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DICTAMEN Nº: 128/2016
TÍTULO: Reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por
doña JRR como consecuencia de una caída en la vía pública
ANTECEDENTES
1.
Mediante escrito del Alcalde de San Sebastián de 29 de abril de 2016 (con fecha
de entrada en esta Comisión el 3 de mayo siguiente), se somete a consulta la
reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por doña … (en adelante,
JRR), por los daños sufridos como consecuencia de una caída en la vía pública.
2.
La reclamación se fundamenta en que doña JRR sufrió una caída al intentar
cruzar la calzada, que se encontraba en obras, volviendo a su domicilio, a resultas
de la cual sufrió traumatismo en ojo izquierdo con perforación y estallido ocular.
3.
La indemnización solicitada asciende a cuarenta y ocho mil seiscientos ochenta y
tres euros y ochenta y ocho céntimos (48.683,88 €), cantidad que desglosa en (i)
646,56 € por 9 días de hospitalización (71,84 € por día); (ii) 16.763,67 € por 287
días impeditivos (58,41 € por día); (iii) 28.135,50 € por 19 puntos de secuelas
funcionales (937,85 € por punto) y 3.138,15 € por 5 puntos de secuelas estéticas
(627,63 € por punto).
4.
El expediente remitido consta, además de diversas comunicaciones y justificantes
de las mismas, de la siguiente documentación relevante: el escrito de
reclamación; los informes del Servicio municipal de vías públicas, de la Delegada
Territorial de Educación de Gipuzkoa y de la compañía aseguradora …;
alegaciones de la empresa contratista ejecutora de las obras –…, S.L.-; escrito de
alegaciones de la reclamante; y la propuesta de resolución desestimatoria.
INTERVENCIÓN DE LA COMISIÓN
5.
Es preceptiva la intervención de esta Comisión al tratarse de una reclamación de
responsabilidad patrimonial por un importe superior a dieciocho mil euros,
conforme a lo que dispone el Decreto 73/2011, de 12 de abril, que actualiza el
límite mínimo de la cuantía en los asuntos a que se refiere el artículo 3.1.k) de la
Ley 9/2004, de 24 de noviembre, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi.
RELATO DE HECHOS
6.
Tomando en consideración la instrucción practicada, son relevantes para la
resolución del supuesto planteado las siguientes circunstancias fácticas.
7.
En fecha 28 de junio de 2013, el jefe del Servicio de Explotación de Agua y
Saneamiento del Ayuntamiento de San Sebastián requirió al Instituto …, sito en la
calle …, para que reparara las conducciones de agua al haberse detectado una
fuga de agua en la red privada del sistema contraincendios del inmueble. Este
escrito fue seguido de requerimiento de fecha 19 de julio de 2013 del Subdirector
de Mantenimiento y Servicios Urbanos que otorgó un mes para la ejecución de los
arreglos.
8.
En fecha 27 de agosto de 2013 se obtuvo autorización de la Concejala Delegada
de Infraestructuras y Servicios Urbanos del Ayuntamiento de San Sebastián para
apertura de zanja o cata, así como autorización de ocupación de la vía pública por
plazo de cinco días a favor de …, S.L., empresa encargada de la realización de
las obras. Las obras comenzaron el 2 de septiembre de 2013.
9.
Según afirma la reclamante “en fecha 5. de septiembre de 2013, sobre las 12:30 horas,
cuando doña JRR volvía a su vivienda sita en la C/ … nº … de la localidad de San Sebastián,
sufrió una caída al intentar cruzar la carretera para acceder a su inmueble a consecuencia de
las obras que se estaban realizando en la referida calle a la altura del Instituto, consistentes en
abrir una zanja que ocupaba de derecha a izquierda toda la carretera y las dos aceras, las
cuales no se encontraban debidamente señalizadas, ni disponían de paso alternativo alguno ”.
10.
Continua exponiendo el escrito de reclamación que “a consecuencia del citado
siniestro doña JRR resultó lesionada, siendo trasladada en ambulancia al Hospital Donostia,
donde fue diagnosticada de "traumatismo OI con perforación y estallido ocular’ y permaneció
ingresada hasta el 13 de septiembre de 2013.”
11.
En fecha 27 de junio de 2014 recibe el alta hospitalaria en la que se lee. “ El
5/9/2014 la paciente tras caída presenta estallido ocular OI que requiere reconstrucción ocular
urgente en quirófano en Hospital universitario … por Dr. …. El ojo presenta herida limbar
perforante de 270º con expulsión de lente intraocular y parte de retina. Se realiza sutura para
cierre de estallido con pronóstico visual muy grave el mismo día de la caída. Tras varias visitas
postoperatorias se salva globo ocular pero la paciente no percibe luz por dicho ojo. Informe tras
alta el 27/06/2014.”
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CONSIDERACIONES
I
ANÁLISIS DEL PROCEDIMIENTO
12.
Para el examen del expediente instruido ha de estarse a lo que establecen el
título X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las
administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (en adelante,
LRJPAC), y el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el
Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de
las administraciones públicas (en adelante, el Reglamento).
13.
La reclamación ha sido presentada por persona legitimada, ya que es quien ha
sufrido las lesiones por las que se reclama, y dentro del plazo legal establecido
(art. 142.5 LRJPAC).
14.
Sin problema, pues, ni de legitimación ni de plazo para la interposición de la
reclamación de responsabilidad patrimonial, la tramitación del procedimiento se
ha acomodado en lo sustancial a lo establecido al efecto en el citado Reglamento.
15.
Así, (i) los actos de instrucción han sido realizados por órgano competente; (ii) se
ha emitido el correspondiente informe por parte del servicio afectado, en este
caso, el Servicio municipal de vías públicas; (iii) constan en el expediente las
pruebas documentales presentadas por la parte reclamante; (iv) se han recibido
las alegaciones de la Delegación Territorial de Gipuzkoa del Departamento de
Educación, Política Lingüística y Cultura y de la empresa …, S.L. (propietario y
ejecutor de las obras); (v) se han incorporado las alegaciones presentadas por la
parte reclamante, y (vi) se ha elaborado la propuesta de resolución.
16.
En orden al plazo para resolver y notificar la decisión administrativa, debe
señalarse que el expediente se somete a esta Comisión superado ampliamente el
plazo legal de seis meses establecido en el artículo 13.3 del Reglamento para
resolver y notificar la resolución.
17.
Ello no obstante, como también señala esta Comisión en sus dictámenes,
procede continuar con el procedimiento, ya que tal circunstancia no exime a la
Administración del deber de dictar una resolución expresa (artículo 42.1 LRJPAC)
y, tratándose de un silencio desestimatorio (artículo 142.7 LRJPAC), no existe
vinculación alguna al sentido del mismo (artículo 43.3.b LRJPAC).
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II ANÁLISIS DEL FONDO
18.
El régimen de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas tiene
su fundamento específico en el art. 106.2 de la Constitución (CE) que establece
que los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser
indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo los
casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos.
19.
El régimen de la responsabilidad patrimonial previsto en los artículos 106.2 de la
Constitución (CE) y 139 y siguientes de la LRJPAC resulta también de aplicación
a las entidades locales en virtud de lo previsto en el artículo 54 de la Ley 7/1985,
de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LBRL), y consiguiente
artículo 223 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se
aprueba el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las
entidades locales (en lo sucesivo, ROF).
20.
Según constante doctrina jurisprudencial, son requisitos exigidos para apreciar la
existencia de responsabilidad patrimonial: la efectividad del daño o perjuicio,
evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo
de personas; que el daño o lesión sufrido sea consecuencia del funcionamiento
normal o anormal ─es indiferente la calificación─ de los servicios públicos, sin
intervención de elementos extraños que puedan alterar el nexo causal; la
inexistencia de fuerza mayor; y, finalmente, que el reclamante no tenga el deber
jurídico de soportar el daño.
21.
En cuanto a la noción de servicio público a los fines del artículo 106 CE, la
jurisprudencia viene considerando como tal toda actuación, gestión, actividad o
tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o
pasividad, con resultado lesivo.
22.
En el ámbito de las administraciones locales, el señalado artículo 54 de LBRL
dispone que “las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios
causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento
de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los
términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa ”, texto
que reitera el artículo 223 del ROF. De la misma manera, el artículo 3.1 del Real
Decreto 1372/1986, de 13 de junio, del Reglamento de bienes de las entidades
locales, establece que “Son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles,
paseos, parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras públicas de
aprovechamiento o utilización generales, cuya conservación y policía sean de competencia de
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la entidad local”. En este sentido, resulta incuestionable que los municipios ostentan
competencia en materia de infraestructura viaria y pavimentación de las vías
públicas urbanas, tanto calzadas como aceras [artículos 25.2.d) y 26.1.a) de
LBRL], al objeto de garantizar unas condiciones objetivas de seguridad para el
tránsito de vehículos y de personas.
23.
El artículo 17.1.16) de la Ley 2/2016, de 7 de abril, de instituciones locales de
Euskadi, señala que dicho ámbito material constituye competencia propias de los
municipios.
24.
En ese entorno de la actividad municipal respecto de las aceras y calzadas, cuya
finalidad es precisamente facilitar el tránsito de personas y vehículos, esta
Comisión viene distinguiendo, de consuno con la jurisprudencia: (i) las caídas
ocasionadas por traspiés con elementos consustanciales a las vías urbanas
(como semáforos, señales de tráfico, bordillos y demás mobiliario urbano), en las
que, con carácter general, no se aprecia la concurrencia del requisito del nexo
causal con el funcionamiento del servicio público, y; (ii) las caídas provocadas por
otra clase de elementos (tales como baldosas o losetas en estado deficiente de
conservación, agujeros y socavones producidos por esa misma deficiencia, o por
la realización de obras públicas no señalizadas adecuadamente), las cuales
pueden, siempre atendiendo a las circunstancias del caso, comportar el
reconocimiento de una actuación omisiva de la Administración, determinante de
responsabilidad.
25.
En el presente supuesto nos encontramos ante una reclamación fundada en
daños provocados a consecuencia de la realización de unas obras de titularidad
privada y destinadas a la reparación de una infraestructura de abastecimiento de
aguas también privada. De este hecho, el ayuntamiento pretende concluir la
inimputabilidad de responsabilidad patrimonial, correspondiendo, según entiende,
hacer frente a las mismas al promotor de la obra (el Departamento de Educación,
Política Lingüística y Cultura del Gobierno Vasco) y al contratista que la realizó
por su cuenta. En el mismo sentido se ha pronunciado …, aseguradora del
ayuntamiento.
26.
Sin embargo, no puede desconocerse que la obra se desarrolla en espacio de
dominio público (la calzada y aceras de la calle …) destinado al tránsito y
circulación de vehículos y viandantes y, como hemos visto, la legislación local
impone al ayuntamiento una serie de obligaciones relativas a su
acondicionamiento, al mantenimiento en las condiciones precisas para su uso
correcto y en condiciones seguras, incluyéndose también la función de policía de
obras, a cuyo través se garantiza el mantenimiento de las condiciones de
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seguridad para el tránsito de peatones cuando se desarrollen obras que afecten a
las vías públicas (Dictamen 85/2009). Y aún cuando, como es el caso, el
ayuntamiento conceda autorización a particulares para la ocupación de espacios
públicos o la realización en los mismos de obras y trabajos de interés particular,
no queda exonerada del cumplimiento de aquellos deberes, lo que puede originar
su responsabilidad patrimonial.
27.
Pero antes de determinar la existencia o no de la reclamada responsabilidad
patrimonial del Ayuntamiento de San Sebastián resulta imprescindible decidir
acerca de si concurrió o no un funcionamiento, normal o anormal, causante del
daño por el que se reclama, puesto que, si no existe el necesario nexo de
causalidad, huelga deslindar el grado de responsabilidad administrativa achacable
a quienes aparecen como los causantes de aquel.
28.
Conviene también señalar, en este punto, que es a la parte actora a quien
corresponde, en principio, la carga de la prueba sobre las cuestiones de hecho
determinantes de la existencia de la antijuridicidad, del alcance y valoración
económica de la lesión, así como del substrato fáctico de la relación de
causalidad que permita la imputación de la responsabilidad a la Administración.
29.
Corresponde, por su parte, a la Administración competente en materia de
pavimentación de vías públicas urbanas y su conservación la carga de la prueba
referente a la cuestión de la fuerza mayor, cuando se alegue como causa de
exoneración, y sobre la incidencia, como causa eficiente, de la propia víctima,
salvo en el supuesto de hecho notorio.
30.
Y, finalmente, en el caso de ser controvertido, le corresponde también a la
Administración la acreditación de las circunstancias de hecho que definan el
estándar de rendimiento ofrecido por el servicio público para evitar las situaciones
de riesgo de lesión patrimonial y de las medidas adoptadas para permitir la
seguridad de los usuarios, así como para reparar los efectos dañosos, en el caso
de que se actúen tales situaciones de riesgo.
31.
La cuestión nuclear ─como se ha anticipado─ se ciñe, en realidad, a determinar
si, atendidas las concretas circunstancias concurrentes, los daños alegados han
sido o no consecuencia del funcionamiento del servicio público, en la relación de
causa a efecto que resulta presupuesto imprescindible para el reconocimiento de
la responsabilidad patrimonial de la Administración.
32.
En este sentido, cumple ya adelantar que, a juicio de la Comisión Jurídica
Asesora, la parte reclamante no ha efectuado una argumentación, ni presentado
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las evidencias, que vinculen los daños producidos con una caída o tropezón
provocado por alguna irregularidad directamente conectada con las obras que se
realizaban en la zona en que se produjo la caída.
33.
En efecto, ya la propia explicación del suceso incorporada en el escrito de
reclamación no aporta descripción de cómo se produjeron los hechos, limitándose
a indicar que cuando doña JRR volvía a su domicilio “sufrió una caída al intentar
cruzar la carretera para acceder a su inmueble a consecuencia de las obras que se estaban
realizando en la referida calle a la altura del Instituto, consistentes en abrir una zanja que
ocupaba de derecha a izquierda toda la carretera y las dos aceras, las cuales no se
encontraban debidamente señalizadas, ni disponían de paso alternativo alguno.”
34.
Al describir con más detalle lo sucedido, se indica:
“La señora JRR de … años de edad con las dos caderas operadas y problema
visual que la obliga a mirar hacia el suelo constantemente en precaución de no
tropezarse con ninguna piedra o saliente en el suelo, venía caminando por la
acera en dirección a su casa que está a unos 50 metros del lugar del accidente.
JRR llega a la altura de los protectores para que los coches no aparquen la
acera, en ese momento escucha el fuerte sonido de la taladradora con la que
están agujereando la acera y la carretera de lado a lado, se da cuenta que las
obras le impiden el normal acceso a su casa y no existe ninguna señalización
que le indique por donde puede ir, trata de cruzar a la otra acera, no recuerda
con qué se tropieza y cae al suelo de morros, véase el parte médico. Decir que
en la otra acera se repetía la misma situación y falta de señalización.”
35.
Insiste en los documentos adjuntos a la reclamación, que incorporan
documentación fotográfica de la zona, en la falta de señalización y la inexistencia
de un paso alternativo, pero no se efectúa una descripción de la mecánica de la
caída.
36.
Ninguno de los testimonios aportados por la reclamante junto a su escrito de
reclamación aclara la mecánica de la caída. La mayoría de tales testimonios,
siete, firman un modelo de idéntico tenor y apariencia en el que se vierten
valoraciones acerca de la señalización y la existencia de pasos alternativos, con
apreciaciones contradictorias entre ellos. Presenta, no obstante, dos testimonios
de sendas personas que afirman ser testigos oculares del accidente, pero que, sin
embargo, no describen la mecánica del accidente, sino que, dando por supuesta
la relación de causalidad entre las obras y la caída, afirman que firman en calidad
de “Testigo ocular del accidente sufrido por la señora JRR del día 5 de Septiembre cuando
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trataba de acceder a su casa y se encontró con que unas obras mal señalizadas le obstruyeron
el paso tropezando y cayendo al suelo. Dicha caída le provocaron la pérdida de un ojo y la
posible pérdida de visión del otro.”
37.
Para concluir acto seguido que “[el o la firmante] declara que fue testigo del accidente
sufrido por Doña Juana Rodriguez Rodríguez y que el accidente fue consecuencia de la mala
señalización de las obras que se realizaban y la falta de accesos necesarios, lo que provoco
que la señora JRR se cayera cuando intentaba cruzar la carretera para acceder a su casa por
la otra acera donde también estaba cortado el paso.”
38.
Frente a esta actividad de la parte reclamante, la persona representante de la
empresa …, S.L., en su escrito de alegaciones, reconoce que “el día 5 de septiembre
de 2013, hacia las 13 horas, y a 4 metros más lejos de la obra, se produjo un accidente en el
que una señora de avanzada edad, y que llevaba gafas y bastón, cayó en la calzada, sin tener
nada que ver el hecho de que se estuviera abriendo una zanja en la calzada”, considerando
que al caer tan lejos de la misma no se puede achacar a la empresa
responsabilidad alguna. La empresa identifica a dos trabajadores presentes en el
momento del incidente solicitando se les cite como testigos y pidiendo, así mismo,
que se solicite de la Ertzantza de Tráfico de Gipuzkoa la remisión del parte de
intervención, ya que acudieron al lugar del siniestro y, según afirma, estos “no
encontraron ninguna anomalía en la obra en cuanto a señalización o falta de medidas o
provocación de situación de peligro.”
39.
La empresa …, S.L. acompaña fotografías de la zona de la obra correspondiente
a la acera en que sucedió el incidente, en las que, además de figurar una señal de
tráfico notificadora de la existencia de obras, se observa como toda la acera está
libre de obstáculos hasta llegar a la misma zanja, que resulta perfectamente
visible para los viandantes.
40.
De todo cuanto queda expuesto la Comisión Jurídica Asesora considera que no
queda acreditada la relación de causalidad necesaria, por lo que no procede la
reclamación presentada.
CONCLUSIÓN
En atención a cuanto antecede, esta Comisión considera que no existe
responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de San Sebastián en relación con la
reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por doña JRR.
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