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El financiamiento de la maternidad en el trabajo:
¿cómo eliminar el efecto “boomerang” y expandir los logros
alcanzados?
Dra. Juliana Martínez
Lic. Mauricio Castro Méndez
Documento preparado para el Foro sobre Financiamiento de la Maternidad en el
Trabajo organizado por la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados
(ANEP) y la Internacional de Servicios Públicos (ISP), con participación de
organizaciones de mujeres, sindicales y campesinas, así como entidades públicas
relacionadas con la temática. San José, 2 de diciembre del 2001.
Documento para la discusión, en
http://www.democraciadigital.org/etc/arts/0202embarazo.html
Comentarios bienvenidos a [email protected] o [email protected]
2
1. Definición del problema
Todos los años nacen aproximadamente 80 mil niños y niñas, la mitad de
ellos(as) de mujeres que trabajan en forma asalariada y la otra mitad de
trabajadoras independientes, o que no reciben remuneración por su
trabajo.
Para las aproximadamente 15 mil mujeres asalariadas, los recientes logros
en materia de protección social estarían generando un efecto
“boomerang” que operan tanto en detrimento en la contratación de
mujeres, como en numerosas violaciones a la legislación vigente mediante
el despido de las mujeres una vez embarazadas.
Para enfrentar este efecto boomerang es necesario diseñar un conjunto de
medidas, entre las cuales se encuentra fortalecer la efectividad de los
mecanismos disponibles para denunciar y sancionar el despido
injustificado de mujeres embarazadas. Sin embargo, ¿cómo enfrentar la
situación de empleadores(as) que prefieran contratar hombres a contratar
mujeres por una mera estimación de costos?
Tengamos en cuenta que, además, el seguro social costarricense a través
de la recientemente aprobada Ley de Protección al Trabajador (LPT), se
platea universalizar el acceso obligatorio de los(as) trabajadores(as)
independientes en un plazo de 5 años. ¿Cómo contemplar dentro del plan
de universalización el financiamiento de las licencias por maternidad de
estas mujeres?
Si además recordamos que gran parte del trabajo que realizan las mujeres
es no remunerado, dentro y fuera del hogar, entonces la pregunta de
fondo que nos hacemos es ¿cómo lograr que la maternidad, necesaria
para la reproducción de la sociedad en su conjunto, se vuelva
efectivamente una responsabilidad compartida por hombres y mujeres,
sean o no madres ó padres?
La respuesta a esta pregunta es compleja y requiere abordar aspectos que
van desde el financiamiento de la licencia por maternidad, hasta el cuido
de niños y niñas, pasando por la distribución sexual del trabajo en la esfera
doméstica.
La búsqueda de respuestas a esta pregunta es además compleja porque
se enmarca en distintas soluciones a las demandas productivas y
reproductivas de la sociedad, así como al balance entre el hogar y el
trabajo. Para algunas personas las soluciones deberían reforzar el modelo
Financiamiento de la maternidad en el trabajo...
3
tradicional de hombres proveedores y mujeres responsables del cuido de
niños y niñas. En este último caso entonces, el problema del financiamiento
de la maternidad se resuelve de forma sencilla. Para otras personas, el reto
es promover mayores balances entre las esferas doméstica y laboral, tanto
para los hombres como para las mujeres.
Para lograr estos mejores balances, o al menos comenzar a debatirlo, es
necesario distinguir entre los principios orientadores (es decir, el “deber
ser”), los instrumentos de las políticas (es decir, los mecanismos concretos
para lograr dichos principios), y los resultados esperados de la aplicación
de dichos instrumentos.
El presente documento tiene como marco este gran principio orientador
de política pública: el balance entre esferas doméstica y laboral entre
hombres y mujeres, aplicado a un problema específico: el financiamiento
de la licencia por maternidad, en particular de las trabajadoras
remuneradas. Asimismo, esperamos dar elementos para abordar un
debate respecto a posibles instrumentos que permitan encontrar
soluciones consecuentes a este principio.
Para ello a continuación abordamos:
•
Una definición del problema entorno al sistema actual de
financiamiento de la licencia de la maternidad y su doble efecto
boomerang: en la contratación de mujeres en general, y en los
despidos de las mujeres embarazadas en particular. Asimismo se
considera la situación de las trabajadoras independiente y del
trabajo no remunerado que desempeñan las mujeres;
•
Algunas herramientas para pensar posibles soluciones: en particular,
el Convenio 183 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)
“Sobre la Protección de la Maternidad”; y el marco legal actual para
la universalización de los seguros sociales;
•
Algunos criterios para construir medidas que permitan colectivizar el
financiamiento de la maternidad sin crear nuevas inequidades para
la inserción laboral (asalariada o independiente) de las mujeres, así
como preguntas con relación a las trabajadoras no remuneradas.
Financiamiento de la maternidad en el trabajo...
4
2. El financiamiento de la maternidad
a. Costa Rica con relación al mundo
Una mirada a la realidad de países Europeos, de América del Norte1 y de
América Latina2 permite tener un panorama de las opciones existentes
para mejorar la protección de las trabajadoras embarazadas en Costa
Rica.
En efecto, el tiempo de licencia por maternidad en Costa Rica, de 16
semanas (susceptibles de ampliación por orden médica), es similar al de
países con reconocidos logros sociales, como Francia u Holanda, y solo
superado por el Chile, el Reino Unido (ambos con 18 semanas) y Suecia (un
año).
En relación al carácter remunerado o no de las licencias por maternidad,
encontramos dos situaciones: países en los cuales dicha licencia es
remunerada, y países en los cuales no lo es. En el primer grupo se
encuentra Costa Rica y todos los países considerados; en el segundo grupo
se encuentra EEUU.
Las diferencias se agudizan cuando consideramos la remuneración que las
trabajadoras asalariadas reciben mientras dura su licencia. Las situaciones
oscilan entre países en los cuales las trabajadoras reciben un 55% de su
salario (Canadá), hasta 100% (Costa Rica, Holanda y los restantes países
latinoamericanos considerados). Entre medio se encuentran países cuyos
períodos de licencia son mayores y que combinan porcentajes
(comenzando en el 85% del salario durante las primeras semanas,
disminuyendo), con tarifas planas a partir de un cierto tiempo.
El financiamiento de estas licencias varía entre países, siendo Francia uno
de los países en los cuales, al igual que en Costa Rica, la maternidad se
financia entre empleadores(as) y seguridad social tripartita. En el caso de
Costa Rica, dicho financiamiento se reparte, en partes iguales, entre
empleadores(as) y seguridad social tripartita.
Destacan las experiencias de aquellos países latinoamericanos en los
cuales el financiamiento de la licencia por maternidad se encuentra a
cargo del Estado (Chile) o de la seguridad social (Argentina, Brasil y
México). En estos últimos casos, los fondos destinados a financiar la
Se consideraron EEUU, Canadá, Francia, Holanda, Suecia y el Reino Unido con base al
estudio de O´Hara, Kathy. 1998. Comparative Family Policy: Eight Countries´ Story.
Canadian Policy Research Networks. Study, vol. No. F/04. Ottawa: CPRN. 59 páginas.
2 OIT, 2000. “Los costos laborales de la protección a la maternidad y el cuido infantil”.
1
Financiamiento de la maternidad en el trabajo...
5
maternidad “no están relacionados ni con el número ni con la edad de las
mujeres que contrata cada empleador(a)” (OIT, 2000:4).
Ahora bien, ¿cómo opera el esquema actual de financiamiento de la
maternidad de las trabajadoras asalariadas? Este esto lo que se describe a
continuación.
b. Costo y fuentes de financiamiento de la licencia por maternidad
El financiamiento de la maternidad de las trabajadoras asalariadas opera
en el marco de un conjunto de beneficios sociales y de impuestos a los
salarios que constituye el punto de partida, a la situación de no embarazo.
El cuadro 1 considera el peso relativo de los impuestos a la planilla y los
beneficios sociales correspondiente a cada persona trabajadora.
Cuadro 1. “Costos” por trabajador(a) para la persona empleadora3
% que representa del
Desglose
salario
Salario
100.00
Cargas sociales
26.00
Seguro de Salud
Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte
Fondo de Capitalización Laboral4
Fondo de Pensión Complementaria Obligatoria5
Aporte patronal al Banco Popular
Instituto Nacional de Aprendizaje
Asignaciones Familiares
Instituto Mixto de Ayuda Social
Aguinaldo mensual proporcional
Vacaciones mensuales proporcionales
Total
9.25
4.75
3.00
1.50
0.50
1.50
5.00
0.50
8.33
3.90
138.23
Fuente: Reglamentos CCSS; Ley de Protección al Trabajador; Leyes orgánicas Banco Popular,
INA, IMAS, Asignaciones Familiares; Ley de aguinaldo y Código de Trabajo.
Cuando una trabajadora se embaraza, la situación cambia. En 1995 se
realizó un realizó al Código de Trabajo que, entre otras cosas, transformó la
naturaleza jurídica del dinero que percibe la trabajadora con licencia por
Estos porcentajes son mínimos según legislación laboral y pueden aumentar por
regulaciones especiales en la empresa, o en el empleo público.
4 Este fondo es gradual, de marzo del 2001 a febrero (inclusive) del 2002 se debe depositar
mensualmente un 1%, de marzo del 2002 a febrero (inclusive) del 2003 se debe depositar
un 2% mensual, y de marzo del 2003 en adelante se debe depositar un 3% mensual.
5 Derivado de la disminución en 0.5% y de un 1% en las cotizaciones al INA y a Riesgos del
Trabajo respectivamente.
3
Financiamiento de la maternidad en el trabajo...
6
maternidad, convirtiéndola de subsidio en salario.6 Con ello, no solo le da
mayores mecanismos de protección, sino que además, hace que la
licencia no afecte la pensión y otros extremos laborales, ya que las
cotizaciones no se ven interrumpidas por embarazo.7
Esta licencia cubre cuatro meses, uno anterior al parto y tres meses
posteriores al parto, considerándose estos últimos como período mínimo de
lactancia.
Durante las 16 semanas que dura la licencia por maternidad, la mujer
embarazada debe recibir su salario completo, el cual es cubierto en partes
iguales entre la CCSS y la persona empleadora. Además, durante ese
lapso de tiempo, patronos(as) y trabajadoras deben aportar a la Caja sus
respectivas contribuciones sociales sobre la totalidad del salario
devengado durante la licencia (cuadro 2).89
Además, si la persona empleadora contrata a una persona que sustituya a
la mujer con licencia por maternidad, éste deberá cancelar el salario
completo de esta persona, más todas las cargas sociales y más las
vacaciones y el aguinaldo proporcionales.
Presentamos a continuación el desglose de ambos escenarios, uno en el
cual la trabajadora con licencia por maternidad no es reemplazada por
otra persona durante su licencia (cuadro 2), y otro en el cual sí lo es
(cuadro 3).
Reforma al artículo 95 del Código de Trabajo.
Como lo señala el Estado de la Nación, “anteriormente, una trabajadora que en su vida
laboral procreara tres niños(as) postergaba su derecho a la pensión un año” (2001:285).
8 A la trabajadora le corresponde aportar un 9% de su salario (5.5% a seguro de
enfermedad y maternidad, 2.5% al seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, y un 1% de ahorro
obligatorio al Banco Popular), el cual le es deducido directamente del 50% que la Caja le
paga durante la licencia.
9 Iguales derechos existen a partir de la adopción de un menor de edad y hasta por un
período de tres meses.
6
7
Financiamiento de la maternidad en el trabajo...
7
Cuadro 2. “Costo” por trabajadora embarazada para la persona empleadora
escenario de no reemplazo de la trabajadora10
% que representa del
Desglose
salario
11
Salario
50.00
Cargas sociales
26.00
Seguro de Salud (enfermedad y maternidad)
Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte
Fondo de Capitalización Laboral12
Fondo de Pensión Complementaria Obligatoria13
Aporte patronal al Banco Popular
Aporte al Instituto Nacional de Aprendizaje
Aporte a Asignaciones Familiares
Aporte al Instituto Mixto de Ayuda Social
Aguinaldo mensual proporcional
Vacaciones mensuales proporcionales
Total
9.25
4.75
3.00
1.5
0.5
1.5
5.00
0.50
8.33
3.9
88.23
Fuente: Reglamentos CCSS; Ley de Protección al Trabajador; Leyes orgánicas Banco Popular,
INA, IMAS, Asignaciones Familiares; Ley de aguinaldo y Código de Trabajo.
En el escenario de no reemplazo de la trabajadora con licencia por
maternidad, por cada mes de licencia de una trabajadora embarazada
quien la emplea tiene actualmente un costo equivalente al 88.23% del
salario de la trabajadora con licencia, adicional a la situación previa al
embarazo.
Si la persona con licencia por maternidad es reemplazada en forma
temporaria por otra, el “costo” para la persona empleadora es el siguiente:
Estos porcentajes son mínimos según legislación laboral y pueden aumentar por
regulaciones especiales en la empresa, o en el empleo público.
11 Como se dijo, el restante 50% lo cancela la Caja Costarricense del Seguro Social.
12 Este fondo es gradual, de marzo del 2001 a febrero (inclusive) del 2002 se debe
depositar mensualmente un 1%, de marzo del 2002 a febrero (inclusive) del 2003 se debe
depositar un 2% mensual, y de marzo del 2003 en adelante se debe depositar un 3%
mensual.
13 Derivado de la disminución en 0.5% y de un 1% en las cotizaciones al INA y a Riesgos del
Trabajo respectivamente.
10
Financiamiento de la maternidad en el trabajo...
8
Cuadro 3. “Costo” por trabajadora embarazada para la persona empleadora,
escenario de reemplazo de la trabajadora14
% que representa del
Desglose
salario
Trabajadora con licencia por maternidad
88.23
Salario15
50.00
Cargas sociales
26.00
Seguro de Salud (enfermedad y maternidad)
Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte
Fondo de Capitalización Laboral16
Fondo de Pensión Complementaria Obligatoria17
Aporte patronal al Banco Popular
Aporte al Instituto Nacional de Aprendizaje
Aporte a Asignaciones Familiares
Aporte al Instituto Mixto de Ayuda Social
Aguinaldo mensual proporcional
Vacaciones mensuales proporcionales
Trabajador(a) que reemplaza a trabajadora
Salario
Cargas sociales, aguinaldo y vacaciones
Aguinaldo mensual proporcional
Vacaciones mensuales proporcionales
Cargas sociales
Total
9.25
4.75
3.00
1.50
0.50
1.50
5.00
0.50
8.33
3.90
138.23
100.00
38.23
8.33
3.90
26.00
226.46
Fuente: Reglamentos CCSS; Ley de Protección al Trabajador; Leyes orgánicas Banco Popular,
INA, IMAS, Asignaciones Familiares; Ley de aguinaldo y Código de Trabajo.
En suma, para quienes emplean, las trabajadoras embrazadas representan
actualmente un costo de entre un 88.23% y un 226.46% de recursos
adicionales a la situación previa a la reforma de 1996 y a la aprobación de
la Ley de Protección al Trabajador.
c. El efecto boomerang
Evidentemente, la discriminación contra las mujeres y contra las mujeres en
estado de embarazo trasciende ampliamente aspectos de costos. Sin
embargo, restringiéndonos a aspectos de costos, los escenarios descritos
en la sección anterior, indican una situación objetiva: en el marco del
Estos porcentajes son mínimos según legislación laboral y pueden aumentar por
regulaciones especiales en la empresa, o en el empleo público.
15 Como se dijo, el restante 50% lo cancela la Caja Costarricense del Seguro Social.
16 Este fondo es gradual, de marzo del 2001 a febrero (inclusive) del 2002 se debe
depositar mensualmente un 1%, de marzo del 2002 a febrero (inclusive) del 2003 se debe
depositar un 2% mensual, y de marzo del 2003 en adelante se debe depositar un 3%
mensual.
17 Derivado de la disminución en 0.5% y de un 1% en las cotizaciones al INA y a Riesgos del
Trabajo respectivamente.
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Financiamiento de la maternidad en el trabajo...
9
actual sistema de financiamiento de la maternidad, el costo (aunque sea
potencial) de las mujeres asalariadas, es mucho más alto que el costo de
los hombres.
Como lo señala el Estado de la Nación, la maternidad es uno de los
factores que se constituyen en determinante de la discriminación laboral, y
“se manifiesta en despidos o reubicaciones laborales por embarazo, la no
contratación en ese período o en la época potencialmente reproductiva,
y la percepción de los beneficios socales durante el embarazo y la
lactancia como carga social” (Estado de la Nación, 2001:285).18
Podemos inferir entonces que, junto con otros factores, el financiamiento
de la licencia por maternidad estaría generando dos tipos de situaciones:
la preferencia de no contratación de mujeres en edad reproductiva o con
probabilidad de embarazo; y el despido injustificado.
Este despido está prohibido y, en principio, da dos opciones a las
trabajadoras: ser reinstalada el trabajo con el pago de salarios perdidos
(“caídos”) durante el tiempo de despido, o, recibir el pago de prestaciones
laborales (preaviso y cesantía), además de dichos salarios perdidos. Sin
embargo, en los hechos, “en el año 2000, 731 mujeres solicitaron servicios
de asesoría y protección al Ministerio de Trabajo, frente a 342 mujeres en el
año 1999, lo que significa un aumento de más de 100% en la demanda del
servicio en un año” (MITSS, 2000, en Estado de la Nación, 2001:285).
Además, en los casos de despido injustificado que llegan a juicio, la
trabajadora es sometida a largos procesos judiciales (de más de 3 años)19,
y es enfrentada a la ineficacia de las sentencias judiciales que ordenan su
reinstalación.
Ambos escenarios generan una situación de desventaja a la hora de
contratar mujeres, quienes, a los ojos de quienes emplean, conllevan
mayores costos potenciales. En otras palabras, desde el punto de vista de
los “costos”, actualmente, si un empleador tiene la posibilidad de elegir
entre un hombre y una mujer, lo “más razonable” para velar por sus
intereses es contratar al hombre y no a la mujer.
Además, estos escenarios aumentan las probabilidades de despidos de
trabajadoras una vez embarazadas, bien porque los empleadores lo
valoren como un “costo” difícil de financiar (especialmente si son
Proyecto Estado de la Nación. Séptimo informe. Estado de la Nación: San José.
Proyecto Estado de la Nación. 2001. Auditoria ciudadana sobre la calidad de la
democracia. Volumen 2. Estado de la Nación: San José. Página 73.
18
19
Financiamiento de la maternidad en el trabajo...
10
pequeños o medianos),20 o bien porque los empleadores, pudiendo
hacerlo, no estén dispuestos a hacerlo.
Así, se produce el efecto “boomerang”, de forma tal que la norma
originalmente destinada a proteger a las trabajadoras embarazadas,
pueden convertirse en un elemento adicional promotor de discriminación
contra las mujeres en el mercado laboral.
Por otro parte, si pensamos en un escenario de universalización del seguro
obligatorio a las trabajadoras no asalariadas, estaremos también ante el
problema de cómo financiar las licencias por maternidad de estas
trabajadoras, sin que esto signifique penalizar a estas mujeres por cumplir
una función de carácter social.
Por ello, una estrategia que pretenda abordar la discriminación laboral de
las mujeres por maternidad, debe contemplar un conjunto de medidas,
entre las cuales necesariamente se encuentra el financiamiento del
embarazo en el trabajo asalariado y no asalariado, situaciones a las que
nos referimos a continuación.
3. Trabajo remunerado independiente y no remunerado
Ahora bien, existen dos problema adicionales a lo planteado hasta ahora y
tienen que ver con la cobertura de la remuneración durante el embarazo,
en primer lugar, de las trabajadoras independientes y, en segundo lugar,
de las trabajadoras no remuneradas.
En Costa Rica, abordar esta problemática requiere considerar el tema de
la cobertura actual y los planes de universalización, de los seguros de salud
y de pensiones de la CCSS (“Enfermedad y Maternidad”, y “Vejez, Invalidez
y Muerte”, respectivamente).21
Estudios recientes indican que el 78,3% de las unidades productivas del país son
microempresas; de las restantes, el 19,9% son pequeñas y mediadas, y el 1% grandes
empresas. Castillo, Geovanny & Luis Fernando Chavez, 2001: PyMES: Una oportunidad de
desarrollo en Costa Rica. FUNDES. San José.
21 El Código de Trabajo es aplicable únicamente a las personas trabajadoras asalariadas,
mientras que, actualmente, el régimen de enfermedad y maternidad se extiende
obligatoriamente a estas mismas personas, o, a las personas trabajadoras independientes
que voluntariamente decidan incorporarse al régimen.
20
Financiamiento de la maternidad en el trabajo...
11
a. Trabajadoras independientes: reto y mandato de universalización de
los seguros sociales
Uno de los principales problemas de los regímenes de seguridad social es
su cobertura, en particular de las personas trabajadores independientes.22
En nuestro país, tal como lo señaló la comisión de pensiones durante la
Concertación Nacional de 1998:
“Prácticamente la mitad de la población económicamente activa
no cuenta con un seguro de invalidez, vejez y muerte. Entre los
trabajadores independientes tanto del campo como de la ciudad,
la población protegida ni siquiera llega al 10%. El problema de los
sectores excluidos no es tanto la posibilidad legal de acceder a los
regímenes en virtud de mecanismos voluntarios ya existentes, sino
fundamentalmente los relativos a los recursos y mecanismos para su
inserción.”23
La afiliación de las personas trabajadoras independientes es actualmente
voluntaria. Opera en detrimento de dicha afiliación el que el
aseguramiento voluntario no sea lo suficientemente atractivo dado, que
siendo trabajadoras independientes, las personas tienen elevados
porcentajes de cotización en comparación con las asalariadas, como
forma de compensar la ausencia de aporte patronal.24
De acuerdo a la Ley de Protección al Trabajador (LPT) aprobada en 1998,
en un plazo de cinco años la cobertura de los seguros de la CCSS debería
variar de una situación de obligatoriedad para trabajadores(as)
asalariados(as) y voluntariedad para trabajadores(as) independientes,25 a
una situación de obligatoriedad para las personas trabajadoras
asalariadas e independientes del país (LPT, transitorio XII).
Además, el Transitorio final de la LPT, incorporó de forma prácticamente
textual uno de los acuerdos de la comisión de pensiones de Concertación,
al establecer que:
“La Caja formulará dentro de los 6 meses contados a partir de la
entrada en vigencia de esta ley, un Plan de universalización de la
Informe de la Comisión de pensiones al Foro de Concertación Nacional. 25/09/98,
acuerdos 70, 71, 72 y 73.
23 Informe de la Comisión de pensiones al Foro de Concertación Nacional. 25/09/98,
párrafo 34.
24 Mientras que a la persona trabajadora asalariada la cotización al seguro de salud le
cuesta el 5.5%, a la persona asegurada independiente voluntaria le cuesta 13.75%.
25 Pagando una cotización usualmente más alta que las de las personas trabajadoras
asalariadas.
22
Financiamiento de la maternidad en el trabajo...
12
cobertura del seguro social, en que deberá establecer un
cronograma con objetivos anuales cuantificables que deberán ser
verificados y evaluados por el Sistema Nacional de Evaluación
(SINE), del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica."
Más aún, la LPT estableció tanto normas referentes a ese proceso como
recursos adicionales para coadyuvar en esa universalización.
Para los trabajadores independientes de nivel profesional, la cobertura
puede representar sobre todo un problema de control, fiscalización y
exigibilidad, así como un problema de lograr hacer atractiva su
permanencia y su cotización al sistema. Para ello, en el ejercicio de su
autonomía administrativa la Caja puede establecer los mecanismos
apropiados.
Sin embargo, para las personas trabajadoras independientes de menores
ingresos, el problema, además de control, fiscalización y exigibilidad, está
representado por las posibilidades reales de cotizar en un porcentaje
suficiente para que sea actuarialmente razonable para la Caja, y
razonable para el trabajador. Es por eso que la comisión de pensiones de
Concertación estableció como uno de los objetivos en esta materia:
“Incrementar la afiliación de la población trabajadora no
asalariada, garantizándole al menos la pensión mínima que otorga
el RIVM en calidad individual o por convenios con organizaciones
sectoriales. La fijación de sus cuotas de afiliación se estableceré
sobre diferentes niveles predeterminados de ingreso, debiendo ser
como mínimo 2,5% a cargo del trabajador y el complemento al 7,5%
será subsidiada total o parcialmente por el Estado para quienes
tienen niveles de bajo ingreso.26.
Además, a instancia del Movimiento Sindical se incorporó al texto un
párrafo adicional al artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja, el cual
establece:
Informe de la Comisión de pensiones al Foro de Concertación Nacional. 25/09/98,
acuerdos número 71 y 72. San José.
26
Financiamiento de la maternidad en el trabajo...
13
“Para el caso de los trabajadores independientes cuyo ingreso neto
sea inferior al salario mínimo legal y que soliciten su afiliación al IVM
de la CCSS, se incrementará la cuota del Estado, con el fin de
subsanar parcialmente la ausencia de la cuota patronal. Para tales
efectos, se creará un programa especial permanente a cargo del
Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares.”27
De esta forma, la LPT establece para las personas trabajadoras
independientes de bajos ingresos el principio de obligatoriedad de
cotización y pertenencia a los seguros sociales, y un incentivo de afiliación
mediante el cual el Estado debe subsanar parcialmente la cuota patronal.
Este es el escenario en el cual podemos actualmente plantearnos medidas
para financiar la licencia por maternidad de las trabajadoras
independientes. Por un lado contamos con un marco legal que sanciona
la universalidad y obligatoriedad de los seguros sociales a estas
trabajadoras. Por otro lado carecemos por lo pronto de mecanismos que
nos permitan financiar las licencias por maternidad de estas trabajadoras,
que sean consistentes con el principio de que la maternidad es una
responsabilidad de toda la sociedad.
b. Las trabajadoras no remuneradas
Finalmente, hay un problema aún más difícil de resolver y que tan solo
estamos comenzando a pensar actualmente como un problema que
potencialmente concierne a la seguridad social. Se trata de las mujeres
que realizan exclusivamente trabajo no remunerado, tanto dentro como
fuera de su hogar.
El trabajo no remunerado de las mujeres incluye por lo menos dos
situaciones. La primera refiere al trabajo invisible pero esencial para la vida
en sociedad como son la alimentación, el cuido de niños(as) y adultos(as)
mayores, el lavado de la ropa, la limpieza de la casa, etc.. Son éstas tareas
que las mujeres han realizado históricamente en forma no remunerada.
Siendo tareas que no pueden dejar de llevarse a cabo, cuando dejan de
realizarse en forma no remunerada por algún miembro de la familia, suelen
ser atendidas, en forma total o complementaria, por trabajadoras
remuneradas, usualmente también mujeres.
De igual forma, el artículo 22 de la Ley Constitutiva de la Caja, es reformado por la LPT,
estableciendo que: “Artículo 22.En el caso de los trabajadores independientes o no
asalariados, los ingresos del Seguro Social se obtendrán mediante el sistema de cuotas
que establece el artículo 3 de esta ley.”
27
Financiamiento de la maternidad en el trabajo...
14
El trabajo no remunerado implica incluso dificultades en el acceso al
empleo por parte de las mujeres, ya que, como lo señala el Estado de la
Nación, “las mujeres consideradas económicamente inactivas señalan, en
mayor medida que los hombres (solo 2 hombres de cada 100 mujeres), que
no pueden trabajar por atender obligaciones familiares o personales. El
mismo problema se presenta dentro del total de personas ocupadas,
donde la relación es de 30 hombres por cada 100 mujeres” (2001: 265).
Por otro lado, bajo el trabajo no remunerado se encuentran un conjunto
de actividades que las mujeres desempeñan para ayudar a otros
miembros de la familia. Frecuentemente este trabajo de “ayuda” no se
visibiliza ni remunera como trabajo. Esta situación se da fuertemente en
actividades agrícolas, aunque también comerciales y de servicios,
especialmente por parte de micro empresas familiares.
En la raíz de esta situación se encuentra una división sexual del trabajo que,
por un lado, atribuye a las mujeres las responsabilidades domésticas, y, por
otro lado, no las remunera ni da mayor valor social. Se trata por lo tanto de
una división sexual de trabajo inequitativa, la cual solo será resuelta
cuando las responsabilidades entre las esferas doméstica y laboral se
distribuyan equitativamente entre hombres y mujeres.
Ahora bien, entre los mecanismos que pueden contribuir a promover una
mayor valoración del trabajo de las mujeres no remunerado, está el
financiamiento que la sociedad en su conjunto haga de la maternidad de
las mujeres que actualmente realizan laborales no remuneradas.
Actualmente, pareciera que estas mujeres no están contempladas dentro
del proceso universalizador que la Caja debe realizar en los próximos 5
años. Sin embargo, desde el punto de vista del financiamiento de la
licencia por maternidad, evidentemente necesitamos considerarlas y
buscar soluciones apropiadas a sus respectivas situaciones laborales.
No se nos escapa que se trata de un problema que plantea nuevos
desafíos a
la seguridad social y a otros mecanismos vigentes de
protección a la población, los cuales nacieron en al marco de una
concepción a-genérica del mercado laboral, que por lo tanto no
consideran al trabajo no remunerado como trabajo.
Sin embargo, el país se encuentra avanzando en la visibilización del trabajo
no remunerado de las mujeres. Un ejemplo es la presentación, en el
séptimo informe del Estado de la Nación, de estimaciones que indican que
Financiamiento de la maternidad en el trabajo...
15
actualmente el trabajo doméstico de las mujeres correspondería a un 9.8%
del Producto Interno Bruto.28
Se trata éste entonces de un aspecto del problema del financiamiento de
la maternidad que necesitamos profundizar, siendo de particular
importancia el aporte que las organizaciones de mujeres y de
campesinos(as) pueden hacer a la búsqueda de soluciones.
4. Pensando en soluciones
Hasta el momento el presente documento ha planteado dos ideas
centrales:
•
Existe una discriminación laboral contra las trabajadoras asalariadas
•
Dicha discriminación se ve acentuada por la modalidad actual de
financiamiento de la maternidad, que de forma no intencional
aumenta los costos de los patronos que contratan mujeres y
respetan sus derechos laborales
•
Es necesario buscar mecanismos que socialicen el financiamiento de
la licencia por maternidad que desvinculen dicho financiamiento de
la decisión de patronos(as) individuales de contratar o no mujeres
Dicho esto, las posibles soluciones a este reto son múltiples y complejas.
Lejos de pretender presentar una solución, este documento deja
planteados, en primer lugar, uno de los convenios de la OIT en tanto
herramienta disponible internacionalmente para abordar el problema; y,
en segundo lugar, criterios generales a tener en cuenta a la hora de
pensar las soluciones.
a. El Convenio 183 OIT sobre la protección de la maternidad
El Convenio 183 de la Organización Internacional del Trabajo, aún no
ratificado por Costa Rica, da una buena pista para el abordaje el
problema del financiamiento del embarazo en el trabajo. De acuerdo al
artículo 6 “Financiamiento de las prestaciones”,
Estimación Estado de la Nación para el año 2000; hace el aporte del trabajo doméstico
haya sido comparable al de servicios comunales, sociales y personales de este año.
Estado de la Nación, 2001: 258.
28
Financiamiento de la maternidad en el trabajo...
16
Las prestaciones producidas por las licencias de los artículos 4 y 5
deben financiarse por seguro social obligatorio, o con cargo a
fondos públicos.
El empleador no debe estar personalmente
obligado a costear directamente las prestaciones pecuniarias, salvo
si así lo establece la ley con anterioridad al Convenio, o se acuerde
tripartitamente con posterioridad.
La mera ratificación del convenio no resolvería el problema que tenemos
en Costa Rica, ya que éste permite mantener intacta el esquema actual
de financiamiento antes descrito, a la vez que sus efectos negativos sobre
las mujeres. Sin embargo, el Convenio sí plantea como opción el
financiamiento del embarazo en el trabajo por medio de la seguridad
social obligatoria o por medio de fondos públicos, lo cual nos abre un
abanico de preguntas y posibilidades de solución al efecto boomerang
del que hablábamos antes.
Los principios marco para la búsqueda de soluciones al financiamiento de
la maternidad en los que permite pensar el Convenio son los de
solidaridad, universalidad y obligatoriedad. La pregunta es cómo traducir
dichos principios en mecanismos de redistribución de oportunidades y
recursos entre géneros.
Hasta el momento, los seguros de salud y de pensiones han operado sobre
la base de una aplicación de estos principios entre personas trabajadoras
asalariadas que ganan más o menos ingresos(salud y pensiones), ó entre
generaciones de personas trabajadoras activas y retiradas (pensiones). En
el caso de la licencia por maternidad, necesitamos además, redistribuir
recursos entre hombres y mujeres.29
Es ésta redistribución de recursos entre hombres y mujeres para financiar
una tarea de gestación, parto y cuido que, siendo desempeñada por
mujeres, sirve a toda la sociedad, lo que plantea el principal desafío de
principios y soluciones en materia de financiamiento de la maternidad. En
suma, siendo la maternidad responsabilidad de toda la sociedad, y no solo
de las mujeres.
El cómo hacer esto forma parte de la discusión más general acerca de cómo construir
regímenes de bienestar y políticas sociales que apliquen los principios de equidad,
solidaridad y universalidad, no sólo a los grupos socioeconómicas o clases sociales, sino
también a las relaciones de género. Como ya ha sido documentado, las políticas sociales
se ven distintas cuando se valoran en función de cómo abordan la división sexual del
trabajo y la equidad de género. Por esta discusión ver, Orloff, Ann Shola. 1996. Gender in
the Liberal Welfare States: Australia, The United Kingdom and the United States.
Estudio/Working Paper 1996/80. University of Wisconsin-Madison.
29
Financiamiento de la maternidad en el trabajo...
17
5. El financiamiento de la maternidad: criterios generales
A modo de cierre del presente documento, a continuación sintetizamos
algunos criterios a tener en cuenta para frenar el efecto boomerang en las
trabajadoras asalariadas y prever mecanismos para las trabajadoras
independientes y no remuneradas
El problema: efecto boomerang y exclusión de trabajadoras de los
beneficios
1. El financiamiento compartido entre patronos y sociedad de la
licencia por maternidad de las trabajadoras asalariadas es un
logro importante para el reconocimiento de que la maternidad es
responsabilidad de toda la sociedad y no de las mujeres
embarazadas.
2. Sin embargo, desde el punto de vista de los empleadores
considerados individualmente, el financiamiento actual de la
maternidad de las trabajadoras asalariadas constituye un
incentivo a la no contratación de mujeres, además de promover
despidos por causa injustificada de las mujeres embarazados.
Los principios para enfrentar estos problemas
3. Cualquier estrategia que busque enfrentar la discriminación de
género en el empleo asalariado debería enmarcarse bajo el
principio general de que la maternidad es una responsabilidad de
toda la sociedad y los principios de financiamiento solidario,
obligatorio y universal que rigen la seguridad social (y de acuerdo
a los cuales, debe haber redistribución entre quienes ganan más y
quienes gana menos, entre patronos(as) y trabajadores(as)). En
suma, el financiamiento de la maternidad debe permitir
redistribución entre hombres y mujeres tanto como entre grupos
socio-económicos de las población.
Los instrumentos, en particular legales
4. Con relación a las trabajadoras remuneradas, el mecanismo que
pareciera ser idóneo para abordar este financiamiento es el que
proveen los seguros sociales, de salud (“Enfermedad y
Maternidad”) y de pensiones (“Invalidez, Vejez y Muerte”), de la
Caja Costarricense del Seguro Social.
Financiamiento de la maternidad en el trabajo...
18
5. La reforma al artículo 95 del Código de Trabajo es fundamental
para las trabajadoras asalariadas. Sin embargo, debe ser
complementada con otras reformas, dirigidas a las trabajadoras
independientes y a las trabajadoras no remuneradas.
6. Una reforma que, además del Código de Trabajo reforme el
Reglamento de los Seguros de Salud y Pensiones, debería
contemplar la universalización que ordena la Constitución Política
y la Ley de Protección al Trabajador, de forma tal que se
incorpore también a las trabajadoras independientes.
Las trabajadoras que constituirían la población meta de una propuesta
7. Esto nos lleva necesariamente a plantear la población meta de la
seguridad social, y a identificar los alcances de la universalización,
es decir, discutiendo además del aseguramiento de las personas
trabajadoras independientes, también a las trabajadoras no
remuneradas que no tengan ninguna otra actividad laboral
asalariada o no. Es decir, se debe definir la población de
trabajadoras en estado de embarazo que debería quedar
cubiertas por los seguros sociales de la CCSS (asalariadas,
independientes, trabajadoras no remuneradas sin otro trabajo
asalariado o independiente).
8. En cualquier caso, dentro o fuera de los seguros sociales de la
CCSS, con relación a las trabajadoras no remuneradas debemos
promover una línea de trabajo que proponga los mecanismos
idóneos para el financiamiento de su maternidad, cuya
responsabilidad es tan de la sociedad como lo es para las
trabajadoras remuneradas e independientes.
Los costos a redistribuir
9. En un escenario “de máxima” deberían ser todas las cargas
sociales (incluyendo aspectos que trascienden el seguro de
salud), el 50% del salario de la trabajadora con licencia que
actualmente asume el patrono, el aguinaldo y las vacaciones
proporcionales, de forma tal que el embarazo o la contratación
de mujeres, no represente para quien emplea, un costo real o
potencial adicional .
Financiamiento de la maternidad en el trabajo...
19
Cuántos recursos son necesarios para redistribuir
10. Definida la población meta y el alcance de la cobertura, sería
necesario determinar actuarialmente el impacto sobre el sistema
que implicaría una reforma de esta naturaleza.
Para ello
necesitamos considerar el total de nacimientos por año, cuántos
corresponden a mujeres trabajadoras asalariadas, cuántos a
trabajadoras independientes, cuántos a trabajadoras no
remuneradas, y el salario o ingreso percibido o de referencia
medio de dichas mujeres.
Quién financiaría la redistribución
11. Habría que determinar a cargo de quién o quiénes debería correr
el financiamiento de las cargas sociales y el 50% del salario
correspondientes a patronos(as) que estamos buscando
redistribuir:
a patronos(as) en general
a patronos(as) y Estado
a patronos(as), Estado y trabajadores(as)
a patronos(as), Estado y trabajadores hombres30
Debemos recordar que el seguro social es tripartito, pero las
cotizaciones porcentuales son diversas para cada sector (en el caso
del seguro de salud, la persona trabajadora paga el 5.5.%, la
empleadora el 9.25% y El Estado el 0.25%). Así, conforme a los
resultados actuariales, el financiamiento del embarazo en el trabajo
probablemente afectaría o debería afectar alguno o todos esos
porcentajes.
Cuánto costaría redistribuir el costo del financiamiento de la maternidad
En el Foro para el cual fue escrito este documento, el equipo técnico
del Estado de la Nación presentó un cálculo muy preliminar de los
costos potenciales de redistribuir el financiamiento de la maternidad
Esta opción constituiría una herramienta de afirmación positiva: permitiría que el
financiamiento de la maternidad equilibrara la balanza a favor de la contratación de
mujeres, siendo que existen en el mercado laboral y fuera de éste, un conjunto de
factores que operan a favor de la contratación de hombres.
30
Financiamiento de la maternidad en el trabajo...
20
de las mujeres que trabajan en forma remunerada (asalariadas e
independientes).31
Sobre la base de un conjunto de supuestos (relativos, por ejemplo, a
nacimientos
esperados
entre
las
madres
que
trabajan
remuneradamente), estos cálculos preliminares indican que los
costos del financiamiento de la maternidad disminuirían bastante
para cada empleador individual.
En efecto, si todos los patronos pagaran por este financiamiento,
éste probablemente representaría menos de un 0.3 porciento de la
planilla. Es decir, que con el pago extra correspondiente a menos de
0.3 porciento de la planilla, acabaría toda responsabilidad patronal
individual en torno al financiamiento de la maternidad de las
trabajadoras que resultaran embarazadas en una determinada
empresa.
Se trata, insistimos, de un ejercicio de cálculo muy preliminar, con
supuestos que es necesario revisar y afinar, y asumiendo que la
redistribución del financiamiento de la maternidad se realiza solo
entre patronos. De todas maneras, este primer cálculo indicaría que
la magnitud de la solución podría ser muy razonable frente a la
magnitud del problema ético, económico y socia, que dicha
solución estaría resolviendo.
Estrategias para la incidencia
12. Evidentemente, cualquier reforma en ese sentido requeriría un
amplio apoyo divulgativo, así como la profundización de las
campañas ya existentes frente al problema general de la
discriminación en el empleo.
Se trata de un trabajo aún no finalizado, realizado por Jorge Vargas, Elisa Sánchez y
Marcela Román del Estado de la Nación y presentado en oportunidad del Foro sobre el
Financiamiento de la Maternidad en el Trabajo por Marcela Román.
31
Financiamiento de la maternidad en el trabajo...
21
ANEXO
DOCUMENTO ELABORADO POR EL PROYECTO ESTADO DE LA NACIÓN
PARA EL FORO SOBRE FINANCIAMIENTO DE LA MATERNIDAD EN EL
TRABAJO
5 de diciembre de 2001
A solicitud de la Asociación Nacional de Empleados Públicos y privados (ANEP),
el proyecto Estado de la Nación desarrolló un modelo preliminar para estudiar,
tentativamente, las implicaciones de “socializar” los costos por el pago de cuatro
meses de incapacidad a las trabajadoras por motivo de embarazo32.
El problema
De acuerdo con el documento elaborado por la ANEP, visto desde una perspectiva
microeconómica, la del empleador individual, la aplicación de este derecho resulta
en una elevación significativa de las cargas sociales (Castro y Martínez, 2000).
Esto puede generar consecuencias perversas e imprevistas. En un contexto de
incertidumbre sobre la capacidad de las instituciones tuteladoras de los derechos
de las personas para fiscalizar el cumplimiento de este derecho, los empleadores
tienen un incentivo para no cumplir. En efecto, si las empresas con las que
compite no pagan la incapacidad, como la ley dice que tienen que hacerlo; si no
existe sanción por ello, y si la empresa en cuestión sí cumple con la ley, incurrirá
en un costo que deteriora su posición competitiva. En estas condiciones, y para
evitar este deterioro, el no pago, el despido o la no contratación de trabajadoras
son opciones que pueden llegar a utilizar una determinada empresa. Las
consecuencias previsibles de una situación como esta son la generalización del no
cumplimiento de la ley y una mayor desprotección de las trabajadoras33.
En búsqueda de soluciones
¿Existen salidas a este problema? Una primera respuesta sería implantar en las
instituciones un sistema de monitoreo, fiscalización y sanción tal que permita
detectar rápida e inequívocamente toda transgresión a los derechos de los
trabajadores. Por sí solo, y de no modificarse las condiciones reales en el mercado
32
Por tratarse de un modelo preliminar, los resultados tienen un carácter tentativo y deben ser tratados con
especial cuidado. Los resultados específicos pueden variar como consecuencia de refinamientos ulteriores del
modelo. Este ejercicio tuvo como fin alimentar la discusión del foro y ser sometido a una primera sesión de
crítica. El proyecto Estado de la Nación recomienda no emplear las cifras para fundamentar posiciones
públicas y se encuentra en proceso de elaboración de una nueva versión.
33
Para efectos de este análisis, el hecho de que el empleador crea justa o injusta esta situación, que piense o
no que está en “su derecho” de incumplir con la ley si no le conviene, no es relevante. El punto es que las
respuestas del empleador son lógicas –aunque indeseables socialmente- en virtud de la situación que enfrenta.
La situación descrita de manera esquemática pretende plantear que en el mundo real pueden existir
condiciones que propician el incumplimiento y la violación de derechos.
Financiamiento de la maternidad en el trabajo...
22
de trabajo, ésta no parece ser una respuesta apropiada y completa34. Aunque es
indispensable mejorar dichos sistemas, con el fin de ampliar la protección de los
derechos laborales, cabe indicar que ningún sistema de este tipo puede captar y
sancionar todas o la mayoría de las trasgresiones.
Una segunda respuesta –no excluyente por cierto de la anterior- puede esbozarse
creando condiciones más favorables para el cumplimiento de los derechos por
parte de los patronos. El punto que convendría explorar es si existe una manera
de diluir la carga adicional que representa para los empleadores el pago de los
cuatro meses de incapacidad de las trabajadoras por motivo de embarazo sin que
ello implique ni erogaciones adicionales para el Estado ni una disminución en el
monto y período de la incapacidad a la que las trabajadoras tienen derecho. La
respuesta tentativa es que sí.
Una solución factible
En la actualidad, el empleador individual debe asumir íntegramente la parte que le
corresponde del costo por concepto del pago de la incapacidad por embarazo
cada vez que una trabajadora se embaraza. Una alternativa sería que todas las
empresas incorporen una cuota adicional dentro de las cargas sociales que pagan
por cada trabajador para cubrir las incapacidades por maternidad,
independientemente de la cantidad de mujeres a las que dan empleo o de las
incapacidades que ocurran en su empresa. Como no todos los empleados son
mujeres y solo una pequeña proporción de las mujeres trabajadoras se
embarazan, el resultado es que este costo es un pequeño premium adicional a las
cargas sociales que los patronos ya pagan. El funcionamiento es análogo al de las
pólizas de seguro contra ciertos eventos. Si las personas o las empresas no pagan
el seguro, deben enfrentar dicho evento enteramente con sus propios recursos, lo
que es oneroso. En cambio, si pagan un seguro, éste asume la totalidad o la
mayor parte de los costos en caso de que ocurra.
Para explorar una solución de este tipo, el Proyecto Estado de la Nación desarrolló
un ejercicio preliminar. Bajo diferentes supuestos de presencia femenina en la
fuerza laboral, y dados los niveles actuales de embarazo por parte de las mujeres
trabajadoras, si el costo de estas incapacidades fuera distribuido entre todas las
empresas, el adicional sobre el nivel actual de cargas sociales sería bajo, aún bajo
el supuesto de que con este sistema se pagase el 100% de la incapacidad.
Esta afirmación se basa en estimaciones realizadas para tres escenarios de
inserción laboral de las mujeres. El primer escenario refleja la situación actual de
un 32.5% de mujeres como parte de la Población Económicamente Activa (PEA).
El segundo y tercer escenarios se realizó para un escenario en el que las mujeres
representan un 40 y un 50% de la PEA, respectivamente. En el primer escenario,
el aumento al nivel actual de cargas sociales sería de .27%. En el segundo y
34
En Costa Rica, los juicios laborales son particularmente largos y, en el caso de que un trabajador obtenga
un fallo favorable, la reparación del daño no está garantizada. Cfr: Castro, Mauricio. 2001. Estudio sobre el
derecho del trabajo en Costa Rica: Comentario sobre la situación de la libertad sindical. Proyecto Estado de la
Nación, 2001. Auditoría Ciudadana sobre la calidad de la democracia. San José, Editorama, volumen 2, pp.
325 y ss.
Financiamiento de la maternidad en el trabajo...
23
tercer escenarios, el aumento del nivel de cargas sería de .28 y .29%,
respectivamente.
Para los empresarios individuales, esta alternativa es ventajosa, pues no deben
hacer frente a erogaciones extraordinarias. Desde el punto de vista de las
trabajadoras, se elimina los incentivos para incumplir con la ley, generando mayor
seguridad y protección. Para los sistemas de seguridad social, se crearía un
beneficio, pues tanto patronos como trabajadores estarían interesados en pagar
sus cargas sociales (y mantenerse al día).
Podría decirse que las empresas con fuerza laboral predominantemente masculina
estarían subsidiando a las demás. Ello es inevitable, y así sucede en cualquier
seguro (nadie se enferma con la misma frecuencia ni con el mismo tipo de
enfermedad; no se le quema la casa a todas las personas). Pero, en términos más
generales, la respuesta a esta objeción es la siguiente: aún estas empresas tienen
intereses en conseguir trabajadores de reemplazo una vez que se jubilen los
actuales. Si ellos no pagaran una cuota por maternidad, las demás empresas los
estarían subsidiando. En el fondo, se cruzan aquí los argumentos de
responsabilidad y solidaridad. De responsabilidad, pues si una sociedad está
interesada en reproducirse debe asumir las consecuencias de tal interés. De
solidaridad, pues las transferencias de unos sectores a otros están orientadas a
mejorar la condiciones de vida de las mujeres trabajadoras y sus hogares.
Reflexión final
Un modelo, por preliminar que sea (como es éste el caso), es una herramienta útil
para plantear una reflexión general. Esta reflexión es la siguiente: la promulgación
de nuevos derechos debe estar acompañada por cambios correlativos que
introduzcan incentivos para que las personas y empresas efectivamente los
cumplan. De lo contrario, una norma legal, por progresiva que sea, puede generar
consecuencias indeseadas, incluyendo una mayor desprotección efectiva de
quienes en principio procura beneficiar.
***
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