica que en ningún hospital público nacional no se
atiendan casos similares o bien que los profesionales en esa rama médica no posean los
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conocimientos para atender situaciones de naturaleza similar en el Instituto. Se coincide con el
Instituto en tanto señala que restringir la experiencia a los servicios prestados al Instituto restringe
la participación, pues aunque debe reconocerse que la experiencia que pueda adquirir un profesional
en el manejo médico-administrativo del INS le da un valor agregado al servicio, ello no implica que
otros profesionales que tenga amplia experiencia en cirugía plástica y reconstructiva no puedan
participar simplemente por laborar en hospitales públicos o privados; a lo que debe agregarse que
este es sólo uno de los factores ponderados; que en criterio de esta Contraloría General no evidencia
limitación alguna de la participación; por lo que debe declararse sin lugar el recurso en este
extremo. En lo que se refiere a la experiencia en puestos de jefatura, tampoco estima este Órgano
Contralor que exista una limitación o direccionamiento del pliego de condiciones, pues el puntaje
no solo es proporcionado (2 puntos), sino que se comparte la posición de la Administración en el
sentido de que se presume que quienes ocupan este tipo de puestos requiere de una experiencia
específica en la materia, posición que también se refuerza con los documentos aportados, en cuanto
a la valoración de atestados en la Caja Costarricense del Seguro Social, por lo que también en ese
aspecto se declara sin lugar el recurso. 3) Récord Quirúrgico. Por último cuestiona la médico
objetante que, en ese apartado también se equivoca la forma de evaluar las capacidades, desde el
momento que le da un mayor puntaje a laborar en un Hospital nacional y al precio de la oferta, que
juntos suman un 60% de la oferta. En cuanto a este aspecto, la Administración considera que la
tabla no incorpora experiencia práctica, solo teórica y de otro tipo, por lo que sería un sin sentido
ceñirse solamente a esa tabla para la escogencia de los mejores profesionales, sin conocer su
experiencia práctica en el plano quirúrgico. Criterio para resolver: Por último, no se estima que el
requerimiento cuestionado limite la participación de la médico recurrente, en tanto se trata de
valorar la experiencia en un plano práctico, que en todo caso no está siendo el único aspecto a
considerar, sino una de varias variables consideradas en el cartel, por lo demás muy razonable para
el tipo de servicios que pretende esta contratación, en consecuencia se declara sin lugar el recurso
en este extremo.----------------------------------------------------------------------------------------------------POR TANTO: Con fundamento en lo expuesto y lo dispuesto por los artículos 182 y siguientes de la
Constitución Política; 4, 8, 10, 17, 34 y 37.3 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, No.7428 del 7 de setiembre de 1994; 1, 4, 5, 6, 82 y 83 de la Ley de Contratación
Administrativa
y 86, 87 y 88 del Reglamento General de Contratación Administrativa SE
RESUELVE: DECLARAR PARCIALMENTE CON LUGAR el Recurso de objeción al cartel
F-9
interpuesto por Jeannette Cyrman Sánchez, en contra del cartel de la Licitación Pública No. 392002, promovida por el Instituto Nacional de Seguros para Servicios Médicos de cirugía plástica
y reconstructiva para INS-Salud.-------------------------------------------------------------------------------NOTIFIQUESE.---------------------------------------------------------------------------------------------------
Lic. Luis Fernando Vargas Benavides
CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA
EOP/ds
 Resoluciones de recursos de objeción al cartel.