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San José, 30 de setiembre de 2014
INF-DGAI-025-2014
Licenciada
Dina Víquez Esquivel, Directora
Dirección Administrativa y Financiera
Asunto: Servicios de auditoría.
Informe de control interno
Estimada señora:
Nos permitimos presentarle el informe INF-DGAI-025-2014 referente al estudio especial sobre el alquiler del Edificio
La Llacuna.
Este estudio se realizó con el objetivo de atender la denuncia sobre presuntos hechos irregulares relacionados con el
contrato de alquiler del Edificio La Llacuna por parte del Ministerio de Hacienda; sobre los que no se determinaron
elementos o situaciones que pudieran dar lugar a un eventual establecimiento de responsabilidades; asimismo se
observaron algunos aspectos de control interno, que requieren ser revisados y fortalecidos conforme las
recomendaciones que se formulan, como parte de la mejora continua que lleva a cabo la Institución.
Las recomendaciones están sujetas a las disposiciones del artículo 36 de la Ley Nº 8292 Ley General de Control
Interno, que establece un plazo improrrogable de 10 días hábiles, contados a partir de la fecha de recibo del informe,
para ordenar la implantación de las recomendaciones o si discrepa de estas, debe elevar la objeción y soluciones
alternas al señor Ministro en el plazo establecido con copia a la Auditoría Interna.
Por lo anterior, conforme con esa normativa y el Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la
República y la Dirección General de Auditoría Interna vigente en el Ministerio de Hacienda, le agradecemos
comunicar a esta Dirección la decisión que se tome al respecto dentro del plazo antes señalado, así como en un
tiempo razonable el plan de acción que se defina para la implantación efectiva de lo recomendado.
Atentamente,
Clairé Chacón Rodríguez
Directora General a.i.
CCR/GBM/nms/lop
ce: Helio Fallas V., Ministro de Hacienda
Estudio 013-2014
Edificio Virmarel, entre Avenidas 2 y 4, Calle 3era.50m sur del Teatro Nacional. San José, Costa Rica.
Tel:(506)2539-6686 (506)2539-4232 Fax: 2222-1334 - www.hacienda.go.cr
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Página i
ESTUDIO ESPECIAL SOBRE ALQUILER DEL
EDIFICIO LA LLACUNA
INF-DGAI-025-2014
Dirección General de Auditoría Interna
Setiembre 2014
Edificio Virmarel, entre Avenidas 2 y 4, Calle 3era.50m sur del Teatro Nacional. San José, Costa Rica.
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Página i
ESTUDIO ESPECIAL SOBRE ALQUILER DEL EDIFICIO LA LLACUNA
TABLA DE CONTENIDO
RESUMEN EJECUTIVO ........................................................................................................................................................... 1
1. INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................................................... 2
1.1.
Origen .......................................................................................................................................................... 2
1.2.
Objetivo ........................................................................................................................................................ 2
1.3.
Alcance ........................................................................................................................................................ 2
1.4.
Comunicación oral de resultados .................................................................................................................... 2
1.5.
Normativa relacionada en materia de control y atención de informes .................................................................. 2
1.6.
Aspectos generales ....................................................................................................................................... 3
2. RESULTADOS .................................................................................................................................................................. 4
2.1.
Sobre los hechos denunciados ....................................................................................................................... 4
2.1.1. Sobre la contratación N° 2013CD-000715-13200 para alquiler del Edificio La Llacuna ......................................... 4
2.1.2. Sobre el precio de alquiler .............................................................................................................................. 5
2.1.3. Sobre eventuales gastos derivados de la remodelación .................................................................................... 6
2.1.4. Sobre cumplimiento de las obligaciones tributarias y de responsabilidad social del Arrendante ............................. 6
2.2.
Sobre control interno...................................................................................................................................... 7
2.2.1. Sobre la planificación de actividades relacionadas con el arriendo de edificaciones ............................................. 7
2.2.2. Sobre la gestión de riesgos ............................................................................................................................. 8
2.2.3. Sobre la coordinación y comunicación.............................................................................................................. 8
2.2.4. Sobre el expediente de la ejecución contractual ................................................................................................ 9
2.2.5. Sobre la designación del encargado de contrato ............................................................................................... 9
2.2.6. Sobre la condición patronal del Arrendante ..................................................................................................... 10
3. CONCLUSIONES ............................................................................................................................................................ 11
4. RECOMENDACIONES .................................................................................................................................................... 12
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ESTUDIO ESPECIAL SOBRE ALQUILER DEL EDIFICIO LA LLACUNA
RESUMEN EJECUTIVO
Este estudio se realizó de conformidad con la modificación N°1 al Plan de Trabajo Anual 2014, con el objetivo de
efectuar la investigación de los presuntos hechos irregulares denunciados, que tratan sobre diversos aspectos
relacionados con el contrato de alquiler del Edificio La Llacuna por parte del Ministerio de Hacienda.
Comprendió la revisión de los procesos de contratación del Edificio La Llacuna en los años 2006 y 2013,
específicamente en cuanto su conformidad con la normativa vigente; la prórroga y los incrementos aplicados en el
precio del alquiler, existencia de disposiciones contractuales que impliquen ajustes al precio de alquiler, condición del
Arrendante con respecto a obligaciones tributarias y de responsabilidad social, y efectos de la remodelación de ese
Edificio.
Producto del estudio, no se encontraron elementos que confirmen las presuntas irregularidades denunciadas; sin
embargo sí se determinaron algunos aspectos de control interno susceptibles de mejora, referentes a planificación,
gestión de riesgo, coordinación, comunicación y desarrollo de proyectos, que se abordan en el presente informe.
En razón de lo anterior, se emiten las recomendaciones correspondientes, las cuales están sujetas a las
disposiciones del artículo 36 de la Ley N° 8292 Ley General de Control Interno y al Manual para la atención de
informes de la Contraloría General de la República y de la Dirección General de Auditoría Interna en este Ministerio,
según Decreto Nº 34323-H, y su reforma, publicado en La Gaceta No. 38 del 22 de febrero del 2008.
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ESTUDIO ESPECIAL SOBRE ALQUILER DEL EDIFICIO LA LLACUNA
1.
INTRODUCCIÓN
1.1. Origen
Este estudio se realizó de conformidad con la modificación N°1 al Plan de Trabajo Anual del 2014.
1.2. Objetivo
Efectuar la investigación de los presuntos hechos irregulares denunciados, que tratan sobre diversos aspectos
relacionados con el contrato de alquiler del Edificio La Llacuna por parte del Ministerio de Hacienda.
1.3. Alcance
Este estudio comprendió la revisión de los procesos de contratación del Edificio La Llacuna en los años 2006 y 2013,
específicamente en cuanto a su conformidad con la normativa vigente; la prórroga, los incrementos aplicados en el
precio del alquiler, existencia de disposiciones contractuales que impliquen ajustes al precio de alquiler, condición del
Arrendante con respecto a obligaciones tributarias y de responsabilidad social, y efectos de la remodelación de ese
Edificio.
Las actividades de este estudio se realizaron de acuerdo con la normativa aplicable al ejercicio de la Auditoría
Interna del Sector Público.
1.4. Comunicación oral de resultados
Los resultados y las recomendaciones de este estudio fueron comunicados oralmente el 29 de setiembre de 2014, a
la Licda. Patricia Navarro Vargas, Subdirectora de la Dirección Administrativa y Financiera y al Ing. Patrick Leroy
Rodríguez, en su condición de Encargado del Contrato MH-2013-000071-00. Sus comentarios y observaciones en lo
procedente, fueron considerados en este informe.
1.5. Normativa relacionada en materia de control y atención de informes
A fin de prevenir efectos negativos por inobservancia de la legislación vigente, a continuación se transcriben los
artículos de la Ley General de Control Interno N° 8292 (LGCI), que regulan los deberes del jerarca y titulares
subordinados en materia de control y atención de informes.
“Artículo 10. —Responsabilidad por el sistema de control interno. // Serán responsabilidad del jerarca y del
titular subordinado establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno institucional. Asimismo,
será responsabilidad de la administración activa realizar las acciones necesarias para garantizar su efectivo
funcionamiento.”
“Artículo 12. —Deberes del jerarca y de los titulares subordinados en el sistema de control interno. //…c)
Analizar e implantar, de inmediato, las observaciones, recomendaciones y disposiciones formuladas por la auditoría
interna, la Contraloría General de la República, la auditoría externa y las demás instituciones de control y
fiscalización que corresponde…”
“Artículo 36.-Informes dirigidos a los titulares subordinados. Cuando los informes de auditoría contengan
recomendaciones dirigidas a los titulares subordinados, se procederá de la siguiente manera: a) El titular
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subordinado, en un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe,
ordenará la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de ellas, en el transcurso de dicho plazo elevará el
informe de auditoría al jerarca, con copia a la auditoría interna, expondrá por escrito las razones por las cuales objeta
las recomendaciones del informe y propondrá soluciones alternas para los hallazgos detectados. b) Con vista de lo
anterior, el jerarca deberá resolver, en el plazo de veinte días hábiles contados a partir de la fecha de recibo de la
documentación remitida por el titular subordinado; además, deberá ordenar la implantación de recomendaciones de
la auditoría interna, las soluciones alternas propuestas por el titular subordinado o las de su propia iniciativa,
debidamente fundamentadas. Dentro de los primeros diez días de ese lapso, el auditor interno podrá apersonarse,
de oficio, ante el jerarca, para pronunciarse sobre las objeciones o soluciones alternas propuestas. Las soluciones
que el jerarca ordene implantar y que sean distintas de las propuestas por la auditoría interna, estarán sujetas, en lo
conducente, a lo dispuesto en los artículos siguientes. c) El acto en firme será dado a conocer a la auditoría interna y
al titular subordinado correspondiente, para el trámite que proceda.”
“Artículo 39. —Causales de responsabilidad administrativa. // El jerarca y los titulares subordinados incurrirán en
responsabilidad administrativa y civil, cuando corresponda, si incumplen injustificadamente los deberes asignados en
esta Ley, sin perjuicio de otras causales previstas en el régimen aplicable a la respectiva relación de servicios.//El
jerarca, los titulares subordinados y los demás funcionarios públicos incurrirán en responsabilidad administrativa,
cuando debiliten con sus acciones el sistema de control interno u omitan las actuaciones necesarias para
establecerlo, mantenerlo, perfeccionarlo y evaluarlo, según la normativa técnica aplicable. // (…) Igualmente, cabrá
responsabilidad administrativa contra los funcionarios públicos que injustificadamente incumplan los deberes y las
funciones que en materia de control interno les asigne el jerarca o el titular subordinado, incluso las acciones para
instaurar las recomendaciones emitidas por la auditoría interna, sin perjuicio de las responsabilidades que les
puedan ser imputadas civil y penalmente…”
1.6. Aspectos generales
En el año 2006 el Ministerio de Hacienda inicia el proceso de contratación directa N° CD 1843-2006 para instalar
oficinas de la Dirección General de Aduanas y de la Dirección General de Tributación, que concluye con el contrato
MH-024-2006 Contrato de alquiler del Edificio La Llacuna, suscrito el 11 de agosto de 2006 por un periodo de 4 años.
En este contrato se acordó un precio de alquiler mensual de $116.791,00 (ciento dieciséis mil setecientos noventa y
un dólares exactos).
Una vez finalizado el plazo del contrato, en el año 2010 se firmó un Adendum para la prórroga del Contrato MH-0242006, por 3 años más, con fundamento en el artículo 71 de la Ley de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos, en el
que se mantiene el precio mensual de alquiler en la suma indicada.
En el año 2013 se realizó un nuevo proceso de contratación (Contratación Directa Número 2013CD-000715-13200)
que dio origen al Contrato MH-2013-000071-00 denominado Arrendamiento de Edificio para Oficinas del Ministerio
de Hacienda, suscrito el 20 de diciembre del 2013 para el alquiler de este mismo Edificio, por un periodo de 5 años.
Esta nueva contratación se negoció con base en un documento de requerimientos definidos por el Ministerio, según
el cual era necesario remodelar los pisos destinados a oficinas, por lo que dicha remodelación fue incluida en el
Contrato. Se estableció que el precio a pagar por el alquiler sería de $116.791,00 (ciento dieciséis mil setecientos
noventa y un dólares exactos), igual que en el contrato anterior, por los pisos sin remodelación, y una vez
remodelados, el precio a pagar se incrementaría en $1.120,90 (mil ciento veinte dólares con noventa centavos) por
cada piso remodelado. Una vez remodelados los 10 pisos (más los 3 pisos que no se remodelarían y que
conservarían su precio inicial), el precio máximo mensual a pagar será de $128.000,00 (ciento veintiocho mil dólares
exactos).
Por otra parte, el Director Administrativo y Financiero del Ministerio de Hacienda, con Resolución DAF-327-2013 del
12 de junio de 2013, instituye el Proyecto de Infraestructura, mediante el cual “se ponen en marcha acciones
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coordinadas para el estudio, mejora y ordenamiento del desarrollo de la infraestructura física del Ministerio de
Hacienda en la ciudad de San José, dependiendo directamente del Director Administrativo y Financiero a partir del
día 1 de febrero de 2013”.
Uno de los objetivos de ese Proyecto se establece en el literal e1 , que textualmente señala: “Encauzar acciones que
conduzcan al arriendo de edificaciones en los términos más favorables para los efectos requeridos por el Ministerio y
las dependencias solicitantes de tales alquileres en San José.” Se considera que en este objetivo se enmarcan las
actividades tendentes a la contratación del Edificio La Llacuna.
Asimismo, como Gerente del Proyecto de Infraestructura se nombra al funcionario de la Dirección Administrativa y
Financiera, en adelante DAF, Ing. Patrick Leroy Rodríguez, según se indica en los oficios DAF-0217-2013 y DAF0238-2013 del 24 de abril y 7 de mayo de 2013, respectivamente, remitidos al Director General de Servicio Civil, y en
la resolución DAF-AL-41-2014 del 16 de enero del 2014; todos suscritos por el Director Administrativo y Financiero.
2.
RESULTADOS
2.1. Sobre los hechos denunciados
El 9 de junio de 2014 se recibió en las oficinas de esta Auditoría Interna el oficio DFOE-DI-1212 (5354) del 30 de
mayo del 2014, mediante el cual el Área de Denuncias e Investigaciones de la Contraloría General de la República
traslada a esta Auditoría Interna la denuncia recibida en ese órgano contralor sobre la contratación que existe entre
el arrendador del Edificio La Llacuna y el Ministerio de Hacienda, por la situación especial de arrendamiento, forma
de pago e incremento de alquileres, procedimiento de adjudicación del nuevo contrato y cumplimiento de condiciones
tributarias por parte del arrendador, entre otros, solicitando en ese mismo oficio, se ejecuten las acciones
correspondientes para atender dicha denuncia.
En adición a lo anterior, el 26 de junio del 2014 se recibió de esa misma Área, el oficio DFOE-DI-1450, al cual se
adjunta un correo electrónico, en el que se exponen varios aspectos relacionados con la denuncia en cuestión.
2.1.1.
Sobre la contratación N° 2013CD-000715-13200 para alquiler del Edificio La Llacuna
Con respecto a la contratación para alquiler del Edificio La Llacuna realizada en el año 2013, el denunciante indica
que: “Existen condiciones leoninas como por ejemplo la de efectuar nuevos contratos o bien prórrogas con una
ocupación mínima de cinco años. Según oficio de fecha 01/11/2013 Gmr-097-2013…”
De acuerdo con lo indagado, el proceso de contratación del Edificio La Llacuna realizado en el año 2013, estuvo
precedido de una serie de actividades que incluyeron visitas a ese y otros edificios ofertados por el mercado
inmobiliario, la elaboración de un documento en el que se incluyó un detalle comparativo de características y costos,
para ser utilizado como insumo informativo en caso de que se hiciera necesario interrumpir el arriendo del Edificio La
Llacuna, y la realización de un avalúo administrativo del costo del alquiler del Edificio, que para los efectos de este
contrato resultó ser mucho mayor que el precio ofertado por el Arrendante.
Además, como parte del Proyecto de Infraestructura de la DAF, se elaboró a partir de sus propias indagaciones y
con base en el insumo recolectado de las observaciones y necesidades establecidas por las Direcciones que en ese
momento ocupaban el Edificio La Llacuna, un documento denominado “Requerimientos Generales para el Alquiler
del Edificio La Llacuna” en el cual se especificaban los requisitos y condiciones que deberían ser cumplidas en caso
de continuar con el arriendo de ese inmueble. También consideró los criterios técnicos que para esos efectos
elaboraron el Cuerpo de Bomberos sobre la Seguridad Humana y el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos
sobre el estado estructural del Edificio.
1
Apartado II del Por Tanto de la resolución DAF-327-2013
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Este documento fue incorporado en la oferta que como parte del proceso de contratación administrativa fue
presentada por el Arrendante, el 01 de noviembre de 2013, mediante nota Gmr-097-13, suscrita por los
representantes de Compañía La Llacuna S.A., en la cual se establecía entre otros, que el tiempo de la ocupación, no
debería ser menor a 5 años, y que estos podían ser prorrogables por un periodo igual de acuerdo con el artículo 71
de la Ley de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos de cita.
Como resultado de lo anterior y dada la naturaleza de la contratación, no encuentra esta Auditoría Interna elementos
que confirmen la existencia de ventajas desmedidas en favor de ninguna de las partes en la nueva contratación del
Edificio La Llacuna, quedando manifiesto que los términos de esta fueron el resultado de una serie de acuerdos entre
las partes que culminaron con la firma del nuevo contrato MH-2013-000071-00, el 20 de diciembre de 2013.
2.1.2.
Sobre el precio de alquiler
El denunciante indica que “…existe una diferencia del precio que se tenía de alquiler por la suma de $116,791.00
dólares, y que por la simple prorroga (sic) debió aplicarse el 3% que esto es de $3,503.73 dando por suma un valor
de $120,294.73 dólares si (sic) determine entonces un valor diferente a un aumento de alquiler de $128,000.00
dólares teniendo esto una diferencia real de pago de $7,705.27 dólares, sin cuantificar la diferencia de los pisos que
no se tienen que pagar por no estar siendo utilizados”. Estima el denunciante que lo anterior genera una diferencia
anual aproximada de $94.463,24 que al tipo de cambio de 560 colones da una suma de ¢51.779.414,4 colones al
año por solo diferencia de continuidad de contrato.
Sobre este punto, se determinó que el precio pactado por el alquiler del Edificio la Llacuna, una vez finalizada la
remodelación de cada piso y después, para los 10 pisos remodelados, corresponde a una nueva contratación, la cual
culminó con el contrato MH-2013-000071-00 denominado Contrato de arrendamiento de Edificio para Oficinas del
Ministerio de Hacienda, firmado en diciembre de 2013, y no a una prórroga como lo señala el denunciante. El precio
establecido por el alquiler en esta nueva contratación fue de $116.791,00, igual que en el contrato anterior, por los
pisos sin remodelación, y una vez remodelados, el precio a pagar se incrementaría en $1.120,90 por cada piso
remodelado. Una vez remodelados los 10 pisos (más los 3 pisos que no se remodelarían y que conservarían su
precio inicial), el precio máximo mensual a pagar es de $128.000,00.
Manifiesta el denunciante: “Solicitamos que se investigue el procedimiento de adjudicación, para continuar con este
Edificio ya que existen más edificios a los cuales, se dejaron por los montos, y luego se realizó la contratación con un
monto diferente a las condiciones de equidad”. Sobre este punto, se constató en el expediente de contratación de la
Proveeduría Institucional, que se contaba con un documento de requerimientos para la contratación del edificio, que
sirvió de base para este proceso, y que, como se mencionó en el punto 2.1.1, se realizó un estudio de mercado para
respaldar la contratación del Edificio La Llacuna, asimismo se solicitó la respectiva valoración del precio de alquiler
por parte de un perito de la Administración Tributaria, cuyo resultado fue mayor que el precio de la oferta, por lo cual
no se tienen objeciones sobre el procedimiento de contratación.
El denunciante señala que se realiza “…el pago completo del alquiler a pesar que, en estos momentos no todos los
pisos están siendo ocupados por los funcionarios del Ministerio de Hacienda”. Al respecto, no se identifica en el
Contrato cláusula alguna que prevea el no pago de alquiler de los pisos que se encuentren desocupados por motivos
de la remodelación, máxime aun, tratándose esta de un requerimiento establecido por el Ministerio como parte de la
nueva contratación.
Por otra parte, solicita el denunciante lo siguiente: “Que se verifique la posibilidad de que en el oficio de fecha San
José 12/11/2013 Gmr-109-2013 existan ajustes fuera de contrato, y que están en perjuicio del arrendante (sic).” Al
respecto, se verificó que dicho oficio corresponde a una adición a la oferta presentada por la Compañía la Llacuna en
oficio Gmr-097-13 del 01 de noviembre del 2013, que en lo que es de interés, deja sin efecto el aumento automático
del 3% considerado en la oferta inicial dejándose la posibilidad de solicitar la revisión del precio en concepto de
Edificio Virmarel, entre Avenidas 2 y 4, Calle 3era. 50mts sur del Teatro Nacional. San José, Costa Rica.
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reajuste por desequilibrio derivado de la tasa de inflación y el costo de mantenimiento del edificio. Lo anterior, así fue
considerado en el nuevo contrato.
En síntesis, del análisis realizado por esta Auditoría Interna se concluye que el precio de alquiler en la nueva
contratación es independiente del precio fijado en las contrataciones anteriores, sin que se visualice una
desproporción entre el precio anterior y el nuevo precio, cuya diferencia podría estar justificada en las obras de
remodelación que debieron efectuarse a requerimiento de la Administración y a otros factores ajenos a las
contrataciones que le preceden. Tampoco se observa que se deriven ajustes al precio adjudicado por mecanismos
distintos a los establecidos en el contrato.
2.1.3.
Sobre eventuales gastos derivados de la remodelación
En la denuncia se indica que “En este asunto se están violentando que funcionarios deben de trasladarse o están en
estos momentos en otros edificios y quien a (sic) atendido estos gastos creemos que ha sido el Ministerio de
Hacienda, cosa que no fue de esta manera como se estableció en el contrato, se a (sic) tenido que adecuar las
oficinas para los departamentos en otros edificios propios además de trasladar a otros edificios no propios que se
están pagando alquileres. Sin realizar los rebajos como deben de ser.”
Al respecto, se determinó que el Contrato MH-2013-000071-00 del 20 de diciembre de 2013, realizado entre el
Ministerio de Hacienda y Compañía La Llacuna Sociedad Anónima, para llevar a cabo el arriendo del Edificio La
Llacuna, no contempla dentro de las obligaciones del Arrendante la responsabilidad de sufragar los gastos
generados al Ministerio por la instalación provisional de oficinas y el traslado temporal de funcionarios a otras
locaciones durante el proceso de remodelación del Edificio La Llacuna.
Tampoco contempla algún tipo de rebajo o reconocimiento económico al Ministerio de Hacienda por la no utilización
de los espacios arrendados durante el tiempo necesario para llevar a cabo las obras de remodelación del Edificio.
En consecuencia, se deduce que no existen elementos suficientes para concluir que durante el proceso de
remodelación del Edificio La Llacuna, el Arrendante violentara acuerdos contractuales relacionados con el
reconocimiento de gastos o aplicación de rebajos al precio de alquiler.
2.1.4.
Sobre cumplimiento de las obligaciones tributarias y de responsabilidad social del Arrendante
En la denuncia se indica que “Solicitamos que se investigue si la empresa está cumpliendo con todas las
obligaciones tributarias y de responsabilidad civil, ya que dentro de los documentos aportados Constancia
N°1123000009279-402750, la misma tiene fecha de validez hasta el 16/11/2013. // Que el numero (sic) Patronal 2031010089140-001-001 numero (sic) Patronal antiguo 9-00056892005-001-000 de Nombre Compañía La Llacuna
S.A. tiene el estado inactivo. Por lo que esto nos genera inquietud de una posible irregularidad de pago ya que está
ejerciendo actividades comerciales en un estado de inactivo.”
Respecto al cumplimiento de las obligaciones tributarias, se determinó que la Compañía La Llacuna Sociedad
Anónima, se encuentra inscrita como contribuyente en el impuesto sobre la renta desde el 18 de enero de 1965, su
actividad principal está registrada bajo el código 701004 “Alquiler de Edificios y Propiedades Diferentes a Casas de
Habitación”, no tiene registradas actividades secundarias ni sucursales y desde noviembre del 2008 está clasificado
como Gran Empresa Territorial y según consta en la certificación del 28 de julio del 2014 emitida por el Gerente a.i.
de la Administración Tributaria de San José Este, se encuentra al día en sus deberes formales (presentación de
declaraciones) y obligaciones tributarias materiales (pago de estas) y su única obligación pendiente correspondía al
III pago parcial del Impuesto sobre la Renta 2014, el cual vence el 30 de setiembre de 2014.
Por otra parte, respecto a las obligaciones de responsabilidad social, de acuerdo con la constancia
N°1123000009279-579721 emitida por el Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE) de la Caja Costarricense
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del Seguro Social (CCSS), el 20 de diciembre de 2013, Compañía La Llacuna Sociedad Anónima, cédula jurídica
3101008940, Número Patronal 2-031010089140-001-001, que está a la vista en el expediente de contratación de la
Proveeduría Institucional, se encuentra en un estado “Inactivo”; el cual según consulta efectuada a dicho sistema, se
mantiene a la fecha sin presentar deudas por concepto de cuotas obrero patronales.
Este estado corresponde a aquellas empresas de derecho público o privado, que se encuentran inscritas como
patrono en los registros de la Caja Costarricense del Seguro Social, pero que suspendieron su actividad como tal
mediante los trámites formales ante la institución aseguradora.
Además, conforme con la certificación emitida por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Dirección General de
Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, Departamento de Gestión de Cobro, mediante GCO-34868-2013, del 20
de diciembre de 2013, incluida en el mismo expediente; se tiene que con base en la información suministrada por la
CCSS la cual se encuentra en los registros del sistema de información que sobre patronos morosos lleva el
Departamento de Gestión de Cobro de la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, la
cédula 03101008940 registrada a nombre del patrono Compañía La Llacuna S.A. no reporta ninguna deuda por
concepto del tributo del 5% que todos los patronos públicos y privados tienen que pagar sobre planillas mensuales
de sus trabajadores, de conformidad con el artículo 22 de la Ley 8783 Reforma a Ley 5662 “Ley de Desarrollo Social
y Asignaciones Familiares”.
De acuerdo con lo expuesto, se concluye que no existe evidencia del incumplimiento de obligaciones tributarias ni de
responsabilidad social por parte de la Compañía La Llacuna Sociedad Anónima, por cuanto, se encuentra al día en el
pago de sus impuestos y obligaciones con la Caja Costarricense del Seguro Social.
2.2. Sobre control interno
2.2.1. Sobre la planificación de actividades relacionadas con el arriendo de edificaciones
Conforme lo indicado anteriormente, las actividades tendentes a la contratación del alquiler del Edificio La Llacuna se
enmarcan dentro del objetivo del Proyecto de Infraestructura referido a encauzar acciones para el arriendo de
edificaciones en los términos más favorables para el Ministerio.
De acuerdo con la información suministrada por el Ing. Leroy Rodríguez, Gerente del Proyecto de Infraestructura, no
se llevó a cabo una planificación detallada y debidamente documentada de las actividades a realizar para cumplir
con dicho objetivo. Al respecto se determinó que la DAF no dispone de un instrumento que señale con claridad las
acciones requeridas para la ejecución de proyectos de esta naturaleza.
No obstante, se determinó que sí se consideraron algunas consecuencias de los trabajos de remodelación del
Edificio, por cuanto se evidenció la existencia de una programación para la ejecución de la remodelación por parte
del Ministerio (Diagrama Gantt “Remodelación Edificio La Llacuna”), y también se evidenciaron labores de
coordinación para el traslado de los funcionarios.
Debido a la necesidad de realizar la remodelación, según manifiesta el Ing. Patrick Leroy, se planeó que se
desocuparan dos pisos del Edificio y se ordenó que los trabajos se realizaran siempre en pisos desocupados; sin
embargo, esto no se ejecutó según lo previsto debido a que uno de los pisos desocupados fue solicitado por el
Director Administrativo y Financiero de ese entonces, Lic. Francisco Fonseca Montero, para ubicar a los funcionarios
de Tecnología de Información de la Dirección General de Tributación, según se desprende de lo mencionado por el
señor Leroy Rodríguez y de un correo electrónico del 11 de diciembre de 2013, enviado por señor Fonseca Montero
a la Licda. María Isabel Vargas Zuñiga, Subdirectora de la Dirección de Tecnología de Información y Comunicación
(DTIC), ello por cuanto el Edificio Central del Ministerio también se encontraba en obras de remodelación y era
necesario mover al personal para continuar ejecutándolas.
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Sobre estas decisiones se observó como único respaldo, una serie de correos electrónicos que evidencian falta de
planificación de las acciones a tomar para minimizar los posibles efectos negativos de los traslados de oficinas por
las remodelaciones de ambos edificios (Central y La Llacuna).
Asimismo, se determinó que las consideraciones mencionadas no resultaron suficientes para mitigar la afectación de
los funcionarios que se encontraban laborando en el Edificio durante su remodelación. Esto por cuanto, según
manifestó el Ing. Patrick Leroy, el ruido generado por los trabajos, así como el polvo y los olores resultaron mayores
a lo esperado, y fue necesario tomar acciones conforme se fueron presentando los problemas.
Durante el avance de la remodelación del Edificio La Llacuna, según manifiesta el Ing. Leroy Rodríguez, se
ejecutaron diferentes acciones para disminuir la probabilidad de afectación, tales como la colocación de barreras,
trasladar a los funcionarios, y la ejecución de algunas obras después de las 4 p.m. Esto se coordinó con las
empresas encargadas. También se observaron algunos avisos a los funcionarios ubicados en este edificio sobre los
trabajos que se estaban realizando, así como sobre cambios en las previsiones para emergencias (cambio de
rotulación de salidas de emergencia en las instalaciones).
Con respecto a la consideración de la salud ocupacional de los funcionarios y los efectos que podrían tener las obras
de remodelación, indicó el señor Leroy Rodríguez que no se hicieron consultas a expertos en salud ocupacional ya
que el Ministerio no contaba con una oficina especializada en este campo, sin embargo se valoraron algunos
aspectos relacionados.
En resumen esta situación refleja que aun cuando se tomaron medidas de contención durante el desarrollo de la
remodelación, tendentes a reducir el impacto de la realización de las obras, la ausencia de una adecuada
planificación y la improvisación de algunas decisiones podrían haber provocado efectos adversos sobre los servicios,
el personal y el clima organizacional de la Institución.
2.2.2. Sobre la gestión de riesgos
Las debilidades en la planificación de las actividades y los eventos que se presentaron en el proceso de
remodelación del Edificio La Llacuna mencionados en el punto anterior, evidencian que tampoco se realizó una
adecuada identificación, valoración y administración de los riesgos asociados con la ejecución del Proyecto de
Infraestructura.
La ausencia de una valoración de riesgos, tuvo como consecuencia la imposibilidad de prever y definir acciones
oportunas para mitigar los efectos derivados de la ejecución de las obras, como por ejemplo posibles afectaciones a
la salud ocupacional de los funcionarios del Ministerio ubicados en el Edificio La Llacuna; una posible afectación del
clima organizacional; evitar las denuncias interpuestas ante la Defensoría de los Habitantes y el Ministerio de Salud,
que culminaron con la emisión de órdenes sanitarias, con un eventual impacto en la imagen del Ministerio de
Hacienda.
Al respecto, el numeral 3.3 de las Normas de control interno para el Sector Público, refiriéndose a la vinculación que
debe existir entre la valoración de riesgos y la planificación, señala que los resultados de la valoración del riesgo
deben ser insumos para retroalimentar ese proceso de planificación.
2.2.3. Sobre la coordinación y comunicación
Respecto a los traslados de personal realizados en las diferentes oficinas del Ministerio, ocasionados por las obras
de remodelación de los edificios La Llacuna y Central, no se encontró evidencia documental de coordinación previa
con las dependencias involucradas, para administrar la eventual afectación a sus labores normales.
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Situación que queda de manifiesto en las molestias expresadas por los funcionarios en diferentes correos
electrónicos, donde consideraban que los cambios no fueron comunicados con el tiempo que hubieran deseado o
por no estar de acuerdo con el espacio al cual se les trasladó.
Lo anterior pudo prevenirse o mitigarse con una adecuada política de coordinación y comunicación, ya que aunque
se habían realizado reuniones para comunicar temas relacionados con la remodelación del Edificio La Llacuna, esto
no resultó suficiente y no se encontró evidencia de que en estas se haya incluido a todos los funcionarios que se
verían involucrados.
Así las cosas, una adecuada coordinación y comunicación de las acciones que debía tomar la Administración como
parte de la remodelación del Edificio La Llacuna, se estima pudieron haber mitigado los eventos que resultaron en la
inconformidad manifestada por los funcionarios.
2.2.4. Sobre el expediente de la ejecución contractual
De la revisión efectuada en la Dirección Administrativa y Financiera se determinó que no se cuenta con un
expediente de ejecución del Contrato MH-2013-000071-00 sobre el alquiler del Edificio La Llacuna, sino que la
documentación se encuentra distribuida en los portafolios de consecutivos numéricos de la DAF, información que no
es suficiente para respaldar todas las directrices emanadas del Director en relación con dicha ejecución.
Asimismo, se solicitó al Gerente del Proyecto de Infraestructura, como encargado del Contrato indicado, el
expediente de respaldo de las actividades relacionadas con la ejecución contractual. Se puso a disposición del
equipo de Auditoría un portafolio y varias carpetas que contenían información variada relacionada con el proceso de
oferta, el de contratación, remodelación y conclusión y entrega de obras. Algunos de los documentos estaban
clasificados por tema, sin foliatura, y no seguían un orden cronológico que permitiera la observación de resultados a
partir de su origen; otros documentos aún se encontraban en proceso de clasificación, por lo que no habían sido
incorporados al portafolio.
Esta situación evidencia que el expediente de ejecución contractual, físico o electrónico, no está debidamente
conformado, en el cual se hubiera documentado el total de acciones y decisiones relacionadas, en concordancia con
lo establecido en la Directriz N°002-2011 del 5/10/2011, emitida por la Dirección Administrativa y Financiera, la
Directriz N° DGABCA 09-2013 del 18/06/2013 de la Dirección General de Administración de Bienes y Contratación
Administrativa, la Ley del Sistema Nacional de Archivo N° 7202, y la norma 5.4 de las Normas Generales de Control
Interno para el Sector Público2, según la cual la Administración debe asegurar razonablemente que los sistemas de
información propicien una debida gestión documental institucional, mediante la que se ejerza control, se almacene y
se recupere la información en la organización, de manera oportuna y eficiente, y de conformidad con las necesidades
institucionales.
Esta condición deja a los órganos fiscalizadores y a otros interesados sin el insumo necesario para el control,
evaluación y seguimiento de la gestión institucional.
2.2.5. Sobre la designación del encargado de contrato
La figura de encargado de contrato, está enmarcada en el inciso g) del artículo 8 “Decisión inicial” del Reglamento a
la Ley de Contratación Administrativa3, al señalar que se debe acreditar la designación de un encargado general del
contrato cuando, por la magnitud del negocio o porque así sea conveniente al interés público o institucional, tal
designación resulte conveniente para la adecuada ejecución del contrato.”
2
3
Norma 5.4 de las Normas de Control Interno para el Sector Público, N-2-2009-CO-DFOE, publicadas en La Gaceta N°26 del 26/02/2009.
Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, Decreto N°33411 del 27/09/2006, publicado en La Gaceta N°210 del 02/11/2006.
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Por su parte, la Ley 7494 Ley de Contratación Administrativa establece en su artículo 13 “Fiscalización” que “La
Administración fiscalizará todo el proceso de ejecución, para eso el contratista deberá ofrecer las facilidades
necesarias (…) En virtud de este derecho de fiscalización, la Administración tiene la potestad de aplicar los términos
contractuales para que el contratista corrija cualquier desajuste respecto del cumplimiento exacto de las obligaciones
pactadas.”
De acuerdo con la normativa citada, en caso de que la Administración lo determine conveniente, se debe nombrar un
encargado del contrato, que tiene como finalidad velar por el cumplimiento del objeto contractual. Al respecto, cabe
señalar la necesidad de diferenciar la figura de encargado de contrato de la de gerente de proyecto, debido a que el
primero se encarga únicamente de labores de fiscalización, para garantizar que el Ministerio alcance el objetivo
perseguido con la contratación; y el segundo de ejecutar acciones relacionadas con las labores de planear,
organizar, dirigir, controlar y documentar el proyecto4, dentro del cual podría darse la ejecución de un contrato.
En línea con lo anterior, la Dirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa, en su
Directriz N° DGABCA 09-2013 del 18 de junio de 2013, indica: “Asimismo, se deberán tomar las acciones
correspondientes para que, si la Administración determina que por la complejidad del objeto contractual, debe existir
un Gerente de Proyecto y un encargado del contrato se determinen claramente las responsabilidades de uno y otro
funcionario, velando porque la planificación, verificación de la debida ejecución, administración y supervisión
contractual, no recaigan sobre un mismo funcionario, a efectos de que no se afecte las actuaciones y decisiones que
se tomen en función de esos cargos. Cabe destacar que estos funcionarios, serán los encargados de reportar la
información que se genera en el ejercicio de sus funciones sobre la ejecución contractual a las instancias que
correspondan.” (El subrayado no es del original)
En el caso del Contrato MH-2013-000071-00 denominado “Arrendamiento de edificio para oficinas del Ministerio de
Hacienda” se establece en la cláusula Octava que el funcionario del Ministerio encargado del contrato será el Ing.
Patrick Leroy Rodríguez, en su calidad de Gerente del Proyecto de Infraestructura, o en su ausencia quien lo
sustituya en dicho cargo. Se indica también, que corresponde al funcionario Leroy Rodríguez, cumplir con las
obligaciones establecidas en la Directriz N°002-2011 del 5 de octubre de 2011 emitida por la Dirección
Administrativa y Financiera y la Directriz N° DGABCA 09-2013 de la Dirección General de Administración de Bienes
y Contratación Administrativa.
Ahora bien, al Ing. Leroy Rodríguez, desde su cargo de Gerente Proyecto de Infraestructura, le correspondía realizar
las funciones que, para el logro de los objetivos específicos del Proyecto habían sido establecidas en la Resolución
DAF-327-2013, tales como planificación, diseño, contratación, ejecución, operación, mantenimiento y supervisión de
las infraestructuras del Ministerio en San José; por lo tanto al habérsele designado también como encargado del
contrato de cita no es concordante con la normativa indicada ni con una adecuada separación de funciones, en un
eventual detrimento del cumplimiento de objetivos institucionales.
Sobre el particular, la norma 2.5.3 “Separación de funciones incompatibles y del procesamiento de transacciones” de
las Normas de control interno, señala “El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias deben
asegurarse de que las funciones incompatibles, se separen y distribuyan entre los diferentes puestos; así también,
que las fases de autorización, aprobación, ejecución y registro de una transacción, y la custodia de activos, estén
distribuidas entre las unidades de la institución, de modo tal que una sola persona o unidad no tenga el control por la
totalidad de ese conjunto de labores.”
2.2.6. Sobre la condición patronal del Arrendante
Con respecto a la condición patronal del Arrendante, es importante anotar, que si bien el expediente de contratación
2013CD-000715-13200 cuenta con un documento emitido por la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), en el
4
Normas de control interno para el Sector Público, norma 4.5.2 Gestión de proyectos, inciso b.
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cual se certifica que la empresa Compañía La Llacuna S.A., se encuentra al día en sus obligaciones obreropatronales en un estado de “patrono inactivo”, no se encontró evidencia documental de que la Administración desde
su posición de interesado y en ejercicio de las funciones públicas de fiscalización y tutela de los recursos públicos,
haya realizado una indagación adicional para verificar el estado del Arrendante.
Al respecto, el Reglamento de la CCSS, aprobado en la sesión N° 8449 de la Junta Directiva de la Caja
Costarricense de Seguro Social “Lineamientos procedimentales para ser aplicados por la administración pública en
los supuestos establecidos en los incisos 1) y 3) del artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja y 65 del Reglamento
a la Ley de Contratación Administrativa”5, en su artículo N°4 ---“De la indagación de los patronos o trabajadores
independientes no inscritos o inactivos”, señala que: “Cuando una persona física o jurídica participe de un
procedimiento de compra u otro trámite administrativo para el cual requiera acreditar su condición de patrono o
trabajador independiente y, no obstante ello, la Caja certifique que se encuentra no inscrito o inactivo, la
Administración interesada deberá indagar con el gestionante la condición que ostenta.”, incluyendo para tales
efectos, una guía para realizar dicha indagatoria.
En consulta realizada en la Proveeduría Institucional se determinó que si bien en el caso específico de la Compañía
La Llacuna esa indagatoria no se realizó, esa práctica ha sido aplicada en contrataciones de otra naturaleza como
los contratos de servicios.
Si bien el Reglamento de cita no es específico en cuanto al alcance de la naturaleza del objeto contractual para el
cual deberán aplicarse esos lineamientos, sí lo es en cuanto a la importancia de que el Sector Público Costarricense
vele por la aplicación de lo regulado en el artículo 74, por lo que resulta necesario establecer formalmente un criterio
que defina en cuáles casos se requerirá de la verificación de la condición del patrono, esto con el fin de no atentar
contra el objetivo de la norma.
3.
CONCLUSIONES
3.1
El Addendum de ampliación al Contrato de Arrendamiento N°MH-024-2006, denominado Contratación
Directa N°1843-2006 “Contrato de arrendamiento del Edificio La Llacuna”, firmado el 25 de octubre de 2010 en virtud
del vencimiento del contrato de cita a partir del 20 de diciembre de 2010, fue realizado de conformidad con la
normativa vigente, amparado en el artículo 71 de la Ley General de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos. El
nuevo proceso de contratación (Contratación Directa Número 2013CD-000715-13200) que dio origen al Contrato
MH-2013-000071-00 para el alquiler del mismo Edificio La Llacuna fue realizado de acuerdo con la normativa vigente
y conforme a los requerimientos establecidos por el Ministerio de Hacienda. No se encontró evidencia de alguna
situación irregular en lo pactado en el contrato ni se comprobó afectación a los intereses económicos del Ministerio
de Hacienda con la contratación del Edificio La Llacuna. Ver puntos 2.1.1 y 2.1.2. del presente informe
3.2
No se determinó la violación de acuerdos contractuales relacionados con el pago de los gastos por concepto
de adecuación de espacios, traslado y reubicación de los funcionarios del Edificio La Llacuna a otras locaciones,
pues aun cuando los funcionarios de algunas de las Direcciones que se ubican en el Edificio La Llacuna debieron ser
trasladados a otros espacios arrendados por el Ministerio de Hacienda, esto no representó para el erario público el
desembolso de suma alguna por concepto de alquiler adicional.
No procede la aplicación de rebajos al monto de alquiler del Edificio La Llacuna, durante el proceso de remodelación,
toda vez que no existió ningún acuerdo contractual entre las partes previo al inicio del proceso, en el cual se
estableciera ésta obligación. Ver punto 2.1.3 del presente informe.
5
Sesión celebrada el 27 de mayo de 2010, Lineamientos publicados en La Gaceta N°118 del 18 de junio de 2010.
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3.3
Respecto a sus obligaciones tributarias, Compañía La Llacuna Sociedad Anónima se encuentra al día en
sus deberes formales (presentación de declaraciones) y obligaciones tributarias materiales (pago de estas) y sobre la
responsabilidad social se encuentra al día en un estado “Inactivo”, el cual de acuerdo con la normativa vigente,
corresponde a aquellas empresas de derecho público o privado, que se encuentran inscritas como patrono en los
registros de la Caja Costarricense del Seguro Social, pero que suspendieron su actividad como tal mediante los
trámites formales ante la institución aseguradora. Ver punto 2.1.4 del presente informe.
3.4
Las actividades tendentes a la contratación del alquiler del Edificio La Llacuna se enmarcaron dentro del
objetivo del Proyecto de Infraestructura referido a encauzar acciones para el arriendo de edificaciones en los
términos más favorables para el Ministerio, sin embargo, no se llevó a cabo una planificación detallada y
debidamente documentada de las actividades a realizar para cumplir con dicho objetivo. Al respecto se determinó
que la DAF no dispone de un instrumento que señale con claridad las acciones requeridas para la ejecución de
proyectos de esta naturaleza. Ver punto 2.2.1 de este informe.
3.5
Las debilidades en la planificación de las actividades y los eventos que se presentaron en el proceso de
remodelación del Edificio La Llacuna, evidencian que tampoco se realizó una adecuada identificación, valoración y
administración de los riesgos asociados con la ejecución del Proyecto de Infraestructura. Ver punto 2.2.2 de este
informe.
3.6
No existió una adecuada coordinación y comunicación durante la ejecución de las obras de remodelación
del Edificio La Llacuna, la cual podría haber mitigado los eventos que resultaron en la inconformidad manifestada por
los funcionarios. Ver punto 2.2.3 de este informe.
3.7
No se conformó el expediente de ejecución contractual del Contrato MH-2013-000071-00 en los términos
establecidos en la Directriz N°002-2011 de la Dirección Administrativa y Financiera y en la Directriz N° DGABCA 092013 de la Dirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa y demás normativa vigente.
Ver punto 2.2.4 de este informe.
3.8
Se designó como Gerente del Proyecto de Infraestructura y como encargado del Contrato MH-2013-00007100 al mismo funcionario, condición que representa una incompatibilidad de funciones de ejecución y fiscalización.
Ver punto 2.2.5. de este informe.
3.9
El Ministerio de Hacienda desde su posición de interesado y en ejercicio de las funciones de fiscalización y
tutela de los recursos públicos, no realiza en todos los casos una indagación adicional para verificar el estado de
patrono inactivo ante la Caja Costarricense del Seguro Social, por cuanto no se ha establecido en la Administración
en qué casos debe realizarse. Ver punto 2.2.6. de este informe.
4.
RECOMENDACIONES
A la Directora Administrativa y Financiera:
4.1
Elaborar un instrumento de trabajo que sirva de guía para la gestión de proyectos de la Institución, el cual
debe incorporar, entre otros temas, la planificación detallada de las actividades, la valoración de riesgos, la
coordinación, comunicación y documentación, a fin de tener una garantía razonable de la buena marcha del
proyecto, según lo establecido en la norma 4.5.2 Gestión de proyectos de las Normas de control interno del Sector
Público. Ver puntos 3.4, 3.5, y 3.6 de este informe.
4.2
Girar instrucciones al encargado de Contrato MH-2013-000071-00 a fin de que prepare el expediente de
ejecución contractual de acuerdo con lo establecido en la normativa vigente. Ver punto 3.7. de este informe.
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4.3
Revisar lo actuado con respecto a la designación de Gerente del Proyecto de Infraestructura y de encargado
del Contrato MH-2013-000071-00 realizada en el mismo funcionario, y tomar las medidas correspondientes para
subsanar la incompatibilidad de funciones que existe entre estos cargos. Ver punto 3.8. de este informe.
4.4
Establecer formalmente el o los criterios sobre los casos en los cuales procede la indagación adicional sobre
el estado de los patronos ante la Caja Costarricense del Seguro Social, de acuerdo con la normativa, considerando
el deber de fiscalización y tutela de los recursos públicos que tiene el Ministerio de Hacienda. Ver punto 3.9 de este
informe.
Las recomendaciones contenidas en este informe, están sujetas a las disposiciones del artículo 36 de la Ley Nº 8292
Ley General de Control Interno, que establece un plazo improrrogable de 10 días hábiles, contados a partir de la
fecha de recibo del informe, para ordenar la implantación de las recomendaciones o si discrepa de ellas, debe elevar
la objeción y soluciones alternas al señor Ministro en el plazo establecido con copia a la Auditoría Interna.
Con base en lo anterior, se le solicita respetuosamente proceder en lo que corresponda, con la aplicación de esta
normativa y el Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la República y de la Dirección
General de Auditoría Interna, según Decreto Nº 34323-H del 22 de febrero de 2008, y comunicar a esta Dirección la
decisión que se tome al respecto, dentro del plazo de diez días hábiles señalado.
Luis Fernando Obando Peraza
Profesional de Auditoría Interna 2
Natalia Mora Sánchez
Profesional de Auditoría Interna 3
Guillermo Badilla Martínez
Coordinador Auditoría de Servicios Corporativos
ce. Estudio Nº 013-2014
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