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Diagnóstico sobre la exclusión social en
Navarra
Elaborado para el Gobierno de Navarra. Departamento de
Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte
II Plan de Lucha contra la Exclusión en Navarra
Abril 2009
Coordinación:
Concepción Corera
Miguel Laparra
Begoña Pérez
Autores:
Manuel Aguilar
Concepción Corera
Rubén Lasheras
Miguel Laparra
Begoña Pérez
Manolo Rodríguez
Félix Taberna
ALTER Grupo de investigación
Departamento de Trabajo Social
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ÍNDICE DE CONTENIDOS
1. UNA PERSPECTIVA DE CONJUNTO SOBRE LA EXCLUSIÓN SOCIAL ...7
1.1 Aproximación conceptual y metodológica a la exclusión social ..........................................................7
1. 2 Incidencia y evolución de la pobreza y de la exclusión social en Navarra .......................................26
1.3 Características de la población excluida...............................................................................................58
1. 4 La diversidad del espacio social de la exclusión............................................................................71
2. UN MARCO DE REFERENCIA PARA LAS ACTUACIONES FRENTE A LA
EXCLUSIÓN SOCIAL.....................................................................................108
2.1 Estrategia Europea de Inclusión..........................................................................................................108
2.2 La estrategia nacional de inclusión social ..........................................................................................113
2.3 La significación del I Plan de Exclusión de Navarra. Principales conclusiones de la evaluación
realizada ......................................................................................................................................................123
Referencias bibliográficas..........................................................................................................................135
3. PROCESOS DE EXCLUSIÓN SOCIAL E ITINERARIOS DE
INCORPORACIÓN EN LOS DIFERENTES ÁMBITOS:.................................137
3.1 GARANTÍA DE INGRESOS .....................................................................138
1. La pobreza como factor de exclusión social y la garantía de ingresos como mecanismo de
integración ..................................................................................................................................................138
2. Líneas de intervención en materia de Garantía de Ingresos previstas en el I Plan de Lucha contra la
Exclusión ....................................................................................................................................................142
3. Principales aportaciones de la evaluación del I Plan de Lucha contra la Exclusión..........................143
4. Necesidades económicas de la población excluida..............................................................................148
5. Principales intervenciones en materia de Garantía de Ingresos ..........................................................165
6. Coordinación con la Evaluación del Plan de Inmigración ..................................................................182
7. Posibles líneas de actuación a desarrollar en materia de garantía de ingresos en el II Plan de lucha
contra la exclusión......................................................................................................................................183
3.2 VIVIENDA Y EXCLUSIÓN RESIDENCIAL...............................................189
La vivienda como factor de exclusión social y de integración................................................................189
1. Líneas de intervención en materia de Vivienda previstas en el I Plan de Lucha contra la Exclusión
.....................................................................................................................................................................195
2. Principales aportaciones de la evaluación del I Plan de Lucha contra la Exclusión..........................196
3. Necesidades de vivienda de la población excluida ..............................................................................201
4. Principales intervenciones en materia de Vivienda .............................................................................220
5. Coordinación con la Evaluación del Plan de Inmigración ..................................................................235
6. Posibles líneas de actuación a desarrollar en materia de vivienda en el II Plan de lucha contra la
exclusión .....................................................................................................................................................236
3.3 EMPLEO...................................................................................................240
1 El empleo, una herramienta de inclusión social ....................................................................................240
2. Los Objetivos de las Políticas Activas de Empleo...............................................................................243
3. Las Condiciones Estructurales de Empleabilidad. ...............................................................................245
4. Las Políticas de Empleo.........................................................................................................................248
5. Políticas de Empleo en Navarra. ...........................................................................................................254
6. La incorporación sociolaboral. ..............................................................................................................262
Conclusiones finales y líneas de trabajo. ..................................................................................................270
3
3.4 EDUCACIÓN Y EXCLUSIÓN ...................................................................274
1.- Breve referencia a los principales problemas y líneas de intervención previstas en el I Plan de
Lucha Contra la Exclusión.........................................................................................................................277
2.- Síntesis de la valoración realizada en materia de Educación de la Evaluación del Primer Plan de
Lucha contra la Exclusión en Navarra 1998-2005 ...................................................................................279
3.- Síntesis de la valoración realizada desde la Red Navarra de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión
social ...........................................................................................................................................................284
4.- Aproximación general al estado de la cuestión educativa en relación con situaciones de riesgo o
exclusión social. Algunos problemas específicos (identificados en las monografías) en ciertos grupos
de población en Navarra. ...........................................................................................................................288
Documentación de referencia: ...................................................................................................................345
3.5 SALUD......................................................................................................346
Principales problemas y líneas de intervención previstas en el I Plan de Lucha contra la Exclusión
Social en Navarra. ......................................................................................................................................346
Valoración realizada en la Evaluación del Gobierno de Navarra ...........................................................348
Valoración realizada por la Red de Lucha contra la Exclusión...............................................................349
Problemas identificados en los colectivos ................................................................................................351
Principales intervenciones puestas en marcha..........................................................................................367
3.6 ACOMPAÑAMIENTO SOCIAL ................................................................401
1.1. Los servicios sociales en la acción contra la exclusión ....................................................................401
1.2. El modelo de los servicios sociales en Navarra ................................................................................403
1.3. Líneas de desarrollo ............................................................................................................................413
4. UN SISTEMA DE OBSERVACIÓN PERMANENTE DE LA EXCLUSIÓN.419
GLOSARIO ................................................................................................................................................424
Índice de tablas ...........................................................................................................................................427
Índice de gráficos .......................................................................................................................................431
4
Presentación
A continuación se presenta un documento que sintetiza los resultados de
diversos trabajos realizados en el proceso de elaboración del diagnóstico sobre
la exclusión social en Navarra. Este diagnóstico tiene como fin orientar el
proceso de diseño del II Plan de Lucha contra la Exclusión social en Navarra.
El documento lo integran cuatro partes. En la primera se incluye una
perspectiva de conjunto sobre la exclusión social en Navarra. Ésta comienza con
una aproximación conceptual al fenómeno de la exclusión social y una revisión
de las principales metodologías utilizadas en la actualidad para estudiar el
fenómeno. Posteriormente se analiza la incidencia y la evolución de la exclusión
social en Navarra en los últimos años a través de diversos indicadores
relacionados con el desempleo, la pobreza relativa, la pobreza severa y la
demanda de Renta Básica. Las tendencias analizas en este capítulo se han visto
sometidas a fuertes cambios en los últimos meses debido al impacto de la crisis
por los que se ha introducido un apartado complementario que recogiera las
consecuencias ya observadas en las cifras de desempleo, hogares sin ingresos y
el volumen de solicitudes de Renta Básica a lo largo de 2008. Se incluye más
adelante un capítulo sobre las características de la población excluida en
Navarra que, en esta ocasión, se ha realizado a partir del análisis de los hogares
perceptores de Renta Básica y complementado con el análisis monográfico de
diversos colectivos con especial relevancia en el espacio de la exclusión social
(personas sin hogar, prostitución, inmigración, mayores, menores,
monoparentales, minoría étnica gitana, personas con dependencias,
discapacidad). En este apartado se incluye una síntesis de los principales rasgos
que definen la situación de exclusión de estos colectivos a partir de las
monografías que constituyen documentos a parte.
En la segunda parte del trabajo se ha incluido una referencia al marco de
actuación política frente a la exclusión social en diversos niveles: el de las
recomendaciones europeas, el de los planes nacionales de inclusión social y en
el nivel de las Autonomías con el fin de identificar espacios comunes en las
orientaciones de las políticas de inclusión en la actualidad.
La tercera parte contiene el estudio específico de las diferentes dimensiones
que conforman los procesos de exclusión social y los itinerarios de inclusión. Al
igual que en el diagnostico del I Plan se incluye un análisis de los siguientes
ámbitos: garantía de ingresos, vivienda, empleo, educación, salud y
acompañamiento social. En cada uno de ellos se hace referencia a la evaluación
de las actuaciones del I Plan, se identifican los principales problemas que
presenta la población excluida en relación con ese ámbito, así como una
valoración de las medidas que se llevan a cabo con este tipo de población. Por
último, se identifican algunas líneas de orientación para el diseño de las
5
medidas que vayan a formar parte del II Plan de Lucha contra la Exclusión
Social en Navarra. Tal y como se ha acordado con la Dirección General de
Asuntos Sociales a lo largo del proceso en este documento no se ha producido
la concreción de dichas medidas ya que este trabajo será efectuado desde dicho
organismo.
Por último, se incluye un breve apartado en el que se proponen algunas
líneas de mejora en el sistema de recogida de información sobre la exclusión
social que permitirían avanzar en la línea de construcción de un sistema de
observación y seguimiento de la exclusión social en Navarra.
6
1. Una perspectiva de conjunto sobre la exclusión
social
1.1 Aproximación conceptual y metodológica a la exclusión social
Miguel Laparra
Begoña Pérez
El concepto de exclusión social
El sentido del término exclusión se construye a partir del significado del
proceso opuesto al de integración social. Las distintas problemáticas sociales
que aparecen en nuestra sociedad no sólo pueden ser descritas debido a la falta
de ingresos y al alejamiento del mercado de trabajo, sino también por la falta de
lazos sociales o la pérdida de derechos sociales. De este modo, frente a la
unidimensionalidad del concepto pobreza, la exclusión social permite describir
situaciones que abarcan distintas dimensiones que dificultan los procesos de
integración social. Junto a ello y frente a la medición de situaciones de
dificultad estáticas, el concepto de exclusión permite incorporar el carácter
dinámico de los procesos de alejamiento. Por ello este concepto también nos
permite diferenciar diversas situaciones en función de la intensidad de los
procesos o del grado de alejamiento del centro, o de la situación de integración.
El concepto de exclusión nace de la tradición francesa de análisis sociológico
que ha tratado de describir los procesos sociales de pérdida de integración
social. Robert Castel (1997) definía este proceso como desafiliación social,
entendiendo que es un recorrido paulatino del individuo desde la integración,
pasando por la creciente vulnerabilidad, hacia la invalidación social. En ese
esquema, la vulnerabilidad, se convierte en una zona intermedia, inestable, que
conjuga precariedad en el trabajo con la fragilidad de los soportes de
proximidad tales como la familia o las instituciones. En la misma línea, Serge
Paugam (1996) se refiere a este proceso como descalificación social mediante el
cual se produce un aumento de la fragilidad de los dos principales vínculos de
integración de las personas en la sociedad: el empleo y los lazos sociales
(entendidos de forma amplia ya que el autor incluye relaciones familiares,
participación en la comunidad y participación política). Paugam considera que
las transformaciones producidas en el mercado laboral han provocado un
descenso de la necesidad de cualificación, sobre todo en el sector servicios lo
que ha provocado un aumento de la inestabilidad del empleo y un descenso de
su retribución económica. Esta descalificación en el ámbito laboral conlleva, en
ocasiones, un proceso de descalificación social. Debido a que las nuevas
7
vinculaciones con el empleo no llevan implícitas un reconocimiento de derechos
sociales similar al que lo hacían anteriormente. Y además la pérdida o el cambio
constante de empleo puede conllevar un descenso de las relaciones sociales1
(Paugam, 2000).
Podemos observar en los análisis de Castel y Paugam diversas similitudes en
la forma de entender los procesos de pérdida de integración. En primer lugar,
ambos contemplan el carácter multidimensional del fenómeno, aludiendo al
menos a tres dimensiones la económica, la social-relacional y la político
(derechos sociales). En segundo lugar, aludiendo a su carácter dinámico
diferencian distintos espacios dentro de la exclusión social, la vulnerabilidad o
la exclusión más extrema. Por último, en relación con las causas que generan
estos procesos de pérdida de integración incluyen los cambios que han afectado
en los últimos años al empleo, las relaciones sociales y los sistemas de
protección social. A diferencia de concepciones tradicionales de la pobreza de
carácter más individualista que responsabilizan de esta situación a los
comportamientos y decisiones adoptados por las familias e individuos, esta
visión incorpora otros niveles de responsabilidad relacionados con el nivel
estructural: cambios producidos en el mercado de trabajo, familia, y con el nivel
institucional, límites en la protección social y en el reconocimiento de derechos.
Esta diferenciación de niveles de responsabilidad permite establecer cierto
margen de acción en el ámbito de las políticas y las instituciones en la lucha
contra la exclusión social.
La extensión del término exclusión en Europa en los años ochenta respondía,
precisamente, a la existencia de un elevado nivel de consenso teórico sobre la
necesidad de utilizar una concepción que incluyera la naturaleza,
multidimensional y dinámica del fenómeno. Sin embargo, este consenso en el
plano teórico no acaba de traducirse en la elaboración de conceptos operativos,
de métodos y de sistemas de indicadores que permitan analizar el espacio de la
exclusión social. La ausencia de una definición compartida y por ello la falta de
indicadores que permitan su medición operativa, ha provocado que sea un
término poco útil para el análisis comparativo. Esta falta de una definición
operativa de exclusión social hace que los indicadores de pobreza siguen
ocupando un lugar prioritario en los estudios comparados de política social
(García Serrano et al., 2001), (Ayala, 2002), (Cantó, Mercader,2000) 2.
1
Según un estudio realizado por Paugam en el 2000, la ausencia de lazos familiares entre los
desempleados es 2,5 veces mayor que en los empleados PAUGAM, S. (2000) Le salarié de la précarité,
Paris, Presses Universitaires de France..
2
Ante la imposibilidad de citar todos los trabajos que se han realizado sobre la situación de la pobreza en
España, enumeramos algunos de los más consultados. Entre los pioneros se encuentran los estudios
elaborados por EDIS para Caritas o el Informe FOESSA FOESSA, C. (1976) Estudios sociológicos
sobre la situación social en España, Madrid, Euramérica.; el trabajo de Juárez et al. JUAREZ, M. Y. R.,
VICTOR (1994) Población, estructura y desigualdad social. IN FOESSA (Ed.) V Informe Sociológico
sobre la situación social en España. Madrid.; los análisis del INE a partir de la Encuesta de Presupuestos
Familiares INE (1993) Estudio de los hogares menos favorecidos según la Encuesta de Presupuestos
Familiares 1990–91, Madrid, Instituto Nacional de Estadística., INE/UAM (1996) Desigualdad y pobreza
8
A continuación presentamos una reflexión en torno a las distintas
metodologías de análisis social que incorporan de manera más eficaz los
diferentes rasgos que definen la naturaleza de la exclusión así como una
revisión de los estudios sobre exclusión social en el ámbito estatal y europeo.
Revisión de metodologías de estudio sobre la exclusión social
3
a) La aproximación al fenómeno a través de la medición de las formas más
severas de pobreza
Como mencionábamos anteriormente la falta de indicadores propios,
conlleva que frecuentemente se recurra a los estudios de pobreza para describir
la desigualdad social de manera comparada. La tasa de pobreza es un medidor
de desigualdad económica que toma como referencia el nivel de vida de la
población de un entorno. La tasa de pobreza relativa se ha establecido, en
aquellos ingresos inferiores al 60% de la mediana por unidad de consumo. La
tasa de pobreza severa se ha establecido por convención en el 30% de la renta
mediana equivalente por unidad de consumo. Este indicador se aproxima más
al fenómeno de exclusión social.
Sin embargo, a las limitaciones tradicionalmente atribuidas a los estudios de
pobreza (por tener en cuenta únicamente los ingresos del hogar y no los gastos,
por definir situaciones individuales y por ello perder de vista la existencia de
estrategias familiares de compensación), se añade, también, la constatación de
la falta de correlación directa entre las situaciones de pobreza relativa y las de
exclusión social.
La falta de ingresos es entendida como una dimensión importante de la
exclusión, sin embargo ésta es una situación que acumula dificultades también
en otros ámbitos. La pobreza económica se constituye en un posible camino
en España. Estudio basado en las Encuestas de Presupuestos Familiares 1973-74, 1980-81 y 1990-91.
Madrid, INE. y otras elaboraciones sobre la misma fuente AYALA , L. Y. R., VICTOR (1998) El estudio
de la pobreza en España. IN VVAA (Ed.) Las condiciones de vida de la población pobre en España.
Informe general. Madrid, Fundación FOESSA., CANTÓ, O. (1996) Poverty Dynamics in Spain: A study
of transitions in the 1990s. Distributional Analysis Research Programme Discussion Paper nº 15. London
School of Economics.. Una recopilación de todos estos trabajos, incluyendo aquellos que aportan una
perspectiva más amplia de la desigualdad puede encontrarse en la publicación del II Simposio sobre
Igualdad en la Renta y la Riqueza VVAA (1996) II Simposio sobre Igualdad en la Renta y la Riqueza. IN
ARGENTARIA, F. (Ed.).. De manera específica, los estudios de carácter internacional que realiza
UNICEF a través del Centro de Investigaciones Inocenti, UNICEF (2005) Pobreza Infantil. Florencia,
Centro de Investigaciones Innocenti. han llamado la atención sobre el incremento, en los últimos años, de
las tasas de pobreza infantil, riesgo que, en nuestro país, parece ser superior a la media de países europeos
CANTÓ, O. & MERCADER, M. (2000) La pobreza infantil en España: alcance, evolución y duración.
Economic and Social Policy., VIDAL, F. (2002) Situación social de la infancia en España 2001.
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y Universidad de Comillas.
3
Elaborado a parir de Lapara, M y Pérez, B. Procesos de exclusión itinerarios de incorporación, Foessa
(2007).
9
hacia la exclusión social, dependiendo de su intensidad y de su duración, pero
es preciso subrayar que no se trata del único camino posible.
En este sentido, otros fenómenos más limitados como son la pobreza económica
severa (hogares con ingresos inferiores al 25% de la renta mediana equivalente,
las situaciones de pobreza persistente (hogares en situación de pobreza durante
más de tres años seguidos) o la pobreza que lleva consigo privaciones
importantes en la vida diaria, han sido identificados como fenómenos más
cercanos a la exclusión social.
b) El concepto de privación
El concepto de privación permite otro acercamiento al fenómeno de la
exclusión debido a que introduce las dimensiones del gasto y el acceso a bienes
y servicios (Ayala, Martínez, Mercader, 2006). De hecho, resulta especialmente
relevante la incorporación al análisis de las variables relacionadas con las
dificultades de acceso a la vivienda, ya que éste es identificado como un factor
común a las situaciones de exclusión y, por ende, el acceso a ella como una las
mejores defensas para evitar la caída hacia la exclusión (Kober and W.Paxton,
2002).
La disponibilidad en nuestro país de datos de la Encuesta de Condiciones de
vida en relación con el acceso a determinados bienes y servicios permite realizar
diferentes aproximaciones al concepto de privación de manera comparada. En
cualquier caso se mantiene la necesidad de analizar otros procesos más
complejos, eminentemente sociales y no exclusivamente mercantiles.
c) La aproximación a la exclusión a través de indicadores basados en el
desempleo
La relación entre desempleo y exclusión dista mucho de ser directa (EspingAndersen, 1990), (Moreno, 1995), (Gallie and Paugam, 2000), (Sarasa, 2001),
(Cantillon and Van den Bosch, 2000). Diversos estudios muestran cómo el efecto
de la protección por desempleo y la existencia de estrategias familiares de
compensación minimizan el impacto que este pueda tener como riesgo de
exclusión. Además en los últimos años, como, el surgimiento del empleo
precario favorece un mayor riesgo de exclusión social entre el colectivo de
trabajadores.
Sin embargo, y a pesar del efecto de los mecanismos compensatorios, el
desempleo sigue siendo un claro factor de riesgo de pobreza y exclusión. De
hecho, el acceso al empleo es identificado como uno de los factores que ejerce
mayor influencia en la persistencia de las situaciones de pobreza, por encima de
otros como la edad, el tipo de hogar, etc. (Whelan et al., 2003), (Sarasa et al.,
2004).
Por ello, al igual que sucedía con la pobreza económica, quizás sea más
correcto hablar de los efectos del desempleo o el empleo precario como “riesgo
10
de exclusión” (Laparra, 2004, Sarasa, 2007) o “factor de vulnerabilidad ante la
exclusión social” (Subirats, et al 2004, 2005). De este modo, en el análisis de la
exclusión será necesario definir cuales son las relaciones con el mercado laboral
que pueden generar mayores dificultades. Es el caso de las situaciones de
desempleo de larga duración o aquellas en las que el desempleo afecta a todos
los miembros en edad activa del hogar o el desempleo de la persona principal.
Igualmente parece más eficaz utilizarlo de forma combinada con indicadores
que midan el nivel de ingresos en el hogar para conocer en qué medida el efecto
las prestaciones sociales contribuye a reducir su impacto. Por este motivo
algunos investigadores proponen como indicador más cercano al espacio de la
exclusión social el número de hogares sin empleo y sin prestaciones económicas
(analizándolo a partir de la Encuesta de Población Activa4).
d) Análisis multidimensionales de la exclusión
Ante la necesidad de complementar el análisis de la pobreza y el desempleo
con otras dimensiones sociales nos sumamos a aquellas propuestas
metodológicas que permiten combinar el estudio de la exclusión en diversos
ámbitos.
Serge Paugam (1996) fue uno de los primeros en proponer la utilización de
indicadores que hicieran referencia de manera conjunta a la situación del
individuo respecto del mercado laboral y los lazos sociales (entendidos éstos en
su sentido más amplio, no solamente como las relaciones familiares, sino
también las relaciones en la comunidad vecinal e incluso los contactos y el
acceso a las instituciones de protección social). A partir de sus análisis,
demostraba la interrelación y el refuerzo de los distintos procesos de exclusión,
ya que las dificultades en el acceso al empleo reforzaban la inestabilidad de la
familia y se constituían en un factor de ruptura de las relaciones sociales que
podían llevar al aislamiento social. En la misma línea metodológica, especial
interés presentan los análisis realizados para Irlanda por Commins (1993) en el
marco del programa nacional de lucha contra la pobreza. Este autor definía las
situaciones de exclusión social para un volumen determinado de población a
partir de la interrelación de dificultades en cuatro dimensiones básicas: la
política (ciudadanía democrática), la económica (integración laboral), la social
(derechos sociales) y la interpersonal (relaciones familiares y comunitarias).
En el Reino Unido, el gobierno laborista en 1997 puso en marcha la Unidad de
Exclusión Social que diagnosticaba la situación de exclusión social de un
volumen determinado de población a partir de la utilización de tres categorías:
pobreza económica (aunando indicadores de ingresos y gastos con factores no
4
Este análisis lo realiza Carlos García Serrano para el caso de Navarra LAPARRA, M., CORERA, C.,
GARCÍA, C., MACÍAS, A., ORTE, P. & GARCÍA SERRANO, C. (2003) Estudio Evaluativo de la
Renta Básica, Pamplona, Gobierno de Navarra.
11
monetarios de privación); integración (acceso al empleo y acceso a los servicios
públicos) e incluyendo también en el análisis la existencia de factores
precipitantes (embarazos adolescentes, delincuencia y otros). En el 2001 esta
Unidad incorporó el factor “acumulativo” a la definición: “la característica más
importante de la exclusión social es que los problemas están relacionados,
mutuamente reforzados y pueden combinarse para crear un complejo y
vertiginoso círculo vicioso (SEU, 2001 Pág. 155).
En España los primeros estudios que utilizaron metodologías de carácter
multidimensional para abordar la exclusión social fueron los trabajos de Luis
Sanzo en el País Vasco (Sanzo, 1987), del Gabinet d’Estudis Socials en Cataluña
(Estivill, 1989), los efectuados por Aguilar, Gaviria y Laparra en Aragón (1994),
los estudios sobre pobreza y desigualdad elaborados por EDIS para distintas
diócesis de Cáritas (EDIS, 1984), (EDIS, 1998) o los desarrollados por Subirats y
otros investigadores del Instituto de Gobierno y Políticas Públicas (2003, 2004,
2005, 2005a y 2005b). De los estudios efectuados en los últimos años cabe
mencionar de manera específica tres investigaciones sobre la exclusión social
que destacan por sus aportaciones metodológicas:
García Serrano, Malo y Rodríguez Cabrero (2000) plantearon una definición
del espacio de la exclusión a partir de indicadores relacionados con la situación
económica, por un lado, y con la presencia de dificultades en otros tres ámbitos
por otro: capital humano (combinando indicadores de educación y salud),
capital social (relaciones familiares y sociales) y vivienda. A partir de datos del
PHOGUE, los autores analizaban la situación de la población bajo el umbral de
pobreza en España en relación a estos tres ámbitos de integración. De este
modo, el estudio permitió definir un espacio más reducido de personas
identificadas como “vulnerables” (150.000) que además de encontrarse en
situación de pobreza presentaban dificultades importantes en los otros tres
ámbitos.
Otro análisis multidimensional más allá de los factores económicos, aunque
también realizado sobre los datos del Panel de Hogares de la Unión Europea
fue desarrollado en 2004 por el equipo de Subirats, Riba et al.5 en que se ofrece
un análisis de la incidencia de diversos factores e desigualdad interrelacionados
y se definen aquellos colectivos de población más propensos a sufrirlos. Según
este estudio, los principales factores de exclusión social son una combinación de
distintos elementos de desigualdad acumulados y pueden sintetizarse en los
siguientes: el desempleo desprotegido, la enfermedad o discapacidad, el nivel
formativo muy bajo, la pobreza severa, la falta de experiencia laboral por
trabajo doméstico, la precariedad laboral, el analfabetismo, el aislamiento
relacional, la precariedad económica asistida en el hogar y las dificultades
económicas en el hogar.
5
Subirats, J. -Dir- (2004): “Pobresa i exclusió social. Un anàlisi de la realitat espanyola i europea”
Fundacio La Caixa. Estudis Socials n. 16, Barcelona.).
12
Por otra parte, en el contexto de elaboración del I Plan de Lucha contra la
Exclusión social en Navarra, Laparra (2000) definió el espacio de la exclusión en
esta comunidad a partir del análisis de los datos de una encuesta sobre
necesidades sociales6 a 2.334 hogares asistidos. Utilizando un conglomerado de
indicadores que hacían referencia a situaciones de pérdida de integración en
diversos ámbitos como la falta de ingresos, relación laboral, vivienda, salud,
educación, relaciones sociales y presencia de conductas anómicas (delito,
consumos, conflictividad familiar), el estudio permitió identificar un volumen
de hogares (6.000) especialmente afectados por diversas problemáticas. El
análisis mostraba además, una fuerte interrelación entre bajos ingresos, empleo
y vivienda, así como la reproducción de procesos de exclusión del empleo y la
educación en las mismas familias. Este estudio incluía una propuesta
metodológica para definir el espacio de la exclusión social, basada en la
construcción de un sistema de 29 indicadores de exclusión social y 24
indicadores de precariedad, agrupados, en forma de índices, en siete
dimensiones distintas (ingresos, empleo, educación, vivienda, salud, conductas
anómicas y aislamiento social) y en tres grandes factores de exclusión
(económico, político y social).
Más recientemente, Pérez Yruela, Rodríguez Cabrero y Trujillo analizaron el
espacio de la exclusión social en Asturias (2004) y Andalucía (2002) mediante la
combinación de indicadores de pobreza (a partir de la encuesta de presupuestos
familiares) y exclusión social (a través de un conglomerado de indicadores
referidos a vivienda, educación y trabajo, a partir de la Encuesta de Condiciones
de vida de la población pobre de EDIS).
Recientemente diversos equipos de investigación del ámbito de la exclusión
social han consensuado una batería de indicadores que responde a una
concepción multidimensional de la exclusión que incluye dificultades en las
siguientes dimensiones (Laparra, Pérez y otros, 2007):
6
Encuesta realizada a una muestra representativa a 14.000 hogares que en algún momento habían sido
atendidos por dispositivos de atención social en Navarra.
13
Tabla 1. Diferentes dimensiones en el ámbito de la exclusión social
Dimensión
económica
Dimensión
política
Dimensión
social
(relacional)
Participación en la producción,
Exclusión de la relación salarial normalizada
Participación en el consumo
Pobreza económica
Ciudadanía política
Acceso efectivo a los derechos políticos.
Abstencionismo y pasividad política
Ciudadanía social
Acceso limitado a los sistemas de protección
social, sanidad, vivienda, educación y prestaciones
sociales
Ausencia de lazos sociales
Aislamiento social, falta de apoyos sociales
Relaciones sociales perversas
Integración en redes sociales “desviadas”.
Conflictividad social (conductas anómicas) y
familiar (violencia doméstica)
Fuente: Laparra, Pérez y otros, 2007
Esta propuesta, ha sido aplicada a través de la elaboración de una encuesta
de condiciones de vida a la población española7 en el marco de elaboración del
VI Informe Foessa (2009). El análisis ha permitido un acercamiento a la
incidencia de la exclusión social en España, su diverso impacto en el territorio y
la heterogeneidad de situaciones que engloba el fenómeno.
Este consenso metodológico supone un primer paso, muy importante en una
línea de trabajo que permita llegar a operativizar el análisis sobre la exclusión
social en nuestro territorio e incluso avanzar hacia la equiparación con los
indicadores utilizados en el resto de países europeos para facilitar la
comparación internacional.
e) Los estudios longitudinales sobre la exclusión social
La exclusión social es entendida, no tanto como una situación de desigualdad
estática que afecta a un grupo de personas con características distintas a la
población mayoritaria, sino como un proceso de alejamiento de algunos
individuos respecto al centro de la sociedad. Así, el factor temporal, junto a la
determinación socioespacial deviene un elemento de análisis indispensable en
la comprensión de los procesos de exclusión (Subirats, 2005 y 2006). En este
sentido y para una información cuantitativa al respecto, las encuestas tipo panel
(como la Encuesta Europea de Condiciones de Vida) han demostrado la
existencia en Europa de un porcentaje de personas en situación de pobreza que
se encuentran en dicha situación de manera permanente. Estas encuestas han
ido incorporando variables relativas a las condiciones de vida de las familias y
por ello resultan de gran utilidad para observar la movilidad entre integración y
exclusión y conocer la distancia cada vez mayor entre las condiciones de vida
de los más integrados y los más excluidos.
7
Se efectuaron 3.500 encuestas con especial representación de la población en situación de pobreza
extrema.
14
Sin embargo, son encuestas dirigidas al conjunto de la población y por ello,
presentan importantes limitaciones para detectar los casos de exclusión más
extrema y describir sus condiciones de vida. Para ello, ha resultado efectiva la
combinación de estos análisis con metodologías cualitativas que permiten
profundizar en las características del espacio más reducido de la exclusión
social.
La metodología de relatos de vida resulta especialmente adecuada para el
estudio de las trayectorias personales y familiares caracterizadas por la
exclusión. El estudio de la exclusión en base a la metodología cualitativa de los
itinerarios de vida permite identificar factores de exclusión (procesos o
momentos de crisis) ubicándolos en el tiempo y conocer el peso de los distintos
factores de exclusión en el proceso de caída o alejamiento. También resulta útil
para valorar el impacto del paso del tiempo en la situación de exclusión y en las
actitudes y estrategias de las personas y familias. Por último, este método
resulta adecuado para incorporar elementos de significado y percepción del
sujeto (Subirats, 2006).
En España, el Observatorio del País Vasco sobre trayectorias de integración
social, Pérez-Yruela, Rodríguez Cabrero y Trujillo y Subirats entre otros, han
utilizado esta técnica, en combinación con análisis cuantitativos) para abordar el
análisis de la pobreza y la exclusión en Andalucía (2002), País Vasco, Asturias
(2004) y Cataluña (2005 y 2006). En los casos de Asturias y Andalucía la
metodología de los relatos tenía como objetivo establecer una tipología de
trayectorias de exclusión social así como identificar las dimensiones que la
definen (género, vivienda, empleo salud, etc.). En relación al primer objetivo,
los estudios determinaron cinco tipos de trayectorias: la de aquellos casos que
transitan desde la integración a la vulnerabilidad (debido a cambios dramáticos en
la situación de pareja, problemas de discapacidad o rupturas laborales); los que
se ubican permanentemente en la vulnerabilidad (debido a situaciones de bajos
ingresos o la irregularidad); un tercer tipo de trayectorias hacia la exclusión desde
la integración y la vulnerabilidad (por cambios en la situación laboral o de
ingresos, envejecimiento, enfermedades o descenso de la protección familiar);
trayectorias que van desde la vulnerabilidad a la exclusión más absoluta (con
factores desencadenantes como la prostitución, drogas, o sida terminal, además
de carencia total de apoyos familiares); y un quinto tipo que vive en la exclusión
permanentemente (familias chabolistas de etnia gitana, personas sin hogar o
enfermos mentales sin apoyo familiar). De todas ellas, el estudio identificó
como la trayectoria más frecuente aquella que va desde la vulnerabilidad hacia la
exclusión, reflejada en familias en las que a partir de generaciones de padres con
situaciones relativamente estables o algo vulnerables, los hijos padecían
situaciones de fracaso escolar, acceso a empleos precarios y un proceso de caída
hacia la exclusión (Pérez-Iruela, Cabrero y Trujillo, 2002, 2004). En el caso de
Cataluña el análisis combinado de información cualitativa y cuantitativa
compusieron el establecimiento de una tipología basada en por un lado perfiles
15
de exclusión vinculados al genero, la edad y la procedencia, esto es, donde las
desigualdades detectadas venían determinadas por estos tres ejes; y perfiles de
exclusión social vinculados a los ámbitos de salud, vivienda y reclusión
penitenciaria. (Subirats -Dir- 2005). El estudio de trayectorias biográficas
realizado sobre la base de esta primera tipología sin embargo, quedó
necesariamente circunscrito al nivel cualitativo y abarcó el estudio monográfico
de trayectorias vinculadas a la violencia de género, a la adolescencia en riesgo, a
las personas dependientes, a las trayectorias de cronificación de la exclusión
social, a la inmigración femenina, a la adicción y la enfermedad mental y
finalmente, a la debilidad de las redes sociales y de apoyo a lo largo de la
trayectoria vital (Subirats –Dir- 2006).
Recientemente, Cáritas española ha publicado un estudio sobre los factores
que inciden en los procesos de exclusión y de integración social a través de la
elaboración de cuarenta y cinco relatos de vida (Laparra y Pérez, 2008). Esta
aproximación cualitativa ha permitido conocer la compleja interrelación de
factores que generan los itinerarios de exclusión. Se constata en cada una de las
trayectorias vitales la presencia de factores estructurales relacionados con la
precariedad laboral o con la situación de desigualdad de determinados
contextos de origen de las personas inmigrantes. Aparecen igualmente en el
estudio factores de exclusión de carácter institucional que determinan
situaciones de enfermedad mental no detectadas o tratadas, situaciones de
irregularidad, escasa protección económica de determinados dispositivos de
garantía de ingresos o las crecientes dificultades de acceso a la vivienda de las
familias. El acceso al empleo de calidad, el tratamiento mental, el acceso a la
regularización y el acceso a una vivienda se muestran como factores decisivos
en los procesos de mejora e integración social. Por último, se comprobaba el
efecto de los factores individuales y sociales tanto en los procesos de caída hacia
la exclusión social como en los itinerarios de salida o integración social. En este
ámbito destacan la importancia de diversos factores. En primer lugar, la
situación personal, el estado emocional lo que también legitima el aumento del
esfuerzo dedicado a los acompañamientos sociales y al trabajo individual de
apoyo personal. Por otro lado, se constata la herencia familiar lo que sin duda
debe legitimar el refuerzo del trabajo con familias y menores en situación de
exclusión por su elevado carácter preventivo. Por último, la situación de falta
de salud mental que aparece presente en muchos de los itinerarios de exclusión
reivindica la necesidad ya reiterada por los profesionales de la acción social de
aumentar los recursos y la coordinación sociosanitaria para favorecer la
atención de estas problemáticas.
Una propuesta de mejora en esta línea consiste en avanzar en los métodos de
panel para la recogida cuantitativa de información sobre la exclusión social ya
que puede resultar de gran utilidad para detectar, aquellos factores y procesos
sociales especialmente significativos en los procesos de exclusión e identificar
puntos de inflexión hacia procesos de mejora y apoyos que han actuado como
16
factores de integración social. En definitiva, sería preciso incorporar mejoras en
las metodologías cuantitativas que permitan captar estos niveles de
significación longitudinal a los que ahora accedemos mediante métodos
cualitativos. Los Observatorios sobre la exclusión social son un ejemplo de esta
línea se estudio longitudinal.
f) La diferenciación de espacios dentro de la exclusión permite la
orientación de las estrategias de acción
La diferenciación de espacios dentro de la exclusión resulta de gran utilidad
para conocer distintas situaciones de dificultad pero también para una mejor
orientación de las políticas de lucha contra la pobreza. La identificación de un
volumen de población vulnerable afectada por distintos riesgos debe alertar
sobre la necesidad de reorientar el conjunto de las políticas sociales. Sin
embargo, esto no impide la delimitación paralela de un espacio más reducido y
más grave, el de la exclusión social, que deba ser objeto de programas de acción
más intensa y prioritaria.
Los análisis sobre la exclusión desarrollados por Laparra (2000), García
Serrano, Malo y Rodríguez Cabrero (2000), Sarasa (2004) y Pérez Yruela,
Rodríguez Cabrero y Trujillo (Pérez Yruela et al., 2004) se basan en esta
concepción de la exclusión social que la entiende como fenómeno más intenso.
De estas investigaciones, se deriva que la población excluida, sin llegar a
constituir una infraclase diferenciada del resto de la sociedad en cuanto a
valores o comportamientos, sí que presenta unas diferencias muy notables
respecto a la sociedad mayoritaria en relación con su status y sus condiciones
de vida. El principal reto para estos análisis ha sido dar dimensión al fenómeno
y profundizar en el conocimiento de las condiciones de vida de esta población
excluida. Por el momento se han utilizado para ello dos vías de aproximación.
A través de la población que normalmente acude a los dispositivos de atención
social públicos (programas de renta mínima) o de la iniciativa social (usuarios
de entidades sociales). Y a partir del análisis en profundidad de las
características de grupos específicos de población excluida: personas sin hogar,
presos, prostitución, jóvenes en situación de riesgo, enfermos de VIH, mujeres
víctimas de maltrato, toxicómanos, minorías étnicas marginadas y otros.
No obstante, una clara vía de mejora reside, precisamente, en la necesidad de
unificar los sistemas de información de estos dispositivos de atención a
población excluida, tanto públicos (sistemas de garantía de ingresos mínimos,
programas de inserción y similares) como de iniciativa social (servicios de
acogida, programas de inserción, centros). En este sentido, aunque hay algunos
precedentes interesantes de articulación de sistemas de información, como es el
caso de la encuesta del I Plan de Exclusión en Navarra, desgraciadamente la
ausencia de cobertura legal ha impedido darles continuidad y extensión.
17
g) El estudio de las causas de la exclusión
Conocer las causas de la exclusión social supone un reto para las ciencias
sociales. No existe consenso de las diferentes ciencias que estudian la exclusión
social sobre la importancia de los diferentes factores asociados al fenómeno. En
este trabajo tratamos al menos de diferenciar, en relación con las causas de la
exclusión, tres niveles de análisis diferentes el nivel de la estructura social y
económica de la sociedad (mercado laboral y sus transformaciones, los cambios
en la familia, las desigualdades norte-sur); el de sus instituciones políticas
(limitaciones en los sistemas de protección social, la discriminación de algunos
colectivos y por último el nivel individual o familiar (la herencia social, el
entorno familiar, los comportamientos y las estrategias familiares). La diferencia
de estos tres niveles aunque en la realidad aparezcan interrelacionados nos
permite realizar recomendaciones en materia de política social. El ámbito
estructural de la economía globalizada y las transformaciones sociales
trasciende el ámbito de responsabilidad de las políticas sociales frente a la
exclusión social que únicamente tienen capacidad de incidir en el nivel
institucional e individual familiar es preciso tenerlo. Sin embargo, las
investigaciones destinadas a conocer la exclusión social deben incluir
necesariamente el análisis de las transformaciones ocurridas en los últimos años
en las principales estructuras de integración social: empleo, Estado de bienestar
y redes sociales, comunitarias y de parentesco. Además, la especial
configuración del mercado laboral y de la esfera productiva en general, la
protección social y familiar en España hace que sean precisos análisis más
específicos sobre la interdependencia entre dichos ámbitos en nuestro país.
Factores de carácter estructural
a) La precariedad laboral como factor de exclusión
El aumento del empleo precario o de baja calidad ha contribuido, en los
últimos años, a incrementar el número de personas que no superan el umbral
de pobreza a pesar de tener una vinculación laboral.
En España la precariedad se manifiesta en forma de temporalidad y trabajo
sumergido (que incluye también formas falsas de autoempleo) y parte del
fenómeno podría estar adquiriendo un carácter estructural, mediante el cual,
determinados colectivos (de inmigrantes y trabajadores sin cualificación) se
encontrarían vinculados de manera continuada a este tipo de empleo. La
precariedad en este país afecta principalmente a mujeres, jóvenes e inmigrantes
aunque, sin duda, un factor determinante lo constituye el sector de actividad.
En primer lugar, la reciente extensión de la precariedad en España,
alcanzando a un 40% del empleo, la convierte en uno de los principales factores
de riesgo de exclusión social. Se abre aquí, por tanto, una importante línea de
investigación absolutamente esencial para acercarnos al fenómeno de la
exclusión en nuestro país: quiénes son los colectivos más afectados por este
18
fenómeno, cuáles son sus condiciones de vida y sobre todo, en qué medida se
constituye para ellos en una situación persistente. Además, y a pesar de la
propia invisibilidad del fenómeno, sería importante conocer la incidencia de la
economía sumergida en España, no sólo en su condición de factor de exclusión,
sino también en su dimensión de “contención” del aumento de la de la misma.
Sería interesante dimensionar, (si no a nivel macro, al menos en el espacio,
micro) en qué medida las familias más pobres salen adelante mediante la
realización (a menudo en condiciones de explotación) de actividades
económicas irregulares. La alternancia entre trabajos irregulares o precarios y
en ocasiones de actividades ilegales (pensemos por ejemplo en el trabajo sexual
como estrategia de diversos colectivos de mujeres con bajos recursos o en
situación administrativa irregular) junto al uso de dispositivos institucionales
de inserción social podría ser la estrategia de supervivencia utilizada por
muchos hogares excluidos en nuestro país, con escasas posibilidades de salir
definitivamente de la exclusión social Alfama, E. y Obradors, A. (2006).
Por último, la existencia de la economía irregular a la que se accede sin
cualificación también debe ser tenida en cuenta a la hora de valorar y diseñar
dispositivos de lucha contra la exclusión tales como las prestaciones de renta
mínima o los programas de activación o inserción laboral.
b) Límites en la protección de la familia
La familia constituye un importante factor que contribuye a amortiguar los
riesgos del mercado de trabajo y la desprotección social. Si bien desempleo y
precariedad pueden llevar a una situación de exclusión al producirse un
descenso de los ingresos familiares, en muchos casos éste se ve compensado por
los ingresos de otros miembros de la familia. Sin embargo, las transformaciones
sociales acaecidas en la familia en el escenario postindustrial (reducción del
tamaño de los hogares, envejecimiento de la población, inestabilidad del
matrimonio y cambios en los tipos de hogar –cambios en la estructura
demográfica y en las formas de convivencia-) han contribuido a una perdida de
la capacidad integradora de la familia tradicional (redes de solidaridad basadas
en el parentesco y los lazos familiares). En un contexto donde, por un lado las
estructuras familiares y las redes de solidaridad están mutando mientras que
por el otro, las políticas públicas siguen estructurándose sobre el antiguo
modelo, se producen grandes dificultades para que las nuevas y crecientes
realidades familiares (monoparentales, mayores, homosexuales, etc.) lleguen a
tener el mismo poder integrador.
Este hecho, sin duda, supone un riesgo de exclusión mayor en aquellos
países en los que la familia ejerce una mayor labor protectora, como es el caso
de los países del Sur, entre ellos España. En estos países, perder el acceso a la
solidaridad familiar aumenta el riesgo de exclusión en mayor medida que en
otros regímenes de bienestar donde la sociedad asume mayor responsabilidad
colectiva ante las necesidades de sus ciudadanos.
19
Se ha comprobado que la convivencia en el seno del hogar de personas con
ingresos estables provenientes de empleo o prestaciones, junto con personas en
situación de riesgo por desempleo o precariedad contribuye a una reducción
sustancial de los fenómenos de la pobreza y la exclusión en nuestro país.
Paralelamente diversos estudios advierten de las consecuencias de este modelo
en España: un descenso de la natalidad y un elevado nivel de dependencia
familiar que reduce la autonomía de los individuos, especialmente de jóvenes y
mujeres (Moreno, 1995), (Gallie and Paugam, 2000).
El debilitamiento de la capacidad protectora de la familia tradicional
(significa con convivencia y división sexual del trabajo
productivo/reproductivo) y el aumento paralelo de las situaciones de
dependencia relacionadas con el envejecimiento de la población constituyen
nuevos riesgos de exclusión especialmente intensos en nuestro país. En España
es necesario dar dimensión a los problemas de sobrecarga de cuidados que
afectan sobre todo mujeres de las familias más pobres, ya que en ellas, los
problemas de dependencia constituyen una importante barrera de acceso al
empleo, conllevan un elevado nivel de gasto y a menudo intensas
consecuencias físicas y psicológicas para las personas que asumen el cuidado.
La mercantilización de los cuidados, cuando es posible por condiciones
económicas o por el impulso de las políticas públicas, reduce la sobrecarga y
facilita la incorporación laboral de las mujeres que han sido quienes
tradicionalmente han asumido estas tareas sin recibir ninguna remuneración y
muchas veces ni siquiera ningún reconocimiento social a cambio. Sin embargo,
esta mercantilización del trabajo doméstico también puede contribuir a
reproducir las tendencias exclusógenas por razón de genero en la medida en
que no modifican la división sexual del trabajo que genera la desigualdad, sino
que la refuerzan. La elevada feminización de los sectores de actividad
vinculados a los servicios de atención personal y domésticos es, pues, la
resultante de dicha tendencia a la conciliación por la vía de la mercantilización
del trabajo doméstico. (Alfama Obradors 2006) .
c) La inmigración
En países como el nuestro, la llegada de un flujo migratorio intenso y
constante, de personas que viven en condiciones de irregularidad y
vulnerabilidad social, está marcando profundamente la dinámica interna dentro
del espacio social de la exclusión. Es evidente la necesidad de establecer líneas
de investigación que valoren el proceso de integración de la población
inmigrante en nuestro país ya que, dependiendo de la eficacia de dicho proceso
en el terreno laboral, de vivienda, educación, etc., la inmigración se constituirá
en mayor o menor medida un factor de riesgo de exclusión. Una forma de
acercarse a este escenario futuro puede ser la de conocer las especiales
dificultades de aquellas personas u hogares inmigrantes que acumulan
dificultades de acceso a la regularidad, el empleo, la vivienda y los sistemas de
20
protección social. En este sentido, la realización de encuestas periódicas, que
permitan seguir y analizar el proceso de integración de la población inmigrante
se muestra como el método más eficaz. Por otro lado, un mayor acercamiento a
la realidad de este colectivo también puede venir de la mejora de los sistemas
de información de las entidades no lucrativas. Son ellas las que hoy en día
asumen la atención a este colectivo y por ello cuentan con la información más
directa sobre sus condiciones de vida.
Los factores del nivel institucional
a) Los límites en la acción del Estado de bienestar
La protección del Estado de bienestar se convertía a lo largo de la segunda
mitad del siglo XX en un factor de integración que permitía la ruptura de la
relación tradicional existente entre desempleo y pobreza. En relación a este
hecho, se ha desarrollado en Europa una importante línea de investigación
destinada a analizar la incidencia de las políticas sociales en la reducción de la
pobreza y la exclusión social. Algunos de estos análisis han demostrado una
clara correlación negativa entre el gasto que los países destinan a protección
social y el nivel de incidencia de la pobreza en dichos países (Dennis and Guio,
2004), (Cantillon et al., 2002). De manera más específica, Gallie y Paugam (2000)
han valorado la incidencia de los sistemas de protección del desempleo en la
reducción de la pobreza y la exclusión en los diferentes países europeos.
Muchos consideran el surgimiento de las prestaciones de tipo asistencial a
partir de los años setenta, como el verdadero comienzo del declive de la
capacidad protectora de los estados de bienestar por quebrar la tradición de
reconocimiento de derechos vinculada a la protección social del desempleo. A
pesar de ello, diversas investigaciones como las de Sainsbury y Morissens
(2002) o Behrendt (2000) han demostrado cierto nivel de eficacia de estas
prestaciones asistenciales, al menos en la reducción de la pobreza extrema8.
En España, al margen de ciertos análisis puntuales circunscritos a realidades
autonómicas, son escasos los estudios que permitan conocer la dimensión y la
eficacia del conjunto de acciones públicas y no lucrativas destinadas a la lucha
contra la exclusión. Por ello, se hace precisa una visión de conjunto que permita
valorar la incidencia de este nivel de protección pública sobre las últimas
transformaciones en las situaciones de pobreza y exclusión social.
En este sentido, ante la limitación de las políticas públicas frente a la pobreza,
concentrada casi exclusivamente en suministrar transferencias monetarias a los
hogares (PNC’s, rentas mínimas de inserción, subsidios familiares…), las
entidades sociales no lucrativas siguen ocupando un lugar clave en la
intervención social con los sectores tradicionalmente más excluidos.
Igualmente, las entidades han sido las más ágiles en responder al nuevo reto
8
A partir de datos del Luxembourg Income Study establecieron un ranking de eficacia de las prestaciones
asistenciales en la reducción de la pobreza en distintos países europeos.
21
planteado por la llegada de la población inmigrante. Por todo ello, Cáritas, Cruz
Roja y un amplio mapa de entidades no lucrativas de ámbito regional y local
ostentan un peso importante en la acción contra la pobreza y la exclusión social.
Sin embargo, también este sector plantea la necesidad de mejorar sus
mecanismos de recogida de información con el fin, no sólo de conocer el alcance
de su intervención, sino también su eficacia y su capacidad para adaptarse a los
retos planteados por las nuevas situaciones de exclusión.
Sin duda, pues, una de las asignaturas pendientes es la falta de información
relativa al último nivel fragmentado y desordenado de prestaciones
asistenciales y servicios de entidades sociales. La falta de información
centralizada a nivel estatal y homogénea sobre perceptores y cuantías impide
analizar su verdadera eficacia frente a la pobreza y la exclusión.
b) La influencia de las políticas migratorias
La orientación de las políticas migratorias en nuestro país tiene una
influencia clave en la dinámica de la exclusión social. De hecho, los distintos
procesos de regularización han supuesto grandes cambios en el volumen y
perfil de la demanda de las rentas mínimas y los servicios socialesIndependientemente de que la demanda de los servicios de acogida o de
orientación legal tengan un flujo constante o incluso mayor ante los procesos de
regularización, estos influyen decisivamente en los procesos de estabilización
laboral y social de las personas atendidas.
c) La necesidad de una política de integración de las personas con problemas de salud
mental
La Ley General de Sanidad preveía que la responsabilidad de la atención a
las personas con problemas de salud mental fuera compartida entre el sistema
sanitario y los servicios sociales. Desde el sector público se viene cubriendo la
atención y el tratamiento del enfermo pero existen importantes limitaciones
para afrontar las tareas de detección, prevención e integración social de las
personas con problemas de salud mental. En la actualidad, buena parte de estas
labores de detección y apoyo las llevan a cabo las familias y entidades de
iniciativa social (muchas de ellas impulsadas por familiares). Sin embargo, hay
situaciones de personas con problemas de salud mental que no cuentan con el
apoyo de la red familiar y social
d) Los límites sistema educativo
Las situaciones de exclusión de la educación aparecen vinculadas con
fenómenos como el fracaso escolar el absentismo y en mayor medida la no
continuidad hacia la educación superior. No obstante es complejo discernir el
peso, en los procesos de exclusión de la educación de lo factores relativos al
entorno, la situación socio familiar o aquellos relativos a la falta de eficacia en
las respuestas educativas a la diversidad.
22
e) Las limitaciones de las políticas de vivienda
Resulta inviable abordar la cuestión de la vivienda como necesidad social de
los colectivos excluidos, sin tener en cuenta que ésta se ve sometida a los
condicionamientos que marcan la evolución del mercado de la vivienda en
España. En este país la mayor parte de la población debe recurrir al mercado
para cubrir la necesidad de acceso a una vivienda. De este modo, las personas
sin recursos suficientes para la compra en el mercado como lo son la mayoría de
los jóvenes recurren a la protección familiar. Sin embargo, las consecuencias de
este modelo son graves para el conjunto de hogares excluidos. Para la población
inmigrante el acceso a una vivienda en condiciones supone una de las
principales barreras a la integración. Los gastos de alquiler suponen un
verdadero desafío para las economías sustentadas en salarios precarios, en la
mayor parte de los casos provenientes del sector doméstico.
De nuevo, el elevado precio de la vivienda y los escasos presupuestos que
caracterizan a los servicios sociales públicos y en mayor medida a las ong´s
hacen que, hoy por hoy, sea preciso el avance por una política de vivienda
preventiva.
Los factores del nivel individual y familiar
El alejamiento de las concepciones más individualistas de la pobreza y el
énfasis puesto en los factores estructurales que inciden en la exclusión social no
tiene porque dejar de lado el análisis de la incidencia de ciertos factores
individuales relacionados con la subjetividad y la atribución de sentido. La
introducción de perspectivas longitudinales y dinámicas en el análisis de la
exclusión está llevando a analizar la importancia de ciertos factores que inciden
en los itinerarios individuales y familiares de “caída” y de “superación”.
De una revisión bibliográfica realizada recientemente por Sarasa y Sales
(2007) se deriva que las situaciones de exclusión tienen factores en común y
factores específicos relacionados con el sexo, la salud o la herencia social de las
personas. Existen factores específicos de carácter biológico y social en algunas
posiciones asociadas al sexo de las personas. Hombres y mujeres tienen riesgos
diferentes de salud y de padecimiento de las consecuencias de la violencia
doméstica en tanto que la conducta violenta es más habitual entre los hombres
que entre las mujeres. También los hombres son más propensos a la
delincuencia que implica agresión a la víctima. Al mismo tiempo, en tanto que
los hombres están más socializados para asumir el papel de sustentadores
principales de sus familias, el efecto que tiene sobre la salud mental de las
personas no encontrar una ocupación laboral es mucho más intenso entre los
hombres, como también lo es, el riesgo de acabar siendo una persona sin hogar.
Por otro lado, el ejercicio de la prostitución es un fenómeno mayoritariamente
femenino y por tanto, son las mujeres las más vulnerables a padecer las
consecuencias excluyentes de esta actividad.
23
Los factores individuales inciden en la salud de las personas, en sus
habilidades cognitivas y en su rendimiento escolar, todo ello además está
determinado por su posición en el mercado de trabajo. Los factores individuales
también aparecen vinculados a conductas antisociales y al ejercicio de la
violencia en las relaciones sociales que pueden conducir al aislamiento social.
Las dependencias a sustancias y actividades como el juego, también son
parcialmente explicables por factores individuales. Puede decirse que existe una
influencia de los factores individuales en el riesgo de padecer pobreza, devenir
persona sin hogar o acabar internado en una institución penal o psiquiátrica.
Una segunda causa genérica de la exclusión es la herencia social. A pesar de
que es difícil estimar el peso relativo de los factores individuales y sociales
debido a las interacciones entre todos los factores, existe constatación de que la
posición de clase tiene una gran importancia en explicar tanto el riesgo genérico
de exclusión social, como la distribución de los riesgos asociados a la aparición
de factores excluyentes. La herencia social determina en buena medida la
posición de clase social, es decir la ocupación laboral desempeñada por la
persona principal del hogar.
Pero incluso controlando los factores de riesgo y de protección,
adelantábamos antes también la importancia del factor subjetivo. Las reacciones
de los individuos son heterogéneas en cuanto a su capacidad de pedir ayuda, su
empuje personal, su visión de futuro y similares. En este intento por entender
los procesos de exclusión social parece lógico incorporar también el punto de
vista de las personas afectadas. Por un lado, con el fin de conocer de primera
mano la explicación dada a los procesos que les afectan y analizar su propia
percepción sobre los factores que más han incidido en su itinerario de
exclusión. Y por otro lado, con el objetivo de vislumbrar distintas situaciones,
actitudes o estrategias que puedan constituirse en factores de exclusión o
inclusión.
En ambos casos, la utilización de metodologías cualitativas, como la
entrevista o los relatos de vida, parecen ser las más adecuadas ya que permiten
conocer las trayectorias de exclusión contadas por sus propios protagonistas,
además de mostrarnos su valoración de los apoyos recibidos, sus sentimientos,
reflexiones y opiniones.
De este modo, podemos concluir que la forma más eficaz de acercamiento a
la exclusión social son aquellos abordajes sociológicos que han sabido combinar
distintas técnicas cuantitativas y cualitativas aplicándolas al estudio de las
condiciones de vida de un determinado grupo de población (excluida o
asistida). Por un lado, los indicadores cercanos a la exclusión social como la
pobreza severa o el desempleo total familiar o los hogares sin ingresos permiten
dar dimensión al fenómeno y analizar su trayectoria en relación con la
coyuntura económica y social. Por otro lado el estudio de la población excluida
o perceptora de rentas mínimas o el estudio monográfico de determinadas
24
manifestaciones de la exclusión social favorecen la profundización en el estudio
de las condiciones de vida de estas personas. Por último, para un mejor
acercamiento a la cuestión de los factores que inciden en la generación de
situaciones de exclusión así como de las formas de salida es preciso recurrir al
estudio dinámico de trayectorias de vida o al diseño de instrumentos tipo panel
de observación de la exclusión social.
25
1. 2 Incidencia y evolución de la pobreza y de la exclusión social en
Navarra
Miguel Laparra
Las estadísticas sobre distribución de la renta (eso son en realidad los datos
de pobreza habitualmente manejados) nos aportan información muy relevante
para valorar las prioridades en nuestros sistemas de protección social y para
evaluar el impacto y los límites de las medidas adoptadas en este campo.
Con estas consideraciones aportamos aquí los resultados obtenidos de la
explotación de la Encuesta de Condiciones de Vida elaborada anualmente por
el INE, como fuente más actual y más fiable disponible en este momento (se han
realizado tres olas: en 2004, 2005 y 2006).
1. Algunas consideraciones metodológicas
La ECV puede considerarse una encuesta de calidad, realizada en buena
medida de acuerdo con los criterios acordados por Eurostat y que pretende
abastecer de información contrastable entre todos los países miembros con
vistas a la Iniciativa Europea para la Inclusión Social. El tamaño de la muestra
es muy adecuado para los datos a nivel estatal: notablemente mayor, por
ejemplo que las encuestas que realiza el CIS sobre opinión pública (en torno a
los 2.000 cuestionarios) o las realizadas por entidades privadas en este campo
(en este momento, por ejemplo, la Fundación Foessa está elaborando una
encuesta sobre exclusión social en España, con 3.500 cuestionarios) e incluso las
realizadas en otros campos (estudios de mercado, etc.) por empresas
mercantiles.
La calidad de la información recogida se refleja en que, por ejemplo en el
campo de los ingresos, que nos interesa aquí especialmente, la ECV suele
recoger un mayor nivel de detalle y desagregación del tipo de ingresos, lo que
implica una detección mayor de ingresos que otras de las encuestas citadas.
Además, el INE, a partir de la información recogida completa con imputación
de ingresos aquellos casos en los que la información es insuficiente o
contradictoria, a través de una serie de operaciones estadísticas avaladas
habitualmente con criterios científicos.
De acuerdo con los técnicos del INE que hemos consultado, además, puede
apreciarse un progresivo aumento en estos años de la calidad de los datos
recogidos y un mayor criterio a la hora de realizar dichas operaciones.
Los datos para las Comunidades Autónomas son más delicados y están
sujetos a un mayor margen de error., especialmente en las Comunidades de

Recientemente se han divulgado los datos correspondientes a la ECV 2007, por lo que en este informe
sólo se ha podido incluir el dato de la tasa de pobreza calculado por el INE en base al umbral estatal.
26
menor tamaño. Como consecuencia de eso, la pequeña serie de la que
disponemos (2004-2006) presenta oscilaciones significativas que difícilmente
puede entenderse que respondan a cambios en la realidad social del mismo
calado: reducciones o aumentos en las tasas de pobreza relativa y en las de
pobreza severa de hasta 4 ó 5 puntos porcentuales en uno o dos años sólo se
explicarían en un contexto de transformaciones radicales en el mercado de
trabajo, de reformas intensas de las políticas redistributivas o de crisis
profundas del sistema económico. Ninguno de estos escenarios se han dado en
los años de referencia.
Por ello, las variaciones registradas en esos años, de momento, y mientras no
se cuente con una serie más larga, deberían tomarse preferentemente como
oscilaciones muestrales dentro del intervalo que nos marca el margen de error
en cada caso. Más que aportar un dato en concreto, por tanto, deberíamos
pensar que se cuenta con un intervalo aproximado que nos marcan los datos de
los tres años. Es por ello, que nos parece que tiene sentido aportar los datos de
los tres años y la media correspondiente como valor orientativo.
Tabla 2. Muestra de la ECV por comunidades autónomas
2004
2005
2006
Galicia
1.039
911
857
Asturias
661
593
614
Cantabria
471
344
318
País Vasco
832
731
675
Navarra
472
429
409
Rioja (La)
480
411
365
Aragón
699
582
541
Madrid
1.393
801
698
Castilla León
1.035
913
889
746
680
602
Castilla la Mancha
Extremadura
589
554
542
Cataluña
1.693
1.376
1.332
Comunidad Valenciana
1.192
1.089
994
553
508
489
1.840
1.610
1.490
Murcia
615
557
539
Ceuta y Melilla
286
265
249
Canarias
759
642
602
15.355
12.996
12.205
Balears (Illes)
Andalucía
Total
Como puede verse, la muestra de algunas comunidades es relativamente
pequeña y coincide que son éstas las que más variaciones presentan. Para el
caso de Navarra podría estimarse, en 2006 un margen de error aproximado de
±5% con un nivel de confianza del 95%. Algunas de las diferencias que se
27
expresan a continuación se mueven dentro de estos márgenes de error, por lo
que no serían muy significativas.
El umbral de pobreza
La tasa de pobreza relativa se ha establecido por convención en el 60% de la
mediana de los ingresos por unidad de consumo, utilizando una escala de
equivalencia (1: primera persona; 0,5: otros adultos: 0,3: menores). Se sigue en
esto los criterios de la UE.
Habitualmente hasta ahora, se venía aportando los datos de acuerdo a un
solo umbral de pobreza para todo el Estado. Esto tiene una justificación
institucional (ese es el acuerdo establecido a nivel de la UE en su sistema de
indicadores) y también de política interna (permite comparar la situación de
cada territorio en términos de distribución del conjunto de la riqueza del
Estado). La utilización de un umbral estatal tiene sentido como criterio para
medir las desigualdades en el conjunto de España y para valorar los efectos de
las políticas redistributivas a ese nivel.
Sin embargo, en países con fuertes disparidades territoriales en los niveles de
vida tiene sentido complementar este análisis con la utilización de umbrales de
pobreza distintos para cada región. La justificación de ello está por un lado en
las diferencias en el coste de la vida, lo que se resolvería utilizando alguna
medida de paridad en el poder de compra. Por otro lado, si hay diferencias
abultadas en el nivel de riqueza general, la utilización de un umbral único,
estatal puede hacer que los resultados reflejen más las diferencias de renta en
cada territorio que los niveles de desigualdad. Finalmente, cuando se dan
procesos de descentralización de las políticas sociales, parece razonable que
exista un criterio de valoración propio y adecuado a las características de cada
territorio.
De hecho la tendencia que venía desarrollándose en España ya desde hace
tiempo es justamente la introducción complementaria de estos umbrales
regionales como criterio de medición de la pobreza relativa:
•
Los estudios de pobreza regionales que se han realizado en diversas
comunidades autónomas han utilizado habitualmente estos umbrales
regionales por coherencia metodológica (podían extraer la mediana de
su propia encuesta regional).
•
El Informe Foessa incorpora este análisis a partir de umbrales
regionales.
•
El Ministerio de Salud y Política Social está incorporando como
indicadores nacionales complementarios los indicadores
correspondientes a las CCAA basados en umbrales regionales.
Además, desde una lógica de integración social, como la que debemos
utilizar en relación con el Plan de Lucha contra la Exclusión Social, parece más
28
conveniente incluso la utilización del umbral regional: las necesidades que se
construyen socialmente vienen establecidas por el nivel de los precios del lugar
en el que se vive, y por las prácticas sociales de ese territorio concreto (niveles
de consumo, costumbres,…). El dinero necesario para estar “integrado” viene
fuertemente determinado por el nivel de riqueza de la comunidad en la que
vive cada uno.
Tabla 3. Umbrales de pobreza relativa autonómicos para la ECV comparados con el que podría
establecerse a partir de la Contabilidad Regional de España (Renta Disponible Bruta de los Hogares per
capita)
ECV: 60% de la mediana
RDBHpc: 50% de la
media
2004
2005
2006
2005
Andalucía
4.866
5.185
5.494
5.399
Aragón
6.711
7.035
7.284
7.282
Asturias
6.719
6.941
7.187
6.688
Balears (Illes)
6.607
7.014
8.137
7.372
Canarias
5.660
5.395
5.691
5.968
Cantabria
6.825
6.708
7.339
7.006
Castilla León
5.418
5.544
6.010
6.735
Castilla, la Mancha
4.978
5.040
5.699
5.571
Cataluña
7.320
7.397
8.173
7.635
Comunidad Valenciana
5.957
5.841
6.600
6.153
Extremadura
4.432
4.642
4.716
5.164
Galicia
5.599
5.789
6.097
5.972
Madrid
7.511
7.756
7.987
8.037
Murcia
5.384
5.667
5.948
5.524
Navarra
7.248
8.855
9.014
8.429
País Vasco
7.285
7.622
8.253
8.533
Rioja (La)
6.007
6.231
6.947
7.266
España
6.120
6.270
6.758
6.692
Con carácter general puede verse que el umbral que se establece a partir de
la ECV y la referencia que nos da la Contabilidad Regional de España coinciden
bastante. En ambos, Navarra destaca por su alto nivel de renta y presenta por lo
tanto un umbral comparativamente elevado.
29
Tabla 4. Comparación de los niveles relativos del umbral de pobreza entre CCAA. 2005
ECV (ingresos/uc)
Contabilidad Regional
(RDBHpc)
Andalucía
82,7
80,7
Aragón
112,2
108,8
Asturias
110,7
99,9
Balears (Illes)
111,9
110,2
Canarias
86,0
89,2
Cantabria
107,0
104,7
Castilla León
88,4
100,6
CCAA
Castilla, la Mancha
80,4
83,2
Cataluña
118,0
114,1
Comunidad Valenciana
93,2
91,9
Extremadura
74,0
77,2
Galicia
92,3
89,2
Madrid
123,7
120,1
Murcia
90,4
82,5
Navarra
141,2
126,0
País Vasco
121,6
127,5
Rioja (La)
99,4
108,6
España
100,0
100,0
Comparando en términos relativos ambos umbrales, puede verse que para
2005 (último año con datos disponibles en la Contabilidad Regional) el umbral
que aparece para Navarra presenta un nivel significativamente mayor que el de
otras comunidades de renta alta. La explicación habría que buscarla a partir de
dos tipos de factores:
•
La posibilidad de que la muestra para Navarra esté más polarizada.
•
Una distribución de la renta en la población de Navarra en la que más
que sectores minoritarios con ingresos muy altos (que hacen subir la
media, pero no la mediana) encontramos amplios sectores de renta
media alta (que hacen subir la mediana más que la media).
En el primer caso, podría hablarse de un sesgo estadístico, pero en el
segundo, estaría reflejando la estructura social de Navarra y nos vendía a decir
que “para estar integrado, en Navarra hace falta significativamente más dinero
que en otros sitios”. La reincidencia de los datos en estos dos últimos años, en
los que además la ECV tiene mayor calidad podría hacernos pensar más en esta
segunda posibilidad.
Los extranjeros en la ECV
Un punto débil de la ECV parece ser la representatividad respecto de la
población extranjera. En su conjunto, la proporción de población extranjera es
considerablemente menor que la que registra el Padrón, considerada
30
habitualmente como la mejor fuente para esta estimación: prácticamente la
mitad.
Tabla 5. Número y proporción de personas mayores de 18 años nacidas en el extranjero que aparecen en
la muestra de la ECV (datos sin ponderar)
2004
2005
2006
nº
Proporción
(%)
nº
Proporción
(%)
nº
Proporción
(%)
Andalucía
100
2,5
121
3,1
103
2,9
Aragón
67
4,3
44
3,4
62
5,0
Asturias
30
2,1
41
2,9
44
3,1
Balears (Illes)
120
12,0
118
10,5
103
10,6
Canarias
113
7,7
121
8,0
110
7,8
Cantabria
21
2,5
13
1,6
21
2,8
Castilla la Mancha
55
3,3
60
3,6
65
4,7
Castilla León
65
3,0
57
2,7
55
2,7
Cataluña
187
5,8
201
6,5
230
7,7
Ceuta y Melilla
84
13,7
83
13,5
83
14,1
Comunidad Valenciana
130
4,9
144
5,9
166
7,4
Extremadura
20
1,5
23
1,7
18
1,4
Galicia
83
3,6
78
3,3
60
2,8
Madrid
124
5,8
171
9,1
129
8,5
Murcia
113
8,1
113
8,2
117
8,5
Navarra
57
5,0
61
6,1
75
7,9
País Vasco
33
2,0
24
1,7
28
2,0
Rioja (La)
53
5,6
73
7,6
70
8,3
1.455
4,6
1.546
5,1
1.539
5,5
España
Una vez aplicados los índices de ponderación, la proporción de extranjeros
que cabría estimar varía sobretodo entre unas comunidades y otras, pero
destaca sobre todo la distancia con el volumen de población nacida en el
extranjero que se estimaba que había en España en estos años a partir del
padrón.
Además la distribución interna de la población extranjera tampoco es muy
representativa, encontrándose poco presentes algunos colectivos como los de
Europa del Este. Este sesgo respecto de la representatividad de la población
extranjera hace difícil otro tipo de soluciones como una reponderación que
tuviese en cuenta el volumen real de población extranjera en la población.
Los datos pueden verse en las tablas siguientes:
31
Tabla 6. Proporción de población nacida en el extranjero estimada en la ECV 2004-06
2004
2005
2006
Andalucía
2,7
3,3
2,8
Aragón
4,4
4,0
5,1
Asturias
2,8
3,0
4,0
Balears (Illes)
13,3
11,7
11,0
Canarias
7,8
7,8
7,5
Cantabria
3,9
1,8
3,0
Castilla la Mancha
3,2
3,6
3,8
Castilla León
3,4
3,1
2,5
Cataluña
6,4
6,9
7,3
Comunidad Valenciana
5,4
5,5
7,2
Extremadura
1,6
1,8
1,4
Galicia
3,6
3,3
2,5
Madrid
6,3
9,7
8,8
Murcia
7,7
8,0
6,4
Navarra
3,9
5,2
6,3
País Vasco
1,8
1,5
1,7
Rioja (La)
5,5
7,1
8,2
España
4,8
5,4
5,4
Tabla 7. Proporción de población estimada en la ECV según lugar de nacimiento. 2006
España
Resto UE
(24 países)
Resto de
Europa
Resto del
mundo
Total
Andalucía
97,2
0,9
0,3
1,6
100,0
Aragón
94,9
0,3
1,7
3,2
100,0
Asturias
96,0
0,6
0,3
3,1
100,0
Balears (Illes)
89,0
3,7
0,2
7,1
100,0
Canarias
92,5
1,4
0,1
6,0
100,0
Cantabria
97,0
0,7
0,3
2,0
100,0
Castilla la Mancha
96,2
0,2
0,9
2,6
100,0
Castilla León
97,5
1,0
0,6
0,9
100,0
Cataluña
92,7
1,1
0,2
6,0
100,0
Comunidad Valenciana
92,8
1,8
1,5
3,9
100,0
Extremadura
98,6
0,7
0,0
0,7
100,0
Galicia
97,5
0,7
0,3
1,5
100,0
Madrid
91,2
0,9
1,1
6,8
100,0
Murcia
93,6
0,5
0,9
5,0
100,0
Navarra
93,7
0,9
1,4
4,0
100,0
País Vasco
98,3
0,4
0,1
1,2
100,0
Rioja (La)
91,8
0,0
2,6
5,6
100,0
España
94,6
1,0
0,6
3,8
100,0
Las diferencias internas entre la muestra y el universo respecto de la
población nacida en el extranjero no se refiere exclusivamente a su origen, sino
que afecta también a otros aspectos importantes como (en lo que aquí nos
interesa) al nivel de renta.
32
Tabla 8. Tasas de pobreza de los extranjeros según la ECV (2006)
Umbral estatal
Umbral autonómico
Andalucía
29,9
22,3
Aragón
25,2
25,9
Asturias
23,9
22,1
Balears (Illes)
18,6
28,0
Canarias
36,8
35,4
Cantabria
0,0
7,1
Castilla la Mancha
24,6
20,3
Castilla León
26,4
19,3
Cataluña
20,7
31,4
Comunidad Valenciana
25,4
25,4
Extremadura
42,3
39,9
Galicia
22,9
12,2
Madrid
16,0
20,4
Murcia
32,6
28,0
Navarra
19,7
29,4
País Vasco
13,3
22,4
Rioja (La)
25,9
25,9
Total
23,1
23,1
Nota: La fiabilidad de estos datos es muy reducida debido al tamaño de la muestra y a sus diferencias con
las características conocidas de la población extranjera.
En general, puede pensarse que las tasas de pobreza están subestimadas para
los extranjeros en el conjunto del Estado, considerando la situación de
precariedad en la que habitualmente se encuentran sus empleos y la
inexistencia de otras fuentes de ingresos complementarias.
Por ello, en un contexto de fuerte crecimiento de la población extranjera, la
ECV ha podido estar subestimando progresivamente los niveles de pobreza
relativa durante estos años. Esta valoración valdría también para Navarra,
aunque la proporción de extranjeros que recoge la encuesta es aquí mayor en un
punto porcentual.
Para el caso de Navarra en cuya muestra, como ya hemos visto, hay más
extranjeros (están proporcionalmente menos sub-representados que en el
conjunto del Estado), podemos ver que la tasa de pobreza de los extranjeros en
la ECV es notablemente superior a la del conjunto de la población (más del
doble respecto el umbral estatal; 9 puntos respecto el umbral autonómico).
De acuerdo con esto, puede pensarse que el nivel de sesgo que introduce la
sub-representación de la población extranjera y la desviación de esta parte de la
muestra en su composición respecto del conjunto de la población ha sido menor
en Navarra y que aquí, por tanto, en cuanto a este aspecto, la estimación de las
tasas de pobreza generales podrían ser, en este aspecto, más correctas.
33
2. Indicadores de renta baja en una sociedad rica
Tasas de pobreza relativa de los hogares
Con estos criterios y esas consideraciones, los resultados son los que pueden
verse en la tabla siguiente9.
Tabla 9. Tasas de pobreza relativa de los hogares (por debajo del 60% de la mediana) con baremo estatal
y baremo autonómico. (ECV, 2004-2006)
Baremo estatal
Baremo autonómico
2004
2005
2006
Media
04-06
2004
2005
2006
Media
04-06
País Vasco
11,2
9,5
9,8
10,2
Cantabria
16,6
19,1
15,6
17,1
Navarra
12,7
9,9
9,8
Madrid
9,5
12
12,9
10,8
Galicia
16,5
18
19,3
17,9
11,5
País Vasco
17,4
17,7
18,7
17,9
Cataluña
12,5
12,7
Cantabria
11,9
14,9
12,1
12,4
Andalucía
17,8
18,4
18,4
18,2
13,3
13,4
Comunidad Valencia
19,3
17,1
18,7
18,4
Asturias
12,6
Aragón
12,5
15,2
13,2
13,7
Asturias
17,2
20,3
17,9
18,5
16,2
12,9
13,9
Madrid
16,1
19,9
19,9
18,6
Illes Balears
Comunidad Valencia
15,2
16,8
11,5
14,5
Cataluña
17,8
19
19,8
18,9
19,6
20
17,1
18,9
Castilla la Mancha
16,7
20,8
20,1
19,2
La Rioja
18,5
19,6
20,2
19,4
Aragón
17
23,4
17,3
19,2
España
19,9
19,8
19,9
19,9
Castilla León
18,7
19,2
21,1
19,7
Galicia
21,2
19,7
23,2
21,4
España
19,9
19,8
19,9
19,9
Castilla León
25,1
25,5
24,7
25,1
Murcia
19,3
19,4
21,1
19,9
Murcia
24,5
24,7
26,4
25,2
Extremadura
15,4
15,2
30,1
20,2
Canarias
24,1
28,5
28,3
27,0
Illes Balears
19,3
22,1
19,5
20,3
Castilla la Mancha
29,4
29,6
29,3
29,4
La Rioja
18,6
21,4
20,9
20,3
Andalucía
31,1
27,7
29,7
29,5
Canarias
20
21
22,5
21,2
37
34,6
38,6
36,7
Navarra
21,2
25
20,2
22,1
Extremadura
Nótese que la oscilación para Navarra es importante de un año a otro y que
por tanto habría que pensar en una horquilla que vendría marcada por los
extremos (entre el 10% y el 13% de los hogares con baremo estatal; entre 20% y
el 25% de los hogares con baremo autonómico).
Los datos aportados anteriormente, se refieren siempre a número de hogares.
El cálculo sobre personas explica las diferencias respecto de otros análisis
difundidos sobre la misma fuente.
Véanse los resultados obtenidos:
9
La variable sobre la que se realizan los análisis es la misma en todos los casos : los ingresos netos
(HY002SI). Para dejar al margen los casos perdidos se utiliza como filtro es la variable “flash”
(HY025_F), también facilitada por el INE.
Los ingresos se agregan por hogar y se utiliza la escala de equivalencia habitual (1/ 0,5 / 0,3). La mediana
puede extraerse de la base de individuos o de la de hogares, lo que supone ya una primera diferencia
(aunque relativamente reducida como puede verse).
Una vez extraída ésta, además, hay algunas diferencias en los resultados según se calcula la proporción de
hogares o la proporción de individuos.
34
Tabla 10. Proporción de hogares y de personas con ingresos netos inferiores al 60% de la mediana
estatal*
Proporción de
hogares (%)
Proporción de
personas (%)
Andalucía
30,5
29,6
Aragón
14,5
12,9
Asturias
15,3
13,2
Balears (Illes)
13,4
11,2
Canarias
30,3
28,0
Cantabria
13,1
13,3
Castilla León
27,2
24,5
Castilla, la Mancha
32,0
28,6
Cataluña
12,6
12,1
Comunidad Valenciana
19,9
17,1
Extremadura
39,8
38,3
Galicia
26,1
23,2
Madrid
12,4
12,8
Murcia
27,8
26,4
Navarra
11,5
9,8
País Vasco
11,0
9,6
Rioja (La)
19,9
20,2
Total
20,9
19,7
CCAA
*
El 60% de la mediana calculada en los hogares supone 6.758€ por unidad equivalente.
El 60% de la mediana calculada en las personas supone 6.860€ por unidad equivalente.
35
Tabla 11. Proporción de hogares y personas con ingresos netos inferiores al 60% la mediana de cada
CCAA
60% mediana
de hogares
Proporción de
hogares %
60% mediana de
personas
Proporción de
personas %
Andalucía
5.494
18,4
5.528
18,2
Aragón
7.284
17,3
7.568
17,2
Asturias
7.187
17,9
7.289
16,8
Balears (Illes)
8.137
19,5
8.040
18,2
Canarias
5.691
22,5
5.709
20,1
Cantabria
7.339
15,6
7.267
14,1
Castilla León
6.010
21,1
6.273
20,9
Castilla, la Mancha
5.699
20,1
5.840
19
Cataluña
8.173
19,8
8.276
19
Comunidad Valenciana
6.600
18,7
6.810
16,8
Extremadura
4.716
30,1
4.756
17,3
Galicia
6.097
19,3
6.253
18,5
Madrid
7.987
19,9
7.984
19,1
Murcia
5.948
21,1
6.099
21,2
Navarra
9.014
20,2
9.140
18
País Vasco
8.253
18,7
8.634
18,1
Rioja (La)
6.947
20,9
6.954
20,4
--
19,4
--
18,6
CCAA
Total
El cálculo de las tasas de población en riesgo de pobreza en términos de
hogares supone un aumento de algo más de 2,2 puntos porcentuales respecto
del resultado que se obtiene en el cálculo por individuos (1,7 pp utilizando el
umbral estatal). Esa misma tendencia se observa también a nivel estatal, aunque
en menor grado (+1,2 puntos).
En cualquier caso, tanto en términos de hogares como en términos de
personas, lo que se pone de manifiesto es que, teniendo en cuenta el nivel de
riqueza de Navarra, las desigualdades sociales no son muy diferentes de las que se dan
en otras CCAA o en el conjunto del Estado (1,7 puntos porcentuales menos en
términos de personas y 0,7 en términos de hogares). Estas diferencias se
encuentran dentro de los márgenes de error que supone el tamaño de la
muestra y dentro del orden de variación que han venido expresando los datos
de la ECV en los tres años analizados, por lo que podríamos decir que son poco
significativas.
Estas diferencias tienen que ver con el tamaño de los hogares que se
encuentran bajo el umbral de pobreza relativa, inferior en general a la media del
conjunto de la población, una diferencia que podría ser más intensa en Navarra.
Aunque el tamaño medio del hogar para el conjunto de la población es igual
en Navarra que en el conjunto del Estado, es significativamente más pequeño
36
en Navarra para los hogares situados debajo del umbral de pobreza relativa
(tanto el estatal como el autonómico).
Tabla 12. Tamaño medio de los hogares en el conjunto de la población y en aquellos situados bajo el
umbral de probreza
Total
población
Pobreza umbral
estatal
Pobreza umbral
autonómico
Andalucía
2,95
2,84
2,88
Aragón
2,65
2,34
2,4
Asturias
2,61
2,27
2,34
Balears (Illes)
2,68
2,37
2,58
Canarias
2,97
2,68
2,65
Cantabria
2,85
2,65
2,88
Castilla León
2,64
2,37
2,48
Castilla, la Mancha
2,86
2,48
2,61
Cataluña
2,72
2,49
2,55
Comunidad Valenciana
2,7
2,28
2,28
Extremadura
2,89
2,77
3,1
Galicia
2,8
2,47
2,43
Madrid
2,83
2,73
2,72
Murcia
3
2,71
2,93
Navarra
2,79
2,25
2,44
País Vasco
2,64
2,26
2,37
Rioja (La)
2,66
2,6
2,59
España
2,79
2,58
--
En la tabla siguiente puede verse cómo el menor tamaño de la media de
hogares en la muestra de Navarra se explica sobre todo por la mayor presencia
relativa de los hogares unipersonales mientras que los hogares de mayor
tamaño apenas aparecen en la muestra.
Tabla 13.
Distribución de los hogares situados debajo del umbral de pobreza del 60% para cada
territorio, según su tamaño
Nº de miembros del
hogar
España
Navarra
1
27,5
35,4
2
26,9
28,2
3
17,0
15,3
4
21,5
19,3
5
4,7
0,9
6 y más
2,4
0,8
100,0
100,0
Total
Nuevamente aquí debemos ser cautos como para interpretar que la pobreza
incide de una forma distinta en Navarra según el tamaño familiar. En cualquier
caso, esto podría abrir una línea de investigación en el futuro para discernir si
37
se trata de diferencias estrictamente muestrales o si hay detrás diferencias en la
estructura familiar de los hogares pobres. Una investigación así necesitaría una
fuente con un mayor nivel de representatividad para Navarra que la ECV, o
una ampliación significativa de su muestra.
Últimos datos disponibles de la ECV 2007
Recientemente han sido publicados los primeros resultados de la ECV de 2007 (basados
en los ingresos de los hogares en 2006). En esta ocasión, el INE ha calculado las tasas
de pobreza de dos formas distintas:
•
Tal como venía haciéndose sobre el total de ingresos familiares.
•
Imputando un alquiler estimado a los hogares que son propietarios de sus
viviendas.
Este nuevo cálculo tiene sentido en cuanto que anula teóricamente el sesgo que
suponían las distintas situaciones de los hogares respecto de la vivienda, aunque no está
claro que de esta forma se reflejen realmente las diferencias en las condiciones de vida.
Tabla 14.
Tasas de pobreza relativa (60% de la mediana) con umbral estatal, sin considerar y
considerando el efecto de los gastos de vivienda.
Tasa de pobreza
Tasa de pobreza con alquiler
imputado
29,2
22
Aragón
14
11,8
Asturias
13,8
10,4
16
12
Canarias
26,8
23,8
Cantabria
13,6
8,5
Castilla y León
22,6
17,6
Castilla - La Mancha
28,1
23
Cataluña
13,4
10,5
Comunitat Valenciana
16,3
12,8
Extremadura
39,3
35,7
Galicia
20,9
16,8
Madrid
13,3
8,5
Murcia
25,4
18,8
Navarra
6,3
5,5
País Vasco
11,6
6,4
La Rioja
19,4
15,8
Ceuta y Melilla
33,6
30,2
España
19,7
15,2
Andalucía
Illes Balears
Fuente: INE, ECV 2007
Para el caso de Navarra, esta nueva encuesta supone una reducción muy
significativa de hogares bajo el umbral estatal, situándose como la comunidad
autónoma con menor proporción de hogares en pobreza relativa (con umbral
estatal), tanto si se tiene en cuenta como si no el efecto de la vivienda.
Esta reducción tan importante en un año (3,5 puntos porcentuales) es
difícilmente explicable, como ya se ha dicho para otros años y otras
38
comunidades, a partir de los cambios en la estructura social. En una buena
parte deben entenderse como una más de las oscilaciones de una muestra
reducida para Navarra. Sin embargo, unida a los datos de años anteriores que
hemos presentado, podría estar marcando una tendencia a la reducción de la
pobreza antes de la crisis económica, aunque posiblemente no con esa
intensidad.
Conclusión
La lectura de conjunto esencial que habría que hacer de todos estos datos, a
nuestro juicio es:
•
La tasa relativamente baja de pobreza que venía utilizándose para
Navarra (con baremo estatal) refleja en buena medida los niveles
mayores de riqueza del conjunto de la comunidad, que suponen
también mayores ingresos comparativos incluso para sectores más
desfavorecidos, respecto de otras CCAA.
•
Una posible tendencia a la reducción de las tasas de pobreza hasta el
momento de la crisis económica, que es difícil de calibrar por las
fuertes oscilaciones que presenta.
•
Sin embargo, la estructura social, el nivel de desigualdad interna de la
sociedad en Navarra, no es demasiado distinto al que presentan otras
comunidades, en lo que se refiere a las tasas de pobreza relativa.
Esta conclusión tampoco es tan sorprendente si consideramos que los
modelos salariales (aunque con distintos niveles), la estructura impositiva y el
modelo de la Seguridad Social, vienen definidos en buena medida a nivel
estatal.
También es pertinente observar que la experiencia histórica nos dice que los
periodos en los que aumenta la riqueza, aumentan también las desigualdades y
que por tanto en aquellos territorios que han experimentado un mayor
crecimiento económico puede haberse empeorado la posición relativa de los más
pobres.
También la comparación entre territorios nos hacen ver que las comunidades
con menor renta tienden a ser más homogéneas internamente y sus tasas de
pobreza relativa descienden significativamente al estimarlas sobre umbrales
autonómicos.
Desde esta perspectiva, no sería sorprendente que una comunidad rica como
Navarra, después de un largo periodo de crecimiento económico presente una
proporción relativamente alta de población bajo el umbral de pobreza.
La pobreza severa en los hogares
Las mismas observaciones metodológicas pueden plantearse respecto de las
estimaciones de pobreza severa:
39
•
La excesiva oscilación de un año a otro debería llevarnos a hablar de
horquillas de estimación, nunca de tendencias.
•
La mayor calidad de las últimas encuestas debería llevarnos a fijarnos
más en los datos de los últimos años.
Tabla 15.
2004-2006)
Tasas de pobreza severa en los hogares (por debajo del 30% de la mediana). (ECV,
Baremo estatal
Baremo autonómico
2004
2005
2006
Media
04-06
2004
2005
2006
Media
04-06
Madrid
1,8
1,5
2,1
1,8
La Rioja
2,8
3,7
0,7
2,4
País Vasco
2,1
2
2,4
Asturias
3,4
3
1,6
2,2
País Vasco
2,8
2,7
2,9
2,8
2,7
Madrid
2,5
3
3
2,8
Cantabria
1,8
4
Cataluña
2,4
3,2
2,2
2,7
Castilla la Mancha
2,4
3,8
2,4
2,9
2,6
2,7
Cantabria
2
4
2,9
3,0
La Rioja
2,9
Navarra
5,1
5,2
0,7
2,9
Asturias
4,2
3,5
1,6
3,1
2,9
1,9
3,3
Comunidad Valenciana
2,8
3,9
4
3,6
Aragón
España
2,6
4,7
3,7
3,7
Extremadura
3,3
3,6
4
3,6
3,6
4,2
4,1
4,0
Cataluña
3,8
3,7
3,5
3,7
Comunidad Valenciana
2,9
5
4,1
4,0
Aragón
2,7
4,8
3,8
3,8
Galicia
4,2
4,6
4
4,3
España
3,6
4,2
4,1
4,0
Castilla León
4,3
3,8
5
4,4
Castilla León
3,6
4,1
4,3
4,0
Illes Balears
6,2
5,6
1,5
4,4
Andalucía
4
3,4
5
4,1
Castilla la Mancha
3
7,2
4,5
4,9
Murcia
4,9
3,9
3,8
4,2
Murcia
6,2
6,1
4,7
5,7
Canarias
4,2
5,3
3,6
4,4
Andalucía
5,4
5,2
7,2
5,9
Galicia
3,7
6,5
3,5
4,6
Canarias
4,6
7,7
6,3
6,2
Illes Balears
6,5
5,6
2,3
4,8
Extremadura
5,7
5,8
7,3
6,3
Navarra
6,4
4,8
3,3
4,8
Las tasas de pobreza severa no se muestran afectadas en la ECV según el
recuento se haga de hogares o de personas. En este sector de población (o en la
muestra que lo representa en la encuesta) las diferencias en el tamaño medio del
hogar son significativamente más reducidas entre los hogares pobres de
Navarra y del conjunto del Estado (aproximadamente una cuarta parte de las
que mostrábamos para la población en pobreza relativa).
40
Tabla 16. Proporción de hogares y de personas con ingresos netos inferiores al 30% de la mediana
estatal. ECV 2006
30% mediana
de hogares
Proporción de
hogares %
30% mediana de
personas
Proporción de
personas %
Andalucía
3.379
7,2
3.430
7,2
Aragón
3.379
3,7
3.430
3,8
Asturias
3.379
1,6
3.430
1,6
Balears (Illes)
3.379
1,5
3.430
1,7
Canarias
3.379
6,3
3.430
6,1
Cantabria
3.379
2,4
3.430
2,3
Castilla León
3.379
5,0
3.430
5,9
Castilla, la Mancha
3.379
4,6
3.430
4,7
Cataluña
3.379
2,6
3.430
2,7
Comunidad Valenciana
3.379
4,1
3.430
3,3
Extremadura
3.379
7,3
3.430
8,6
Galicia
3.379
4,0
3.430
4,0
Madrid
3.379
2,1
3.430
2,8
Murcia
3.379
4,7
3.430
5,6
Navarra
3.379
1,9
3.430
1,9
País Vasco
3.379
2,4
3.430
2,2
Rioja (La)
3.379
0,7
3.430
0,8
España
3.379
4,1
3.430
4,3
Tabla 17. Proporción de hogares y de personas con ingresos netos inferiores al 30% de la mediana de
cada CCAA. ECV 2006
30% mediana
de hogares
Proporción de
hogares %
30% mediana de
personas
Proporción de
personas %
Andalucía
2.747
5,0
2.764
4,8
Aragón
3.642
3,8
3.784
3,9
Asturias
3.594
1,6
3.645
1,9
Balears (Illes)
4.069
2,3
4.020
2,7
Canarias
2.846
3,6
2.855
3,8
Cantabria
3.670
2,9
3.634
2,5
Castilla León
3.005
4,3
3.137
5,1
Castilla, la Mancha
2.850
2,4
2.920
2,7
Cataluña
4.087
3,5
4.138
3,5
Comunidad Valenciana
3.300
4,0
3.405
3,3
Extremadura
2.358
4,0
2.378
4,6
Galicia
3.049
3,5
3.127
3,4
Madrid
3.994
3,0
3.992
3,9
Murcia
2.974
3,8
3.050
4,2
Navarra
4.507
3,3
4.570
3,3
País Vasco
4.127
2,9
4.317
2,7
Rioja (La)
3.474
0,7
3.477
0,8
--
3,7
--
3,8
España
41
La principal conclusión que puede extraerse de aquí, con la imprecisión que
presentan estas cifras, es que la pobreza más severa podría haberse reducido
significativamente en estos años (como ya se marcaba analizando la pobreza
con umbrales estatales). Nuevamente aquí sería demasiado atrevido decir que
se ha reducido a la mitad o menos como se deduciría de una lectura literal de
estas cifras.
Todavía queda, sin embargo, un amplio margen para la mejora de los
programas de protección social de los sectores más vulnerables si se pretende
acabar con la pobreza severa que, en los países más avanzados de Europa, tiene
a ser estadísticamente insignificante.
Es preciso resaltar que las tasas de pobreza relativa (moderada, bajo el 60%
de la mediana) suponen un indicador de desigualdad social que debe
contemplarse en relación con procesos estructurales “macro” (estructura
económica y social, políticas fiscales y de seguridad social, orientación del
conjunto del gasto público,…). Frente a ellos los dispositivos asistenciales
desarrollados desde los servicios sociales tienen una incidencia prácticamente
nula. Sin embargo, los niveles de pobreza severa sí son abordables desde
políticas de garantía de ingresos mínimos (tipo Renta Básica) que en España
están parcialmente en manos de las CCAA.
En este sentido, tiene interés la comparación entre el baremo establecido para
la Renta Básica y los umbrales de pobreza relativa y de pobreza severa que
hemos utilizado para Navarra. En el gráfico siguiente puede verse cómo para
las familias de tamaños medios y altos, el nivel de protección establecido les
sitúa sistemáticamente bajo el umbral de pobreza severa de Navarra.
42
Gráfico 1.
pobreza
Comparación del baremo de la Renta Básica de Navarra y de distintos umbrales de
Nota: En los umbrales de pobreza se recoge el caso de que la segunda persona es un adulta y las
siguientes son menores
¿Son más pobres los hogares pobres en Navarra?
Las medidas de la pobreza basadas en el recuento de personas o de hogares
presentan una clara limitación a la hora de dar cuanta de cual es realmente la
situación de necesidad en la que se encuentran los sectores más desfavorecidos
de una determinada sociedad. Podría darse el caso de dos territorios con tasas
similares de pobreza (nº de personas bajo un determinado umbral), en los que
los pobres presentaran niveles de ingresos y condiciones de vida radicalmente
distintas: en uno todos estarían muy cerca del umbral (relativamente cerca por
tanto del nivel medio de ingresos) y en otro, podrían estar en la más absoluta
indigencia. Las situaciones sociales de estos dos casos serían por tanto
claramente diferentes a pesar de presentar la misma tasa de pobreza.
Para superar esta limitación, suele utilizarse un indicador complementario a
las tasas de pobreza: la distancia al umbral o poverty gap. Éste pretende ser una
aproximación a la medida de la intensidad de las necesidades que presentan los
pobres. Nos mide la cantidad de dinero que necesitaría cada hogar para dejar
de ser considerado estadísticamente pobre.
Nuevamente aquí, la utilización de unos u otros umbrales puede llevarnos a
conclusiones relativamente diferentes.
43
Considerando el umbral estatal: un solo umbral de 6.758€ por persona
equivalente (o unidad de consumo) para todo el Estado, encontrábamos que
había en España un 20,9% de los hogares en riesgo de pobreza relativa y en
Navarra un 11,5%.
¿De cuanto dinero disponen esos hogares? Las diferencias no son demasiado
abultadas y tienen que ver nuevamente con el tamaño del hogar: la renta
disponible media por hogar se situaría en España en 8.046€ anuales y en
Navarra, con hogares pobres de menor tamaño en la muestra, en 7.198 €.
Calculando por unidad de equivalencia y eliminando por tanto el efecto del
distinto tamaño de los hogares, encontramos que los hogares en riesgo de
pobreza contarían con unos ingresos de 4.768€ por persona equivalente en
Navarra, una cantidad prácticamente similar a la del conjunto del Estado.
La mayoría de las CCAA se sitúan 200€ arriba o debajo de este nivel de
ingresos para los hogares en riesgo de pobreza (salvo algunos casos de CCAA
uniprovinciales y/o con escasa muestra en la ECV).
Tabla 18.
Renta disponible de los hogares pobres (bajo el 60% del umbral estatal: 6.758 €) y
distancia a dicho umbral
Renta
disponible de
los pobres por
hogar
Renta
disponible de
los pobres por
unidad de
consumo
Distancia al
umbral por
hogar
Distancia al umbral
por unidad de
consumo
Andalucía
8.427
4.632
3.840
2.126
Aragón
7.202
4.569
3.773
2.189
Asturias
8.340
5.183
2.354
1.575
Balears (Illes)
8.526
5.374
2.367
1.384
Canarias
8.018
4.566
3.759
2.192
Cantabria
9.063
4.994
2.848
1.764
Castilla la Mancha
8.150
4.973
3.132
1.785
Castilla León
7.524
4.753
3.475
2.005
Cataluña
7.736
4.705
3.515
2.053
Comunidad Valenciana
7.384
4.668
3.324
2.090
Extremadura
8.530
4.893
3.554
1.865
Galicia
8.280
4.943
3.032
1.815
Madrid
8.312
4.878
3.488
1.880
Murcia
8.013
4.709
3.863
2.049
Navarra
7.198
4.768
3.300
1.990
País Vasco
7.398
4.698
3.293
2.060
Rioja (La)
8.968
5.290
2.716
1.468
España
8.046
4.754
3.498
2.004
La distancia al umbral por unidad de consumo se situaría por tanto en unos
2.000 € (3.500€ por hogar): Para acabar con la pobreza estadística en Navarra
habría que haber aumentado en 3.500€ los ingresos de unos 24.000 hogares
(antes de la crisis), bien a través de un aumento de los ingresos por trabajo
44
(como efecto de unas políticas de empleo) bien a través de las prestaciones
sociales (redistribución): un total de 84 millones € que tendrían que llegar a los
hogares en riesgo de pobreza por la acción conjunta del mercado y de los
poderes públicos. Puede parecer un objetivo utópico si lo comparamos con los
recursos del actual programa de Renta Básica, pero que no es en absoluto
inalcanzable en el medio plazo (una década, por ejemplo) si se conjuga un
contexto de crecimiento económico, una vez superada la crisis, y un
compromiso político y social por alcanzarlo.
El mismo planteamiento utilizando el umbral propio de la Comunidad Foral
es significativamente distinto:
Tabla 19.
Renta disponible de los hogares pobres (bajo el 60% del umbral de cada CCAA) y
distancia a dicho umbral
Renta disponible
de los pobres por
hogar
Renta disponible de
los pobres por
unidad de consumo
Distancia al
umbral por
hogar
Distancia al
umbral por unidad
de consumo
Andalucía
6.417
3.496
3.625
1.998
Aragón
7.990
4.916
4.038
2.368
Asturias
8.811
5.392
2.776
1.795
Balears (Illes)
10.125
5.856
3.830
2.281
Canarias
6.820
3.929
3.003
1.762
Cantabria
10.059
5.230
3.544
2.109
Castilla la Mancha
7.206
4.189
2.693
1.510
Castilla León
6.941
4.254
3.130
1.756
Cataluña
9.614
5.683
4.219
2.490
Comunidad Valenciana
7.184
4.539
3.277
2.061
Extremadura
6.318
3.269
2.855
1.448
Galicia
7.030
4.305
3.017
1.792
Madrid
10.158
5.817
3.938
2.170
Murcia
7.627
4.194
3.390
1.754
Navarra
10.072
6.077
4.752
2.937
País Vasco
9.633
5.882
3.801
2.371
Rioja (La)
9.108
5.363
2.909
1.584
Teniendo en cuenta el nivel de riqueza propio de cada CCAA (y los niveles
de precios correspondientes), encontrábamos que aproximadamente uno de
cada cinco hogares se encontraba bajo el umbral de pobreza, unos 42.000
hogares, un nivel similar al del conjunto del Estado.
Cada uno de estos hogares tenía unos ingresos medios de unos 10.000€
anuales (unos 6.000€ por unidad de consumo). La distancia al umbral por
hogar ascendería aquí sin embargo a 4.752€ por hogar (2.937€ por unidad de
consumo). Quiere decir estos que, en relación con el nivel de riqueza de cada
CCAA, los hogares navarros bajo el umbral de pobreza son de los que más dinero
tienen (junto con Madrid o Baleares), pero también son los que más dinero
45
necesitarían para situarse por encima del umbral. Son estas las contradicciones
del modelo de integración de una sociedad de mercado.
Posiblemente, desde un objetivo de lucha contra la exclusión social, no es
éste el nivel de ingresos que debería servirnos de referencia, y posiblemente
sobrepase las posibilidades de redistribución económica que podrían poner en
marcha conjuntamente los departamentos de Asuntos sociales y de Empleo.
Podría perfectamente, sin embargo, plantearse el objetivo de que todas las
familias de Navarra superen el umbral de pobreza estatal en el plazo de 10 años.
Tabla 20.
Distancia al umbral de pobreza estatal de las familias pobres de Navarra (ECV 2006), en
comparación con algunas referencias macroeconómicas
Distancia al umbral estatal
Presupuesto DGASyCD 2008
Presupuesto Dpto. ASFJyD 2008
Presupuesto de Navarra 2008
PIB 2007
Millones €
%
84
140
351
4.387
18.428
100,0
60,0
23,9
1,9
0,5
Téngase en cuenta además que la reducción significativa que presenta la
estimación de la tasa de pobreza de 2007 supondría una reducción muy
significativa en estos cálculos, pudiéndose situar el poverty gap en una cuantía
cercana a los 50 millones.
La evolución de la exclusión social: un proceso congelado hasta la crisis
La referencia de la Encuesta de Condiciones de Vida es insuficiente para
detectar las tendencias que presenta la exclusión social y la pobreza severa a
nivel autonómico, máxime en CCAA pequeñas como Navarra. Por un lado la
serie es demasiado corta (2005-2006-2007), presenta datos no muy actualizados
(la situación económica de los hogares se refiere a 2006 en la última ola), y
muestra fuertes oscilaciones a nivel regional entre un año y otro.
Es por ello que complementamos el análisis anterior con la aproximación que
nos permite la Encuesta de Población Activa. Analizando la situación de los
hogares respecto del empleo y de la protección social, podemos construir dos
indicadores que son interesantes para este análisis:
a) Hogares en los que no hay ninguna persona ocupada, ni tampoco se
percibe ninguna pensión o prestación por desempleo (pueden percibirse
prestaciones de los servicios sociales, como la Renta Básica que no aparece
registrada). Su medida es una aproximación a la demanda potencial de unos
ingresos mínimos y está directamente relacionada con la exclusión del consumo.
Podemos identificarlos para simplificar como “hogares sin ingresos”, aunque, tal
como hemos dicho pueden tener algunos ingresos de tipo asistencial o bien
vivir exclusivamente de las rentas (una situación es muy reducida).
46
b) Hogares en los que hay personas activas, pero en los que no hay nadie que
trabaja. Se ha denominado este grupo como el “desempleo total familiar” y es una
aproximación a la exclusión del empleo en los hogares.
Ambos grupos identifican un volumen muy reducido de hogares
(relacionado por tanto con procesos de exclusión severa), de magnitud muy
similar en general (aunque con diferencias significativas para algunas CCAA), y
parcialmente coincidente, aunque puede darse el caso de “hogares sin ingresos”
que no son activos y por tanto no les afecta el desempleo 8no están disponibles
para trabajar), y al revés también encontramos en el “desempleo total familiar”
hogares que tienen ingresos de pensiones y prestaciones sociales.
En la tabla siguiente puede verse que la proporción en ambos casos es
relativamente reducida para Navarra y estaría afectando a unos 2.500 a 3.000
hogares, lo que podría considerarse como una referencia mínima para el nivel
de cobertura de la Renta Básica, así como para las políticas activas de empleo
orientadas a los sectores excluidos.
Con el objetivo de corregir las oscilaciones que presentan estos indicadores
entre unos años y otros, sobretodo a nivel regional, utilizamos medias móviles10.
Tabla 21.
Proporción de hogares afectados por dos indicadores de exclusión. Media 2006-2008
Sin ocupados,
ni pensionistas,
ni perceptores desempleo
Todos los activos
parados
Rioja (La)
1,14
1,49
Navarra
1,20
1,33
Asturias
1,61
3,19
Castilla-La Mancha
1,64
2,28
Castilla-León
1,65
2,10
Aragón
1,68
1,35
Madrid
1,73
1,67
Galicia
1,78
2,59
País Vasco
1,82
2,00
Cantabria
1,92
1,94
Murcia
2,03
2,30
Extremadura
2,05
4,43
España
2,14
2,68
C. Valenciana
2,29
2,56
Cataluña
2,32
2,02
Baleares
2,52
2,42
Andalucía
2,68
4,51
Canarias
3,22
4,32
Fuente: EPA IIT para 2006 y 2007 IT para 2008.
10
Para un año de referencia tomamos el valor correspondiente a la media de ese año, del anterior y
del posterior.
47
3. Una sociedad integrada a pesar de las desigualdades
Además de los indicadores que hemos analizado hasta el momento, que
tienen en cuenta la situación económica de la familia, hemos tratado de
construir una batería de indicadores a partir de la ECV que permita comparar la
situación de Navarra respecto del conjunto del Estado en términos de
integración social.
Hemos partido de la concepción multidimensional de la exclusión social y
del sistema de indicadores que ha sido consensuado entre diversos grupos de
investigadores para el Informe FOESSA 2008. Desgraciadamente, la Encuesta
Foessa no tiene suficiente significación para Navarra. Como aproximación
pueden servirnos los datos de la región Noreste, que incluye a Navarra,
conjuntamente con el País Vasco, La Rioja y Aragón.
Tabla 22.
Niveles de integración-exclusión social en España por grandes regiones NUTS-1
Proporción (%) en cada tramo
Índice de exclusión general
Integración
plena
i=0
Integración
precaria
0>i<2
Exclusión
compensada
2<i<4
Exclusión
severa
i>4
Media
Desv. típ.
Noroeste
48,0
36,1
11,7
4,2
0,97
1,93
Noreste
Madrid
56,8
48,0
35,1
28,6
5,9
17,6
2,2
5,9
0,53
1,21
1,00
2,05
Centro
Este
49,0
50,1
37,0
30,1
10,7
12,1
3,3
7,6
0,97
1,18
2,24
2,10
Sur
Canarias
41,7
25,4
44,2
42,5
10,3
19,4
3,8
12,7
0,95
1,46
1,47
1,72
Total
47,5
35,3
11,9
5,3
1,03
1,89
Fuente: Informe Foessa 2008
Navarra se encontraría por tanto en una posición destacada dentro del
conjunto del Estado en cuanto a sus niveles de integración, con la proporción
más alta de hogares plenamente integrados y con las proporciones más bajas de
hogares afectados por procesos de exclusión, tanto en sus formas más
moderadas como en las más severas, con niveles en estos casos que podrían ser
inferiores a la mitad del conjunto del Estado.
Con ese punto de partida hemos revisado las posibilidades que ofrece la ECV
para extraer esos indicadores a nivel de las CCAA. Lógicamente, los límites
muestrales y los sesgos que pueden suponer son en este caso similares a los que
presentábamos en el análisis de los ingresos.
Como vía para mejorar la representatividad de los datos, calculamos la
media de los tres años para los que la ECV aporta información.
Del total de 35 indicadores de exclusión que se proponían, la ECV permite
analizar 14 que presentamos a continuación. Los problemas sociales que
identifica este listado de indicadores, todos ellos de especial gravedad, afectan
siempre a un número reducido de hogares. La posibilidad de construir a partir
de aquí un sistema más omnicomprensivo de indicadores que traten de abarcar
48
el conjunto de dimensiones de la exclusión social y que permitan un análisis
territorial como el que aquí pretendemos, para Navarra, sería de un especial
interés para el proceso de seguimiento y actualización que el futuro Plan de
Lucha contra la Exclusión Social deberá garantizar.
49
Tabla 23.
Indicadores de exclusión social en España y en Navarra. 2004-2006
España
Navarra
2004
2005
2006
Media
2004-06
2004
2005
2006
Media
2004-06
1. Hogares cuyo sustentador principal está en
paro desde hace más de un año
0,5
0,3
0,3
0,4
0,15
0,2
0,34
0,2
2. Hogares sin ocupados ni pensionistas ni con
prestaciones (cinco)
6,1
4,1
2,1
4,1
1,4
2,5
1,8
1,9
3. Hogares con todos los activos en paro,
máximo enseñanza obligatoria y sin haber
recibido formación
3,7
2,8
2
2,8
0,6
0
1
0,5
2
1,5
1,2
1,6
0,7
0,2
0,3
0,4
5. Pobreza extrema: Ingresos inferiores al 30%
de la renta familiar mediana equivalente
3,6
4,2
4,1
4,0
5,1
2,9
1,9
3,3
6. Hogares que carecen de los siguientes
bienes: teléfono, Tv color, ordenador, lavadora
y coche
3,6
2,7
2,6
3,0
0,9
2,3
1,5
1,6
7. Hogares que carecen de bañera o ducha o
de inodoro con agua corriente para uso
exclusivo.
0,8
0,6
0,6
0,7
0,5
0,3
0,3
8. Hogares con analfabetos de 16 a 64 años
4,3
3,3
3,1
3,6
1
1,1
0,4
0,8
9. Hogares con jóvenes entre 16 y 24 años con
la educación primaria como máximos estudios
terminados.
1,7
3,1
2,4
2,4
0,5
1,5
2,7
1,6
10. Hogares con menores de 3 a 5 años no
escolarizados
0,2
0,2
0,5
0,3
0,6
0,2
0,4
0,4
11. Hogares en los que nadie de 16 a 65 años
tiene estudios (< 6 años de escolarización)
10,5
12,3
10,8
11,2
5,4
3,3
5,2
4,6
12. Hogares en situación de hacinamiento
1,2
0,8
0,6
0,9
0,1
0
0,5
0,2
13. Hogares con todos los adultos con
problemas graves de salud
4,4
3,2
3
3,5
4
4
1,7
3,2
14. Hogares en pobreza relativa con enfermos,
que no han usado los servicios sanitarios en un
año
1,9
1,4
1,1
1,5
0
0,9
0,6
0,5
4. Hogares en pobreza relativa con todos los
activos en paro
Fuente: ECV 2005-2007
50
Desde esta perspectiva desagregada y con esta otra fuente, puede
confirmarse que la sociedad navarra presenta un nivel significativamente más
alto de integración social que el conjunto del Estado:
•
Los indicadores de exclusión del empleo representan una incidencia
en Navarra que puede ser la mitad y llegar hasta una quinta parte de
los niveles expresados a nivel estatal.
•
La privación de bienes básicos es también doble en el conjunto del
Estado, y el hacinamiento tiene una presencia en Navarra cuatro veces
menor.
•
Las diferencias son también muy abultadas en cuanto a analfabetismo
(4 veces menos) y al nivel de estudios básicos (la mitad), aunque la
exclusión educativa presenta valores más similares en cuanto a
abandonos prematuros del sistema educativo por parte de los jóvenes
y a la desescolarización.
•
Los problemas de salud parecen presentar también una incidencia
más similar a la del conjunto del estado, pero con mayor atención por
parte de los servicios sanitarios.
En suma, en este análisis comparativo con otras CCAA en términos de
pobreza y de exclusión social, Navarra aparece como una sociedad claramente
más rica, en la que incluso los sectores desfavorecidos cuentan también con
mayores niveles de ingresos, lo que no impide que se den niveles de
desigualdades internas equivalentes con otras comunidades de menor renta. La
riqueza económica va asociada en Navarra también a altos niveles de
integración social, con una presencia de sectores excluidos considerablemente
más reducida, lo que supone una mayor capacidad de afrontar objetivos más
ambiciosos en el futuro en cuanto a la reducción de la pobreza y la exclusión
social.
4. Las consecuencias de la crisis económica: un nuevo escenario para los
próximos años
Los cambios que se están desarrollando con extraordinaria rapidez en el
mercado de trabajo desde la segunda mitad de 2008 van a tener un efecto muy
importante en la dinámica de los procesos de exclusión en los próximos años.
En Navarra, el aumento del desempleo comenzó un poco más tarde y su
crecimiento podría estar evolucionando algo más lentamente, pero la tendencia
a la destrucción del empleo y al rápido aumento de la tasa de paro se mantiene
similar a la del conjunto del Estado así como a la de las comunidades vecinas.11
No parece descabellado pensar que puedan llegar a alcanzarse en el futuro las
tasas de desempleo que pudieron observarse con la crisis de 1992. En aquel
11
Utilizamos aquí la zona NUTS1 Noreste como territorio de referencia, que incluye a Aragón, Navarra,
País Vasco y La Rioja, que nos aporta un elemento de contraste y una información complementaria para
los casos en lso que la representatividad para Navarra es reducida.
51
momento, el impacto en Navarra pudo ser muy inferior al del conjunto del
Estado y a las comunidades limítrofes, pero en este caso, la tendencia parece
más general. El número de parados estimados en el último trimestre de 2008 en
Navarra, unos 25.000, era casi el doble que en el mismo periodo del año anterior
y la tasa de desempleo había pasado del 4,3% al 8,1%.
Gráfico 2.
Evolución de las tasas de desempleo 1987-2008
El impacto en los hogares se está comenzando a apreciar
La mayor parte de los expertos tienden a coincidir en la previsión de que la
crisis va a ser larga y que se tardará en recuperar niveles de crecimiento
compatibles con la creación de empleo. Aún en el escenario más optimista, los
efectos sociales de la pérdida de puestos de trabajo se prologará como mínimo
durante los próximos tres años: véase en el gráfico anterior el tiempo de
recuperación necesario para igualar las tasas de desempleo previas a la crisis de
1992 .
El desempleo total familiar12 ha venido afectando en Navarra
aproximadamente al 1,5% de los hogares durante los últimos ocho años (entre
2000 y 2007), pero ha empezado a reflejar ya la tendencia negativa del mercado
de trabajo, y se intensificará su crecimiento próximamente, al aumentar las
probabilidades de que el desempleo afecte a todos los miembros activos del
hogar conforme crece la tasa de paro.
12
Proporción de hogares activos en los que todos están parados, sobre el total de hogares
52
Gráfico 3.
Desempleo total familiar sobre el total de hogares (%)
Los efectos de la protección social hacen que sólo una parte de los hogares en
desempleo total acaben sin ninguna fuente de ingresos. En unos casos por la
presencia de pensiones de jubilación o de invalidez. En otros casos por el acceso
a prestaciones o subsidios por desempleo. Si en la crisis de 1992, el desempleo
total familiar acabó afectando a más del 8% de los hogares en España, no llegó
al 2,5% la proporción de hogares en los que no había este tipo de ingresos (del
trabajo, de pensiones o de protección por desempleo). En el caso de Navarra,
prácticamente nunca ha subido del 2% de los hogares.
En casi todos los casos, sin embargo, cabe pensar en una reducción
significativa de la capacidad adquisitiva de estos hogares afectados por el
desempleo total familiar. Primero porque la sustitución de ingresos del trabajo
por la protección por desempleo supone una pérdida progresiva de ingresos.
Segundo porque en muchos casos se acaban agotando los derechos a esta
protección. Esta reducción de la capacidad adquisitiva puede dar lugar a otros
problemas como los impagos de las cuotas de las hipotecas o de los alquileres.
53
Gráfico 4.
Hogares sin ingresos: sin empleo, ni pensiones, ni protección por desempleo
Sin embargo, en el gráfico pueden verse ya significativos indicios de que esta
crisis de empleo sí tendrá rápidamente un efecto importante en el crecimiento de los
hogares sin ingresos. De hecho, a nivel estatal, la proporción de estos hogares ha
superado ya el listón del 2,5%, después de cinco trimestres de crecimiento. En
Navarra este indicador tiene problemas de representatividad por lo reducido de
la muestra, pero, tomando como referencia la zona NUTS1 Noreste, podemos
deducir que, aunque se a menor nivel que en el conjunto del Estado, las
necesidades de protección social de los hogares van a aumentar de una forma
significativa también en Navarra.
La diferencia respecto de la crisis de 1992 puede explicarse por la conjunción
de dos factores: las reformas de 1993-94 que redujeron la capacidad protectora
de la protección por desempleo y el crecimiento, durante estos años, de los
empleos precarios que acumulan menores derechos por cotización.
La protección por desempleo comenzará a “agotarse” en el segundo
semestre de 2009
De momento, las prestaciones y subsidios por desempleo, en este primer
impacto de la crisis de empleo, están frenando muy significativamente el
crecimiento de los hogares sin ingresos: el número de perceptores de estas
prestaciones prácticamente se ha duplicado, pasando de 1,4 millones en 2007 a
2,7 millones de desempleados en febrero de 2009, hasta significar un total de 16
prestaciones por cada 100 hogares. El crecimiento del número de perceptores ha
sido espectacular durante el último año y medio.
54
Si Navarra venía teniendo durante todo lo que va de década una media
mensual de entre 10.000 y 13.000 perceptores, en febrero de 2009, tenía ya 27.326
desempleados cobrando una prestación por desempleo o un subsidio
asistencial.
Gráfico 5.
Nº de prestaciones y subsidios por desempleo por cada 100 hogares (en media
mensual de cada año)
En Navarra, actualmente, 12 desempleados están cobrando algún subsidio o
prestación por cada 100 hogares, alcanzándose ya los niveles de protección que
se alcanzaron en la crisis de 1992.
Teniendo en cuenta el modelo de protección por desempleo que tenemos, de
carácter contributivo (y semicontributivo en las alternativas asistenciales en la
mayoría de los casos13), cabe pensar que a partir del segundo semestre de 2009,
el número de desempleados que haya consumido todos los derechos generados
empiece a aumentar muy significativamente.
Una creciente demanda de Renta Básica
Durante todo lo que va de década, una vez que se asentó mínimamente el
modelo institucional de este programa, la demanda de Renta Básica ha
experimentado una evolución muy similar a algunos de los indicadores de
demanda potencial que hemos utilizado hasta ahora: ligeramente superior en
términos anuales a la proporción de hogares en desempleo total familiar y con
13
Los subsidios de desempleo están sujetos a una exigencia de contribución previa, ya que se
accede a ellos al haber consumido el derecho a la prestación contributiva o por tener un periodo de
cotización insuficiente (salvo algunos casos especiales).
55
una cierta coincidencia con la proporción de hogares sin ingresos14, con más
oscilaciones en este último caso debido a los problemas de la muestra.
Durante el último año, en esta primera fase de la crisis, la demanda de Renta
Básica ha experimentado también un crecimiento paralelo a las prestaciones por
desempleo.
Gráfico 6.
hogares)
Indicadores de demanda de protección social potencial y real en Navarra (por 100
Durante los dos primeros meses de 2009, las solicitudes de Renta Básica han
experimentado un crecimiento de un 79,3% respecto al mismo periodo del año
anterior. Si esa proporción de Renta Básica se mantiene durante todo el año,
podrían superarse las 10.000 solicitudes en este ejercicio. El perfil de la curva de
la demanda que esto supondría es similar al que experimenta la protección por
desempleo, por lo que esta hipótesis no parece inverosímil. Parece razonable
pensar incluso que, sin un aumento significativo del empleo, la demanda de
Renta Básica seguirá aumentando después de que la cobertura de la protección
por desempleo comience a descender.
De la misma forma, parece razonable pensar que las demandas de Renta
básica vayan a tener un horizonte temporal más largo ya que las perspectivas
14
El “desempleo total familiar” y los “hogares sin ingresos” se calculan en un momento
determinado (en los cuatro trimestres del año) y las solicitudes de Renta Básica se computan acumuladas
a lo largo de todo el año.
56
de un retorno rápido a un empleo, aún precario, se verán significativamente
disminuidas y los periodos de percepción tenderán por tanto a alargarse.
Las dimensiones que puede llegar a alcanzar la Renta Básica en los próximos
años requerirá revisar las estrategias de activación para responder a las distintas
situaciones de los sectores de población que van a ir accediendo:
•
Los demandantes de Renta Básica cuyo único problema es el
desempleo y la carencia de ingresos que implica, y que están en
condiciones de acceder inmediatamente al empleo en condiciones
normales de mercado.
•
Los demandantes de Renta Básica afectados por procesos de exclusión
social cuya incorporación al mercado de trabajo sería viable en un
contexto positivo, aún con cierta necesidad de apoyo.
•
Los demandantes de Renta Básica afectados por graves procesos de
exclusión social cuya incorporación al mercado de trabajo se considere
inviable a medio plazo, incluso con la mejora de la situación
económica.
Así pues, la dinámica que ha impuesto la crisis económica y sus efectos en
forma de crisis de empleo plantea un nuevo escenario para el Plan de Lucha
contra la Exclusión Social. No se trata sólo de la necesidad de un plan de
emergencia, sino que el Plan de Inclusión se enfrenta a una situación de emergencia
social durante los próximos años (posiblemente se prolongue durante todo el
periodo de vigencia que previsiblemente pueda tener, o al menos durante una
buena parte de él).
Asistimos a un escenario radicalmente nuevo para el Plan de Inclusión y para
uno de sus principales instrumentos como es la Renta Básica. No tenemos
experiencia en etapas anteriores: en la crisis de 1992 la Renta Básica se
encontraba en una fase inicial de asentamiento y no se gestionaba como un
derecho subjetivo. Entonces, además, la protección por desempleo tenía una
capacidad de cobertura que posteriormente se vio reducida.
Pero en este momento, para afrontar esta situación, contamos con un
instrumento de gran importancia como la Renta Básica, con un nivel de protección
mejorado, una importante máquina administrativa en pleno rodaje y una
arquitectura jurídica que puede garantizar el derecho a unos ingresos mínimos a
todos los hogares, como continuidad de la cobertura por desempleo para los que
más se han visto afectados por el paro. Puede por tanto concebirse la Renta
Básica como un amplio programa de prevención social que evite que los parados de
hoy se conviertan en los excluidos de los próximos años.
57
1.3 Características de la población excluida
Begoña Pérez
Una de las vías de acercamiento a las situaciones intensas de exclusión social
consiste en el estudio de las condiciones de vida de la población que
normalmente acude a los dispositivos de atención social públicos (programas
de renta mínima). Se parte de la idea de que aquellas personas que acuden a la
ayuda de estos programas se encuentran en situaciones de exclusión
especialmente intensas. El umbral económico establecido por estos dispositivos
los orienta a hogares en situación de pobreza severa y aunque éste es
condicionamiento suficiente para acceder a ellos, el conocimiento de las
características de los hogares perceptores nos permite saber de la existencia de
otras dimensiones en su situación de dificultad.
Aunque las bases de datos que recogen información sobre los hogares
solicitantes y perceptores de los programas de renta mínima están más
orientadas a la gestión, existen diversas informaciones sobre los hogares que
nos permiten vislumbrar algunas dimensiones que inciden especialmente en las
situaciones de dificultad: es el caso del tipo de hogar, la pertenencia a minoría
étnica o la presencia de determinadas problemáticas en el hogar.
Elevada presencia de personas solas, monoparentales
Un primer dato que avala la incidencia de la falta de protección familiar en
las situaciones de exclusión social es la elevada proporción de personas solas
dentro del programa. Las personas solas constituyen un 40% de las situaciones
atendidas por el programa. Entre el resto un 22,3% de los hogares son de dos
miembros y el resto los constituyen hogares de tres o más miembros (37,7%).
Dentro de los hogares de más de tres miembros, los hogares de más de 5
miembros suponen una proporción que alcanza el 12% de hogares dentro del
programa.
Gráfico 7 % del tamaño del hogar de los perceptores de RB (hogares) (período 2002-2007)
58
Fuente: Base de datos RB 2002-2007
En segundo lugar se constata una tendencia ya demostrada en anteriores
evaluaciones del programa, la elevada presencia (30%) de hogares
monoparentales especialmente afectados por los procesos de exclusión social.
Gráfico 8 Tipos de hogar presentes en el programa RB Conjunto del período 2002-2007
Fuente: Base de datos RB 2002-2007
Sin embargo, si analizamos la evolución de la presencia de estos tipos de
hogar a lo largo de todo el período comprobamos un incremento de las
personas solas en el programa y cierto descenso del resto de tipos de hogar.
59
Gráfico 9 Evolución de la proporción de los distintos tipos de hogar presentes en el programa RB 20022007
Fuente: Base de datos RB 2002-2007
En coherencia con lo anterior, el estado civil más frecuente en el programa es
el de las personas solteras, situación que caracteriza a casi la mitad de las
personas principales de los hogares perceptores. El segundo tipo de hogar más
frecuente es el de los casados y por último se encuentra una proporción de un
20% de hogares separados o divorciados. Estos perfiles apenas han variado en
los últimos años.
Tabla 24 Estado civil de los perceptores (persona principal)
Estado Civil
2005
2006
2007
%
Nº
%
Nº
%
Nº
Casado
27,64%
588
26,33%
517
26,05%
591
Soltero
47,77%
1.016
48,09%
944
48,48%
1.100
Viudo
2,54%
54
2,65%
52
2,64%
60
Divorciado
3,53%
75
4,89%
96
4,50%
102
Separado legal
7,76%
165
8,55%
168
7,62%
173
Separado de hecho
6,91%
147
6,11%
120
5,77%
131
N/C
3,85%
82
3,36%
66
4,94%
112
TOTAL
2.127
1.963
2.269
Fuente: Sección de incorporación social
60
La población joven tiene mayor presencia en el programa
Otro dato destacable es que los hogares encabezados por personas jóvenes
parecen ser los más vulnerables a las situaciones de exclusión social. La edad
media de la persona perceptora se encuentra en 35 años aunque destaca un 7%
de solicitantes menores de 25 años, colectivo que había reducido algo su
presencia en el programa en los últimos años del período (2002-2007).
Tabla 25 Edad de los perceptores (persona principal)
Grupo de edad
2005
2006
2007
2008
%
Nº
%
Nº
%
Nº
%
Nº
<=25
7,66%
163
6,82%
134
6,83%
155
9,05%
281
26 - 30
17,39%
370
20,53%
403
16,97%
385
18,38%
571
31 - 35
21,02%
447
17,58%
345
16,75%
380
19,58%
608
36 - 40
17,02%
362
17,42%
342
17,85%
405
17,84%
554
41 - 45
11,72%
249
11,61%
228
14,19%
322
11,94%
371
46 - 50
8,32%
177
8,97%
176
8,77%
199
8,31%
258
51 - 55
7,24%
154
6,98%
137
7,05%
160
6,28%
195
56-61
5,12%
109
5,15%
101
5,91%
134
4,93%
153
61-64
4,28%
91
4,33%
85
5,69%
129
3,64%
113
No consta
0,23%
5
0,61%
12
0,06%
2
0
2.127
TOTAL
1.963
2.269
3.106
Fuente: Sección de incorporación social
En el 2008 ha aumentado considerablemente la proporción de perceptores jóvenes,
incluidos los menores de 25 años, debido a los efectos de la crisis especialmente intensos
en la población más joven.
Si observamos la estructura del conjunto de la población que compone los
hogares perceptores de Renta básica se comprueba que ésta muestra gran
diferencia con la población Navarra mucho más envejecida. La mayor presencia
de menores, por un lado de personas entre 30 y 30 años marcan las principales
diferencias.
61
Gráfico 10.Estructura de edad del conjunto de la población y de los perceptores de RB
Fuente: Base de datos RB 2002-07 y datos Instituto Navarro de Estadística.
Mayor presencia de hogares encabezados por mujeres
En cuanto al género de la persona principal se intensifica la tendencia de
incremento de los hogares encabezados por mujeres dentro del programa. Esta
proporción, siempre por encima de la mitad de los expedientes ha llegado a
alcanzar un 60% de los hogares perceptores en 2005-06.
Tabla 26. Perceptores de Renta Básica por género de la persona principal.
Género
2004
2005
2006
2007
2008
Mujer
57,34%
60,27%
59,70%
57,43%
53,28%
Hombre
47,65%
39,73%
40,29%
42,57%
46,72%
Fuente: Sección de incorporación social
Sin embargo en el último año, 2008 en el contexto de crisis aumenta la proporción de
hogares encabezados por hombres quizás más afectados por la coyuntura económica.
Se constata una elevada incidencia el factor étnico
Sin duda una de las grandes transformaciones a las que ha tenido que hacer
frente el programa ha sido el aumento de la presencia de extranjeros. Esta
presencia supone ya un 40% de los hogares perceptores del programa. La
presencia de minoría étnica gitana se encuentra en torno a un 23% del conjunto
de hogares a lo largo del período.
62
Tabla 27 Perceptores RB (hogares), según pertenencia a colectivos.
% Perceptores de RB
2002-2007
Extranjeros extracomunitarios
41.9
Minoría étnica gitana
23.4
Resto de la población
33.2
Fuente: Base de datos RB 2002-2007
Se observa una presencia algo menor del colectivo extranjero cuando
analizamos el conjunto de prestaciones de inserción social (ESP, AEI, VIS…)
aunque se detecta una tendencia al alza.
Tabla 28 Evolución de la presencia de los distintos colectivos solicitantes del conjunto de prestaciones de
Inserción Social
% solicitudes de todos los programas
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Extranjeros extracomunitarios
34,6
36,5
39,6
36,5
37,3
38,7
Minoría étnica gitana
22,8
24,7
23,2
25,4
25,9
25,1
Resto de la población
41,9
38,2
36,4
37,1
35,8
32,6
Fuente: Base de datos RB 2002-2007
Sí es destacable que esta proporción apenas ha sufrido variaciones a lo largo
de todo el período analizado al mantenerse similar al inicio y al final del
período.
Gráfico 11 Evolución de la presencia de los distintos colectivos a lo largo del período
Fuente: Base de datos RB 2002-2007
Ha sido en 2008 cuando ha ascendido la presencia de extranjeros a un 40% de
perceptores ( 1726 unidades perceptoras corresponden a población extranjeras del total
de 4455)). Por otro lado, y aunque el numero de hogares de minoría étnica gitana
también ha sufrido un ligero aumento en este último año, su proporción respecto al
total de hogares en el programa se ha reducido a un 13% .
Si analizamos la procedencia de los extranjeros que solicitan prestaciones de
inserción social observamos como el colectivo latinoamericano representa el
43% de las solicitudes correspondientes a extranjeros, el 26,4% a personas
procedentes del Magreb y un 12% a personas del Este.
63
Tabla 29 Procedencia de las personas extranjeras que solicitan prestaciones de inserción social
2002/2007
%
Inmigrantes Latinoamericanos
42,9
Inmigrantes Magreb
26,4
Inmigrantes Este
12,1
Inmigrantes Resto de Africa
6,4
Inmigrantes Comunitarios
3,6
Inmigrantes Asia
0,1
Otros
8,4
100
Fuente: Base de datos RB 2002-2007
A lo largo del período se observa cierto descenso de las personas
procedentes de Latinoamérica pero un aumento considerable de las personas
procedentes del magreb. Será preciso atender al perfil de problemáticas y
situaciones de este colectivo para poder dar respuesta a sus situaciones de
dificultad.
Gráfico 12 Evolución de la presencia de los distintos grupos de personas extranjeras en el conjunto de
solicitudes de inserción social 2002-2007
Fuente: Base de datos RB 2002-2007
La importancia del territorio
Entre Pamplona y comarca se concentran un 62% del conjunto de los
expedientes concedidos. Junto con Tudela y Tafalla la proporción alcanza el
85% de los expedientes lo que avala la concentración de las situaciones de
dificultad en el ámbito urbano.
64
Tabla 30 Hogares Perceptores de Renta Básica entre 2002-2007 por AREAS de servicios sociales (cifras
absolutas y porcentaje acumulado con respecto al total. Datos ordenados de mayor a menor número de
hogares perceptores
Valores
Absolutos
Porcentaje
válido
Porcentaje
acumulado
PAMPLONA Y COMARCA
14592
62,2
62,2
TUDELA
3528
15
77,3
TAFALLA
1881
8
85,3
ESTELLA
1817
7,8
93,1
NAVARRA NOROESTE
1051
4,5
97,6
NAVARRA NORESTE
440
1,9
99,4
SIN ZONIFICAR
133
0,5
100
23442
100
Total
Fuente: Base de datos RB 2002-2007
Descendiendo al nivel de zona, observamos que tan sólo doce zonas en
Navarra concentran casi el 60% del conjunto de expedientes del programa.
Tabla 31 Hogares Perceptores de Renta Básica entre 2002-2007 por zonas de servicios sociales (cifras
absolutas y porcentaje acumulado con respecto al total. Datos ordenados de mayor a menor número de
hogares perceptores
Valores Absolutos
Porcentaje válido
Porcentaje acumulado
CASCO VIEJO
1993
8,5
8,5
ROCHAPEA - ROTXAPEA
1738
7,4
15,9
TUDELA
1475
6,3
22,2
ENSANCHE
1151
4,9
27,1
MILAGROSA - AZPILAGAÑA
1090
4,6
31,8
CHANTREA - TXANTREA
1056
4,5
36,3
SAN JORGE
1033
4,4
40,7
BERRIOZAR
1009
4,3
45
BARAÑAIN
849
3,6
48,6
VALTIERRA
845
3,6
52,2
PERALTA
805
3,4
55,6
BURLADA / BURLATA
760
3,2
58,9
Fuente: Base de datos RB 2002-2007
Respecto a las cifras correspondientes a 2008 el único incremento significativo es el
correspondientes a la zona de Tudela.
65
Tabla 32 % de hogares perceptores en cada zona, Diferencia entre el % período 2002-07 y 2008
Área
% período 2002-07
% 2008
62,2
60,6
15
18,5
TAFALLA
8
7,6
ESTELLA
7,8
8,4
NAVARRA NOROESTE
4,5
3,2
NAVARRA NORESTE
1,9
1,7
SIN ZONIFICAR
0,5
Total
100
PAMPLONA Y COMARCA
TUDELA
100
Fuente: Base de datos RB 2002-2007 y Sección de Incorporación.
Atendiendo al perfil de los hogares se observan algunas diferencias
significativas en relación con el territorio.
Una mayor presencia de familias con hijos en Pamplona y Comarca y Tudela
y de personas solas en resto de áreas.
Tabla 33 % de hogares en cada área correspondiente a cada tipo de hogar. 2002-07
ESTELLA
NOROESTE
NORESTE
PAMPLONA
Y COMARCA
TAFALLA
TUDELA
Pareja con hijos
29,4
34,8
37,1
42,9
28,4
49,3
Pareja sin hijos
32,2
31
22,8
33,3
33,8
17,8
Hogares monoparentales
4,3
6,1
6,4
4,1
2,8
3,8
Personas solas
34,1
28
33,7
19,2
34,4
28,9
0,4
0,5
0,2
100
100
100
TIPO DE HOGAR
Otros
0,1
100
100
100
Fuente: Base de datos RB 2002-2007
La presencia de extranjeros en el programa alcanza casi el 60% en Tudela, un
44% en Pamplona y Comarca y en el resto de las áreas se encuentra por debajo
de la media. La proporción de hogares gitanos es del 43% en Tafalla, 37,5% en
Estella 35,9% en Noreste y tan sólo del 18% en Pamplona.
Tabla 34 % de hogares en cada área correspondiente a cada tipo de hogar. 2002-07
PERTENENCIA A
MINORIAS
ESTELLA
NOROESTE
NORESTE
PAMPLONA
Y COMARCA
TAFALLA
TUDELA
Extranjeros
22,3
23,7
8
44,5
29,6
59,4
Minoría gitana
37,5
31,8
35,9
18
43,5
22,9
Resto
39,6
42,9
54,3
36,1
26,5
16,1
Total
100
100
100
100
100
100
Fuente: Base de datos RB 2002-2007
La procedencia de extranjeros en el programa varía sustancialmente de unas
áreas a otras. En Pamplona es la población latina la mayoritaria. Es Estella es
66
similar la proporción de población latina y procedente del Magreb. En el área
Noroeste a estas dos procedencias se suma en igual proporción la población del
Este. En Tafalla, el principal colectivo es el Latino seguido de las personas
procedentes del Magreb. Por último en Tudela, la población del Magreb
constituye un 66.7% de los expedientes.
Tabla 35% de hogares en cada área correspondiente a cada tipo de hogar. 2002-07
PROCEDENCIA DE LA
INMIGRACION
ESTELLA
NOROESTE
NORESTE
PAMPLONA
Y COMARCA
TAFALLA
TUDELA
Inmigrantes Comunitarios
2,6
5,4
16,7
3,7
1
2,7
Inmigrantes Latinoamericanos
34,5
27,9
37,5
55,1
45
20
Inmigrantes Magreb
33
25,6
10,4
10
35,5
66,7
Inmigrantes Resto de Africa
3,3
1,3
0
8
2,7
3
Inmigrantes Este
11,6
21,5
16,7
15,2
6,5
5,8
Inmigrantes Asia
0,4
0,3
0
0,1
0,3
0
Otros
14,5
17,9
18,8
7,8
9
1,8
Total
100
100
100
100
100
100
Fuente: Base de datos RB 2002-2007
Problemáticas de los hogares perceptores de RB
Las profesionales realizan una valoración en los expedientes de Renta Básica
acerca de cuál consideran que es el problema más importante que tiene el
hogar. El problema más frecuente detectado por las profesionales en los hogares
perceptores de Renta Básica no es el de la falta de medios, sino las dificultades
de inserción social. Este dato resulta clave a la hora de avalar la necesidad de
aumentar el esfuerzo en los recursos de inserción laboral y social para favorecer
la superación de las situaciones de exclusión.
Tabla 36 Principal problema detectado en el hogar perceptor de RB (2002-2007)
%
Dificultades de inserción social
48,06
Falta de medios de subsistencia
35,12
Problemas de Convivencia
16,81
Fuente: Base de datos RB 2002-2007
Las dificultades de inserción social aparecen como principal problema en el
48% de los casos. La falta de medios de subsistencia en el 35.12% y los
problemas de convivencia dentro del hogar en un 16.81% de los hogares.
Dentro de los problemas de inserción aparecen como más comunes las
dificultades de carácter social (en el 60% de los casos) sin hogarismo, problemas
de salud mental, toxicomanías, prostitución y alcoholismo. En el resto de
hogares (40%) se presentan como principales barreras las de carácter laboral
(falta de preparación, situación legal).
67
Tabla 37 Problemas más frecuentes señalados por las profesionales sin agrupar por áreas
Porcentaje
Carencia de ingresos
28,2
Ser inmigrante constituye un obstáculo
11,4
Acumulación de problemáticas
6,6
Enfermedades físicas
5,4
Desempleo de larga duración
4
Separación divorcio
4
Monoparentalidad
2,8
Inadaptación laboral
2,4
Deterioro relaciones familiares
2,1
Deficiente formación
2,1
Forma de vida marginal
1,9
No puede pagar gastos vivienda
1,7
Discapacidad como causa de exclusión
1,7
Enfermos psiquiátricos no institucionalizados
1,7
Falta de núcleo familiar
1,6
Toxicomanías
1,6
Padre/madre abandona el hogar
1,5
Minorías étnicas
1,5
Incumplimiento pensión alimenticia
1,4
Emergencias relacionadas con la vivienda
1,4
Alcoholismo
1,2
Malas condiciones de la vivienda
1,1
Fuente: Base de datos RB 2002-2007
Si analizamos la incidencia de los tres tipos de problemáticas por colectivos
observamos, en términos generales, cómo entre los extranjeros aumenta la
incidencia de los problemas de convivencia dentro del hogar (conflictividad,
cargas no compartidas) mientras que las dificultades de inserción social afectan
a una proporción menor de estos hogares.
Tabla 38 Principal problema detectado en el hogar perceptor de RB según partencia a colectivo
Problemas de
Convivencia
Dificultades de
inserción social
Falta de medios de
subsistencia
Inmigrantes Comunitarios
16.7
38.7
44.6
Inmigrantes Latinoamericanos
21.2
41.1
37.7
Inmigrantes Magreb
5.6
50.4
44.4
Inmigrantes Resto de Africa
10.4
46.6
43.0
Inmigrantes Este
8.8
52.4
38.7
Inmigrantes Asia
16.7
33.3
50.0
Otros
23.7
45.1
29.3
Fuente: Base de datos RB 2002-2007
68
Por lugar de procedencia se observa una mayor incidencia de las dificultades
de inserción social en las personas que provienen del Este y del Magreb lo que
de nuevo nos debe llamar la atención de cara al diseño de recursos de inserción
que favorezcan su integración laboral. Los problemas de convivencia afectan en
mayor medida a las personas que provienen de Latinoamérica. Por último, los
problemas relacionados con la falta de medios tienen una incidencia similar en
todos los colectivos.
Relacionado con las dificultades de inserción laboral de muchos de los
extranjeros incorporados al programa se encuentra su situación jurídica.
Tabla 39 Situación jurídica de los solicitantes extranjeros
%
Irregular
46,2
En trámites
8,7
Cédula de identificación de extranjeros
0,1
Permiso de residencia
8,3
Tarjeta de estudiante
0,1
Permiso de trabajo y residencia
29,1
Asilo y Refugio
0,3
Comunitario
4,5
Otras
2,7
100
Fuente: Base de datos RB 2002-2007
Casi la mitad de los extranjeros que se encuentran incorporados al programa
de renta básica se encuentra en situación irregular lo que explica sin duda las
barreras para acceder al empleo.
La diferenciación por áreas revela una mayor incidencia de los problemas de
convivencia familiar en el área noroeste, Pamplona y Estella. La proporción de
hogares con problemas de integración social aunque es muy similar en todas las
zonas es algo superior en el área noreste y en Tudela.
TIPO DE PROBLEMÁTICA
PRINCIPAL
Estella
Pamplona
Noroeste Noreste y Comarca
Tafalla
Tudela
Problemas de convivencia familiar
18,5
21,2
14,5
19
13,4
8,2
Dificultades de integración social
47,5
44,7
55,7
47,2
46,3
52,7
Falta de medios de subsistencia
34
34,1
29,8
33,8
40,3
39,1
Total
100
100
100
100
100
100
En el apartado correspondiente a Garantía de ingresos se incluye un
análisis pormenorizado del tipo de problemáticas presentes en el hogar
vinculado a sus posibilidades de empleabilidad y por ello a la intervención.
69
En este apartado por el momento podemos concluir una amplia diversidad
de situaciones dentro del programa. Por un lado una elevada presencia de
personas solas de más edad. Por otro, hogares jóvenes con menores y
frecuentemente monoparentales.
La diversidad de problemáticas relacionadas con la inmigración, barreras
especiales a la integración social o problemas de convivencia avalan la
necesidad de diseñar recursos de inserción diferenciados en al menos dos
grandes tipos: los procesos de inserción social y acompañamiento social y
aquellos en los que el esfuerzo debe ir encaminado a superar las barreras de
inserción laboral.
70
1. 4 La diversidad del espacio social de la exclusión
Elaborado a partir de las monografías
La diferenciación de espacios dentro de la exclusión resulta de gran utilidad
para conocer distintas situaciones de dificultad pero también para una mejor
orientación de las políticas de lucha contra la pobreza. La heterogeneidad tienen
que ver con la multidimensionalidad, los problemas que afectan a cada persona
o grupo son diversos, mercado laboral, problemas educativos, enfermedad,
vivienda. Pero la heterogeneidad tiene que ver también con las causas y los
procesos que llevan a cada persona a la situación de exclusión. Estas causas
tienen que ver a veces con el padecimiento de enfermedades, el entorno
familiar, comportamientos individuales (consumo de drogas, alcohol) o de
pareja (conflicto). En otras ocasiones tiene que ver con la respuesta de las
instituciones (discriminación del mercado laboral, expulsión de algunos
programas, no regularización, etc.). Por último, también la exclusión en
ocasiones tiene que ver con las características de un determinado grupo étnico.
Todas estas situaciones, aunque son realmente diversas entre sí tienen en
común su situación de pérdida de integración social.
Es por este motivo que el análisis de algunos colectivos específicos dentro del
espacio social de la exclusión resulta complementario a los análisis de
condiciones de vida de población perceptora de rentas mínimas. Algunos
colectivos que no acceden a los dispositivos públicos de atención social
resultan, precisamente por ello, invisibles también para sus sistemas de
información. Es el caso tradicional de las personas sin hogar o la prostitución y
más recientemente lo está siendo también el de las personas inmigrantes en
situación irregular. Por otro lado, existen colectivos que por su especificidad
merecen una mirada complementaria a su situación de dificultad que permita
orientar de manera eficaz las medidas de mejora, entre ellos, la minoría étnica
gitana, las personas con discapacidad o enfermedad mental, las personas
mayores o los jóvenes en situación de vulnerabilidad.
Esta mirada específica no debe entenderse como un listado de colectivos que
componen la excluidos ya que aunque en algún caso como el de personas sin
hogar se encuentra en situación de exclusión no sucede lo mismo con las
personas de minoría étnica gitana, monoparentales, extracomunitarios o
personas mayores donde los procesos de exclusión afectan de manera intensa
sólo a una parte del colectivo.
Analicemos a continuación las características específicas más significativas
de las situaciones de exclusión de estos colectivos en Navarra a partir de la
información obtenida en las monografías.
71
a) Personas sin hogar
Representan una de las situaciones de exclusión más extremas. Su situación
se escapa a los estudios tradicionales de pobreza y exclusión, incluso a los
desarrollados en el nivel regional o local, por ello es preciso recurrir a estudios o
memorias elaborados por los propios centros de atención al colectivo. En
España, Pedro Cabrera (2000), (1998) ha analizado la realidad de esta población,
tanto en su dimensión cuantitativa, mediante la recogida de datos de
comedores, albergues y otros centros, como en su dimensión cualitativa, a
través del análisis de su perfil y al estudio de sus condiciones de vida. En
relación al perfil del colectivo, todos los datos apuntan hacia una profunda
transformación, en los últimos años, desde una situación mayoritaria de
hombres solos, nacionales, de mediana edad, hacia una gran heterogeneidad
(en los últimos años se ha producido un aumento de la presencia de
inmigrantes, jóvenes y mujeres). En cuanto a sus condiciones de vida, estas se
caracterizan por la extrema pobreza, la falta de vivienda, el aislamiento social y
la presencia de enfermedades físicas. Todo ello evidencia la extrema dureza de
su situación de exclusión.
Vázquez y Muñoz (2001) también abordaron la realidad de este colectivo a
partir de 289 entrevistas en profundidad que les permitieron destacar la
importancia de determinados sucesos vitales estresantes como factores de
exclusión social. Bajo este concepto englobaban todas aquellas situaciones
traumáticas concretas que afectan gravemente a una persona y que debilitan su
resistencia para hacer frente a las exigencias de una vida normalizada. Entre
ellas, las más frecuentes son las pérdidas de empleo, fallecimientos cercanos,
rupturas y crisis familiares, encarcelamientos y similares. De media, cada una
de las personas sin hogar entrevistadas en el estudio había sufrido nueve
sucesos de este tipo.
En la Encuesta Sobre Personas Sin Hogar de 2006 del Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales estimaba en 22.000 el número de personas sin hogar en
España. Esta encuesta revelaba ciertamente un cambio de perfil hacia la
creciente presencia de mujeres (17%), un rejuvenecimiento del colectivo (edad
media de 37,9 años) y ya la mitad del colectivo ya lo conforman personas de
origen extranjero.
En Navarra, las características concretas del colectivo estimadas a partir de
los datos facilitados por los centros de acogida señalan los siguientes aspectos:
-
La distribución aproximada de sexos dibuja un 83% de hombres y 17% de
mujeres.
-
La edad media se encuentra cerca de los 44 años (algo superior a los 37,9
años registrados por el INE). La presencia de personas jóvenes, entre 18 y
72
30 años, se cifra entre el 3% y el 10% (frente al 30% señalado por el INE) y
las personas mayores de 60 años estarían entre el 5% y el 9% del total.
-
Las nacionalidades presentan cifras que van desde el 10% al 44%
existiendo un mayor porcentaje de población de origen africano,
especialmente del Magreb.
-
En referencia a la itinerancia destaca que un 74% de las personas están
empadronadas desde al menos hace dos años en la localidad del centro al
que acude.
-
Los datos sobre los ingresos económicos subrayan la precariedad
existente. Las personas sin ingresos representan entre el 18% y el 62% y
los que poseen ingresos proceden de prestaciones públicas (entre el 36% y
el 77%). Aquellos que reciben Renta Básica se encuentran entre el 14% y el
35%.
-
En el terreno de salud, destaca el elevado porcentaje de personas, hasta
un 77%, que utiliza los centros de salud mental.
-
Por último, no existen datos precisos respecto al nivel de estudios y el
empleo. En este último ámbito la información inexistente es un indicador
de la exclusión del mundo laboral que sufre este colectivo. Si se extraen
los datos de las personas sin hogar en España, respecto a los estudios se
indica que el mayor porcentaje (64,8%) ha alcanzado los estudios
secundarios, observándose también un porcentaje (13,2%) de personas
con estudios superiores (universitarios o no) y únicamente el 6,2% se
declara sin estudios. Del mismo modo, respecto al empleo el 11,8% de las
personas sin hogar tiene trabajo y, entre los desempleados,
aproximadamente el 50% está buscando trabajo.
La experiencia de la mayor parte de los recursos apunta a que los procesos de
incorporación social en el largo plazo no son frecuentes y que, por el contrario,
son habituales las entradas y salidas en los centros y las repeticiones continuas.
Es decir, se contempla como una especie de proceso constante expresado
gráficamente con la metáfora de la escalera o la puerta giratoria.
Este fenómeno apuna hacia la necesidad de diseñar una oferta integral de
recursos que puedan adaptarse y acompañar las diferentes fases que atraviesan
los usuarios en función de la evolución en sus procesos personales.
En este sentido, parecen ser precisas medidas en el ámbito preventivo
(asesoramiento, orientación e información) que eviten o palien la inserción en
este espacio de exclusión. Existe un momento de riesgo elevado para el
sinhogarismo cuando se produce la salida de las comunidades terapéuticas y
del centro penitenciario, especialmente en aquellas personas sin apoyos sociales
suficientes. En el caso de la población con trastorno mental grave, se han
detectado también dificultades debidas a la saturación de los recursos de dicha
73
red de salud mental que les obliga a salir a la calle situándoles en una situación
de alto riesgo.
b) Población reclusa
El colectivo de personas reclusas también representa una manifestación clara
de exclusión por su propia separación física del conjunto de la sociedad. Pero
además se ve afectado de manera más intensa por diversos factores de
exclusión como son las enfermedades físicas y mentales, consumos, falta de
cualificación, o falta de apoyos sociales. Su situación suele pasar inadvertida a
los estudios sobre pobreza y exclusión.
En España hay 70.130 personas en el sistema penitenciario (2008) algo más de
un tercio son extranjeros y la mayoría varones. El consumo de drogas está
presente en el 40% de los presos, así como los trastornos mentales (40%) y en
torno a 2323 personas tienen algún tipo de discapacidad.
En Navarra había en el año 2006 1.782 personas condenadas lo que supone
un fuerte incremento del 60% respecto de 1998.
El aumento de la población carcelaria en España afecta de manera especial a
la población de nacionalidad extranjera. En el año 1998 representaba el 17,7% de
la población reclusa en España, y en el año 2008 ya alcanzaba el 34,8% de la
misma. En este mismo período de tiempo la población reclusa extranjera había
crecido en el 206,8%, haciéndolo las mujeres extranjeras en el 213,7%. En
octubre del año 2006 la población reclusa de Marruecos representaba el 26% de
la población reclusa extranjera; la de Colombia, el 11,05%; la de Rumania el
7,7%, y la de Argelia, el 6,4%.
El aumento de la población reclusa se ha producido en la población en
prisión preventiva y en la población penada, pero en mayor medida en la
primera. La población en prisión preventiva pasa del 20,6% de la población
reclusa en el año 2000, al 25,5% en abril de 2008, aumentando en este tiempo en
el 91,1%, mientras que la población penada ha aumentado en el 44,6%. En este
mismo período de tiempo las mujeres en prisión preventiva aumentan un
135,7%, frente al 35,7% que aumentan las mujeres presas penadas.
En los últimos años también se viene produciendo un paulatino
“envejecimiento” de la población carcelaria. Sigue siendo ampliamente
mayoritario el grupo de edad de 26-40 años (que actualmente representa el 57%
del colectivo preso), y ha aumentado en número y peso relativo el de 41-60 años
(actualmente el 25% del colectivo). Este aumento del peso relativo del grupo de
41-60 años es a costa del de 26-40 años y también del de 18-25 años, que pasa de
representar el 19,4% en el año 2000, al 16,3% en al el año 2008.
74
Los delitos contra el patrimonio (42,9%) y los delitos contra la salud pública
(27,5%) representan el 70,4% de los delitos por los que ha sido condenada a
prisión la actual población reclusa penada.
La población carcelaria de Pamplona ha pasado de 189 personas reclusas en
el año 2000, a 251 en abril de 2008. El crecimiento en este período ha sido del
32,8%, sensiblemente inferior al de la población reclusa española (53,3%). En
este mismo período de tiempo la población reclusa femenina de la cárcel de
Pamplona ha crecido en un 128,6%, crecimiento muy superior al de las mujeres
presas en el conjunto de cárceles de España (56,5%).
En cuanto a sus principales problemáticas destacan varios ámbitos:
El área educativa, formativa y laboral nos sitúa ante una población reclusa
con un nivel de estudios no muy elevado, y casi en una cuarta parte con los
estudios primarios incompletos o incluso analfabeta o semi-analfabeta. También
ante un alto porcentaje de población sin definir su profesión, con precaria
experiencia o sin ninguna experiencia laboral antes del ingreso en prisión, y con
muy limitadas oportunidades de trabajo en el centro penitenciario. Desde los
datos, es difícil no vislumbrar ya la imagen de la prisión contenedor del
deshecho social en que se va transformando nuestra institución de reinserción.
El área de salud nos ha situado ante la realidad de que las 2/3 partes de la
población recluida en la prisión de Pamplona tienen alguno o varios de los
problemas de salud y enfermedades analizadas: Consumos problemáticos de
alcohol y/o drogas, HB-C, VIH-SIDA, EM y MIN. Es más que evidente que la
cárcel no es el lugar idóneo para tratar la toxicomanía ni la enfermedad mental
(ni tampoco la hepatitis y el Sida). Sin embargo, la evidencia de las cifras de
nuevo nos avivan la imagen de que la cárcel se va convirtiendo en el contenedor
del deshecho humano, en este caso de personas con adicciones y enfermedades.
Por otra parte, sus relaciones con la familia propia no son mejores que las del
resto de la población reclusa e, incluso, ofrece peores referencias de su relación
con la familia de origen, con la cual convive en una proporción algo superior al
resto. Asimismo, su participación en el Centro en las actividades de formación
básica y formación profesional es similar al resto del colectivo (en f. básica,
mayor). Pero su participación en las actividades deportivas es mucho menor, y
también debe calificarse de menor que el resto del colectivo su participación en
las actividades ocupacionales y terapéuticas organizadas por el centro.
c) Prostitución y exclusión social
Tanto en España como en toda Europa existe una gran industria del sexo
donde se incluyen burdeles o casas de citas, clubes de alterne, cervecerías,
discotecas, cabarets y salones de cóctel, líneas telefónicas eróticas, sexo virtual
por Internet, sex shops con cabinas privadas, muchas casas de masaje, de relax,
del desarrollo del ‘bienestar físico’ y de sauna, servicios de acompañantes (call
75
girls), unas agencias matrimoniales, muchos hoteles, pensiones y pisos,
anuncios comerciales y semi-comerciales en periódicos y revistas y en formas
pequeñas para pegar o dejar (como tarjetas), cines y revistas pornográficos,
películas y videos en alquiler, restaurantes eróticos, servicios de dominación o
sumisión (sadomasoquismo) y prostitución callejera, etc. Es decir, una
proliferación inmensa de posibles maneras de pagar una experiencia sexual o
sensual. Por ello, no existe un único concepto de la prostitución sino distintas
actividades dentro de esta industria y comercio sexual.
En España se estima que hay en torno a 400.000 prostitutas. En Navarra, en
2008, se estima que el número total de plazas donde se pueden ejercer esta
actividad en Navarra se encuentra entre 550 y 700 pero el número de personas
que cada año ejercen puede ser mayor. Destacan tres ámbitos de oferta de
servicios sexuales con características y peculiaridades que los diferencian: los
clubes, los pisos y la calle.
Como sucede en la mayoría de los lugares del mundo, la mayor parte de las
personas que ejercen la prostitución en Navarra son mujeres. También hay un
pequeño grupo de mujeres transexuales que ofertan sus servicios a través de
anuncios en prensa y lo hacen como travestis. La prostitución masculina, según
los datos disponibles, representa menos del 5% del colectivo.
La oferta de clubes
Es la modalidad dominante en Navarra y concentra entre 290 y 470 personas.
Hay información sobre hombres ejerciendo en estos locales y es posible que
haya alguna mujer transexual. Existen 29 clubes en funcionamiento (con una
velocidad de cambio grande) distribuidos geográficamente. El número de
clubes ha disminuido en los últimos años (en 2003 se hablaba de 37 clubes
funcionando). Se distinguen, al menos, dos tipos de clubes.
En primer lugar, los clubes pequeños (21 locales de este tipo), donde ejercen
menos de 15 mujeres. Se encuentran situados en los núcleos urbanos (barrios de
Pamplona o de Tafalla y Tudela). El número de mujeres que ejercen en estos
locales oscila entre 165 y 250. Los servicios comienzan hacia las 9 de la noche y
se alargan hasta las 3 ó 4 de la madrugada. Funcionan como establecimientos de
hostelería donde también se conciertan y prestan servicios sexuales. Las
mujeres pueden permanecer en este tipo de locales durante varios años. No
existen contratos laborales salvo para algunas que realizan funciones especiales
como encargadas o camareras. Los beneficios se reparten según la fórmula
pactada en cada local: generalmente ronda el 80% para la mujer y el 20%
restante y las copas para el propietario.
En segundo lugar, los clubes de plaza, es decir, aquellos que funcionan según
el sistema de plaza. Pueden ejercer entre 15 y 50 personas. El número de
mujeres ejerciendo en estos locales oscila entre 125 y 220. Generalmente son
antiguos hostales u hoteles de carretera ubicados en vías muy transitadas a las
76
afueras de grandes localidades o en polígonos industriales. Las actividades
comienzan hacia las 5 de la tarde y se alargan hasta las 4 ó 5 de la madrugada.
En estos locales las mujeres se alojan como huéspedes del hostal (pagan unos 60
euros/día por el alojamiento y la manutención). Acuden al bar para contactar
con los clientes, tomar copas y acordar los servicios que se prestan en las
habitaciones. Los beneficios de las consumiciones se reparten al 50% con el
dueño del local y los servicios que se ofrecen en las habitaciones redundan
íntegramente en la mujer. En la mayoría de estos clubes el precio mínimo del
servicio está establecido por el local, a partir de ahí, la mujer puede negociar
según el tipo de servicio y el tiempo de duración. Lo que caracteriza estos
locales es la alta movilidad (la permanencia no puede superar las tres semanas).
La oferta de pisos
Engloba tanto pisos, chalés u otro tipo de espacios destinados en principio a
vivienda. Se puede encontrar mujeres, mujeres transexuales y hombres. Se
cuida especialmente la discreción tanto del propio piso como de las personas
que ejercen en él pero muy especialmente del anonimato del cliente. La oferta se
realiza a través de anuncios en prensa fundamentalmente y, tras el contacto
telefónico, se informa de los servicios, las tarifas y la ubicación del local. Por
tanto, antes de la cita suelen estar acordadas las condiciones. Estos pisos ofertan
sus servicios las 24 horas del día.
Si bien hace cinco años la oferta de pisos era incipiente en Navarra (se
contabilizaban unos 12 pisos), todos ellos ubicados en Pamplona, esta oferta ha
experimentado un mayor crecimiento. Actualmente se estiman 40 pisos
(mayoría en Pamplona, sólo 3 ó 4 en Tudela) aunque debido a la facilidad para
poner en marcha o desmantelar uno de estos locales, su número varía. En ellos
ejerce desde una persona sola hasta doce personas siendo la media de 4 ó 5
personas por piso. Por lo tanto, se cifra en unas 180 personas ofreciendo sus
servicios en este ámbito, unas 155 mujeres, 15 hombres y 10 transgéneros.
La oferta de calle
La prostitución de calle ha experimentado un gran cambio. Tradicionalmente
vinculada al consumo de drogas por vía parenteral, era ejercida por mujeres
autóctonas y se ubicaba en zonas céntricas de la ciudad (Plaza del Castillo), hoy
en día se encuentra desvinculada del consumo de drogas y se ha ido
desplazando del centro urbano. Además, es ejercida mayormente por mujeres
procedentes de países del África Subsahariana. Existe un pequeño número de
mujeres autóctonas, alrededor de una decena, con problemas de adicción a
distintas sustancias, que utilizan la venta de servicios sexuales, en la mayoría de
los casos con personas conocidas, para financiar la compra de las dosis que
necesitan.
77
El número de mujeres ejercen ha crecido considerablemente en los últimos
cinco años. Las mujeres no ejercen todos los días y no parece existir una pauta
fija. Por eso, aunque haya constancia de unas 60 mujeres diferentes que han
ejercido en la calle a lo largo de un año, en ningún momento llegan a confluir en
un mismo día más de 20. El horario es siempre nocturno, comienza hacia las 11
de la noche y se alarga hasta las 5 ó 6 de la madrugada. El contacto con el
cliente se produce en la calle y el servicio se realiza en ésta o en el coche. Las
condiciones de seguridad, higiene y la exposición a la climatología hacen de
éste, el colectivo más vulnerable y con una mayor exposición a riesgos. Las
asociaciones señalan que no han detectado la presencia de personas que
pudieran estar controlando la actividad de estas mujeres.
Tras la clasificación inicial de la oferta, una descripción sociodemográfica del
conjunto de las situaciones mencionadas señala los siguientes aspectos del
colectivo.
En referencia a los países de origen, existe un 98% de mujeres extranjeras
frente a un 2% de españolas. La procedencia está influenciada por flujos
migratorios cambiantes. Así, en el año 2008 el principal país de procedencia era
Brasil. Hay también un importante colectivo de mujeres latinas procedentes de
países como República Dominicana, Colombia, Ecuador, Paraguay, Argentina,
Uruguay, Venezuela, Cuba y Bolivia. Otra zona relevante son los países del Este
de Europa: fundamentalmente Rusia, Ucrania y Rumanía. Por último,
recientemente, ejercen las mujeres procedentes del África Subsahariana;
mayoritariamente de Nigeria y puntualmente también de países como Liberia,
Sierra Leona, Ghana y Guinea.
En relación a la edad el abanico es muy extenso. Desde mujeres de 18 años
declarados (podrían ser menores) hasta mujeres de 53 años. El grupo más
frecuente el de 18 a 30 años. La mayoría de las mujeres africanas no superan
esta edad, y también es la más frecuente para brasileñas, paraguayas, y mujeres
procedentes de países del Este. Algo menor es el número de personas que se
encuentran entre los 30 y los 40 años. Mayoritariamente son mujeres latinas (a
excepción de las mujeres paraguayas que en todos los casos son más jóvenes).
Las que superan los 40 años son pocas, generalmente latinas que llevan
bastantes años viviendo en nuestra comunidad y ejerciendo la prostitución.
En referencia a las cargas familiares, es una constante encontrar personas que
se responsabilizan del bienestar de sus familias (frecuentemente extensas). Se
estima en el 60% las mujeres con hijos/as (el número de ellos/as oscila entre 1 y
6) aunque lo más frecuente son dos o tres. Las que no tienen hijos/as, es muy
frecuente que con su trabajo estén manteniendo las necesidades de otros
familiares (padre, madre, hermanos, etc.).
El nivel de formación es generalmente medio-bajo con matizaciones por
origen. Las personas procedentes de países latinos suelen presentar niveles
78
equivalentes a primaria y, ocasionalmente, secundaria (excepcionalmente
presentan estudios medios o superiores). En las procedentes de países africanos
el nivel de formación suele ser muy bajo y es raro encontrar estudios medios o
superiores. Son las mujeres procedentes de Rusia y Ucrania las que suelen tener
un mayor nivel de formación siendo frecuente encontrar niveles universitarios.
Los principales problemas detectados en Navarra se derivan de la ligazón
estrecha entre inmigración y prostitución. De esta forma, en el ámbito legal, una
de las principales demandas es la obtención del permiso de residencia y trabajo
que otorgue derechos de ciudadanía. Sin esta condición, se encuentran
imposibilitadas para acceder a un trabajo regularizado, vivienda protegida,
ayudas sociales, etc., es decir, tener los derechos y deberes del resto de la
ciudadanía. Se encuentran en una situación de gran vulnerabilidad agravada
por los problemas específicos que acompañan el ejercicio de la prostitución:
abusos, estigma social, etc.
Las necesidades económicas son la razón fundamental (como en la mayoría
de los procesos migratorios) para el ejercicio de esta actividad. Las mujeres
deben afrontar una deuda (puede alcanzar miles de euros) producida en el
proceso migratorio y su impago puede generar amenazas o represalias hacia la
familia en el país de origen. En el terreno de la vivienda resulta difícil conseguir
un alquiler cuando no se dispone de nómina. La mayoría de propietarios/as
que aceptan alquilar sin esa garantía abusan económicamente de estas personas.
En el espacio formativo/laboral se demanda aprovechar el periodo de
tiempo necesario para la obtención de los papeles para la realización de previos
laborales, especialmente importante en mujeres que no hablan castellano, así
como las que carecen de formación y experiencia laboral. Se añade que los
horarios de ejercicio de la prostitución son difícilmente compatibles con los
horarios matutinos de la mayoría de los servicios. También existen serias
dificultades a la hora de homologar títulos que permitan el ejercicio de sus
profesiones.
La salud es otro tema de prioritario especialmente en lo relativo a la atención
sexual-reproductiva. Los embarazos, abortos, infecciones de transmisión sexual
y otros problemas de índole ginecológica representan un problema grave para
estas mujeres por ser un impedimento en muchas ocasiones para el ejercicio de
la actividad a través de la cual obtienen sus ingresos. También merecen
atención las mujeres seropositivas, las mujeres transexuales que demandan
tratamientos hormonales controlados, el consumo abusivo de sustancias tóxicas
(alcohol, cocaína, etc.) y el aumento de trastornos de angustia, ansiedad,
depresión, insomnio, etc.
En el espacio afectivo es común el sentimiento de soledad y desarraigo que
en los primeros momentos de alejamiento de su país y de su familia, momento
que generalmente coincide con el inicio del ejercicio de la prostitución. La
79
percepción en los países de origen es que el dinero se gana con facilidad
impidiendo el cese de las demandas y, por tanto, de la prostitución. Todo ello
acompañado del temor a ser descubiertas por sus familias y despreciadas por la
actividad que realizan. Por eso, es fundamental el apoyo emocional y el trabajo
de empoderamiento y fomento de la autoestima en estas mujeres.
Por último, hay otra serie de dificultades que impiden la integración como el
desconocimiento del idioma, el miedo al estigma, los extensos horarios de
ejercicio y el miedo al control policial. La situación de mayor dificultad dentro
del colectivo de personas que ejercen la prostitución la presenta aquellas que
concentran un mayor número de los problemas mencionados. En este sentido,
existe gran consenso en señalar que las procedentes del África Subsahariana, en
su mayoría nigerianas, sufren mayor dificultad y marginalidad.
d) Personas mayores y exclusión social
A la hora de realizar la determinación social de la vejez, en ocasiones, se ha
recurrido a la jubilación como un elemento de categorización. Sin embargo, el
grupo de personas mayores es un colectivo heterogéneo donde convergen
diferentes condiciones físicas y trayectorias personales. Históricamente, las
personas mayores han sido uno de los colectivos más vulnerables a la pérdida
de salud y a la pobreza, además de constituir el grupo de población excluida
más numeroso, junto con la población menor de cinco años. Los avances en
estos últimos años han incrementado la esperanza y condiciones de vida pero
no han evitado una invisibilización de sus condiciones de vida, problemáticas y
nuevas formas de exclusión social.
En la última centuria se ha producido un incremento de la proporción de
personas mayores de 65 años y un aumento de la edad media de la población.
Este envejecimiento resulta de factores directos (disminución de la mortalidad y
aumento de la esperanza de vida) e indirectos (natalidad, estructura por edades
y migraciones). En Navarra, la edad media de la población en 1991 era de 38
años y pasó a ser de 41 años en 2001 (en España: 37 años en 2001 y 38 años en
2005). Las cifras de Navarra en 2007 mantienen la edad media en 41 años lo que
indica un estancamiento en la madurez del conjunto de la población. No
obstante, se atisba una acentuación del envejecimiento y del desequilibrio entre
los grupos de edad. Si tenemos en cuenta que uno de los factores de riesgo que
determinan la fragilidad de la población es tener 80 o más años, el dato que
señala que la población de 75 y más años (9,14%) ha superado la de 65 a 74
(8,48%) es un hito demográfico significativo.
Una de las características fundamentales es la determinación social de la
jubilación como elemento constructivo de la categorización social de la vejez. En
este sentido, hace tres décadas, por cada 100 personas en edad de trabajar (16-64
años) había 16 de 65 y más años mientras que en la actualidad superan las 25.
80
En 2050 se estima que habrá duplicado hasta los 56. De esta forma, los
octogenarios, que ahora son uno de cada cuatro mayores, se situarán en torno al
40% de todos los mayores.
Pese a que, en líneas generales, las personas mayores se declaran satisfechas
con sus condiciones de vida, sus temores se concentran en aspectos como la
pérdida de memoria, la enfermedad, la soledad, la dependencia, el dolor y el
sentimiento de inutilidad. En este sentido, hay que partir del principio de que
quienes envejecen con éxito no son personas en riesgo de exclusión.
Entre las personas mayores, la edad, el sexo y el estado de salud son las
variables explicativas para definir el nivel de intensidad en las situaciones de
exclusión que van desde la precariedad o vulnerabilidad a la exclusión social. A
este colectivo además afectan una serie de pérdidas como la capacidad
funcional de los sistemas fisiológicos, de las actividades psíquicas, sensoriales y
motoras, de los estilos de vida mantenidos, de las relaciones sociales, ingresos,
capacidad de consumo, participación sociopolítica, etcétera, es decir, un
conjunto de facetas del ciclo vital que al ser desposeídas impiden su visibilidad.
Dado que las redes sociales, comunitarias y de parentesco, junto con el Estado
de Bienestar representan las estructuras principales de integración social, de su
desarrollo, debilidad o ausencia dependerá el grado de inclusión/exclusión de
las personas mayores. Existe una serie de barreras guía que sirven para
identificar el nivel de exclusión:
-
Personas con escasos recursos económicos (en situación de pobreza
relativa o severa).
-
Dependencia que se agrava con el paso de la edad: imposibilidad de
valerse por sí mismo tanto a nivel físico como psíquico.
-
Extensión de Alzheimer y otras enfermedades similares de tipo
neurodegenerativas.
-
Vivir solo/a y sentir soledad suele estar unido a una escasa red de
relaciones sociales y recursos económicos insuficientes.
-
Cambios en las relaciones familiares.
-
Falta de una red relacional de apoyo.
Al mencionar los factores de riesgo de exclusión de las personas mayores en
Navarra debe apuntarse su condición heterogénea, es decir, a la lista anterior se
suman otras problemáticas exclusógenas que comparten con el resto de la
población. De ahí la necesidad de un análisis económico, sociosanitario,
conviencial, residencial, participativo y formativo.
En el ámbito económico, dados los cambios producidos en la última década
(avances en la cobertura e intensidad de las prestaciones económicas del
sistema público de pensiones), hablar de vejez ha dejado de ser sinónimo de
pobreza. Pero si las políticas sociales han logrado proteger a las personas
81
mayores de la pobreza severa, no ha ocurrido lo mismo con la pobreza
moderada.
En España, en el año 2000, aproximadamente un 70% de las personas
mayores tenía dificultades para llegar a fin de mes y el 56% se encontraba por
debajo del umbral de la pobreza. El importe medio de las pensiones de
jubilación en Navarra era en diciembre de 2007 de 853,87 euros mensuales
(cuarta pensión más alta por CC.AA.) y las pensiones de viudedad alcanzaban
el importe de 529,56 euros mensuales. Tomando los datos disponibles acerca de
pensiones asistenciales, pensiones no contributivas y personas mayores con
carencia de recursos para cubrir sus necesidades básicas, se puede estimar en
3.606 el número de personas mayores que se encuentran en situación de
exclusión por pobreza económica. A ellas habría que añadir el número
indeterminado de aquellas que se encuentran en torno al umbral de la pobreza
o por debajo de ella.
La estimación del número de personas afectadas por los factores económicos
señalados se podría cifrar en 3.606.
En el terreno sociosanitario, se puede afirmar que envejecer tampoco es
sinónimo de enfermedad, dependencia o exclusión; sin invalidar que puedan
existir casos en los que esas tres circunstancias se den. Tomando los datos desde
enero 2007 a mayo 2008, alrededor del 85% de las personas valoradas en
situación de dependencia tienen 65 o más años. El 66% son mujeres. Por grados
de dependencia, el 38,3% son personas grandes dependientes, el 29,3%
dependientes severas y el 27,7% dependientes moderadas. Atendiendo a
criterios geográficos, el 43,6% de las personas valoradas residía en Pamplona y
su Comarca, el 17% en Tudela y el 15,4% en Estella. Por último, el 87% de las
personas en situación de dependencia ha optado por la modalidad de ayudas
económicas en el entorno familiar y el 13% por la contratación de una persona.
En función de estos datos, actualmente se extraen tres principales situaciones
de exclusión. En primer lugar, personas con enfermedad mental grave que se
hacen mayores y su red familiar no quiere (o no puede) atender. Esta situación
se agrava con la actitud reacia (existencia de connotaciones sociales y culturales
negativas) de algunas personas mayores a recibir una atención especializada y
las dificultades para ingresar en centros adecuados. En segundo lugar, personas
enfermas con un declinar funcional, problemas de movilidad, soporte social
escaso y en un entorno con barreras arquitectónicas. Por último, situaciones de
discriminación en el ámbito institucional de atención: limitaciones/trabas para
pruebas diagnósticas e infravaloración de las mismas, retrasos en operaciones,
etcétera. Esta situación denota cierta rigidez en los recursos para cubrir
precozmente las necesidades detectadas y poder así actuar de forma efectiva.
En definitiva, los determinantes de la exclusión son sociosanitarios y no solo
médico-sanitarios.
82
La estimación del número de personas afectadas por los factores sociosanitarios señalados se podría cifrar en 22.800.
En el ámbito convivencial, destaca el incremento en las últimas décadas del
número de personas mayores que viven solas. En Navarra, en el año 2007,
alrededor del 30% de las personas mayores convivían solas frente al 20% del
año 2001. Existe, además, un proceso de feminización (debido a la defunción del
cónyuge) que multiplica por tres el número de mujeres que viven solas frente al
de los hombres. En referencia al factor geográfico (cúmulo de razones
históricas, demográficas y socio-económicas) cabría apuntar que los hogares
unipersonales femeninos se concentran, sobre todo, en Tafalla y Estella,
localizándose los porcentajes más bajos en la Comarca de Pamplona y la
Navarra Noreste.
La vida en soledad en estas edades es provocada por un proceso familiar y
demográfico (nido vacío, viudez, etc.). Es una alternativa no buscada y un
factor potencial para aparición o agravamiento de enfermedades (problemas
digestivos, insomnio, etc.) y asilamiento afectivo/social. Estas situaciones de
dependencia económica, afectiva o física convierten a las personas mayores en
vulnerables al abandono y al maltrato que, en ocasiones, en su forma más sutil
(abuelas/os esclavas/os y abuelos/as golondrina) no son valorados como tal
por ser una práctica tradicional socialmente aceptada.
En el ámbito residencial, dado que toda experiencia humana ocurre en un
tiempo y lugar específico, resulta imprescindible conocer los espacios de la
vejez. Son dos fundamentalmente: instituciones de atención/cuidado
(residencias, centros,…) y vivienda. En esta última es donde la práctica
totalidad de la población mayor (en torno al 94%) desarrolla su vida. Además,
en Navarra, aproximadamente el 90% la tiene en propiedad. En cuanto al
tamaño medio, si bien se sitúa en los 80 m2, las de 81 a 100 m2 aparecen como
las más generalizadas entre las personas mayores.
Tanto el factor propiedad como el tamaño inciden en la adecuación a las
necesidades (ascensor, barandillas, supresión de bañeras, suelo antideslizante,
etc.). Además, el mercado inmobiliario de alquiler y compra (incluyendo a las
entidades financieras reacias a conceder préstamos hipotecarios a mayores de
65 años) deja fuera a las personas mayores con ingresos medios o bajos
impidiendo la satisfacción de las necesidades. A su vez, debe señalarse que no
siempre son percibidas por sus usuarios las limitaciones y deficiencias que las
viviendas tienen para adecuarse a las condiciones de movilidad, ingresos y
servicios requeridos para mejorar la calidad de vida. Sin embargo, cuando se
opta por el cambio, los impedimentos señalados son evidentes. De ahí la
necesidad de viviendas tuteladas, comunitarias y residencias (salvando algunas
deficiencias detectadas como aislamiento emocional y real, medicalización, etc.).
83
La estimación del número de personas afectadas por los factores
residenciales señalados se podría cifrar en 33.600.
Por último, es necesario señalar otros dos ámbitos importantes a valorar en la
exclusión. En primer lugar, la escasa participación política y social por parte de
las personas mayores. Entre los factores desencadenantes de este fenómeno se
encuentran los personales (inexperiencia o apatía), culturales (falta de tradición
generacional), sociopolíticos (falta de promoción de organizaciones
reivindicativas y relacionales) y el lugar de residencia (degradación del espacio
urbano, barreras arquitectónicas, etc.).
En segundo lugar, el nivel formativo. Cuanto menor es el nivel educativo y
de formación, mayores son las dificultades para superar situaciones de
precariedad, vulnerabilidad, discriminación y exclusión. La edad y el sexo
marcan diferencias claras ya que la experiencia vital de la guerra y posguerra
impidió alcanzar un nivel medio o alto a las actuales personas mayores y, en el
caso de las mujeres, su salida prematura del sistema educativo y del mercado
de trabajo agudizó las carencias. Pero el bajo nivel formativo, siendo un factor
exclusógeno, no lo es tanto como el analfabetismo. En Navarra, en 2005, la
media de analfabetos representaba el 4,9% (12,42% en España). Así, la
estimación del número de personas analfabetas se podría cifrar en 5.200.
Pero las sociedades presentes han sumido también a las personas mayores en
un analfabetismo digital (telefonía móvil, internet, etc.) que abre una
importante brecha comunicativa intergeneracional.
e) Personas con trastornos mentales graves, drogodependencia,
discapacidades y exclusión social
La salud es una variable que puede estar implicada en los procesos de
exclusión social en una doble vertiente. Por un lado, algunos factores
relacionados con la salud pueden obrar como factores exclusógenos. Entre ellos
se encontrarían la enfermedad mental, la drogodependencia y las
discapacidades. Por otro lado, la exclusión social puede afectar negativamente
en la salud de las personas que la padecen e incidir en la aparición o
agravamiento de enfermedades.
Entre el grupo de personas con problemas de salud y en situación de
exclusión social destacan aquellas afectadas por trastornos mentales graves,
drogodependencias y discapacidad (física sensorial o intelectual).
Población con trastornos mentales graves
El trastorno mental grave, pese a no tener una definición totalmente
consensuada, incluye tres dimensiones fundamentales: trastornos psicóticos
(excluyendo los orgánicos) y algunos trastornos de personalidad, una duración
de la enfermedad y del tratamiento superior a dos años y presencia de
84
discapacidad con disfunción moderada o severa del funcionamiento global con
afección en el ámbito laboral, social y familiar.
El análisis de las necesidades que pueden afectar a este colectivo muestra el
vínculo con los procesos de exclusión social. Así, existen déficits notables en
aspectos como el autocuidado, la autonomía y autocontrol en actividades
cotidianas (manejo de dinero, situaciones de estrés, etc.), el funcionamiento
cognitivo, las relaciones interpersonales y sociales, disfrute de actividades de
ocio y tiempo libre, aprendizaje, habilidades y hábitos laborales, etc. Estos
déficits y carencias ocasionan frecuentemente la inserción de las personas
enfermas en situaciones con riesgo de marginación social.
Extrapolando los porcentajes mundiales de personas afectadas por trastornos
mentales graves (1%) a la realidad navarra, se estima que existen en nuestra
comunidad alrededor de 6.059 individuos. Comparando con las atenciones
realizadas en los centros de salud en el año 2005 (6.393 individuos), se puede
afirmar que el grado de cobertura de la red de salud mental navarra, en su nivel
más básico de atención, es adecuado. Por otro lado, el número de personas con
certificado de minusvalía por trastorno mental es muy importante. En el año
2006 fueron 4.402 las personas certificadas. Esta cifra representa el 14% de todas
las certificaciones, situándola en el tercer lugar detrás de las enfermedades
osteoarticulares (25%) y las enfermedades crónicas (21%).
Las diversas fuentes consultadas dibujan un contorno aproximado del
colectivo en los siguientes términos. En relación al perfil sociodemográfico se
aprecia un porcentaje de hombres superior al de mujeres (aproximadamente el
60%) y con mayoría de solteros (77%). La distribución por edades señala grupos
de 31-50 años (37%) y 51-70 años (34%). La edad media estaría en torno a 40
años, con nivel de escolarización entre básica completa e incompleta, con
ingresos económicos procedentes de rentas de protección social (68,5%) y un
17,1% nada, sin actividad laboral, carentes de cualificación profesional.
El perfil clínico apunta a personas mayoritariamente diagnosticadas de
esquizofrenia seguidas por personas con trastornos de personalidad. La mayor
parte de la población reside en el domicilio familiar (57,7%), con padres cada
vez más envejecidos, aunque también hay un número elevado de ingresados en
centros residenciales psiquiátricos y se aprecia un incremento de la población
que vive sola (14,4%).
En cuanto a las necesidades, la mayor parte demanda recursos referentes al
área ocupacional-laboral, seguidos de dispositivos del área residencial y de
mantenimiento en la comunidad. A la hora de fijar el modo de intervenir ante el
trastorno mental grave el enfoque que adquiere mayor consenso es el de la
rehabilitación psicosocial. Este proceso individualizado, integral y continuado
trata de ayudar a las personas con trastornos mentales graves a reintegrarse en
su comunidad de forma normalizada a través de la mejora de su
85
funcionamiento psicosocial y de su implicación activa con el objeto de propiciar
su autonomía e independencia. La intervención precisa la coordinación e
interconexión de una red sanitaria que garantice un diagnóstico y una
intervención clínica sobre la enfermedad mental con una red social y
sociosanitaria que atienda la rehabilitación e integración de las personas.
Población drogodependiente
El consumo de drogas y la drogodependencia está marcado por un cambio
notable de la percepción social. Si en los años 80-90 el consumo de drogas
establecía una triple asociación heroína-delincuencia-marginación, actualmente,
apunta hacia un nexo entre uso recreativo-diversión-sociabilidad. Así, el
consumo de drogas no se identifica de forma directa con procesos de exclusión
sino que incluso comprende una forma de entender la integración.
Sin embargo, a esta representación social todavía escapan algunos colectivos:
población politoxicómana adicta a la heroína, población con diagnóstico dual
(drogodependencia y enfermedad mental), población drogodependiente
vinculada al sinhogarismo o ingresada en centros penitenciarios, etc. Estos
grupos, estigmatizados socialmente, son los más afectados por los procesos de
exclusión social y otros factores exclusógenos vinculados a la vivienda, el
empleo, la formación, las relaciones sociales y familiares.
Atendiendo al colectivo de población politoxicómana adicta a la heroína, en
los últimos años destaca la reducción de las demandas de tratamiento que han
colocado a esta droga en el segundo lugar detrás de la cocaína. Pese a esta
tendencia, se mantienen en la red personas adictas a la heroína que, en la mayor
parte de los casos, cuentan con largos años de consumo y numerosos
tratamientos previos lo que les ha supuesto la adquisición del calificativo
“Drogodependiente clásico”, muy vinculado con la exclusión social.
El perfil del “Drogodependiente clásico” reuniría las siguientes
características: varón (en torno al 77%), alta politoxicomania, una edad media
alta (más de 40 años), inserto en programas que administran metadona, con
prestaciones económicas públicas, pronunciado deterioro físico (enfermedades
crónicas y aspecto externo), largos periodos de exclusión del mercado laboral
(enfermedad, tratamiento, ingreso en prisión, fases agudas de dependencia,
etc.), formación general y laboral escasa, etc. En Navarra destaca que
prácticamente la totalidad de los politoxicómanos adictos a la heroína atendidos
en la red se encuentran en el programa de dispensación de metadona. Este
grupo de aproximadamente 700 personas concentra el principal núcleo de
exclusión de población drogodependiente.
Entre la población con diagnóstico dual y la población drogodependiente
vinculada al sinhogarismo faltan estudios y datos que permitan cuantificar de
forma precisa el número de personas existente en Navarra. No obstante,
tomando los datos de personas atendidas, el primer grupo contaría con 140
86
personas aproximadamente. En el caso de las personas “sin hogar” con abuso
de alcohol y otras drogas, haciendo traslaciones de estudios realizados en
Madrid, proporcionaría una cifra aproximada de 125 personas.
Entre las respuestas a la complejidad del fenómeno de la drogodependencia
se hace hincapié en la necesidad de que sea amplia y diversificada. Para ello
deben existir centros y programas que busquen el contacto con la población,
detección y la motivación hacia el tratamiento con el objeto de trabajar en la
rehabilitación e incorporación social. También es necesario contemplar el
ingreso hospitalario o comunidades terapéuticas que apliquen tratamientos
intensivos y prolongados.
Población con discapacidades
El espacio de discapacidad comprende toda restricción o ausencia (debida a
una deficiencia) de la capacidad para desempeñar una actividad en la forma o
dentro del margen que se considera normal para el ser humano. En cuanto a su
clasificación, se establecen tres grados: moderada (entre el 33 y el 64%), grave
(entre el 65 y el 74%) y muy grave (igual o superior al 75%). Del mismo modo,
las discapacidades se agrupan en tres grandes grupos: físicas (osteoarticular,
neuromuscular, crónica), psíquicas (retraso mental o discapacidad intelectual,
trastorno mental) y sensoriales (visuales, auditivas, expresivas).
A partir de esta conceptualización, la vinculación entre discapacidad y
exclusión social se concreta atendiendo a una serie de factores: falta o acceso
limitado al entorno social y desempleo, falta o acceso limitado a los servicios
(formación, servicios especializados, etc.), estigmatización social, ausencia de
políticas económicas compensatorios del gasto extra de la discapacidad,
estructura del sistema de subsidios, etc.
Utilizando los diagnósticos realizados en Navarra, existen alrededor de
40.000 personas mayores de 6 años con alguna discapacidad. De ellas 31.202
tienen la certificación de minusvalía. Los porcentajes entre hombres y mujeres
son bastante parejos con alguna pequeña diferencia en función de la fuente
tomada. En relación a la edad, alrededor del 56% tiene menos de 65 años. La
mayoría cuenta con un certificado de grado de minusvalía moderada, mientras
que aproximadamente el 32% de los casos se trata de un grado grave o muy
grave (se estima que en Navarra existen 7.515 personas, de entre 6 y 64 años,
que padecen una discapacidad en su máximo grado de severidad). Por último,
el mayor porcentaje corresponde a discapacidades físicas (60%), seguidas de las
psíquicas (25%).
Los estudios tanto estatales como europeos señalan una serie de factores
principales de exclusión que afectan a las personas con discapacidad. Estas
personas tienen niveles muy bajos de educación con tasas de analfabetismo
influenciadas por problemas físicos o psíquicos. La exclusión laboral también es
notable. Aproximadamente el 62% de las personas sin discapacidad en edad
87
laboral tienen empleo frente a sólo el 24% de las personas con discapacidad
grave. La suma de las exclusiones educativa y laboral influye en el nivel de
pobreza. La discapacidad genera unas sobrecargas económicas en individuos y
familias, mientras que a la vez disminuye los ingresos, que en muchos casos no
son suficientemente compensados a través de las prestaciones públicas. En
último lugar, existe una notable estigmatización e importantes limitaciones en
la relación participativa con el entorno social.
f) Monoparentalidad y exclusión social
En las últimas décadas se han experimentados cambios en la identidad
privada y social de las personas que han tenido impacto directo en la estructura
familiar y en los debates teóricos abiertos en torno a ella. Las nuevas formas
familiares y uniones desarrolladas han provocado una disminución
significativa de la preponderancia de la unidad familiar cohesionada alrededor
de un tronco generacional y de los familiares ascendientes. A ello se añade
también la falta de estabilidad, de manera que estas uniones familiares inclusive las más tradicionales como las familias nucleares con ascendientes-,
son cada vez más frágiles e inestables.
Estas nuevas formas familiares, ya sea por elección o por ruptura de uniones
previas, pueden iniciar la reconstrucción de otras formas de organización
familiar dibujando en las biografías individuales una diversidad de ciclos
caracterizados frecuentemente por la temporalidad. Las formas familiares que
resultan más patentes de los procesos de ruptura de la unidad familiar son la
monoparentalidad y la familia unipersonal.
El concepto de familia monoparental se ha construido frente al modelo
hegemónico de familia tradicional. Si a esta última se le adscriben características
como composición heterosexual, unión legal, descendencia biológica en común
y clara división de roles entre mujer y hombre; a la familia monoparental se le
atribuye una única persona progenitora –no siempre unida de forma legal–, con
descendencia de la que se hace cargo en solitario uno/a de los/as ascendentes,
normalmente la madre, y en la que la división de roles y del trabajo no puede
darse, puesto que dicha persona suele hacerse cargo tanto del ámbito doméstico
como del extra doméstico. En resumen, la familia monoparental está formada
por una sola persona adulta como ascendiente (padre o madre) que convive con
al menos una persona menor descendiente.
La monoparentaidad es un fenómeno de dimensiones muy diversas
(casuística) y variantes (situaciones cíclicas y volátiles). Por tanto, no existe un
único concepto de familia monoparental ni un único perfil de persona
responsables de las mismas. Además de la construcción conceptual teórica, las
88
rutas de entrada y salida de la monoparentalidad muestran dos realidades
diferenciadas:
1. Monoparentalidad al margen de la conyugalidad
a. maternidad o paternidad en solitario
b. maternidad o paternidad a través de la adopción
c. familias acogedoras de un solo miembro
2. Monoparentalidad vinculada a la conyugalidad, determinada por dos
situaciones:
a. Separación
i. De facto (de hecho): hospitalización, inmigración,…
ii. De iure (de derecho): separación legal o divorcio.
b. Viudedad
La monoparentalidad (situación que también puede elegirse libremente) no
está necesariamente unida a la precariedad o a la exclusión social. Sin embargo,
se considera que aquellos hogares encabezados en solitario por una mujer y
aquellos encabezados por un hombre poseen características diferenciadas tanto
cuantitativa como cualitativamente. En los primeros destaca, no sólo el ámbito
económico (menor status económico, peor situación laboral, menores
posibilidades de ocio y esparcimiento,…) sino también ideológico (expectativas
discriminatorias respecto a la paternalidad o reputación sexual y afectiva de las
madres monomarentales). Es decir, existe una especificidad entre
monomarentalidad y exclusión social.
Las mujeres experimentan el empobrecimiento de forma diferente a los
hombres ya sea por problemas relacionados con su capacidad como
reproductoras (madres solteras); rupturas afectivas (abandono de familia,
anulación matrimonial, separación de hecho o legal, divorcio, viudedad), por
problemas sociales que afectan a sus parejas o relaciones afectivas
(hospitalización, emigración, encarcelamiento de los maridos/compañeros), por
su rol como cuidadoras de familia; por su mayor fragilidad en el mercado
laboral; por pérdida del trabajo del marido o compañero, etc. Es decir,
problemas derivados de su especialización en la reproducción doméstica y
social y por su consecuente dependencia afectivo-económica que les hace más
vulnerables. La separación, el divorcio y también el fenómeno de la viudez
suponen para muchas mujeres la pérdida del sostén económico a lo que
generalmente se añade las responsabilidades sobre los hijos e hijas. Este cúmulo
de situaciones/procesos que hacen percibir una mayor presencia, intensidad,
riesgo y crecimiento de la pobreza entre las mujeres en comparación con los
hombres permite acuñar el concepto de feminización de la pobreza. Entendida
ésta como un conjunto de privaciones (materiales, sociales, políticas y
emocionales) que imposibilita la adquisición de bienestar. Esta relación directa
entre pobreza y género requiere un estudio detallado.
89
A la hora de realizar una descripción socio demográfico del colectivo, las/os
profesionales apuntan a una mujer de entre treinta y cuarenta y cinco años,
separada o divorciada, que tienen a su cargo a uno/a o dos menores. Tomando
estas referencias como base se pueden señalar otros cinco perfiles significativos:
Adolescentes menores madres
El hecho de tener descendencia, en solitario o no, a una edad temprana tiene
consecuencias que, dependiendo del apoyo (pareja, familiar…) con el que
cuenten serán de mayor o menor envergadura. Entre los riesgos más frecuentes
que implica esta responsabilidad prematura se encuentra la ruptura con el
proceso formativo y, en consecuencia, las futuras dificultades para la inserción
en el mercado laboral. Además, esta situación tiene, por lo general, un reflejo en
el conjunto del núcleo familiar como apoyo principal ante la nueva situación
creada. Por último, la maternidad adolescente no deseada profundiza en
debates paralelos como el aborto y la adopción.
Mujeres separadas, divorciadas, viudas o que han roto su relación anterior
y que se hacen cargo de la descendencia surgida de la misma o de otras previas
Por lo general, la construcción identitaria de las mujeres se realiza “en base a
las/os demás” frente al “en base a una misma”. Por eso, cuando las mujeres
sufren estos procesos de ruptura (por embarazo, muerte del esposo, ausencia
paterna,…), lejos de propiciar alcanzar mayores cotas de autonomía personal,
supone la desaparición del sustento económico, expulsión o debilitamiento de
la red socio familiar a la que pertenece, etc. Estas circunstancias le sitúan en una
situación de vulnerabilidad muy marcada.
Mujeres sin formación y/o sin historia laboral previa
Son aquellas mujeres que bien han desarrollado sin fisuras su rol femenino,
dedicándose exclusivamente al espacio privado (atención de la casa, cuidado de
la pareja y descendencia,…) o aquellas cuyas experiencias laborales se adscriben
únicamente al servicio doméstico y carecen de otro tipo de formación y
habilidades laborales en otros sectores que les impide una inserción
normalizada al mercado de trabajo.
Mujeres inmigrantes con cargas familiares
Este colectivo está en clara progresión. Las mujeres inmigrantes con cargas,
acuden de forma mayoritaria a los diferentes servicios por situaciones como
separaciones, divorcios o abandonos por parte de sus parejas o bien por temas
de malos tratos. Muchas de estas circunstancias – especialmente las
separaciones, divorcios y abandonos– tienen lugar después de una
reagrupación familiar donde la llegada de la mujer o del varón descubre
situaciones de segundas familias, nuevas parejas o incompatibilidades en la
90
convivencia. Estas situaciones provocan que las propias intervenciones sean
especialmente dificultosas.
Mujeres que han sufrido situaciones de violencia de género física, psíquica
o de abuso sexual
Suelen ser mujeres de una edad media de 31 años, en proceso de separación,
con cargas familiares de un/a menor, con nivel de estudios medio o bajo y con
una situación laboral precaria. El origen de estas mujeres atendidas es, por
orden, América Latina, autóctonas, Magreb, países del Este y, por último, países
del resto de África. Demandan inicialmente apoyo ante la situación creada y,
posteriormente, el acceso al empleo y a la vivienda. Estas mujeres pueden ser
encontradas en cualquiera de los grupos mencionados anteriormente.
Tras el ejercicio de perfilar contornos, pese a las dificultades para obtener
datos adecuados y actualizados que permitan cuantificar la monoparentalidad,
se pueden realizar algunas estimaciones aproximativas en función de los
grupos señalados.
Según se desprende de los datos censales de 2001, la presencia de núcleos
familiares liderados por una persona adulta con al menos un/a menor, se da en
todo tipo de hogares independientemente de su estructura: en los hogares
multipersonales que no forman una familia (45 casos); en los formados por una
familia con personas emparentadas (37 casos) o en los formados por dos o más
familias sin otras personas (4 casos). Es el hogar formado por una familia sin
otras personas el que recoge la mayor parte de este grupo (4185 – 98% de los
casos) y alrededor de tres quintos de las familias agrupan a una persona adulta
ascendiente y una criatura dependiente (2355 casos – 61% de las familias), y, en
torno a dos quintos (1576 casos – 37,7%) incluye dos criaturas dependientes. El
resto, formado por cuatro o más personas (o sea, una persona adulta con tres o
más menores a su cargo) completa el cuadro (253 casos – 6% de las familias).
En referencia al sexo, más de un 70% de los hogares monoparentales están
liderados por mujeres. Los datos relativos al estado civil de las personas de
referencia en las familias monoparentales señalan que la mayoría aparecen
como casadas (60%), seguidas por separadas o divorciadas (20%), solteras (12%)
y viudas (7%). La media de edad de la monoparentalidad en el año 2001, tanto
para madres como para padres era de 35,3 años. Dados los casos de
monoparentalidad registrados por debajo de los 30 años (3,7% en mujeres y
3,1% en hombres), se percibe el peso de las familias monoparentales de mayor
edad, a las que a la monoparentalidad producto de la maternidad en solitario
hay que sumar la ruptura de uniones.
En el ámbito de la situación económica, pese a repetir dificultades para
manejar datos precisos, se pueden aportar algunas cifras. Dos tercios de las
mujeres entre 15 y 54 años estaban ocupadas en el momento del Censo del 2001
y un 16% se dedicaban a las tareas del hogar. En el caso de las madres solas,
91
tanto los picos de ocupación como de paro se sitúan en las edades básicas de
atención a hijos e hijas dependientes: entre los 30 y los 50 años. Del mismo
modo, la dedicación a las tareas del hogar se mantiene casi estable a lo largo de
todas las edades de la vida adulta. En el caso de los hombres, la dedicación a las
tareas del hogar es prácticamente inexistente, el nivel de ocupación es máximo a
edades más jóvenes que las madres solas y los niveles de paro aumentan
espectacularmente a partir de los 50 años para luego desaparecer.
En el ámbito de formación, en el grupo de mujeres con menores a su cargo
existe un 52,3% de mujeres con educación básica e inferior, superando al del
total de mujeres en casi 8 puntos (44,5%) sobre la población general. En el caso
de los hombres es bastante similar (46,4 y 48,3%). Se percibe una mayor
presencia de mujeres con estudios universitarios frente a los hombres debido al
“efecto selección”. Por último, en relación a la posible influencia que la
dinámica migratoria puede tener en el fenómeno, se comprueba que el peso
relativo de los hogares monoparentales respecto del total de hogares no es muy
diferente entre las poblaciones de nacionalidad española y extranjera
representando entre el 3 y el 4% del total de hogares.
Como datos complementarios para perfilar al colectivo, los datos del Registro
anual del Movimiento Natural de la Población indican que a partir del año 1997
se está produciendo un continuo despunte de los nacimientos en madres
jóvenes y adolescentes (menores de 20 años). Este dato es significativo dadas las
dificultades sociales y económicas a las que se van a tener que enfrentar estas
jóvenes familias en un contexto en un contexto en el que la mayoría de los
nacimientos se producen como media por encima de los 31 años. En este
sentido, la proporción de madres extranjeras entre las madres menores de 25
años se ha multiplicado por 8, agrupando al 63% de los nacimientos de madres
jóvenes.
Existe una serie de problemas comunes presentes en el colectivo de familias
monoparentales. En el ámbito económico se señala la dificultad para hacer
frente a los gastos con unos ingresos propios limitados y, en algunos casos,
inexistentes por la ausencia de empleo. Esta situación implica también enormes
dificultades para el acceso a la vivienda que se ve agravada por la inadecuación
de los parámetros de oferta pública a las condiciones personales de los hogares
monoparentales. En el ámbito de salud, son comunes los episodios de
depresión, ansiedad, etc. que se producen por la incapacidad de afrontar la
realidad generada. Por último, son frecuentes las consultas en el espacio de la
orientación familiar para atender cuestiones como la educación de los/as
menores, problemas conductuales, reagrupamiento familiar, etc.
g) Población gitana y exclusión social
La historia de los gitanos está profundamente ligada a la exclusión y a la
discriminación. Pese al reconocimiento formal y legal, la discriminación pervive
92
en dos frentes retroalimentados. Respecto a la representación y opinión social,
la comunidad gitana es uno de los grupos socialmente peor valorados. Por otro
lado, los efectos de la persecución histórica continúan presentes en la herencia
recibida por hijos y nietos y tiene consecuencias importantes en la
autopercepción colectiva y en la actuación del resto de la sociedad hacia el
grupo.
El perfil demográfico de la comunidad gitana está caracterizado por elevadas
tasas de natalidad y de mortalidad, menor esperanza de vida, población muy
joven en relación al conjunto y una pirámide poblacional similar a la de países
menos desarrollados. En el año 2007 se contabilizaron 1.451 hogares de familias
gitanas en Navarra y se estimó que la media de miembros por hogar se sitúa en
torno a 4,8. Tomando estas referencias la cifra estimada de personas de etnia
gitana residiendo en Navarra es de 6.965. En los últimos años, la población
gitana ha aumentado en mayor proporción que la población en general. No
obstante, esta tendencia se está ralentizando debido a un aumento en la edad de
matrimonio, reducción de tasas de natalidad y fecundidad, extensión del uso de
anticonceptivos y reducción del tamaño de los hogares. Puesto que para la
comunidad gitana la familia es el punto de referencia personal y colectivo, estos
cambios aventuran transformaciones significativas.
En Navarra, las localidades con mayor número de población gitana son
Pamplona (1344), Tudela (792), Estella (523), Lodosa (288) y Tafalla (225). El
porcentaje de población gitana respecto al resto de población destaca en Murillo
el Fruto (15,89%), Cizur (7,94%) y Lodosa (6,07%). En la actualidad, en
Pamplona y comarca se localizan el 30% de las familias pertenecientes a familias
de etnia gitana (en 1997 era un 50%).
Establecer el porcentaje de población gitana en situación de exclusión en
Navarra no es sencillo. Al pertenecer a una minoría étnica discriminada durante
siglos, existe una situación de inferioridad de acceso normalizado a muchos
ámbitos de la sociedad. Pero la población gitana es heterogénea y dibuja tres
perfiles. En primer lugar, un pequeño grupo de carácter marginal y chabolista
que concentra los problemas mas intensos de la comunidad gitana y transmite
la situación de exclusión social de generación en generación. En segundo lugar,
un grupo más integrado, posiblemente mayoritario, que ha logrado superar las
problemáticas más intensas pero mantiene condiciones precarias en empleo,
vivienda, ingresos, etc., situándolo en un contexto de fuerte vulnerabilidad. Por
último, un grupo más plenamente asentado y con recursos económicos y
culturales suficientes que evitan retroceder en su proceso de integración social.
Para cuantificar la población gitana excluida se puede partir de los 396
hogares en situación de “infravivienda”. Esta cifra incluye viviendas en muy
malas condiciones de habitabilidad, chabolas, cuevas y barracones. Si la media
de personas por hogar en las familias gitanas navarras es de 5 miembros, se
estima en 1.980 las personas gitanas en situación de fuerte exclusión. A partir de
93
estos datos se requiere un análisis pormenorizado de situaciones y procesos de
exclusión por ámbitos concretos: vivienda, educación, formación laboral y
empleo, situación económica y salud.
Vivienda
El difícil acceso a la vivienda afecta a la población en general pero incide en
grupos sociales desfavorecidos. La vivienda es una necesidad social y un
derecho fundamental de primer orden. Pero además, vivienda y hábitat
determinan los procesos de exclusión/inclusión social ya que ambos son la
llave de acceso a otros recursos, servicios y derechos.
En Navarra, el 90% de la población gitana está alojada en una vivienda y
únicamente alrededor del 2% reside en furgones, cuevas, chabolas o
asentamientos. Pero hay factores a considerar en las condiciones de
habitabilidad de estos inmuebles: la superficie, el número de convivientes, el
régimen de tenencia, déficit en la construcción, etc. En este sentido, tres de cada
cuatro hogares navarros ocupados por personas gitanas padecen algún tipo de
deficiencia que impide considerarlas viviendas plenamente normalizadas. La
graduación va desde deficiencias leves hasta situaciones de habitabilidad
infrahumanas. El porcentaje de infraviviendas (27%) puede estar infravalorado
al medirse únicamente las deficiencias de habitabilidad más graves.
Educación
Hablar de exclusión en el ámbito educativo no es sólo un acceso precario al
sistema sino situaciones extremadamente limitadas (acceso mayoritario al
comienzo de la edad obligatoria (6 años) o incluso más tardíos, alta tasa de
absentismo escolar, irregularidad en la asistencia, abandonos escolares, niveles
de estudios inferiores a la enseñanza obligatoria, etc.) y/o situaciones de no
acceso (analfabetismo, carencia de estudios y desescolarización de menores).
En Navarra, en 1997, de un total de 5.800 gitanos/as, aproximadamente 1.000
se encontraban en algún tipo de situación de exclusión educativa. Hoy en día
no existen datos cuantitativos que permitan estimar los efectivos pertenecientes
a población gitana en algún tipo de situación de exclusión educativa. En
términos generales, se aprecia una tendencia a la normalización del alumnado
gitano en la enseñanza primaria. No obstante, el derecho a una escolarización
plena, como el resto de población, no existe todavía para la minoría étnica
gitana.
En la escolarización se ha producido una mejora significativa al descender la
edad de acceso a los centros por primera vez y producirse, cada vez más, acceso
a la educación infantil pre-obligatoria. Sin embargo, las estimaciones indican
que la escolarización en secundaria (con clara preferencia por los centros
públicos) dista de ser satisfactoria ya que dos de cada tres niños y niñas gitanas
estarían desescolarizados. Además, sólo alrededor del 7.5% de entre 16 y 24
94
años continúan sus estudios después de la enseñanza obligatoria. Los factores
explicativos son culturales, pedagógicos y estructurales (derivados del tipo de
vivienda, empleo, etc.), acompañados, a su vez, por procesos de reproducción
de la estructura y posición social.
En el nivel de enseñanza hay un desfase generacional. Se aprecia, en general,
un mayor nivel educativo en las generaciones más jóvenes mientras que entre la
población gitana adulta (entre 25 y 64 años), existen déficits de formación básica
y altos índices de analfabetismo funcional y/o absoluto. Además, la escasez de
formación afecta especialmente a las mujeres.
Formación laboral y empleo
La exclusión laboral dibuja un acceso precario y extremadamente limitado al
mercado (empleo de exclusión) e incluso, de no acceso (desempleo de larga
duración). Entre las barreras que dificultan el acceso se encuentran el escaso o
nulo acceso a actividades de formación prelaboral u ocupacional, dificultades
de acceso al primer empleo y posteriores, precariedad laboral (alta
temporalidad, jornadas laborales no completas, economía sumergida, bajos
salarios, etc.), desempleo de larga duración (al menos un año) y carencia
absoluta de empleo.
En la comunidad gitana, pese a cierta mejoría, siguen manteniéndose
obstáculos de acceso al empleo como son la carencia de formación y
cualificación profesional, comportamientos discriminatorios (negativa a
contratar personas gitanas), etc. Estos aspectos definen la vulnerabilidad en dos
vertientes. Por un lado, integración por abajo, en posiciones poco cualificadas, y
por otro, jornadas parciales frecuentemente realizadas para compatibilizar uno
o varios empleos parciales con la ayuda familiar. Así, frente al trabajo por
cuenta ajena, las alternativas del autoempleo en régimen autónomo o del
trabajo familiar (generalmente sin contrato ni regulado legalmente), son la única
opción de subsistencia. En resumen, todavía muchos de los trabajos
habitualmente desempeñados por parte de la comunidad gitana se desarrollan
al margen del modelo de relación salarial estándar imperante en el mercado y
se caracterizan por ser actividades tradicionales, de subocupación o subempleo,
que, normalmente, ni cubren expectativas ni, a veces, las necesidades más
básicas.
Situación económica
Analizar la situación económica de la población gitana supone un análisis de
difícil precisión debido a la heterogeneidad de los datos disponibles. Dado que
los datos generalmente provienen de fuentes de Servicios Sociales u organismos
oficiales, la ausencia de aquellas personas que no acuden a dichos dispositivos
propicia un sesgo importante. Además, la alternancia en un año de varias
95
ocupaciones y la fluctuación de ingresos provenientes de una misma actividad
es una dificultad añadida para precisar los niveles de ingresos percibidos.
Los contextos de mayor pobreza (pobreza extrema) afectan con virulencia a
la comunidad gitana (más de una tercera parte de los hogares se encuentran en
esta situación. Además, en torno al 95% están en situación de pobreza relativa.
Atendiendo a la estabilidad, sólo un 30% tiene ingresos provenientes de un
empleo estable o algún tipo de pensión (82% en la población mayoritaria). Por
último, las pensiones de la comunidad gitana son, principalmente, no
contributivas o asistenciales, lo que supone una menor cuantía en la percepción.
Salud
La relación de la comunidad gitana con la salud está definida por un
conjunto de condicionantes socioeconómicos, culturales y simbólicos. En el
ámbito socioeconómico, la falta de recursos marca aspectos cotidianos
(alimentación, vivienda, etc.) que afectan negativamente a la salud. Asimismo,
la tipología de los trabajos realizados, frecuentemente tareas rudas poco
especializadas, provoca un deterioro físico notable y un envejecimiento precoz.
El bajo nivel educativo y cultural también provoca un estancamiento
socioeconómico, frena la asimilación y el desarrollo de nuevas pautas de
conducta y dificulta su adaptación a la lógica, el lenguaje y el funcionamiento
del sistema sanitario. En el ámbito cultural, la mayoría de la comunidad gitana
tiene una dimensión familiar y grupal de la salud que condiciona sus actitudes
y sus prácticas. Por ejemplo, la concepción de la sexualidad influye en el
tratamiento de las enfermedades ginecológicas, la utilización de los servicios y
la adopción de medidas de control de natalidad.
A pesar de los avances, la salud de gran parte de la población gitana en
Navarra, sigue marcada por la desigualdad. Ello se refleja especialmente en
aspectos como la menor esperanza de vida (9 años por debajo de la media),
mortalidad infantil 1.4 veces mayor, mayor incidencia de enfermedades infectocontagiosas (causa muy frecuente de morbilidad entre la comunidad gitana),
mayor nivel de accidentes o lesiones involuntarias (quemaduras, caídas,
intoxicaciones, etc.) especialmente entre la población infantil y juvenil, fuerte
incidencia de toxicomanías, alta prevalencia de enfermedades crónicas, uso
excesivo e inadecuado de medicamentos, nutrición y vacunación infantil
deficitaria, etc. En las mujeres, su salud está ligada a la asignación del rol de
madre y esposas. Ello provoca elevadas tasas de fecundidad (embarazos a
edades tempranas y hasta edades avanzadas), planificación familiar
insuficiente, escasa prevención de enfermedades ginecológicas, envejecimiento
prematuro y enfermedades que no son propias de la edad (diabetes, afecciones
óseas, problemas cardiovasculares, etc.), exceso de responsabilidades dentro y
fuera del hogar que, en algunos casos, provocan depresión, angustia y
ansiedad.
96
La comunidad gitana utiliza los servicios sanitarios públicos normalizados
pero su acceso todavía no es igualitario con respecto al resto de la población.
Debido a su representación social de la salud, la comunidad gitana suele
utilizar los recursos cuando presenta manifestaciones de enfermedad
repercutiendo directamente en su menor esperanza de vida.
Los avances en los diversos ámbitos (educación, empleo, salud, economía y
vivienda) han sido notables debido a una importante implicación de la propia
comunidad gitana. La adopción de medidas por parte de las administraciones
públicas y el esfuerzo de las entidades de iniciativa social y asociaciones que
trabajan por y para el pueblo gitano. No obstante, las situaciones de exclusión
siguen afectando a una parte importante de población gitana navarra
requiriendo respuestas inequívocas para frenar esta realidad.
h) Adolescencia, juventud y exclusión social
El nexo entre juventud y exclusión social se establece al identificar la edad
como un factor de vulnerabilidad. En términos analíticos, el Parlamento y el
Consejo de Europa para el Programa de Juventud del año 1988 integraban en el
espectro juventud al sector de la población que se encuentra entre los 15 y los 25
años. Partiendo de esta dispersión, la centralidad del análisis recae
fundamentalmente en los adolescentes (12-18 años) como etapa juvenil donde
desprotección y exclusión social están integradas en los mismos procesos
multidimensionales y complejos. En este tramo de edad se inician las
situaciones de riesgo y vulnerabilidad y, por tanto, la necesidad de intervenir
desde la prevención y el apoyo para disminuir o eliminar el riesgo de exclusión
social en la futura etapa juvenil adulta. Los menores de 16 años son
considerados junto a los mayores de 65 uno de los sectores más vulnerables a la
pobreza.
En Navarra el número de jóvenes entre 15 y 29 años en 2007 era de 110.236,
es decir, el 18,2% de la población. Durante los últimos años se ha consolidado la
tendencia a la pérdida de peso demográfico del sector juvenil en todos sus
tramos contribuyendo a un debilitamiento del denominado “recambio
generacional”. Puesto que la mayoría de los jóvenes navarros, tras alcanzar la
mayoría de edad, residen con sus progenitores, e incluso alrededor de un 40%
de los que tienen entre 25 y 29 años continúan en esta situación, la
consideración de los modelos familiares es relevante. En este sentido, la familia
triangular continúa siendo el modelo más frecuente de los hogares navarros,
pero los cambios producidos son nítidos. Los hogares monoparentales han
pasado de representar el 5,8% en el año 2000 al 9,8% en el año 2004. También se
ha producido un incremento del número de jóvenes que han experimentado la
separación de sus padres. De un 4,0% en 1997 a un 7,1% en 2004. En el año 2007
97
el número de divorcios y separaciones en Navarra se situó en 1408 ubicándola
en penúltimo lugar del conjunto del estado.
El proceso de exclusión que afecta a los jóvenes navarros se enmarca en una
realidad social transformada por procesos globales de carácter
multidimensional e interrelacionados como la inmigración, la realidad
sociolaboral, la vivienda, el modelo escolar y las nuevas formas de convivencia
y modelos de familia. Cuando estos factores convergen en escenarios sociales
concretos (residencia en zonas “marginalizadas”, acogimientos residenciales,
pertenencia a agrupaciones juveniles violentas, condiciones sociolaborales
desiguales por género u origen, etcétera), crean grupos de jóvenes vulnerables
que sin apoyo social e institucional podrían iniciar procesos de exclusión. Los
momentos de crisis y desarrollo de responsabilidades que los adolescentes
afrontan tienen una importancia cardinal en la creación de estas situaciones de
vulnerabilidad. Éstos se concentran en un período temporal de seis años
marcado por cuatro límites legales. En primer lugar, a los 12 años, la entrada en
la ESO. En segundo lugar, a los 14 años, la edad penal. En tercer lugar, a los 16
años, el fin de la escolaridad obligatoria. Por último, a los 18 años, la mayoría de
edad.
Pero el riesgo de desprotección se define especialmente cuando en el entorno
social hay problemas (marginación social, alto nivel de estrés, dificultades
económicas, consumo de drogas o alcohol, maternidad/paternidad adolescente,
aislamiento social) que pueden incidir negativamente en la capacidad de los
padres para proporcionar una atención adecuada y provocar en un futuro
próximo situaciones de desprotección. Del mismo modo, el riesgo aparece
cuando el comportamiento o situación personal (física, psicológica, cognitiva
y/o social) del propio sujeto genera situaciones que afectan a su desarrollo. En
función de estas pautas se establecen tres niveles de desprotección: leve,
moderada y alta gravedad. A su vez, los diferentes niveles de
exclusión/desprotección en los niños/as y adolescentes están definidos por los
siguientes parámetros:
-
Inestabilidad material, social y/o afectiva que dificulta o impide el acceso
a instituciones, espacios o ámbitos de formación donde adquirir las
capacidades para un adecuado desarrollo futuro en el ámbito laboral,
social, psicológico, etcétera.
-
Enfrentamiento entre la necesidad de formación y la obligación de
cooperar en la subsistencia familiar o propia en un contexto de
precarización y escasez de oportunidades laborales debido a un entorno
que demanda experiencia.
-
Debilitamiento o falta de referencias familiares, institucionales y/o
grupales sumadas a un riesgo de perder aspectos de identidad que
98
impulsa a construir otras referencias y adoptar otras normas (en
ocasiones no aceptadas socialmente) a través de la pertenencia a un
grupo, uso de drogas o actividades violentas.
-
Ausencia de espacios de reconocimiento familiar, grupal y/o institucional
donde comunicar e intercambiar experiencias, encontrar empatías o
solidaridades.
-
Rechazo de la apariencia física, orientación sexual, origen étnico o
residencia en contextos urbanos desfavorecidos y estigmatizados
socialmente.
-
Negación de la identidad, descalificación de las pertenencias culturales
(grupo étnico, lengua o costumbres) y desvalorización personal por parte
de opinión pública, medios de comunicación o personas significativas en
su entorno social.
-
Inexistencia de espacios donde producir, participar y construir una
identidad que permita ejercer derechos y responsabilidades y asumir la
plena ciudadanía.
Si bien estudios anteriores apuntaban que la droga (el 5% de los jóvenes han
vendido drogas y un 1% eran menores de 16 años) y la delincuencia eran dos
factores nítidos en el desencadenamiento de procesos exclusión social juvenil,
actualmente, éstos han pasado a ser consecuencias o elementos acompañantes.
Se vislumbra un sector creciente de jóvenes que aunque no puedan ser
clasificados como excluidos, se encuentran en situación de riesgo y
vulnerabilidad a causa del fracaso escolar, trastornos y problemas de salud
mental y situaciones de conflicto social. Este grupo está formado
fundamentalmente por adolescentes que, una vez alcanzada la mayoría de edad
podrían requerir atención específica para evitar su entrada en procesos de
exclusión. Así, aparecen grupos de jóvenes con una acumulación de
problemáticas de exclusión social más altas y significativas:
-
Adolescentes inmigrantes reagrupados con más de 12 años.
-
Jóvenes con problemas y trastornos de aprendizaje y de salud mental.
-
Adolescentes que han vivido situaciones de desprotección/exclusión en
su infancia y que no han sido detectadas e intervenidas antes de los 12
años.
-
Adolescentes que participan en el trapicheo de drogas.
-
Jóvenes que han vivido en centros de acogimiento residencial de
protección y/o conflicto social y llegan a la mayoría de edad sin apoyo
familiar.
99
Los grupos que requieren atención destacada por su especial vulnerabilidad
son principalmente dos. Por un lado, niños/as y jóvenes con necesidades
básicas sin cubrir a causa de sus circunstancias familiares y/o el
comportamiento de sus padres. Por otro, niños/as y jóvenes con necesidad de
especial protección a causa de problemas o circunstancias socio-económicas
fuera del control de sus padres. En este último grupo se incluyen menores con
medidas penales por haber cometido un delito, sujetos con trastornos de
conducta o salud mental con adecuados cuidados de sus padres, niños y
jóvenes con absentismo escolar, niños y jóvenes con minusvalías físicas,
psíquicas o sensoriales; conflictos intergeneracionales graves entre padres e
hijos, niños y jóvenes que viven en situaciones de grave conflicto/separación
conyugal.
Aproximadamente dos tercios de las intervenciones con adolescentes en
dificultad social, 717 en 2007, son con personas en régimen de reforma por
haber cometido alguna infracción o delito y existir denuncia contra ellos.
Atendiendo a la edad, está bajando la edad de los jóvenes en conflicto y
dificultad social. Las intervenciones han aumentado en todas las edades (de 18
a 12 años) pero han sido los menores de 13 años los que más han subido
llegando a ser la edad con mayor número de intervenciones: el 26%. En
referencia al género, el conflicto social es mayoritariamente masculino ya que
protagonizan dos tercios de las intervenciones, una tendencia sostenida desde
el 2005. Del mismo modo, son mayoría en los centros de acogida. Considerando
el factor nacionalidad, los jóvenes de nacionalidad española son la mayoría de
los intervenidos desde los servicios de protección (cifras superiores al 70%)
aunque la minoría latina en relación a su población está en una proporción
considerable y en crecimiento. El resto de grupos extranjeros disminuyen año
tras año.
En el ámbito de la salud mental infanto-juvenil, durante el año 2007 los
centros de salud mental y el Hospital de Día infanto-juvenil atendieron a 1327
personas. De ellas, el 24,6% tenía trastornos de conducta, el 15% trastornos V
(asociados a problemas sociales, familiares, biográficos,…), el 13% trastornos de
ansiedad, 4,5% autismo, 4,1% trastornos alimentarios y 3,2% trastornos
afectivos. En este sentido, destaca el importante aumento de pacientes
adolescentes con trastornos conductuales atendidos por los servicios de salud
mental, los más comunes en adolescentes en situaciones vulnerables.
En relación a la población juvenil en edad laboral, las bajas tasas de pobreza
esconden la dependencia de sus padres. En caso de vivir solos, la proporción de
pobres se situaría en un 43% (y hasta el 57% incluyendo los costes de la
vivienda). En caso de vivir en pareja (con uno de ellos trabajando y un hijo/a
dependiente), la pobreza se situaría en un 81% después de incluir los costes de
la vivienda. Además, el salario medio de una mujer joven Navarra es un 17%
menor que el de los hombres. Una mujer navarra (entre 16 y 29 años) cobra
100
1.034,02 euros de media, frente a los 1.244,29 de un hombre de la misma edad.
La tasa de paro es del 6,7% en hombres y 17,4% en mujeres (esta última dos
puntos superior a la media estatal).
En términos generales, dado que los niños, niñas y adolescentes forman
también parte de familias donde se pueden estar produciendo procesos de
vulnerabilidad y exclusión social, éstos pueden ser heredados, compensados o
superados. Como se ha señalado, la exclusión social en adolescentes se
concentra en las denominadas familias “multiproblemáticas”, sin embargo,
también aparece en familias sin problemas socioeconómicos y con diversos
niveles formativos. Los problemas de conducta o desequilibrios psicológicos,
tanto en entornos autoritarios como permisivos, provocan en muchos casos
graves procesos de exclusión social. De ahí que el apoyo a los adultos se
contemple como una medida de actuación preferente para proteger a la infancia
y prevenir la exclusión juvenil. Sin embargo, este apoyo no es suficiente puesto
que en el proceso de desarrollo psicosocial, construcción de identidades y
formación de habilidades de los adolescentes la familia y los centros escolares
pierden capacidad de control e influencia a favor de los grupos de iguales.
i) Familias en exclusión social extrema
Las familias en situación de exclusión y con múltiples problemas señalan a la
pobreza marginal que se reconoce también como “fallo del sistema”. Esta
pobreza se caracteriza por la falta credibilidad y consideración que la hace
invisible a los mecanismos de atención. Estas familias no constituyen un grupo
homogéneo, las diferencia el punto de vista de las situaciones en la que se
encuentran y las capacidades o dificultades de los miembros que las
constituyen.
En Navarra existen hogares de familias en exclusión social extrema cuya
situación es de una seria gravedad en cuanto a la intensidad y acumulación de
problemáticas. Estos hogares precisan de una intervención de carácter integral y
urgente para poder frenar un mayor deterioro y evitar la reproducción de la
situación de exclusión sobre todo en futuras generaciones.
Las características generales de estos hogares son unos niveles de
marginación muy fuertes y, a menudo, una vivencia de crisis crónicas y cíclicas
que con los años han incrementado su gravedad y que impiden a la propia
familia y a los profesionales mejorar su situación. Estas familias son percibidas
como sistemas socialmente excluidos, no integrados e inadaptados
desarrollando problemáticas como: falta de apoyo social, precariedad
económica, precaria organización familiar, conflictos de pareja, violencia
familiar, trastornos emocionales, analfabetismo, absentismo escolar, falta de
control y seguimiento sanitarios y planificación familiar, toxicomanía,… Sus
recursos son muy frágiles y se encuentran viviendo excluidas del modo de vida,
de los hábitos, de las actividades y de las normas de la población mayoritaria o
101
de la comunidad donde viven. La situación en la que se encuentran atraviesa
generalmente de lo coyuntural a lo estructural. Por último, hacen una escasa
utilización de los recursos del bienestar y educativos, con demandas de ayuda
ocasionales, inexistentes o continuadas y casi siempre con unas dosis de
urgencia que impide una capacidad oportuna y real de respuesta.
Atendiendo a las diversas tipologías existentes, son dos las familias a
considerar inicialmente para aproximarse al colectivo en Navarra. Por un lado,
las familias en situación de dependencia y, por otro, las que se encuentran en
situación de ruptura con el vínculo social.
Familias en situación de ruptura con el vínculo social
Son familias cuyas trayectorias de exclusión están marcadas en su dinámica,
por una relativa irreversibilidad, al menos a corto plazo, y por cierta
incapacidad de las personas afectadas para salir de su situación por sus propios
medios. Están sumergidas en situaciones de exclusión muy profundas y
complejas donde convergen el carácter dinámico, procesual, multidimensional
y multifactorial de la exclusión social. Se caracterizan por una gran
vulnerabilidad relacional encontrándose en situaciones de aislamiento o con
una red de contactos extremadamente marginalizada de la llamada inserción
comunitaria.
Estas familias generalmente son conocidas por un gran número de recursos,
servicios y profesionales y cuentan con una trayectoria anterior y paralela de
atenciones e intervenciones sin éxito. Por lo tanto, existen una o varias
experiencias previas de fracaso. A pesar de ello, se identifica una dependencia
de los distintos sistemas de protección social sobre todo de los Servicios
Sociales. Ello provoca una demanda de solución de problemas con baja o nula
visión de responsabilidad o corresponsabilidad sobre estos. Pese a un intenso
trabajo su situación ha empeorado convirtiéndose en “los excluidos de entre los
excluidos”. Su funcionamiento intrafamiliar es muy caótico y desorganizado,
existiendo, además, una transmisión generacional del conflicto. Se identifican
varios estadios:
-
Familias que con apoyos consiguen mantenerse en lo personal, familiar y
comunitario relativamente estables.
-
Familias que no permiten la intervención promocional sino sólo de forma
paliativa y con muchas dificultades (problemas de dependencia y abusos
de alcohol y drogas, con vecinos, patologías de salud mental, etc.).
Familias en situación de dependencia
Son familias que pasan en un momento concreto por una o varias crisis
cíclicas desencadenadas por varios factores desestabilizantes (situación ilegal,
perdida de empleo y con ello falta de ingresos, fragilidad en las redes de apoyo,
dificultades en la crianza de menores,..) que, al acumularse, hacen que todo el
102
sistema relacional y de sostén se paralice. La acumulación de sufrimiento y
deprivación califica su situación como multiproblemática.
Debido a las dificultades existentes, poco a poco, y en función del cúmulo de
problemas, la familia y sus miembros se vuelven inevitablemente dependientes
de las instituciones y recursos. Estas situaciones tienen un buen pronóstico a
medio y largo plazo, una vez implementados los medios necesarios para su
superación.
Como se aprecia en ambas descripciones, existe una acumulación de
problemas en diversos ámbitos que hacen que los miembros de la familia se
encuentren en la denominada y descrita situación de exclusión extrema. Estos
factores se describen desde los distintos niveles de intervención: individual,
familiar y social.
Individual
Se incluyen las condiciones individuales de bienestar físico, psicológico y
social de las personas. Generalmente se refieren a problemas de salud física o
mental junto a una inadecuación de habilidades y patrones de conducta que se
traducen en actitudes de pasividad, exclusión y aislamiento social. A ello van
unidos indefectiblemente sentimientos de indefensión, impotencia, marginación
y autoimagen negativa.
Los miembros de muchas de las familias que se encuentran en exclusión
social extrema son personas en las que muchas situaciones coyunturales en la
población mayoritaria (separación, cuidado personas dependientes,
enfermedad,…) se les acumulan y requieren apoyos externos intentar superar la
situación de bloqueo personal.
Además, se añaden problemas de salud física y mental. Estas realidades se
agravan por el uso incorrecto (abusivo o nulo) de los recursos sanitarios y, en
ocasiones, a una respuesta poco adecuada a las necesidades. Son habituales los
consumos abusivos y las discapacidades sensoriales no siempre diagnosticados.
Por último, la falta de hábitos básicos influye de forma decisiva en el estado de
salud de todos los miembros, no hay rutinas horarias ni alimenticias y no hay
ninguna cultura de hábitos saludables con los menores.
Familiar
En estas familias, generalmente hay una gran inestabilidad e inadecuada
adaptación a los cambios. Se manifiestan situaciones de gran confusión de roles
y ausencia de límites en las relaciones entre sus miembros. Estas familias están
formadas por hombres y mujeres, por personas que ejercen roles de madres,
padres, hijos e hijas, abuelas y abuelos, tíos y tías, sobrinos y sobrinas, etc. A su
vez estas personas forman parejas estables o no, conforman matrimonios
103
recientes o de larga trayectoria. Dentro de estos núcleos hay también personas
dependientes que generalmente son menores, son hijos e hijas (en distintas
edades y por lo tanto con diversas necesidades y capacidades) de padres o
madres que ejercen de diferentes formas sus responsabilidades parentales.
Pueden ser familias nucleares y se caracterizan por la biparentalidad y por la
heteroparentalidad. Se componen por un hombre, una mujer y su descendencia.
Pero, en general, son familias plurinucleares y están encabezadas por mujeres.
Muchas veces responden al modelo de familias extensas, donde conviven un
matrimonio mayor, alguno de los hijos, los cónyuges de estos hijos y su
descendencia de la tercera generación. También presentan otros modelos:
familia reconstituida, madres solas divorciadas/separadas, familia
monoparental, etc.).
Generalmente, las relaciones familiares están deterioradas e insertas en
dinámicas autodestructivas (aislamiento social, endogamia,…).
Frecuentemente, la composición familiar es cambiante ya que los familiares se
desplazan entre los hogares de sus familiares. El papel de la mujer suele
producir un choque cultural muy grande con la población mayoritaria debido a
la gran sumisión y dependencia frente al varón. Los jóvenes frecuentemente se
encuentran desempleados y presentan trastornos psicosociales (cansancio,
continua irritación, preocupación constante,…) y sentimientos de soledad
originados en el deterioro de las relaciones sociales con la familia y/o círculo de
amistades. En el caso de los menores sufren absentismo, desescolarización y
fracaso escolar. También manifiestan baja autoestima, escasa tolerancia a la
frustración, escasas habilidades sociales, no aceptación de normas y límites,
trastornos de alimentación,... Padres y madres tienen graves problemas con los
menores debido a relaciones y vínculos afectivos desajustados, alteración de las
funciones maternas y paternas, influencia de un sistema de valores y actitudes
marginales, ausencia e incoherencia en la definición de los límites,
desorientación, desmotivación.
Social
Existen una serie de aspectos donde se refleja la clara desventaja de estas
familias:
-
Relaciones sociocomunitarias: Las relaciones se caracterizan por
problemas de desajuste social: aislamiento familiar y no participación.
Hay dificultades para acceder a los recursos comunitarios y compartir
espacios de ocio con la población general.
-
Vivienda: Aunque pocas familias lo expresan, la falta de acceso real a una
vivienda o la ocupación de la llamada infravivienda (hacinamiento,
insalubridad,…) es un punto que impide el normal desenvolvimiento
social. Además, muchas proceden de núcleos chabolistas o zonas de
104
realojo siendo evidentes las dificultades para optar a viviendas protegidas
y/o hacer frente a alquileres e hipotecas en el mercado libre.
-
Aspectos legales y jurídicos: Estas familias, generalmente, arrastran un
cúmulo de cuestiones judiciales, legales y administrativas sin resolver.
Algunos son asuntos de “poca envergadura” (impagos, multas, carecer de
documentación, etc.) que derivan en graves problemas de registro,
empadronamiento, acceder a renta básica, indefensión ante seguros,
cobro de pensiones, trámites de separación y divorcio, etc.
-
Ocupación laboral: Estas familias suelen ocupar el espacio del
denominado desempleo crónico o coyuntural. Casi todos los miembros se
encuentran ocupados pero en empleo sumergido, recogida de chatarra,
mendicidad, etc.; dificultando su entrada en el mercado normalizado.
Cuando logran acceder al empleo, éste es difícil de mantener por factores
como la ausencia de hábitos horarios, motivación, etc.
-
Economía doméstica: Las privaciones materiales y de ingresos les hace
depender de prestaciones sociales. Los gastos y las deudas pendientes
pueden llegar a paralizar el itinerario de incorporación proyectado.
-
Formación: Muestran un nivel cultural y escolar muy bajo e, incluso,
analfabetismo. Son carencias que se transmiten generacionalmente.
Comparando con otras familias, transmiten menos capacidades
cognitivas a sus descendientes estableciéndose una espiral viciosa de
desigualdad educativa.
-
Mitología y Creencias: Son familias con alto contenido mítico en su
explicación de la vida y de las relaciones, con creencias irracionales. Están
altamente ritualizadas en determinadas tareas o poco ritualizadas a la
hora de proporcionar una identidad grupal.
j) Inmigración
El espacio social de la exclusión se ha visto fuertemente condicionado por la
llegada de la población inmigrante. En la mayor parte de los colectivos que
hemos descrito se ha dejado ver la importancia que adquiere la presencia de la
población inmigrante. Buena parte de las personas sin hogar son ya personas de
origen extracomunitario; también tienen una importante presencia de personas
extranjeras; la mayor parte de las personas que ejercen la prostitución en
nuestra comunidad son extranjeras; igualmente una proporción creciente de los
hogares monoparentales y de los menores afectados por procesos de exclusión
son extranjeros. Esta incidencia en los diversos colectivos evidencian las
limitaciones de los procesos de integración de la población extranjera. La
exclusión viene marcada por factores como la irregularidad, las barreras de
acceso al empleo y la vivienda y en dificultades en los procesos de integración
personas y familiar. En cualquier caso es preciso situar estas dificultades que
105
aparecen en algunas personas en el contexto más amplio de integración del
conjunto de la población inmigrante. En el caso de Navarra se ha producido en
los últimos años un importante proceso de integración relacionado con el
aspecto de la regularización pero también con una mejor situación en el
mercado laboral, el acceso a la vivienda y la construcción de lazos sociales.
Gracias a la evaluación del Plan de Integración de Población Inmigrante,
(2009) conocemos algunos rasgos que muestran esta evaluación positiva de los
procesos de integración.
Se ha avanzado hacia la equiparación entre sexos, propia de la maduración
de los procesos migratorios, que generalmente comienzan con la salida de un
miembro de la familia, lo que suele dar lugar a desequilibrios más importantes
en las distribuciones por sexo al comienzo de los procesos migratorios. Es en el
momento en el que estas personas consiguen un mínimo de estabilidad cuando
tienden a reagrupar a sus familiares y cuando las diferencias entre sexos
disminuyen. Se puede considerar que éste es un signo de maduración del
fenómeno de la inmigración en Navarra. La población inmigrante en Navarra
sigue siendo población joven, con una proporción de mayores realmente baja; y
que todo apunta a que en los próximos años el grupo de los menores de 16
años, seguirá aumentando. Su media de edad no llega a los 30 años (29,8), frente
a los 41,2 años de media que posee el conjunto de la población empadronada en
Navarra.
Sin embargo, cambios sociales más significativos tienen que ver
principalmente con el proceso de asentamiento que ha consumado la población
inmigrante en los últimos años en Navarra. El asentamiento conlleva para
muchas personas el establecimiento de relaciones sociales y personales, de
mejora en los procesos de movilidad social y laboral, de promoción personal, de
aumento de las redes de contacto y ayuda que son especialmente eficaces para
la obtención de información sobre los servicios públicos, así como otras muchas
características. Asimismo, hay otros factores propios de la sociedad de acogida
que influyen en la configuración de este contexto.
El patrón migratorio está cambiando en Navarra porque ya no se trata de un
modelo de ida y vuelta, basado en personas solas. El contexto actual se
caracteriza por acoger a trabajadores más asentados con menores y familias. Por
ello la reagrupación familiar, como se ha indicado, es un elemento importante
que supone en muchos casos la reafirmación del proyecto migratorio. Su
importancia en este proceso de llegada y posterior acompañamiento se observa
en que una de cada cuatro personas inmigrantes afirma en 2008 que ha llegado
a Navarra por esta vía.
El proceso de asentamiento ha estado claramente influenciado por el avance
en los procesos de regularización de la población extracomunitaria
reduciéndose considerablemente la proporción de personas en esta situación.
106
En el año 2008, se estima que la población extracomunitaria que está en
situación irregular puede rondar entre las 5.500 y las 7.000 personas. Una
cantidad, que supondría entre un 15% y un 17% de ese colectivo.
Por último, es preciso tener en cuenta que el importante avance producido en
el proceso de asentamiento de la población inmigrante no se pueden separar de
aspectos de tipo macro como la coyuntura económica positiva de los años
recientes. La incertidumbre actual consiste en conocer cual va a ser la evolución
de ese proceso en el actual contexto de crisis y sus efectos en la dimensión del
empleo, vivienda y regularización de la población inmigrante.
107
2. Un Marco de referencia para las actuaciones frente a
la exclusión social
Begoña Pérez
2.1 Estrategia Europea de Inclusión
Las políticas de inclusión social15 constituyen la continuidad de las acciones
europeas de lucha contra la pobreza y la exclusión iniciadas en los años ochenta
en un contexto de elevado desempleo. En aquella etapa el énfasis se orientaba
hacia conseguir la vuelta al mercado laboral de los desempleados de larga
duración y los jóvenes pero sobretodo a garantizar unos mínimos de protección
económica. Posteriormente en los noventa estas políticas fueron reorientando
tanto su denominación -de pobreza a exclusión social como su concepción que
ha pasado de ser el último mecanismo de protección social frente a la pobreza a
ser un instrumento de recomposición del vínculo social a través de la
participación social y laboral (Aust y Arriba, 2005).
La Comisión Europea, ha intervenido desde los años ochenta impulsando el
debate, la acción y la investigación sobre la pobreza a través de
recomendaciones, directivas, documentos-guía, programas u observatorios. Los
Programas de Lucha contra la Pobreza de los años ochenta y noventa dieron
paso a la Estrategia Europea de Inclusión social del año 2000 que ha estimulado
la puesta en marcha de políticas nacionales de inclusión. La exclusión deviene
cuestión relevante de la agenda europea a partir de la Cumbre de Lisboa (junio
del 2000). La creciente utilización del término exclusión por parte de la
Comisión acentúa el carácter estructural, multidimensional y dinámico del
fenómeno. De este modo, el término lleva consigo la necesidad de poner en
marcha programas más allá de la garantía de ingresos y plantea la coordinación
de políticas sociales, de empleo, vivienda, salud y otras.
En la cumbre de Lisboa el Consejo de Europa incluyó la lucha contra la
exclusión social en la conquista de mayores cotas de cohesión social y decidió
que las políticas de inclusión se coordinasen a través del Método Abierto de
Coordinación. En el Consejo de Niza de diciembre de 2000 se aprobaron los
objetivos de la lucha contra la pobreza y exclusión social, entre los que se
encuentran los de erradicar la pobreza antes del año 2010.
Con este fin cada estado miembro se compromete a poner en marcha planes
nacionales de acción para la inclusión social que serán revisados por la
15
Existen diversas denominaciones de este tipo de acciones: Planes de lucha contra la exclusión, Planes de
inclusión, Planes de integración. Hemos optado por utilizar el término inclusión tratando de englobar a todas
ellas y debido a la actualidad institucional de este término siendo conscientes de los riesgos que conlleva
dicha elección.
108
Comisión cada dos años. Los planes nacionales deben compartir ciertos
objetivos (Renes, Lorenzo y Chahin, 2007):
-
Facilitar la participación en el empleo y el acceso a los recursos,
derechos bienes y servicios
-
Prevenir los riesgos de exclusión
-
Ayudar a los grupos más vulnerables
-
Movilizar a todos los agentes
Estos planes deben estar guiados por tres criterios fundamentales que de
algún modo sientan un precedente importante en las políticas de inclusión para
países como el nuestro, en los que no existía una acción coordinada en esta
materia. Los planes deben estar orientados por un enfoque exhaustivo y
multidimensional: es decir deben prever la integración de acciones y políticas
en los distintos ámbitos que afectan a los ciudadanos. A su vez las medidas de
acción que incluyan deben seguir una pauta coherente y planificada: es decir
deben basarse en un análisis completo de la situación y definir objetivos claros
y específicos. Por último, los planes deben conllevar una definición de las
metas: deben establecer meta precisas que permitan alcanzar el objetivo de la
erradicación de la pobreza y de la exclusión social para 2010. Esta definición de
objetivos a cumplir lleva consigo el establecimiento de indicadores que
permitan velar por el cumplimiento de los mismos.
Fruto de esta estrategia coordinada se han ido elaborando distintos grupos
de planes que se corresponden con distintas fases de la estrategia europea y
también con diferentes contextos.
El primer conjunto de planes se presentó en 2001, en ellos el objetivo era dar
respuesta a las principales transformaciones sociales y económicas que se
habían producido en las sociedades europeas desde los años setenta:
transformaciones en el mercado de trabajo a consecuencia de la globalización
económica y del desarrollo de las nuevas tecnologías; transformaciones sociales
debidas al aumento de los flujos migratorios y de los movimientos producidos
en el seno de la familia y en la incorporación de la mujer al mercado de trabajo.
El segundo conjunto de planes nacionales diseñados en 2003 parten de la
evaluación de los anteriores planes que muestran una realidad social muy
heterogénea en Europa en cuanto a las características de las políticas sociales.
Este grupo de planes tiene objetivo que cada estado miembro se plantee
afrontar ocho desafíos fundamentales:
-
Promoción de un mercado laboral que integre y promueva el empleo
como derecho y posibilidad de desarrollo para todos
-
Garantía de unos ingresos y unos recursos suficientes para vivir
dignamente
109
-
Lucha contra las desigualdades en la educación a través de la prevención
y las posibilidades de aprendizaje durante toda la vida
-
Protección de la solidaridad familiar y fomento de la igualdad de sexos,
así como de los derechos de los miembros de la familia, en particular los
de los niños.
-
Garantía de una vivienda digna para todos
-
Igualdad de acceso a servicios sociales de calidad
-
Mejora de los servicios públicos, de modo que correspondan a las
necesidades locales e individuales
El tercer conjunto de planes para el período 2006-2008 responde a cierta
estrategia de reformulación de los objetivos de la Estrategia de Lisboa. Las
transformaciones del mercado laboral y la preocupación por la calidad del
empleo hacen que la política social quede subordinada al mantenimiento de
unas condiciones laborales adecuadas. A su vez, y a la vista de las dificultades
para erradicar la pobreza a pesar del contexto de crecimiento económico se
establece un mayor énfasis el refuerzo de los sistemas de protección social.
Tal y como se observa en la tabla siguiente elaborada a partir de los datos de
EUROSTAT, en 2004 la pobreza relativa y la pobreza severa siguen siendo un
fenómeno de dimensiones importantes aunque de muy diverso impacto en los
diversos escenarios europeos.
Tabla 40. Pobreza relativa y severa en Europa (2004).
País
60% mediana
30% mediana
Austria
12,78
1,87
Bélgica
14,72
1,98
Dinamarca
10,64
1,12
Estonia
19,89
4,65
España
19,58
3,3
Finlandia
19,93
0,81
Francia
13,47
1,28
Grecia
19,35
3,06
Irlanda
20,76
1,58
Italia
18,64
3,72
Luxemburgo
11,23
0,79
Noruega
10,74
1,61
Portugal
20,67
4,67
Suecia
11,04
1,81
Fuente: “Poniendo en Práctica la Estrategia Europea de Inclusión social”. (Renes, Lorenzo y Chahin,
2007).
Por último la cuestión de la dependencia pasa a ocupar un primer plano en la
agenda social. De este modo, se establecen como prioritarios tres ejes de acción:
la vuelta al mercado laboral de los colectivos excluidos, la garantía de las
110
pensiones y el desarrollo de la asistencia socio-sanitaria y los cuidados de larga
duración. En relación con el eje relativo a la inserción social los objetivos son:
-
Combatir la pobreza y la exclusión
-
Aumentar la participación en el mercado laboral de colectivos excluidos
-
Modernizar los sistemas de protección social
-
Abordar las desventajas en materia de educación y formación de los
colectivos excluidos
-
Eliminar la pobreza infantil y reforzar la asistencia a las familias
-
Garantizar una vivienda digna
-
Mejorar el acceso a unos servicios de calidad
-
Superara la discriminación y aumentar la integración de las personas con
discapacidad, las minorías étnicas y los inmigrantes
Por último, el cuarto grupo de planes, los más recientes muestran una
especial preocupación por la prevención de la exclusión manifestada en la lucha
por erradicar la pobreza infantil y la necesidad de mejorar la igualdad de
oportunidades educativa. Aumenta también en ellos un refuerzo de la línea de
activación de las personas en situación de exclusión. Este último bloque de
planes plante como principales metas en materia de inclusión:
-
Evitar al transmisión de la pobreza entre generaciones prestando para
ello, especial atención a la pobreza infantil
-
Promover la igualdad de oportunidades en el ámbito de la educación y
combatir el desempleo juvenil
-
Fomento de la inclusión activa; hacer depender de manera más estricta
las prestaciones sociales de una voluntad activa de trabajar y a mejorar
los incentivos por medio de reformas fiscales y de la protección social
-
Creación de empleo de calidad: salud y seguridad para el trabajo
-
Adoptar un enfoque más estructural de la exclusión en materia de
vivienda y el fenómeno de las personas sin hogar
-
Facilitar el acceso al mercado laboral para las personas discapacitadas
-
Fomentar la inserción social de las minorías étnicas
Podemos concluir que se aprecia en los últimos años una reorientación de la
estrategia Europea hacia algunos objetivos prioritarios como son las estrategias
de inclusión activa (vuelta al mercado de trabajo de las personas excluidas), el
mantenimiento de la protección económica, la prevención a través de la lucha
contra la pobreza infantil y la mejora de los sistemas educativos y por último,
una especial atención a la cuestión de la dependencia.
111
Como puntos débiles de la estrategia europea se ha destacado que está
basada en únicamente en recomendaciones y no implica ni obligatoriedad para
los estados miembro ni distribución de fondos de financiación (EAPN, 2006;
Arriba y Moreno, 2005; Ferrera, Matsaganis y Sacchi, 2002). También ha sido
objeto de crítica la ambición de alguno de sus objetivos, tales como la
erradicación de la pobreza en el 2010 que al no ser cumplidos deslegitiman en
parte la eficacia de las recomendaciones. Por último, la propia comisión ha
destacado como debilidad de su estrategia la escasa implicación de todos los
agentes en el desarrollo de las políticas de inclusión: Estados, agentes sociales,
entidades sociales, e incluso el escaso impacto de estas acciones en la opinión
pública.
A pesar de todo, la estrategia Europea de inclusión puesta en marcha en
Lisboa en el 2000 ha permitido situar la cuestión de la pobreza y la exclusión
social en un lugar prioritario en la agenda social de los países miembros.
Gracias a la estrategia coordinada de elaboración de Planes de Inclusión social
se ha avanzado en la medición y recogida de información sobre exclusión social
y las necesidades sociales de la población afectada. Igualmente la estrategia
conlleva un compromiso de los estados miembros de sistematizar y planificar
las políticas y programas orientados a ella así como a rendir cuentas y llevar a
cabo un seguimiento de las acciones emprendidas en materia de inclusión
social.
112
2.2 La estrategia nacional de inclusión social
a) Los Planes Nacionales de Inclusión
España ha seguido la estrategia de Lisboa de Inclusión Social desde su puesta
en marcha en el 2000 llevando a cabo cuatro Planes de Inclusión Social (2001-03;
2003-05; 2005-06; 2006-08) y ha propuesto el quinto 2008-10. La elaboración de
los Planes Nacionales de Inclusión ha posibilitado al Gobierno español16
establecer una perspectiva unificada sobre la lucha frente a la pobreza y la
exclusión divergentes (Pérez, Arriba y Padilla, 2009).
En el primer Plan (2001-03) se priorizaron las labores de recogida de
información procedente a todos los niveles de la Administración y a la iniciativa
social con el fin de avanzar en la coordinación de las políticas de inclusión
social. El segundo Plan (2003-05) puso el énfasis en superar algunas de las
debilidades del primero al prestar especial atención a las áreas de salud,
vivienda, educación así como la conciliación de la vida laboral y familiar. Este
Plan también estuvo guiado por el principio de colaboración con las
Comunidades Autónomas y planteaba la necesidad de coordinación con los
planes de empleo del nivel regional y local con el fin de avanzar por la inclusión
de los colectivos excluidos. La meta principal del tercer plan (2005-07) fue la de
combinar el crecimiento económico del contexto con una avance en la reducción
de las desigualdades sociales y territoriales. Como parte de la estrategia
inclusiva en este momento se aumentó el SMI, se produjo una importante
regularización de inmigrantes y se aprobó la Ley contra la Violencia de Género
y se dieron los primeros pasos en la elaboración de la Ley de Dependencia.
También en este Plan se destacó la situación de algunos grupos vulnerables
como los jóvenes, discapacitados, extranjeros o mujeres con contratos laborales
precarios, el difícil acceso a la vivienda. De este modo, en el cuarto plan, siguen
siendo objetivos prioritarios la mejora de la calidad del empleo, el acceso a la
vivienda y la atención a la dependencia. En este período surge la alarma
relacionada con el elevado nivel de abandono escolar entre los jóvenes de 16 a
18 años (30%) por lo que la prevención y mejora del sistema educativo pasan a
ser puntos prioritarios en la agenda social.
El último plan, recientemente aprobado (2008-10), fue diseñado antes de la
crisis económica y por tanto sin prever las consecuencias de la misma en
términos de desempleo y desprotección. En cualquier caso en este Plan se había
establecido como pilar de acción prioritario el fomento de la Inclusión activa
con el fin de favorecer el acceso al mercado laboral de los colectivos excluidos y
mejorar la equidad en el sistema educativo. El segundo y tercer pilar de acción
16
La responsabilidad ha recaído en la Subdirección General de Programas y Servicios Sociales y en la
actual la Dirección General de Inclusión Social del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales hasta 2008,
en la que pasa a formar parte del Ministerio de Educación, Política Social y Deporte.
113
son la atención a la dependencia y la integración social de los inmigrantes. Sin
embargo, en el nuevo contexto de crisis se están estableciendo reorientaciones
de la estrategia de inclusión priorizando medidas sociales de emergencia para
tratar de contrarrestar los efectos de la misma.
A la vista de la trayectoria de los planes nacionales de inclusión en España
podemos decir que se ha realizado un importante trabajo de recopilación de
información de diferentes ámbitos y niveles en materia de exclusión así mismo
la labor de planificación de objetivos y evaluación de resultados a nivel estatal
ha obligado a cierta coordinación y rendición de cuentas desde el ámbito
autonómico. Sin embargo, la carencia de competencias a nivel central deja una
buena parte de la responsabilidad de las políticas de inclusión en los Planes
autonómicos, que han seguidos pautas y estrategias divergentes con resultados
también altamente diferenciados (Renes, Lorenzo y Chahin, 2007).
b) Las estrategias autonómicas de inclusión: Rentas mínimas y Planes de
inclusión social17
A finales de los ochenta fueron las Comunidades Autónomas quienes
asumieron el liderazgo en materia de inclusión social con el desarrollo de los
sistemas de Servicios Sociales y el origen de las Rentas Mínimas. De este modo,
la influencia de la Administración Central en este ámbito ha sido limitada.
La heterogeneidad de los planes autonómicos de inclusión social, al igual
que los programas de Renta Mínima y sus posteriores reformas, se explica,
parte por las desigualdades socioeconómicas territoriales pero, en mayor
medida por los factores políticos e institucionales en sus procesos de
elaboración y puesta en marcha. Es preciso tener en cuenta que estas políticas se
han asentado sobre un itinerario político ya establecido, lo que explica en buena
medida que las iniciativas de mayor interés, como es el caso de Navarra, hayan
tenido lugar en algunos de los programas que estaban más desarrollados en los
primeros noventa.
Sin duda la influencia Europea ha sido muy importante, pero en algunos
casos esta influencia se produjo de manera previa a la estrategia de Lisboa
dando lugar a los primeros planes de lucha contra la exclusión en País Vasco,
Navarra, Madrid, Islas Canarias, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Cataluña
y La Rioja, todos ellos anteriores al primer Plan de Inclusión del Reino de
España. Estos planes de inclusión autonómicos y locales son elaborados
partiendo del estudio de las condiciones de vida de la población en situación de
pobreza severa o perceptora RMI y tratando de establecer medidas de acción
17
A partir de Pérez, B., Arriba A. y Padilla, J.M. (2009). Transformaciones de las políticas autonómicas
de inclusión social: ¿Reforma o cambio de imagen? en Moreno, L, (Coord.) Las reformas de las políticas
de bienestar en España. (pendiente de publicación).
114
prioritaria hacia ella. En muchos de estos casos el núcleo de la reforma se
encuentra en la mejora de la Renta Mínima, partiendo de la base de que la
garantía de ingresos sigue siendo una herramienta clave en la lucha contra la
exclusión, y sobre ella se construyen los planes de inclusión como un modo de
articulación de otras medidas relacionadas con el empleo, la vivienda o la
formación.
Los planes posteriores toman la estrategia europea como principal referencia,
lo que es observable en su denominación –todos ellos son programas de
inclusión abandonando términos previos como exclusión o pobreza-, estructura
y objetivos. Ante el requerimiento del Ministerio a poner en marcha acciones
autonómicas de inclusión social estos planes han recogido los distintos
programas y prestaciones que se utilizan con la población excluida.
En este sentido podríamos distinguir en términos de calidad y alcance, entre
aquellos planes previos a la estrategia europea que fueron construidos de ‘abajo
a arriba’ -partiendo de una reforma sustancial de las rentas mínimas fueron
diseñándose una serie de medidas complementarias que implican a otros
departamentos- de aquellos que se diseñan ‘de arriba abajo’ -impulsados por la
Estrategia europea y que fundamentalmente incorporan acciones ya en marcha.
En cualquier caso, en todos los planes de inclusión- los anteriores y
posteriores a la estrategia nacional de inclusión- puede observarse una estrecha
relación con la trayectoria de los programas de renta mínima. Analicemos la
evolución de ambas trayectorias.
Rentas Mínimas
A finales de los años ochenta, la reconversión industrial, el desempleo y las
transformaciones sociales llevaron a una toma de conciencia en Europa de la
existencia de nuevas situaciones de dificultad que afectaban a personas que
habían perdido una situación previa de integración. En España, la implantación
de los programas autonómicos de RMI (y otras políticas de extensión de la
protección asistencial) tuvo como trasfondo los elevados niveles de desempleo
y el surgimiento de nuevas situaciones de pobreza.
A pesar del rechazo del Ministerio de Asuntos Sociales, la implantación de la
política en el País Vasco significó la introducción de las rentas mínimas en la
agenda sociopolítica española de forma que en 1989 la mayor parte de las
CCAA habían anunciado medidas de este tipo impulsadas por la reivindicación
sindical en el marco de la concertación social autonómica.
A mediados de los noventa, los programas de renta mínima ofrecían un
ingreso mínimo garantizado en situaciones de necesidad probada, meanstested. Se ubicaban en los sistemas de servicios sociales y estaban financiados
por las CCAA. Se establecieron como última red protectora, complementaria al
115
sistema de protección social, con carácter subsidiario y diferencial. Se asentaban
en la filosofía del doble derecho (garantía de ingresos e inserción social), cuyo
paradigma era el programa francés de Revenu Minimum d’Insertion. A pesar
su diversidad, tenían como rasgos comunes:
-
Ser prestaciones de titularidad individual.
-
A las que se accedía mediante comprobación de recursos del conjunto
del hogar y de cuantía diferencial.
-
En la mayoría, se requería la residencia legal de los solicitantes y se
incluía algún mecanismo orientado a restringir la movilidad entre
Comunidades Autónomas.
-
Se concedían por un periodo de tiempo determinado. La prórroga de
la prestación difería de unos casos a otros.
-
En la mayoría, la edad de percepción se limitaba entre los 25 y los 65
años.
-
Vinculaban la prestación económica a acciones de inserción
(materializada de formas muy diversas).
Todas ellas llevaban consigo una fuerte orientación hacia la inserción social
manifestada de distintas manera (la doble alternativa empleo protegido y
prestación; los proyectos de inserción orientados a perceptores, etc.) .
A mediados de los noventa, considerar a estos programas como renta
mínima de inserción, RMI, era una licencia que escondía distintas realidades
autonómicas: en particular la heterogeneidad de su condición de derecho
garantizado debido a su naturaleza jurídica (la mayoría de los programas
estaban regulados a través de decretos, no de leyes) y a su limitación
presupuestaria. Únicamente el programa del País Vasco podía considerarse
RMI en sentido pleno dado grado de desarrollo. Otro grupo de programas
podría calificarse RMI en sentido limitado, por contener elementos restrictivos.
Un tercer grupo tenía serias restricciones en su carácter de derecho por lo que
no podrían calificarse de programas de RMI. Su diversidad también se refería al
vínculo entre los objetivos de ingreso económico y de inserción, según el cual
cabía distinguir entre programas de RMI, programas de prestaciones
vinculadas a empleo social protegido y prestaciones económicas de asistencia
social (Aguilar, Gaviria y Laparra, 1995). Además sus niveles de intensidad,
cobertura, así como el esfuerzo de financiación de los gobiernos autonómicos
eran visiblemente diferentes (Ayala, 2000).
Estos programas fueron objeto de estudios académicos que mostraron sus
desigualdades y limitaciones (Aguilar, Gaviria y Laparra, 1995; Ayala, 2000;
Serrano y Arriba, 1998) y que contribuyeron a establecer una clasificación
jerárquica entre ellos que ha servido como referente en las reformas posteriores.
Las prestaciones RMI reguladas mediante una ley ocupan los lugares
116
‘superiores’ de esta jerarquía y la transformación de la prestación en un derecho
mediante una Ley se asume de forma automática como una mejora.
La trayectoria de las políticas sociales españolas en la segunda mitad de los
noventa se centró en el mantenimiento y viabilidad del sistema de protección
social y en la gradual orientación hacia la activación de las políticas -quizás más
en términos discursivos que programáticos (Arriba y Pérez Eransus, 2007).
La evolución de la cobertura y gasto de las RMI en el periodo 1997-2006
(Gráfico 1) muestra un lento pero progresivo incremento, en un periodo
caracterizado por la bonanza socioeconómica del país.
Gráfico 13 Evolución del gasto y cobertura totales en RMI
400,000
120.000
350,000
100.000
300,000
80.000
250,000
200,000
60.000
150,000
40.000
100,000
20.000
50,000
0,000
0
1997
1998
1999
2000
2001
Gasto en !
2002
2003
2004
2005
2006
Número de hogares
Fuente: Elaborado por Ana Arriba en (Pérez, Arriba y Padilla, 2009) a partir de datos de la Dirección
General de Inclusión Social, MEPSYD.
Estos incrementos se deben sobre todo a las aportaciones de los programas
más desarrollados y a las transformaciones de su regulación (ampliación del
baremo, reconocimiento del derecho, transformación de los requisitos de
acceso).
117
Tabla 41. Cronología de las principales disposiciones legislativas de los programas RMI.
1996-2005
Reformas en las RMI
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Andalucía
Aragón
Asturias
Baleares
Canarias
Cantabria
Castilla Mancha
Castilla León
Cataluña
Extremadura
Galicia
Madrid
Murcia
Navarra
País Vasco
La Rioja
Valencia
Ceuta
Melilla
D
L
D
D
D
D
D
D
L
D
D
D
D
L
L
L
L
L
L
L
D
D
Elaborado por Ana Arriba en (Pérez, Arriba y Padilla, 2009) partir de datos recogidos por la Dirección
General de Inclusión Social, MEPSYD, 2007 y Renes, Lorenzo y Chahin, 2007. Leyenda: L: Ley; D:
Decreto
Si observamos la evolución posterior a 1995 se puede ver una intensa
actividad de reforma o reestructuración que aparece estrechamente ligada al
desarrollo de las trayectorias de los Planes autonómicos de inclusión/exclusión.
Planes de Inclusión
La renovación de los programas de renta mínima y la elaboración de los
nuevo planes de inclusión social a finales de los años noventa tiene lugar en un
contexto socioeconómico caracterizado por el crecimiento económico y las bajas
tasas de desempleo, junto con un todavía incipiente crecimiento de flujos de
inmigración. Por lo tanto, el aumento de situaciones de necesidad no parece ser
el motor en los cambios de políticas de lucha contra la pobreza o a favor de la
inclusión. Sin embargo, los periodos de crecimiento económico y de empleo
posteriores a agudas situaciones de crisis son momentos de alivio de la presión
sobre las políticas de protección. Por ello se han emprendido este tipo de
iniciativas y reformas en un contexto más expansivo y con posibilidad de
obtener mejores apoyos de la opinión pública y acuerdos entre los actores
sociales y políticos.
118
Las entidades de iniciativa social, en ocasiones coordinadas como en el caso
de EAPN, o como interlocutoras individuales, como es el caso de Cáritas, han
tenido un papel central en las reformas recientes. Estas entidades sociales han
pasado a ser en los últimos años el principal interlocutor de las
administraciones en los PNAInc..
Al igual que ocurrió con los Programas europeos de lucha contra la pobreza
en los años ochenta-noventa, la Estrategia Europea de Inclusión del año 2000
tiene un papel importante en el surgimiento de los planes de inclusión
autonómicos. Las CCAA adoptan conceptos, términos, objetivos y métodos que
se refuerzan por el carácter legitimador que la acción europea tiene y que es
coherente con esta dinámica de imitación y competencia.
A otro nivel, cabe destacar el papel como actores de los técnicos de la
Administración y expertos relacionados con el mundo académico, que
participan en estos procesos de reforma. Los técnicos vinculados a las RMI
puestas en marcha a comienzos de los noventa han mantenido el interés y la
preocupación por evaluar las medidas, conocer su evolución, así como las de
otras CCAA o las directrices europeas a la espera de espacios para introducir
mejoras en los programas.
En 2008 al menos trece CCAA cuentan o han contado con Planes de este tipo.
119
CCAA
Planes de Inclusión
Duración
Fase en la que
está
Andalucía
Plan Andaluz para la Inclusión Social
2003-2006
Evaluación
Aragón
I Plan de Inclusión Social en Aragón
2005-2006
Evaluación
Asturias
No tiene plan
2006-2008
Pendiente de
aprobación
Baleares
No tiene plan
Canarias
Plan de Integración Social contra la
Pobreza y la Exclusión Social en
Canarias
1999-2008
Ejecución
Pendiente de
aprobación
Cantabria
No tiene plan
Castilla y
León
Plan Regional Sectorial de Acciones para
la Inclusión Social en Castilla y León
2004-2007
Ejecución
Castilla La
Mancha
II Plan Regional de Integración Social
2002-2005
Plan prorrogado y
Elaboración III Plan
Cataluña
Plà per a la Inclusió i la Cohesió Social
Cataluña
2006-2009
Ejecución
Comunidad
Valenciana
Plan Estratégico de la Comunidad
Valenciana para la Inclusión Social
2006-2008
Ejecución
Extremadura Plan de Inclusión Social
2005-2007
Ejecución
Galicia
II Plan Gallego de Inclusión Social
2007-2013
Ejecución
La Rioja
Plan de Acción contra la Exclusión Social
de La Rioja
1998-2002
Finalizado
Madrid
Plan contra la Exclusión Social de la
Comunidad de Madrid
2002-2006
Pendiente
elaboración un
nuevo plan
Murcia
No tiene plan
Navarra
II Plan de Lucha contra la Exclusión
Social en Navarra
2006-2007
Ejecución
País Vasco
II Plan Interdepartamental Vasco de
Inclusión
2007-2009
Aprobado por el
Gobierno
Fuente: “Poniendo en Práctica la Estrategia Europea de Inclusión social”. (Renes, Lorenzo y Chahin,
2007).
Todos ellos introducen propuestas relativas al correspondiente programa de
RMI entre sus medidas. En todas ellos se contempla su refuerzo o reelaboración
-desde el aumento de sus cuantías y cobertura- hasta su consolidación
normativa (a través de una Ley) pasando por reformas en las condiciones y
requisitos de acceso.
De aquí proviene una de las diferencias entre estos planes autonómicos:
mientras unos se centran en la organización de la intervención de los servicios
sociales hacia los sectores más necesitados, otros aspiran a organizar y
coordinar la de otros sistemas hacia estas poblaciones. En conjunto, estos
cambios tanto en los programas de renta mínima como en las políticas de
inclusión y los servicios sociales están haciendo aumentar la heterogeneidad
autonómica.
120
Las reformas legales de las RMI, enmarcadas o no en planes de inclusión
autonómicos, que en los últimos años implican el reconocimiento de derechos
regulado a través de una Ley y que aparecen vinculadas a reformas en los
servicios sociales, han supuesto un cambio sustancial respecto a situaciones
previas en las que, tanto la discrecionalidad en la entrada al programa, como la
falta de presupuesto condicionaban su alcance. Sin embargo, en otras
Comunidades Autónomas las RMI continúan siendo ayudas económicas de
carácter discrecional y sujetas a disponibilidad presupuestaria. A pesar de ello,
su reconocimiento como derecho no significa de por sí un cambio sustancial. En
alguna de las Comunidades Autónomas el reconocimiento de derecho no ha
llevado consigo un aumento de la cobertura e intensidad de las rentas mínimas.
Las inercias de las formas de trabajo (tanto de los presupuestos igualmente
limitados, como de la gestión del programa por parte de los profesionales que
favorecen el acceso al mismo) han frenado la transformación real. De hecho el
gasto social destinado a las RMI y a acciones de inclusión no ha sufrido
variaciones considerables en términos generales. Por otro lado, a pesar de los
progresivos reconocimientos de derecho en el acceso, el nivel de cobertura en la
mayoría de Comunidades Autónomas sigue siendo bajo (no alcanzan al 2% de
la población). Los actores implicados coinciden en afirmar que el impacto real
de las reformas de las RMI y los planes de inclusión en las situaciones de
pobreza y exclusión en nuestro país es limitado. Se ha comprobado que si bien
las rentas mínimas suponen un alivio para las familias en situación de pobreza,
éstas no permiten superar el umbral de pobreza.
En cuanto a los planes, en primer lugar es difícil discernir, de entre el
conjunto de medidas, cuáles son de nueva creación y cuáles pre-existentes ya
que algunos planes, como es el caso de los PNAInc, se han limitado a recoger
las acciones de inclusión autonómicas. En segundo lugar, los planes acumulan
actuaciones de muy diversa índole y de difícil medición como son el
reconocimiento de derechos, el refuerzo de tareas profesionales como el
acompañamiento social o la orientación laboral, acciones de sensibilización y
otras. Por último, la mayor parte de las medidas van orientadas a colectivos
específicos de población y resulta imposible saber si las mismas personas o
familias se han beneficiado de más de una acción y de este modo conocer los
efectos de la coordinación de acciones en el espacio social de la exclusión.
De este modo, los logros de la reforma se encuentran no tanto en una mejora
o aumento de los recursos destinados a población excluida, sino en su plano
más político. La reforma ha supuesto el reconocimiento público de la existencia
de la exclusión social así como su origen de carácter estructural. Los planes de
inclusión han permitido profundizar en el conocimiento de la naturaleza y
características del fenómeno abriendo una línea de investigación. Esta línea está
dando importantes frutos en el establecimiento de consensos en torno a la
conceptualización y medición del fenómeno. Otro logro nada desdeñable es la
reordenación de los programas y recursos sociales dependientes de diversas
121
administraciones que está propiciando el propio proceso de elaboración y
ejecución de los planes. Esta reordenación está reforzando un sistema de
servicios sociales que desde los años ochenta se había ido expandiendo sin
estrategias claras de orientación. Estos Planes autonómicos identifican su objeto
de intervención con la exclusión social entendida como un concepto
multidimensional sobre el que asentar la multisectorial intervención pública en
favor de la inclusión (medidas específicas de distintos sectores de la política
social). Sin embargo, los Planes no abandonan su condición de políticas
impulsadas e insertas en los sistemas autonómicos de los servicios sociales. En
algunos casos, como el de Navarra, la evaluación del primer Plan de Exclusión
está vinculado a la reforma de Leyes de Servicios Sociales. Esto puede ser una
muestra del papel que las políticas de inclusión han adquirido en los sistemas
autonómicos de servicios sociales.
Una de las principales limitaciones se encuentra en la escasa implicación del
resto de ámbitos de la política autonómica: educativa, de vivienda, empleo, o
sanitaria. En este sentido, a pesar de que se da un primer paso en el
reconocimiento político de la transversalidad y se producen algunas
colaboraciones interesantes, todavía existe una gran distancia en la adecuación
de estas políticas a la población excluida.
A pesar de ello alcance de las reformas en España, en términos generales ha
sido importante en el ámbito simbólico ya que ha extendido una nueva
concepción de la exclusión social y ha avanzado en el reconocimiento de
derechos. En diversas Comunidades Autónomas las reformas vinculadas a las
RMI y planes de inclusión han supuesto un primer paso para la reordenación
del conjunto de los servicios sociales y han logrado asentar procesos de
interlocución con la red de entidades de iniciativa social.
Nos encontramos en la actualidad en un contexto especialmente delicado en
el que es difícil vislumbrar una mejora o crecimiento del gasto destinado a
políticas de inclusión o RMI en un futuro inmediato. En contextos de crisis
económica la preocupación por la contención del gasto social aumenta y el
interés pasa de las políticas sociales a las de empleo. La vulnerabilidad se
extiende, en forma de desempleo y bajos ingresos, a colectivos de población
integrada que pasan a ser prioritarios para los servicios de empleo y los
servicios sociales, desplazando a los colectivos más excluidos. Sin embargo, esta
‘democratización’ del riesgo de vulnerabilidad supone también una
oportunidad de acercamiento de los medios de comunicación y de la población
en general a la dureza de las condiciones de vida de la exclusión y por tanto un
aumento de la sensibilización con el fenómeno que quizás podría ser
aprovechado para un aumento de la solidaridad pública o la redistribución de
los recursos.
122
2.3 La significación del I Plan de Exclusión de Navarra. Principales
conclusiones de la evaluación realizada
a) Factores que dieron origen al I Plan de lucha contra la exclusión en Navarra
En Navarra el Plan de Lucha contra la Exclusión surgió estrechamente ligado
a la evolución del programa de renta mínima (Renta Básica). De hecho, fue a
raíz de una evaluación en profundidad del programa cuando se elaboró el Plan
de lucha contra la exclusión que incluía otras medidas más allá de una mejora
sustancial del programa de garantía de rentas: acciones de empleo, vivienda,
salud, educación y acompañamiento social. Diversos factores explican el origen
de este proceso de mejora del programa de renta mínima y la aprobación del
Plan: una coyuntura económica favorable, un importante nivel de consenso de
diversos agentes sociales en torno al mismo y un contexto político favorable.
Fue precisamente este estilo de reforma, basado en el consenso técnico y
político y en la implicación de las entidades sociales, lo que convirtió al Plan de
Lucha contra la Exclusión Social en Navarra en un ejemplo de Buenas Prácticas
destacado por la Comisión Europea y un referente para otros planes
autonómicos posteriores.
Si bien el origen de la Renta Básica en Navarra en 1990 respondía a la presión
de una situación económica caracterizada por el elevado desempleo, a finales
de los noventa la reforma de la prestación y el Plan de Exclusión en 1998 se
producen en un contexto de coyuntura económica favorable. Un nivel de
desempleo cercano al pleno empleo y un elevado grado de cohesión social
hacían de la pobreza y la exclusión en Navarra un fenómeno de dimensiones
‘abarcables’. A finales de los noventa, la inmigración en Navarra era todavía un
fenómeno de escasa dimensión y la población excluida la componían
principalmente personas solas, hogares numerosos y cierta proporción de
hogares pertenecientes a la minoría étnica gitana.
Existía, en aquel momento un profundo interés por parte de los propios
técnicos y gestores del sistema de servicios sociales por evaluar y analizar la
eficacia del programa de Renta Básica puesto en marcha en 1990. Se reconocía el
impacto positivo del programa en las familias en situación de pobreza pero
igualmente existían evidencias sobre la existencia de cierto grado de
discrecionalidad en su aplicación y serias dudas sobre su eficacia como
instrumento de inclusión social. Precisamente fue esta voluntad técnica y
política de evaluación la que propició el proceso de reforma.
Por otro lado, las competencias autonómicas en materia de servicios sociales
y rentas mínimas han llevado a la Comunidad Foral de Navarra a perseguir un
modelo más avanzado de protección social. La vecina Comunidad Autónoma
Vasca, por la mejor cobertura y calidad de su renta mínima y por la existencia
123
previa de un Plan de lucha contra la exclusión social, fue una referencia
institucional de igual intensidad que las recomendaciones europeas volcadas en
los programas de pobreza de los noventa o la experiencia del RMI francés. Estos
modelos estuvieron presentes en el proceso de trabajo de los técnicos y
responsables de servicios sociales, de los investigadores de la Escuela de
Trabajo Social en Navarra y de los representantes de las entidades sociales.
Por último, a finales de los noventa existía en Navarra un amplio tejido
social orientado a la denuncia de las situaciones de pobreza y a la mejora de las
políticas públicas. La Red Navarra de Lucha contra la Pobreza fue una de las
primeras redes en España en aglutinar a buena parte de las entidades de acción
social, constituyéndose en un foro de debate y reflexión en torno a la pobreza y
la exclusión. Las entidades de esta plataforma se hacen eco de la propuesta de
la Iniciativa Legislativa Popular que venía del País Vasco y que acabó
generando en Navarra un importante eco entre asociaciones, sindicatos y
partidos políticos. En el núcleo de las reivindicaciones de esta iniciativa se
incluía el reconocimiento de una renta básica ciudadana, de carácter individual,
además de otras propuestas como las del reparto del empleo. Esta iniciativa
popular fue un éxito al ser presentada y aprobada en el Parlamento de Navarra
en 1999 lo que supuso un espaldarazo político y social a las mejoras de renta
básica propuestas en el Plan de Exclusión.
De este modo, se produjo un elevado nivel de consenso político en torno a la
necesidad de reformar el programa de Renta Básica y la aprobación del Plan de
Lucha contra la exclusión.
b) Proceso de elaboración del Plan
Tras más de seis años de funcionamiento del programa, entre 1996 y 1998, se
realizó un proceso de evaluación intenso, que combinó el análisis de
información administrativa con la valoración de los profesionales implicados en
su gestión y de los propios perceptores a partir de la realización de una
encuesta18. Paralelamente, además de la evaluación de la Renta Básica, también
se encargó al equipo investigador de la elaboración del Diagnóstico sobre la
Exclusión Social en Navarra (Aguilar, Laparra, Gaviria, 1997). De este modo,
gracias a la encuesta se pudo profundizar en las condiciones de vida de la
población perceptora y establecer aquellos indicadores que mostraban las
situaciones más graves de exclusión. El trabajo permitió identificar y dar
dimensión a las necesidades de la población excluida de Navarra. Precisamente,
este diagnóstico ha sido valorado en las evaluaciones (Gobierno de Navarra,
2006 y Red de Lucha contra la Pobreza, 2005) como una de sus potencialidades.
18
“Encuesta a hogares perceptores de prestaciones asistenciales en Navarra 1996” cuyos resultados aparecen
en Aguilar, Laparra y Gaviria, 1997.
124
Este diagnóstico permitió construir una serie de propuestas que
trascendieran al conjunto de programas y ayudas de Bienestar Social y que
incluyeran medidas relacionadas con empleo, educación, vivienda, salud y
corresponsabilidad social y que fueron recogidas en el Plan de Lucha contra la
Exclusión Social en Navarra.
Tanto en el proceso de diagnóstico sobre la exclusión en Navarra, como en el
diseño de las medidas del Plan liderados desde el Departamento de Bienestar
Social, se logró implicar a responsables y técnicos de otros departamentos del
Gobierno como vivienda, educación, sanidad y empleo. Igualmente se vieron
representadas las entidades locales (en el caso del Ayuntamiento de Pamplona
su implicación era clave para el éxito del proceso). Por último, fueron
consultados sindicatos y entidades sociales. De hecho, la Red Navarra de Lucha
contra la Pobreza tuvo un papel clave en la fase de discusión y elaboración de
propuestas al Plan19. En una comunidad pequeña como Navarra, este proceso
de interlocución se ve favorecido por un entramado de relaciones personales y
profesionales de largo recorrido.
De este modo, la propuesta de reforma estuvo ampliamente consensuada
previamente y fue aprobada en el Parlamento de Navarra en 1999. Este Plan
abarcaba un período de ocho años (1998-2005) y contaba con una planificación
presupuestaria que implicaba a diversos departamentos del Gobierno de
Navarra.
c) Impacto social del I Plan de Lucha contra la Exclusión Social
De las medidas previstas en el Plan, una de las primeras en aplicarse fue la
aprobación del nuevo decreto regulador de la Renta Básica20. A partir de este
momento y por primera vez, la prestación económica no estaba legalmente
condicionada a la realización de ningún tipo de contraprestación laboral ya que
el cobro de la ayuda económica de mínimos se convertía en un derecho,
reconocido por Ley, a toda la ciudadanía de la Comunidad foral. Este derecho
fue recogido en la Ley Foral 9/1999, de 24 de Febrero, para una Carta de
Derechos Sociales aprobada por el Parlamento. Paralelamente al reconocimiento
de derechos se produjo un incremento de la cuantía que por primera vez se
vinculaba al SMI y por tanto era revisada cada año21.
El impacto positivo de la aplicación de la nueva ley es claro: se produjo una
mejora en la cobertura del programa (llegando a un 13,5% más de los hogares),
se dio un paso decisivo en el reconocimiento de los derechos sociales y se
19
Fruto de este proceso la Red de Lucha contra la Exclusión en Navarra se ha convertido en un interlocutor
constante en el diseño de políticas sociales en Navarra.
20
Decreto Foral 120/1999 de 19 de Abril que regula la Renta Básica.
21.
De esta forma la cuantía establecida fue del 75% del SMI para la primera persona; el 15% del SMI para la
segunda; el 10% del SMI para el resto de miembros.
125
avanzó en la legitimación del programa en su dimensión de garantía de
ingresos. De este modo, mejoraron algunos indicadores de calidad y efectividad
y se pudo responder a las nuevas situaciones planteadas como la inmigración
(Laparra, Corera et al., 2003).
El cambio respecto de la legislación anterior también fue sustancial en
relación con la inserción, que dejaba de ser una obligación condicionante del
cobro de la prestación económica y pasaba a ser un derecho en sí misma. En
este sentido se valora como un avance la generalización de una cultura de
intervención que revaloriza la necesidad de acompañamiento social de carácter
profesional. Igualmente el Plan supuso la puesta en marcha de un proceso de
reordenación de la Atención Primaria de Servicios Sociales que conlleva el
refuerzo de la intervención en materia de exclusión con Equipos de
Incorporación Sociolaboral que se están implantando en los diversos territorios
(aunque este proceso todavía no se ha completado). Se introdujo la lógica de la
planificación de acciones y presupuestos en un sistema, el de servicios sociales,
que venía funcionando desde los años ochenta carente de estrategias de
orientación claras.
De hecho, la estrategia de planificación en materia de servicios sociales
abierta con el Plan de Lucha contra la Exclusión dio lugar a una línea de trabajo
intenso en torno a la elaboración de diversos planes específicos y de
reorganización del sistema de servicios sociales en Navarra que cuentan con un
elevado nivel de participación social. Todo este proceso ha desembocado en
2006 en la aprobación de la nueva Ley Foral de Servicios sociales 15/2006 que
garantiza el derecho de acceso a todas las prestaciones incluidas en la Cartera
de Servicios Sociales de Navarra.
Sin embargo, la implicación del resto de departamentos de la Administración
regional ha sido algo más limitada. Se destaca como un logro decisivo la
aprobación del Decreto de Viviendas de Integración Social, medida que ha
favorecido el acceso a la vivienda de un importante número de familias
excluidas en Navarra (se han llevado a cabo 500 viviendas bajo esta fórmula
cuando en el plan estaban previstas 400). La implicación del Departamento de
Empleo permitió la regulación de las empresas de inserción, con un importante
impulso de financiación, lo que también ha permitido introducir nuevas
iniciativas y regular otras ya existentes. No obstante, la implicación de los
departamentos de Educación y Sanidad en la ejecución del Plan ha tenido una
menor articulación. En ambos casos, existió una elevada implicación en el
proceso de diseño pero está decayó en el proceso de seguimiento de ejecución
de las medidas del Plan precisamente una de las principales críticas al Plan ha
sido la falta de una figura de responsabilidad política encargada de velar por su
cumplimiento (Evaluación del Gobierno de Navarra, 2006 y Evaluación de la
Red de lucha contra la pobreza, 2005).
126
A pesar de todo, gracias al Plan se ha llevado a cabo una importante labor de
sensibilización y toma de conciencia respecto a la problemática de la exclusión
social. Se reconoce la existencia de personas con diversas dificultades sociales
en una comunidad de elevado nivel de rentas y alta cohesión social incluso en
contextos de crecimiento económico. Esta toma de conciencia sobre la exclusión
ha quedado enraizada en el conjunto de la opinión pública, pero sobre todo ha
creado una cultura de trabajo común en torno a la exclusión y la inclusión en el
conjunto de departamentos de la Administración. A ello se suma que el proceso
de interlocución social que rodeó al Plan es destacado por todos los actores
entrevistados como uno de los resultados más valiosos de la reforma.
Ciertamente la elaboración del I Plan de Lucha contra la Exclusión Social en
Navarra puso en marcha una forma de trabajo basada en la elaboración de un
diagnóstico previo de necesidades, las aportaciones de técnicos e investigadores
y la participación del tejido social.
Evaluación del I Plan. Conclusiones para la elaboración del II Plan de Lucha
contra la exclusión en Navarra
Han pasado diez años desde la fecha de aprobación del I Plan, en los cuales
el espacio social de la exclusión en Navarra se ha visto sometido a importantes
factores de cambio. La llegada de un flujo migratorio intenso y constante, está
marcando profundamente la dinámica interna dentro del espacio social de la
exclusión, transformando su composición interna y alterando las transiciones
hacia posiciones sociales menos precarias. Por otro lado, se ha producido una
importante expansión del empleo precario que probablemente ha ido
transformando la relación de este sector de población con el mercado de trabajo
(a pesar de todo en cierta expansión), a la vez que se multiplicaban problemas
endémicos para hacer efectivos determinados derechos sociales como el acceso
a la vivienda. Por último, algunas tendencias exclusógenas, fruto de
transformaciones producidas en el seno de la familia ya patentes en la
investigación de 1996, han incrementado su impacto a lo largo de la década. Es
el caso de los problemas de dependencia que agravan la situación de personas
mayores en situación de pobreza y escaso apoyo familiar; o las dificultades de
los hogares monoparentales.
El II Plan de Lucha contra la exclusión en Navarra debe, por ello ser capaz de
dar respuesta a estas transformaciones prestando especial atención al impacto
que ha tenido la inmigración en el espacio de la exclusión en Navarra.
Igualmente las acciones previstas deben tener en cuenta las características del
mercado laboral actual. Tanto las prestaciones como los programas y servicios
deben tener en cuenta la elevada incidencia de la precariedad en el mercado de
trabajo. El acceso al mercado laboral no garantiza ya la superación del umbral
de pobreza ni el inicio de procesos de inserción estables por ello la protección
127
social debe ser capaz de dar cobertura también a las nuevas situaciones de
personas que a pesar de trabajar, siguen siendo pobres (working poor).
A estas transformaciones en el espacio social de la exclusión es preciso añadir
los avances acaecidos en las políticas sociales en Navarra. Si en 1998 el PLES
constituía junto con el Plan Gerontológico acciones pioneras pero aisladas, a lo
largo de la década han ido aprobándose otros planes como el Plan de atención a
la infancia y adolescencia en dificultad social, Plan de apoyo a la familia, Plan
para la integración de la población inmigrante. Esto hace que las acciones de
lucha contra la exclusión que se planteen a partir de ahora deban ser diseñadas
en coordinación con los objetivos y acciones incluidos en el resto de planes.
Asimismo, la nueva Ley Foral 15/2006 de Servicios Sociales, el Plan Estratégico
y la Cartera de Servicios Sociales de Navarra constituyen un nuevo marco
legislativo del marco de acción frente a la exclusión de carácter mucho más
avanzado y garantista.
El diseño del II Plan de Exclusión parte necesariamente de la evaluación del
I Plan, manteniendo, por tanto, sus principios inspiradores y aquellas líneas de
trabajo que han sido mejor valoradas y tratando de superar sus debilidades.
Entre los puntos fuertes destacados en la evaluación del primer plan
(Gobierno de Navarra, 2006) se incluyen la metodología de elaboración del plan
basada, por un lado, en un exhaustivo diagnostico sobre la población excluida
y por otro en un proceso de consulta y elaboración de medidas altamente
participativo.
Si bien en este momento no ha sido posible llevar a cabo el mismo proceso de
diagnóstico, entre otros motivos porque la nueva normativa de protección de
datos impediría la reproducción de un censo de población asistida tal y como se
hizo para el I Plan. En este caso el acercamiento a la dimensión y las
condiciones de vida de la población asistida se ha llevado a cabo a partir de tres
fuentes de datos disponibles y fiables para el caso de Navarra: la encuesta de
condiciones de vida que incluye indicadores como el de pobreza relativa y
severa y otras variables relativas a sanidad, vivienda o participación social. La
encuesta de población activa nos permite analizar la evolución de algunas
situaciones que se acercan al fenómeno de la exclusión tales como los hogares
con todos los activos en desempleo o los hogares sin ingresos. Por último, la
base de hogares perceptores de Renta Básica sigue siendo una fuente de datos
de gran valor para acercarnos a algunas de las características de una parte
importante del espacio de la exclusión social en Navarra.
Una de las conclusiones recogidas en las dos evaluaciones (Gobierno de
Navarra, 2006 y Red de Lucha contra la Pobreza, 2005) fue la necesidad de crear
un sistema de recogida sistemática de información sobre las condiciones de
vida de la población excluida que permitiera conocer su dinámica y los efectos
de los programas de manera más ágil y eficaz. Esta necesidad se articula en la
128
propuesta de creación de un Observatorio sobre la exclusión social. Tal y como
hemos analizado en el marco teórico de este trabajo, el carácter dinámico y
heterogéneo de la exclusión legitiman ampliamente esta propuesta que también
proponemos como medida para ser tenida en cuenta en este II Plan.
En la evolución del Plan también se destacaron la ausencia de algunos
colectivos específicos dentro de la exclusión social cuya realidad era
insuficientemente tratada dentro del diagnóstico social. Es el caso del colectivo
de personas con problemas penales, la prostitución, las personas con salud
mental, o las personas mayores en situación de exclusión. En el caso de la
población inmigrante, en 1997, el año en el que se llevó a cabo el primer
diagnóstico, comenzaban los flujos de llegada a Navarra por lo que su presencia
en el Plan pronto quedó infrarepresentada. El presente diagnóstico trata de
superar estas debilidades incluyendo estudios monográficos de diversos
colectivos dentro de la exclusión y cuya situación presenta características
específicas a tener en cuenta en el diseño de políticas de intervención:
-
Inmigración en situación de exclusión
-
Personas sin hogar
-
Prostitución
-
Personas mayores solas
-
Personas con problemas de salud mental
-
Hogares monoparentales
-
Minoría étnica gitana en situación de exclusión
-
Jóvenes en situación de riesgo
-
Familias de las denominadas “multiproblemáticas”
-
Personas con problemas penales
Al margen de esta mirada específica a algunos colectivos, el diagnóstico del I
Plan sigue estando guiado, como el primero por una orientación transversal
que permita dar cobertura a las necesidades sociales de las personas desde los
distintos sistemas de bienestar social. Esta orientación integral ha sido valorada
en las evaluaciones como positiva e innovadora y acorde con las orientaciones
europeas. El primer Plan incluía sesenta y ocho medidas responsabilidad del
Departamento de Bienestar Social y treinta y una correspondientes a otros
departamentos, Servicio Navarro de Empleo, Salud, Educación y Vivienda. De
este modo, en este trabajo se identificarán los distintos factores que influyen en
la generación de situaciones de exclusión con vistas a orientar los procesos de
intervención social que se deberán recoger en el II Plan de lucha contra la
exclusión.
129
En este sentido consideramos que los principales objetivos del I Plan de
Lucha contra la exclusión siguen siendo válidos para orientar el segundo:
Tabla 42
Objetivos del I Plan de Lucha contra la exclusión social
Garantía de Ingresos
Facilitar ayudas económicas a los hogares más desfavorecidos para
posibilitarles la superación de los umbrales de pobreza extrema
vinculando estar ayudas a un acuerdo de incorporación social.
Empleo
Establecer mecanismos específicos de inserción laboral para las
personas en situación de exclusión social
Vivienda
Favorecer el acceso a una vivienda o alojamiento digno de los sectores
más desfavorecidos.
Educación
Favorecer la integración educativa de los grupos en dificultad social
Salud
Potenciar un uso, por parte de las personas excluidas del conjunto de
recursos del sistema sanitario en los mismos términos que la población
general.
Acompañamiento Social
Guiar y tutelar el proceso individual de incorporación social, adecuándolo
a las posibilidades y necesidades de cada persona en dificultad social.
Corresponsabilidad social
Corresponsabilizar a toda la sociedad en la prevención de los procesos
de exclusión social y la resolución de las situaciones de marginación.
La acción transversal frene a la exclusión conlleva la implicación del conjunto
de los Departamentos en el diseño del primer Plan se valoró muy positivamente
ya que permite llevar a cabo actuaciones de prevención y promoción bajo una
estrategia de normalización social, ambos principios inspiradores del I Plan.
De hecho, consideramos que el II Plan también debe presentar una
continuidad del conjunto de principios inspiradores del primero:
130
Tabla 43. Principios inspiradores del I Plan de Lucha contra la Exclusión
Primero
Asumir una perspectiva global de los procesos de exclusión-incorporación sociales, ello
implica diversos tipos de acciones:
Acciones de promoción de la integración social, fomentando un modelo
activo de participación, implicación y solidaridad
Acciones de prevención de la exclusión social, mediante actuaciones
dirigidas hacia los grupos más vulnerables
Actuaciones para la incorporación social, generando dispositivos de
incorporación social de aquellas personas y grupos que se encuentran en
situaciones de exclusión, siendo de especial relevancia la presencia de
recursos de acompañamiento.
Segundo
Teniendo en cuenta tanto los elementos causales como la consideración de la persona en
su integridad, en el Plan se diseñan medidas tendentes a cubrir las necesidades básicas de
las personas y grupos, como son la incorporación laboral, la vivienda, la educación, la
salud, la participación e integración social y la garantía de ingresos mínimos
Tercero
Se actuará bajo el principio de normalización, procurando que la respuesta de los recursos
ordinarios de la comunidad actúe ágil y flexiblemente ante las situaciones de exclusión;
igualmente se actuará bajo el principio de compatibilización y optimización de las
prestaciones y servicios aportados por cada uno de los recursos existentes. Dada las
características multidimensionales de la exclusión, se diseñarán medidas de actuación bajo
la perspectiva de la individualización de los casos particulares y específicos.
Cuarto
La toma en consideración de la dignidad de la persona lleva consigo la consideración del
carácter activo y de asunción de la responsabilidad sobre la propia vida de toda persona,
evitando situaciones de paternalismo y dependencia que generen procesos de cronificación
de la exclusión. Asimismo,, el principio de solidaridad y participación lleva implícita la
responsabilidad de todos los miembros de la sociedad respecto de las personas y grupos
que se encuentran en situaciones de exclusión.
Quinto
Las políticas y actuaciones de integración social deben garantizar el respeto a la diferencia
tanto por razón de sexo, etnia, cultura y religión. En este sentido se tendrá especial
atención a la integración de las minorías étnicas y de los colectivos de inmigrantes
presentes en nuestra Comunidad Foral.
Igualmente consideramos que las bases de actuación que orientaban al I Plan
fueron altamente consensuadas por todos los actores sociales por lo que se
legitima su continuidad. No obstante, el proceso de evaluación destaca las
limitaciones en el desarrollo de alguna de ellas que será preciso considerar en la
elaboración del II Plan.
Responsabilidad pública frente a la exclusión social
La lucha contra la exclusión social es responsabilidad del conjunto de actores
sociales que deben garantizar una sociedad más inclusiva, sin embargo, el
diseño y la responsabilidad de la ejecución de las políticas de lucha contra la
exclusión en Navarra son responsabilidad el Gobierno de Navarra. Sobre esta
base de actuación se aprobó el I Plan de Exclusión en 1998 tal y como los
valoraron todos los agentes implicados.
131
Una de las debilidades destacadas en la evaluación del Plan de exclusión ha
sido precisamente una mayor implicación política en la ejecución del conjunto
del Plan. Tal y como destacábamos previamente se ha notado una falta de
liderazgo político que llevara al conjunto de los Departamentos a ejecutar las
medidas ya que si bien ese liderazgo ha existido dentro del Departamento de
Asuntos Sociales ha sido más compleja la labor de implicación del resto. La
evaluación propone diversas opciones para ejecutar este liderazgo: la
implicación del presidente del Gobierno de Navarra la creación de una
Comisión Delegada para el Plan o “hubiera sido necesaria la configuración de
comisiones político técnicas interdepartamentales para posibilitar la toma de
decisiones con compromiso presupuestario para la ejecución de las medidas”
(Evaluación del I Plan, Gobierno de Navarra, 2006).
Participación social
El I Plan proponía un modelo de corresponsabilidad civil y sensibilización
social en la lucha contra la exclusión social y la discriminación de colectivos
afectados. En este sentido el propio proceso de elaboración del Plan fue un
ejemplo de este proceso de corresponsabilidad con la implicación de las
entidades de lucha contra la exclusión y las distintas administraciones
responsables. Sin embargo, se han producido más limitaciones a la hora de
implicar a otros agentes de la sociedad civil y al conjunto de la opinión pública.
La propia Red en su evaluación del I Plan destaca que el capítulo de
corresponsabilidad civil ha sido el de menor desarrollo. A juicio de esta
plataforma apenas se han llevado a cabo acciones que impliquen al tejido
productivo o las Administraciones en la lucha contra la exclusión. En el I Plan
estaban presentes multitud de acciones a desarrollar en esta línea como las
cláusulas sociales, las acciones de sensibilización, intercambio, la difusión de
buenas prácticas o experiencias, y otros.
Coordinación entre administraciones públicas entre si y con las entidades
sociales
El diseño del I Plan está basado en la coordinación entre las distintas
administraciones, regional y local en la lucha contra la exclusión. Esta
colaboración se tradujo en una estrecha implicación en el diseño pero se han
detectado, como ya se ha mencionado distintas intensidades de implicación en
el proceso de ejecución. En la evaluación (2006) se mencionaba una menor
capacidad del Plan para implicar a las entidades locales y a algunos
departamentos del Gobierno. Desde el Departamento de Salud se justificó una
menor implicación por cierta falta de claridad en el diseño de objetivos de su
responsabilidad.
132
Existen sin embargo, experiencias de coordinación muy productivas que
gracias al Plan han permitido llevar a cabo intervenciones conjuntas desde
Vivienda, Empleo y Asuntos Sociales. Han sido muy bien valorados en la
evaluación los equipos interdepartamentales de gestión del decreto de
Viviendas de Integración Social y el creado entre el Servicio Navarro de Empleo
y la Sección de Incorporación Social. Quizás estas experiencias puedan ser
trasladadas a ámbitos como el de salud o la educación donde la coordinación ha
sido menor. La evaluación (GN, 2006) también arroja una clara demanda de
creación de protocolos de actuación conjuntos que faciliten las intervenciones
en situaciones de exclusión social.
En cuanto a la coordinación con las entidades de iniciativa social es
destacado como uno de los logros más importantes del plan la implicación de
estas entidades en el diseño del mismo. De hecho, desde su aprobación la Red
de lucha contra la Exclusión se convierta en un interlocutor permanente en
materia de políticas de inclusión.
Participación e implicación activa de los interesados
Sin duda el nuevo marco legal de Servicios Sociales y la Cartera implica un
importante avance en los derechos de los usuarios de los mismos. Sin embargo,
las entidades sociales destacan como debilidad la escasa participación de las
personas excluidas en los procesos de valoración y diseño de acciones frente a
la exclusión.
Descentralización y desconcentración en la gestión de recursos
Aunque se ha avanzado mucho en la mejora y eficacia de los procesos de
gestión de las prestaciones y servicios a población excluida sigue habiendo
camino por recorrer para que el acceso a los recursos sea más ágil y eficaz para
los usuarios y los profesionales.
Planificación Intervenciones a largo plazo
El I Plan abrió una línea de trabajo de planificación de las acciones frente a la
exclusión sin precedentes y que ha venido acompañada de la planificación en el
conjunto del sistema de servicio s sociales, gracias al resto de Planes de acción,
la nueva Ley de Servicios Sociales y el Plan Estratégico. Resulta fundamental
seguir avanzando en esta línea de trabajo frente a la exclusión basada en la
mejora del conocimiento de la población excluida y los factores causales de su
situación; en la búsqueda de intervenciones y políticas eficaces y en la
planificación, presupuestación y seguimiento de las mismas.
133
En un contexto como el actual en el que la crisis económica hace precisas
intervenciones de carácter urgente y con un elevado carácter preventivo para
evitar que el desempleo y la vulnerabilidad generen procesos de exclusión más
intensos. Pero incluso en este momento no se puede perder de vista el
mantenimiento de una estrategia de lucha contra la exclusión a largo plazo que
permita avanzar por una sociedad más inclusiva.
134
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136
3. Procesos de exclusión social e itinerarios de
incorporación en los diferentes ámbitos:
Garantía de Ingresos
Vivienda
Empleo
Educación
Salud
Acompañamiento social
137
3.1 Garantía de Ingresos
Begoña Pérez
1. La pobreza como factor de exclusión social y la garantía de
ingresos como mecanismo de integración
a) La pobreza como factor de exclusión
La dimensión económica entendida como la falta de ingresos para participar
en la vida social está presente en la mayor parte de las situaciones de exclusión
social.
Veíamos anteriormente como la pobreza relativa es un medidor de
desigualdad económica que toma como referencia el nivel de vida de la
población de un entorno. Se utiliza como cuantificación de las distancias entre
los colectivos más desfavorecidos y el resto de la sociedad. Resulta ser un
indicador muy útil para la comparación entre los distintos países europeos en
relación con el objetivo de conseguir la igualdad social. La tasa de pobreza
relativa se ha establecido por convención en aquellas personas que cuentan con
menos del 60% de la mediana de los ingresos por unidad de consumo. Sin
embargo, es cierto que la pobreza económica no es el único camino hacia la
exclusión social ya que en muchos hogares, la falta de ingresos compensada por
el apoyo de los lazos familiares o el acceso a los sistemas de bienestar social no
deriva en situaciones de mayor deterioro. De este modo, existen determinadas
situaciones de pobreza relacionadas con su mayor intensidad y duración que sí
implican procesos de exclusión.
La pobreza severa se ha establecido por convención en el 30% de la mediana de
los ingresos por unidad de consumo, nivel que refleja la búsqueda de un nivel
de ingresos básicos sin el cual no es posible mantener una vida digna. Este
indicador se aproxima más a lo que la población en general entiende como
“pobres” o “excluidos”. El fenómeno de la pobreza severa, de carácter mucho
más reducido lleva consigo privaciones importantes en la vida diaria,
dificultades para el mantenimiento de la vivienda y por ello debe ser objeto
prioritario de intervención.
Los límites del sistema de garantía de ingresos
La política de garantía de ingresos en los países como el nuestro con sistemas
enraizados en el principio contributivo están orientados por dos principios de
elegibilidad, el de la contribución y el de la capacidad para el trabajo.
En los años noventa se completó el sistema contributivo de protección
integrando y ordenando diversas prestaciones asistenciales pre-existentes y
138
configurando un único sistema de prestaciones no contributivas destinadas a
personas mayores de 65 años, a las personas con discapacidad y los enfermos
crónicos. Sin embargo, el bajo nivel retributivo de este nivel asistencial hace que
se produzcan situaciones de personas que, a pesar de haber accedido a una
pensión no contributiva por vejez, discapacidad, o viudedad, su escasez o la
presencia de gastos en el hogar les mantiene en situación de pobreza severa.
Al margen de la protección no contributiva de vejez y discapacidad, sigue
quedando una zona sin cubrir en la que se encuentran aquellos desempleados
en edad activa que no presentan ninguna discapacidad reconocida y que no
pueden acceder a otros sistemas de protección por no haber contribuido lo
suficiente; por haber agotado las prestaciones a las que tenía derecho
(prestación contributiva de desempleo y subsidios); o por no pertenecer a los
colectivos específicos reconocidos por la ley (inmigrantes retornados, liberados
de prisión, mayores de 45 años en situación de necesidad económica). Dentro
de este colectivo de protección confluyen muchos de los itinerarios de los
usuarios de Renta Básica. Es el caso de los desempleados de larga duración;
autónomos desempleados que no han cotizado; personas que trabajan en la
economía sumergida (extranjeros o nacionales); personas discapacitadas con
menos del 65% de reconocimiento oficial de minusvalía y personas excluidas
del mercado laboral debido a la acumulación de múltiples problemáticas
sociales (vida en la marginalidad, fuerte deterioro personal debido a la
dependencia a las drogas, enfermedades mentales, malos tratos, cargas no
compartidas; etc.).
La precariedad laboral y los trabajadores pobres
Hasta ahora, el fenómeno de la pobreza iba asociado a situaciones de
desempleo o a la limitación de la protección social, sin embargo, en los últimos
años asistimos a la extensión del empleo precario, caracterizado por la
temporalidad, los bajos salarios y la ausencia de derechos de protección. Este
hecho ha contribuido a incrementar el número de personas que no superan el
umbral de pobreza a pesar de tener una vinculación laboral.
A ello se une la llegada de la inmigración y la persistencia de una parte de
este colectivo en situación de irregularidad. Esto ha hecho aumentar el número
de personas dedicadas a la economía sumergida cuyo trabajo se caracteriza por
los bajos salarios y la ausencia total de derechos vinculados al empleo.
De este modo, el mapa de situaciones que conforman la demanda de Renta
Básica y el resto de prestaciones de carácter asistencial es cada vez más
heterogéneo en relación con la edad, discapacidad, problemáticas, y con el
grado de empleabilidad.
139
b) La garantía de ingresos como factor de inclusión
Han sido muchos los estudios que han avalado el impacto de la protección
social pública en la erradicación de la pobreza en el conjunto de Europa
(Cantillon, Marx et al., 2002). De manera específica, Gallie y Paugam (2000) han
valorado la especial incidencia que tienen los sistemas de protección del
desempleo en la reducción de la pobreza y la exclusión. Y por último, también
existen numeras evidencias sobre la eficacia de las prestaciones asistenciales y
rentas mínimas en la reducción de la pobreza extrema (Sainsbury y Morissens
(2002) o Behrendt (2000)).
En nuestro país (Ayala, 2001) ha demostrado a pesar de la fragmentación y
las limitaciones de este último nivel de protección cierto nivel de eficacia de
estas prestaciones asistenciales, al menos en la reducción de la pobreza
extrema22.
El trabajo con personas excluidas ha contribuido a reconocer la importancia
de la garantía de ingresos en el mantenimiento y mejora de las condiciones de
vida de dicha población. La garantía de ingresos no sólo permite frenar
procesos de deterioro, sino también mejorar la capacidad de inserción de las
personas que perciben la ayuda. Unos ingresos mínimos estables facilitan la
mejora en las condiciones de acceso a la vivienda, de salud o el empleo y por
supuesto la cobertura de necesidades básicas.
Garantía de ingresos y procesos de incorporación social
Entendemos la incorporación social como un proceso de adquisición de
capacidades para mejorar la autonomía y la dependencia. La inserción es un
proceso de apoyo social continuado que debiera conllevar, además de la
garantía de ingresos mínimos, una sinergia de recursos de carácter laboral pero
también la adquisición de habilidades, la solución de problemáticas sociales, el
acceso a los sistemas de protección y otros.
La experiencia de trabajo en incorporación sociolaboral con colectivos
excluidos nos ha enseñado en los últimos años que condicionar el acceso a la
garantía de ingresos mínimos a la realización de actividades de inserción
laboral o formación tenía más efectos negativos que positivos. Los programas
de garantía de ingresos y la aplicación de recursos de incorporación
sociolaboral deben seguir lógicas distintas. Desde la perspectiva de renta
mínima no tiene sentido la realización de acciones que se entiendan como
contrapartida, más aún si hablamos de una prestación económica de
subsistencia de familias que ya cumplen los requisitos de acceso. Además la
prestación económica es, como hemos defendido previamente, en sí misma
integradora. Por otro lado, desde la lógica de la inserción social y laboral de
colectivos en situación de exclusión la eficacia suele venir de la mano del trabajo
22
A partir de datos del Luxembourg Income Study establecieron un ranking de eficacia de las
prestaciones asistenciales en la reducción de la pobreza en distintos países europeos.
140
personal de negociación, de motivación. De hecho, ante la diversidad de
situaciones dentro de la demanda de este tipo de programas puede que el
trabajo de inserción no llegue a ser eficaz para muchas personas en situación de
exclusión.
-
Habrá personas que tienen una situación coyuntural de falta de ingresos
pero no presentan déficit de empleabilidad y su salida del programa
depende de la existencia de ofertas laborales. En estos casos la garantía
de ingresos debe ir acompañada de una actuación coordinada con el
Servicio Navarro de Empleo para garantizar su vuelta al mercado laboral
-
Por otro lado existe todo un mapa de situaciones que tienen en común la
necesidad de ingresos mínimos pero para las cuales la vuelta al mercado
laboral no es la solución más adecuada: por edad avanzada,
discapacidad, alcoholismo, sinhogarismo, o cargas familiares no
compartidas. Para todas estas situaciones se hace preciso favorecer la
continuidad de la garantía de ingresos. Además en función de cada
situación se hacen necesarios otros recursos que favorezcan la
incorporación social:
o Mecanismos de intervención social de carácter integral (gestión de
casos) que permitan la superación de situaciones de exclusión
mediante la coordinación de acciones en distintos ámbitos como el
de salud, vivienda o acompañamiento social.
o Dispositivos destinados a favorecer la disponibilidad para el trabajo
de hogares con cargas familiares no compartidas (recursos de
cuidado de menores y mayores).
o Dispositivos de empleo de carácter ocupacional que permitan la
utilización del empleo con el fin de «activar» procesos personales de
aquellas personas con problemas de salud mental, problemas físicos
o avanzada edad.
-
En tercer lugar las medidas de activación de carácter laboral deben ir
destinadas a un gran bloque de perceptores que sí precisan de un
itinerario personalizado de inserción hacia el mercado laboral.
Un logro importante en materia de lucha contra la exclusión fue el
reconocimiento del doble derecho a la percepción de las rentas mínimas y a la
incorporación social. Sin embargo, para avanzar en la integración social de estos
colectivos se hace necesario promover las dos líneas de trabajo mencionadas,
acompañamiento social y activación laboral.
141
2. Líneas de intervención en materia de Garantía de Ingresos
previstas en el I Plan de Lucha contra la Exclusión
El origen del I Plan de Lucha contra la Exclusión se encuentra precisamente
en la evaluación del programa de Renta Básica. Este programa constituye sin
duda una pieza clave en la lucha contra la exclusión social ya que garantiza
unos ingresos mínimos a las familias más pobres de Navarra.
El núcleo del diagnóstico sobre la situación de la población excluida en
Navarra lo constituía la evaluación de la Renta Básica. Se llevó a cabo un
proceso de evaluación intenso de la renta básica que combinó el análisis de
información administrativa con la valoración de los profesionales implicados en
su gestión y la de los propios perceptores a partir de la realización de una
encuesta.
De aquella evaluación se derivaba que la Renta Básica era un programa
asentado institucional y socialmente que además, había conseguido aumentar
ligeramente su cobertura hasta llegar a más de 2.000 hogares cada año. Esto
suponía algo más del 1% de los hogares navarros.
En primer lugar, se destacaba el impacto de la Renta Básica en la reducción
de la pobreza severa. Es decir los hogares perceptores disminuían un 30% su
distancia respecto al umbral de pobreza extrema. Esta lectura positiva el
impacto de la prestación llevaba consigo igualmente la lectura de que quedaba
camino por recorrer para que la prestación permitiera mejorar las condiciones
de vida de los perceptores superando el umbral de pobreza severa.
En segundo lugar, destacaba la limitada incidencia de la cronicidad. En 1996
el 50% de los perceptores salía en menos de tres años; el 30% de los personas
realizaban un uso intermitente (entrando y saliendo del programa por
períodos) y tan sólo el 20% se mantenía un período largo dentro del programa
(cuatro años o más).
En tercer lugar, se constataba la necesidad de llevar a cabo una adecuación
de los requisitos de entrada a las características de la población en situación de
pobreza. La vía de la excepcionalidad era utilizada por los profesionales, en
términos generales con el fin de facilitar el acceso al programa de aquellos
hogares que, a pesar de no cumplir todos los requisitos precisaban incorporarse
al programa debido a la «gravedad» de su situación.
Por último, al margen del impacto positivo de la prestación económica se
destacaba la necesidad de diseñar una estrategia de inserción global. El
programa había limitado su oferta de inserción a la participación, de cada vez
una proporción menor de hogares en el Empleo Social Protegido y en mucha
menor medida en la inserción laboral en empresas. Sin embargo, no se habían
desarrollado dispositivos de formación, ni de acompañamiento social que
142
favorecieran un proceso de inserción de carácter global, complementario a la
participación en el Empleo Social Protegido o al margen del mismo.
Las propuestas que fueron recogidas en el Plan de Lucha contra la Exclusión
Social se agrupaban en tres líneas de acción.
-
Una nueva regulación más acorde con las necesidades y características
de los hogares destinatarios. Esta propuesta conllevaba una subida de
la prestación hasta el 75% del SMI (posteriormente se elevó al 80%
actual) y un tratamiento más adecuado de los ingresos familiares,
sobretodo por trabajo y de la unidad familiar.
-
Un proceso de revisión y seguimiento de los hogares perceptores con
el fin de orientar mejor el programa hacia la incorporación social,
incluyendo la firma de un acuerdo de incorporación laboral.
-
Un proceso de agilización y reorganización de la gestión del
programa.
El conjunto de medidas relacionadas con la garantía de ingresos fueron las
primeras en ponerse en marcha. Se aprobaron el nuevo decreto regulador de la
Renta Básica23 y la regulación de las Ayudas económicas para el desarrollo de los
programas de incorporación socio-laboral destinados a personas en situación de
exclusión social24 entre las cuales se encontraban el empleo social protegido y la
inserción laboral en empresas.
3. Principales aportaciones de la evaluación del I Plan de Lucha
contra la Exclusión
a) La evaluación de la Renta Básica del 2001
El impacto positivo de la aplicación de la nueva ley no se dejó esperar. En la
evaluación realizada en 2001 se constató una mejora en la cobertura del
programa, además de un importante avance en el reconocimiento de los
derechos sociales ya que se había asentado la legitimación del programa en su
dimensión de garantía de ingresos, habían mejorado algunos indicadores de
calidad y efectividad y se pudo responder a las nuevas situaciones planteadas
como la inmigración. (Laparra, Corera et al., 2003: pág. 105).
La mejora más sustancial del programa vino de la mano de elevar la
prestación a rango de derecho lo que permitió una mejora de la cobertura
llegando a un 13,5% más de los hogares (en 2001), no obstante, este aumento
estaba lejos de protagonizar el efecto de desbordamiento de la demanda. Sin
23
Decreto Foral 120/1999 de 19 de Abril que regula la Renta Básica.
Decreto Foral 130/1999 de 26 de abril, por el que se regulan las ayudas económicas para el desarrollo
de los programas de incorporación sociolaboral destinados a personas en situación de exclusión social.
24
143
embargo, el efecto más importante del reconocimiento de derecho fue la
drástica reducción de la vía discrecional de entrada, que recordemos afectaba a
cuatro de cada cinco hogares. Esta vía discrecional se convertía en opción
minoritaria reservada a ciertas situaciones específicas. Las profesionales de los
servicios sociales de base valoraron positivamente el cambio ya que la nueva
situación les liberó de la responsabilidad, proporcionando objetividad en el
acceso a la prestación y mejorado las relaciones con los usuarios. Además el
reconocimiento legal del derecho de la garantía de mínimos25 conlleva a su
juicio un reconocimiento social y político de su trabajo profesional (Laparra,
Corera et al., 2003).
El derecho a la percepción de la ayuda económica aparece condicionado a la
demostración de necesidad económica y a la firma de un acuerdo de incorporación
sociolaboral: «este recogerá los apoyos que la Administración facilitará, así como
los compromisos de las personas beneficiarias en su itinerario de inserción»
(Decreto Foral 120/1999 de 19 de Abril). Los acuerdos pueden incluir otras
acciones además de las laborales, formativas, educacionales, de desarrollo
personal, vivienda u otros. Además, la nueva normativa supera la concepción
individualista de la inserción entendida como la realización por parte de los
preceptores de una actividad. Al incluir la noción de acuerdo de inserción se
ponía de manifiesto la responsabilidad conjunta del individuo y de la
Administración en los procesos de inserción social.
b) Evaluación del Gobierno de Navarra del I Plan de Lucha contra la exclusión
social
En esta evaluación de 2006 se constata la intensificación de algunas de las
situaciones de necesidad que ya se intuían en el I PLES. En primer lugar, se
produce un aumento de los hogares monoparentales y unipersonales con una
elevada representación de mujeres. También aumenta la presencia de hogares
pertenecientes a minoría étnica gitana y sobretodo la presencia de extranjeros.
Por último parece aumentar el número de personas que perciben ingresos de
otras prestaciones en detrimento de aquellas que tienen ingresos por trabajo.
En cuanto a la cobertura de la prestación, la evaluación afirma que en el
momento de efectuarla se atendían todas las solicitudes que cumplían con los
requisitos del baremo. Se destaca que la salida más frecuente del programa se
produce para acceder al mercado laboral y se valora positivamente la elevada
presencia de salidas definitivas y usos intermitentes como un uso adecuado de
la prestación en alternancia con los ingresos de trabajos esporádicos a lo largo
del año.
Igualmente se considera que el programa cuenta con suficiencia
presupuestaria aunque se constata todavía cierto grado de lentitud en la gestión
25
Ley Foral 9/1999, de 24 de Febrero, para una Carta de Derechos Sociales
144
de las concesiones y renovaciones debido, principalmente, al retraso en la
última fase del proceso, en la que se efectúa el pago por parte de los servicios
económicos de Gobierno de Navarra.
Por último, se constata la presencia en el programa de diversas situaciones
entre las que se encuentran las de aquellas personas con escasas posibilidades
de acceder al mercado laboral y por otro, las que precisarían de apoyos en la
mejora de la cualificación y la adquisición de competencias para acceder al
mercado laboral.
Como líneas de mejora en la evaluación realizada por el Gobierno de
Navarra se preveían, se proponen:
-
El aumento de la cuantía para hacer frente a las necesidades de la
población perceptora y tener en cuenta los gastos de la unidad
perceptora, sobretodo los relacionados con la vivienda.
-
Mejorar la protección de algunos hogares especialmente afectados por
enfermedades, discapacidad o adicciones.
-
Descentralizar recursos económicos hacia los Servicios Sociales de Base
prestaciones destinadas a hacer frente a situaciones de urgencia o casos
en los que se retrasa la concesión de la Renta Básica.
-
Aumentar el período en el que se pude compatibilizar la renta básica y los
ingresos por trabajo para mejorar los procesos de incorporación laboral.
-
Mejorar el carácter de derecho subjetivo de la renta básica que ahora
sigue estando condicionado a la situación del conjunto del hogar. (Se
menciona la situación de enfermos o discapacitados que conviven con
familiares y por ello no acceden a la prestación).
-
En cuanto a los requisitos, se plantea eliminar el tiempo mínimo de
residencia en Navarra.
-
Aumentar la cobertura temporal de la prestación asegurando que este
período esté acompañado de procesos de incorporación sociolaboral.
-
Mejorar la agilidad en la gestión y tramitación de la prestación. Para ello,
una de las medidas propuesta es la de descentralizarla a los Servicios
Sociales.
En cuanto a las ayudas extraordinarias de inclusión se destaca el hecho de
que vayan a parar en su mayoría a gastos relacionados con la vivienda y que
prácticamente han perdido su carácter extraordinario ya que la mayor parte de
los expedientes se repiten constantemente.
Como propuesta se establece la posibilidad de crear ayudas exclusivamente
para conceptos relacionados con la vivienda, para que en las extraordinarias
puedan entrar otros conceptos relacionados con la inclusión.
145
Además se plantea la necesidad de mejorar su compatibilidad con la Renta
Básica para que ninguna de las dos pierda capacidad integradora.
c) Aportaciones derivadas de la evaluación realizada por la Red de Lucha
contra la Exclusión Social en Navarra
Desde la Red se valora de manera muy positiva los trascendentales cambios
acaecidos en relación con la garantía de ingresos. Especialmente destacan el
aumento producido en la cobertura de la prestación que la sitúa entre las más
altas del Estado. Igualmente se reconoce el gran avance que ha supuesto el
reconocimiento de la percepción de la Renta Básica como un derecho subjetivo.
En cuanto a las limitaciones del programa que destaca esta evaluación fue, en
aquel momento (2005), la relacionada que se encontraba vinculada al IPREM,
hecho que ya ha sido mejorado ya que en la actualidad se establece en relación
con el SMI.
La Red destaca como debilidad, un preocupante descenso en la duración de
la prestación. Además denuncian que el tiempo de tramitación y renovación
sigue estando en torno a los dos meses, hecho que resta eficacia a su carácter de
prestación de garantía de ingresos para la subsistencia.
En relación con los requisitos se señala la necesidad de eliminar el de
residencia de dos años, ya que en la práctica, aunque se está permitiendo el
acceso a personas que no lo cumplen, y de nuevo se da lugar a la
discrecionalidad. Destacan igualmente la necesidad de flexibilizar la
contemplación de prestaciones dentro del hogar así como las rentas de trabajo.
En cuanto al empleo, ven como algo negativo que se retire la prestación en
cuanto se accede a unos ingresos que superan este baremo, ya que buena parte
de estos empleos son de muy escasa duración y por ello, se generan
rápidamente nuevas situaciones de desprotección. Por otro lado, muchas veces
la incorporación laboral de los hijos conlleva retirar la prestación del hogar, lo
que desmotiva dicha incorporación y frena procesos de independencia dentro
del hogar.
En este caso, la Red evalúa negativamente la elevada proporción de salidas
definitivas usos intermitentes del programa ya que a su juicio indican
inestabilidad de los procesos de inserción en el mercado laboral y escasa
capacidad de mejora de la empleabilidad por parte del programa.
Por último, esta evaluación se muestra bastante crítica con el escaso
desarrollo de las acciones de incorporación social contempladas en el Plan. Esto
incluye:
-
Limitado desarrollo de los Equipos de Incorporación Sociolaboral
-
Estancamiento de las plazas de Empleo Social Protegido
-
Declive de la fórmula de Inserción Laboral en Empresas
146
-
Escasa utilización de los acuerdos de incorporación sociolaboral.
Se produce cierta convergencia en las medidas propuestas por ambas
evaluaciones tal y como se observa en la siguiente tabla:
Tabla 44. Comparación evaluaciones del Plan
Ámbito de
Propuestas
Evaluación Gobierno de Navarra 2006
Evaluación Red de Lucha contra la
pobreza
Cuantía
Aumento de la cuantía para hacer frente a las
necesidades de la población perceptora y
tener en cuenta los gastos de la unidad
perceptora, sobretodo los relacionados con la
vivienda.
Mejorar la protección de algunos hogares
especialmente afectados por enfermedades,
discapacidad o adicciones.
Aumentar la cuantía
Duración
Aumentar la cobertura temporal de la
prestación.
Analizar las causas de las salidas definitivas
y la intermitencia buscando vías de mejora
de la capacidad de inserción del programa
Requisitos
Eliminar el tiempo mínimo de residencia en
Navarra.
Mejorar el carácter de derecho subjetivo de la
renta básica que ahora sigue estando
condicionado a la situación del conjunto del
hogar (enfermos o discapacitados que
conviven con familiares y no acceden a la
prestación).
Eliminar el tiempo mínimo de residencia
Hacer efectivo el derecho subjetivo
eliminando las consecuencias negativas e la
consideración de la Unidad Convivencial
Renta Básica y
Empleo
Aumentar el período en el que se pude
compatibilizar la renta básica y los ingresos
por trabajo para mejorar los procesos de
incorporación laboral.
Búsqueda de fórmulas que permitan
compatibilizar RB con ingresos por empleo y
no desmotiven la incorporación laboral ni
procesos de autonomía familiar
Gestión
Mejorar la agilidad en la gestión y tramitación
de la prestación. Para ello, una de las medidas
que propone la evaluación de 2006 es la de
descentralizarla a los Servicios Sociales.
Acabar con el retraso en los pagos
Incorporación
Aumentar las medidas de incorporación
sociolaboral
Refuerzo de los recursos que permitan firmar
y desarrollar acuerdos de incorporación
efectivos
Completar la Red de EISIOLES
Aumentar las plazas de Empleo Social
Relanzar la Inserción Laboral aumentando
de nuevo las ayudas
Favorecer acceso a formación
Ayudas
Extraordinarias
Crear ayudas exclusivamente para conceptos
relacionados con la vivienda, para que en las
extraordinarias puedan entrar otros conceptos
relacionados con la inclusión.
Agilizar su pago
Otras
Crear ayudas de emergencia gestionadas por
Servicios Sociales de Base prestaciones
destinadas a hacer frente a situaciones de
urgencia o casos en los que se retrasa la
concesión de la Renta Básica.
147
4. Necesidades económicas de la población excluida
a) Necesidades de los solicitantes de renta básica
Con el objetivo de acercarnos a las necesidades económicas y de
incorporación social de la población perceptora de Renta Básica hemos
analizado algunos rasgos relacionados con su situación económica, la relación
con la actividad económica y por último, a las principales problemáticas del
hogar.
La pobreza severa
La situación económica de los hogares a los que se les concede la prestación
económica les ubica claramente bajo el umbral de pobreza severa con unos
ingresos medios (computables en cada hogar)26 de 138 euros. (Es cierto que en
este caso la media no acaba de ser representativa ya que aparece condicionada
por la situación de muchos hogares sin ingresos, entre ellos las personas que se
encuentran en situación irregular en nuestro país).
El acceso a la prestación eleva los ingresos de los hogares hasta los umbrales
establecidos para cada tamaño de hogar, tal y como puede verse en la siguiente
tabla:
Gráfico 14 Ingresos medios del hogar (mes) antes y después de la Renta Básica y umbral de pobreza
severa estatal
Ingresos medios
Antes de cobrar RB
Umbral alcanzado
con RB
Umbral pobreza
severa (estatal)
1 miembro
67,71
456,48
280
2 miembros
101,04
542,07
410
3 miembros
149,1
599,13
500
4 miembros
168,23
656,19
600
5 miembros
204,8
713,25
650
Fuente: Base de datos RB 2002-07
Se constata que el efecto de la prestación de Renta Básica en los hogares
resulta decisivo para su subsistencia ya que permite a los hogares superar la
situación de pobreza severa.
26
Ante la inexistencia de información detallada sobre la situación económica de los hogares, los ingresos
que aparecen son los que constan como ingresos computables a efectos de la solicitud, siendo conscientes
de que esta no se ajuste en todos los casos a la economía real de las familias (prestaciones finalistas,
ayudas extraordinarias, actividades irregulares)
148
Gráfico 15
Nivel de ingresos antes y después de cobrar la Renta Básica y umbral de pobreza
Fuente: Base de datos RB 2002-07
Sin embargo, tal y como se ve en el anterior gráfico el efecto se reduce
conforme aumenta el tamaño del hogar ya que en estos hogares los ingresos de
la Renta Básica se sitúan justo por encima de la línea de pobreza severa.
La relación con la actividad económica
La situación de pobreza severa de los hogares perceptores viene causada en
más de la mitad de los casos por el desempleo. Sin embargo, en un 12% de los
hogares hay personas que trabajan cuyos ingresos no superan el baremo
establecido para la Renta Básica y por tanto ésta complementa las rentas de
trabajo. La tercera situación más frecuente (11.5%) es la de aquellas personas en
situación de irregularidad en las que la pobreza es causada por la imposibilidad
de acceder al mercado de trabajo regular. Por último, destaca la elevada
proporción de pensionistas cuyo nivel retributivo no les permite superar la
situación de pobreza y por ello la Renta Básica complementa los bajos ingresos.
Tabla 45 Relación con la actividad económica personas que integran hogares perceptores RB
Nº
%
Desempleado
11551
53,2
Trabaja
2624
12,1
En situación irregular
2493
11,5
Labores del hogar
1472
6,8
Pensionista
1352
6,2
Incapacitado sin pensión y retirados sin pensión
94
0,4
Otras situaciones
2125
9,8
TOTAL
21711
100
Fuente: Base de datos RB 2002-07
149
Si analizamos en detalle la situación de las personas desempleadas
observamos que el 85% de ellos no cuenta con subsidio de desempleo. Un 40%
son desempleados que llevan más de un año en esta situación y un 55% lleva en
desempleo menos de un año.
Tabla 46.Situación en relación al empleo
Nº
%
Desempleado buscando primer empleo
354
3,1
Desempleado 1 año de desempleo con subsidio
1203
10,4
Desempleado 1 año de desempleo sin subsidio
5211
45,1
Desempleado de larga duración (+de un año) con subsidio
528
4,6
Desempleado de larga duración (+de 1 año) sin subsidio
4255
36,8
Desempleado
11551
Fuente: Base de datos RB 2002-07
En el caso de los desempleados sería preciso analizar un estudio en
profundidad de su situación de empleabilidad (en función de su edad,
problemáticas, cualificación) con el fin de diseñar los procesos de incorporación
social y laboral más eficaces. Es sabido que hay muchas personas de más de 54
años cuya presencia en la Renta Básica constituye un mantenimiento de
ingresos hasta el paso a Pensiones no Contributivas de jubilación.
En cuanto a las personas que se encuentran bajo la protección del programa
de Renta Básica a pesar de trabajar, más del 85% lo hacen de manera eventual,
un 8.7% de manera fija o a comisión y un 5.9% por cuenta propia.
Tabla 47.Relación laboral de las personas del programa de Renta Básica
Nº
%
Prof. o trabajador por cuenta propia
155
5,9
Miembro de cooperativa asociada trabaja en la misma
10
0,4
Trabajador sin remuneración empresa familiar
10
0,4
Trabajador fijo a sueldo, comisión, otras remuneraciones
229
8,7
Trabajador eventual a sueldo u otras remuneraciones
2220 84,6
Trabaja
2624
Fuente: Base de datos RB 2002-07
En este caso, sería preciso pensar en mecanismos que permitieran
compaginar salarios bajos con renta básica de tal forma que se permitiera una
protección mayor a los hogares durante un período de tiempo determinado
para afianzar los procesos de inserción laboral y social.
Los pensionistas que deben complementar los bajos ingresos del hogar con la
Renta Básica cuentan con prestaciones de carácter asistencial caracterizadas por
sus bajos niveles retributivos.
150
Tabla 48. Pensionistas en el programa de Renta Básica
Nª
%
Pensionista de invalidez total
168
12,4 €
Pensionista de invalidez absoluta
69
5,1 €
pensionista de gran invalidez
3
0,2 €
pensionista de jubilación
33
2,4 €
Pensionista de viudedad
72
5,3 €
Pensionista de orfandad
24
1,8 €
Pensión a favor de otros familiares
16
1,2 €
Pensión no contributiva
579
42,8 €
Pensionista de asistencia social (FAS, LISMI)
41
3,0 €
Beneficiario de otras pensiones económicas
347
25,7 €
Pensionistas
1352
Fuente: Base de datos RB 2002-07
Las limitaciones protectoras de todas estas pensiones plantea la necesidad de
avanzar en un sistema unificado de protección que permitiera garantizar un
mínimo de calidad a todas las situaciones que cubren.
Comprobamos a través del perfil de las personas bajo la protección de la
renta básica el impacto del desempleo, la extensión de la pobreza entre las
personas que trabajan y las limitaciones de la protección asistencial. Estas
situaciones ponen de manifiesto la importancia de una última red de protección
que garantice la subsistencia de los hogares ante los procesos de exclusión
generados desde de otros sistemas, como el mercado laboral o el propio sistema
contributivo de protección social.
Tipo de hogar
En cuanto al tipo de hogar, se intensifican tendencias ya conocidas en el
programa, elevada proporción de personas solas, hogares monoparentales (en
su mayoría encabezados por mujer) y el resto familias con hijos y otras formas
de convivencia.
Tabla 49 Tipos de hogar de las unidades perceptoras de Renta Básica
Media
periodo
2002
2005
2007
Personas solas
22,6
24,1
22
20,9
Monoparentales
29,8
30,6
30
27,6
Parejas Sin hijos
4
4,5
3,7
4,1
Parejas con hijos
23,2
22,8
23,2
23,7
Otras formas de convivencia
17,8
15
19
22
Fuente: Base de datos RB 2002-07
151
En los hogares monoparentales la presencia de cargas familiares no
compartidas se convierte en ocasiones en la principal barrera para la integración
social.
Problemas que dificultan la inserción social del hogar
En más de un 16% de los hogares perceptores de Renta Básica (entre 2002 y
2007) el principal problema que dificulta la incorporación del hogar tiene que
ver con problemas convivenciales. En un 35,12% los principales problemas son
la falta de medios para la subsistencia y destaca la proporción de 48% de
hogares en los que existen dificultades de inserción social que obstaculizan la
integración social de las personas.
Tabla 50 Principal problema que dificulta la incorporación del hogar perceptor de RB (02/07) (a juicio del
profesional)
%
Dificultades de inserción social
Falta de medios de subsistencia
Problemas de Convivencia
48,06
35,12
16,81
Fuente: Base de datos RB 2002-07
En los casos en los que los problemas de convivencia son la principal barrera
para la integración, la garantía de ingresos se convierte en una medida eficaz
mientras se resuelven problemas relacionados con la separación, cuidado de
menores, o problemas de carácter emocional.
Tabla 51. Personas del programa de Renta Básica con problemas de convivencia
PROBLEMAS DE CONVIVENCIA
Nº
%
Separación divorcio
917
23,7
Madre/padre soltero
649
16,8
Deterioro relaciones familiares
490
12,7
Padre/madre abandona el hogar
338
8,8
Incumplimiento obligaciones económicas
315
8,2
Soltera gestante
72
1,9
Viudedad
63
1,6
Situación de privación de libertad
39
1,0
Orfandad
37
1,0
Inadecuada distribución del presupuesto familiar
23
0,6
Trato vejatorio
22
0,6
Hospitalización
16
0,4
Otras
733
19,0
TOTAL
3714
100
Fuente: Base de datos RB 2002-07
En los casos en los que la carencia de ingresos se convierte en el principal
problema que dificulta la inserción, a juicio de las profesionales, sin duda la
152
permanencia en el programa y el acceso a otras ayudas complementarias para
sufragar gastos de vivienda es la única vía para mantener a los hogares a salvo
de las situaciones de pobreza severa.
Tabla 52. Personas en el programa de RB con falta de medios de subsistencia
Problemas relacionados con la falta de medios para la subsistencia
Nº
%
Carencia de ingresos en general
6431
83,0
Imposible pago gastos de vivienda
392
5,1
Gastos relacionados con la vivienda
312
4,0
Malas condiciones de habitabilidad
248
3,2
Falta de alojamiento
175
2,3
Gastos personales de emergencia
95
1,2
Desahucio e impago de alquileres
81
1,0
Transporte
TOTAL
10
0,1
7744
100,0
Fuente: Base de datos RB 2002-07
Por último, existe un núcleo duro constituido por casi la mitad de los hogares
en los que las profesionales detectan la existencia de barreras de inserción que sí
serían susceptibles de apoyos en la incorporación social a diferentes niveles:
Tabla 53. Personas en el programa de RB con problemas graves de inserción
Principal problema que dificulta la incorporación laboral
Nº
%
Desempleo y problemas de empleabilidad
3049
28,8
Enfermedad, discapacidad
2656
25,1
Irregularidad
2635
24,9
Inadaptación, discriminación, forma de vida marginal
1821
17,2
Otras situaciones
323
3,1
10484
100
TOTAL
Fuente: Base de datos RB 2002-07
Se distinguen al menos cuatro tipos distintos de situaciones en función del
tipo de barreras a la integración, aquellas que tienen que ver con la falta de
empleo y con la falta de empleabilidad; un grupo de personas en las que la
dependencia o la enfermedad no hacen viable la incorporación social y laboral,
un grupo numeroso de personas en las que su principal barrera es la situación
de irregularidad y por último, aquellas personas en las que existe una
importante distancia de carácter personal o cultural que dificulta su inserción
laboral.
Veamos en detalle las problemáticas que se incluyen en cada uno de estos
ámbitos.
En el ámbito del desempleo y los problemas de empleabilidad parece que la
situación más frecuente es la de aquellas personas que acumulan varias
dificultades para la inserción laboral, desempleo de larga duración, edad
153
avanzada, falta de cualificación y otras problemáticas. Se detectan también
casos de jóvenes en los que su principal problema es la desescolarización o el
absentismo escolar. En estos casos sería preciso diferenciar distintos grados de
empleabilidad en función de la edad y del tiempo en desempleo.
Tabla 54.Problemas que dificultan la incorporación laboral
Principal problema que dificulta la incorporación laboral
Nº
%
Búsqueda de primer empleo
131
1,2
Desempleados Larga duración
918
8,7
Concurren en la misma persona varias barreras para la inserción laboral
1510
14,3
Deficiente formación
490
4,6
Problemas de empleo
3049
28,8
72
0,7
Desescolarización
33
0,3
Problemas de escolarización
105
1,0
Absentismo escolar
Fuente: Base de datos RB 2002-07
El colectivo de personas más jóvenes y con menos tiempo en desempleo,
sería el grupo más susceptible de participar en actividades de activación, de
carácter laboral con el fin de mejorar la cualificación y volver al mercado. En los
casos de mayor edad, y menores posibilidades de inserción laboral la estancia
en la renta básica se plantea como un mantenimiento de ingresos a la espera de
acceso a otras prestaciones (PNC).
En el ámbito de las enfermedades existe todo un abanico de situaciones en
las que la barrera para la inserción laboral es la presencia de enfermedades
físicas, psíquicas o sensoriales, discapacidad, trastornos mentales, dependencia
al alcohol o drogas y un grupo de “otras enfermedades “ en el que se recogen
un buen número de situaciones.
Tabla 55. Problemas que dificultan la incorporación laboral por enfermedad
Principal problema que dificulta la incorporación laboral
Nº
%
Discapacitados físico psíquicos, sensoriales
387
3,7
Enfermos psiquiátricos no institucionalizados
382
3,6
Enfermos terminales
1
0,0
Otras enfermedades
1242
11,7
Adictos al Alcohol
277
2,6
Adictos a otras sustancias tóxicas
367
3,5
Enfermedades, discapacidad, dependencias
2656
25,1
Fuente: Base de datos RB 2002-07
Sería preciso conocer a fondo el perfil de este tipo de usuarios pero en
principio la presencia de discapacidades de diverso tipo hace que la opción de
154
vuelta al mercado laboral normalizado no sea la opción más deseable para
todos los casos. Podrían contemplarse actividades de carácter ocupacional y
sobretodo procesos de acompañamiento social que favorezcan la inserción de
carácter social (deshabituación, relaciones sociales, reconocimientos, acceso al
sistema sanitario).
En cualquier caso, el mantenimiento de los ingresos resulta clave hasta que
las personas accedan a mayores reconocimientos de incapacidad y por tanto
pensiones más protectoras o hasta cumplir la edad de jubilación.
En cuanto al conjunto de situaciones en las que se producen problemas de
marginalidad, inadaptación laboral, discriminación, deben ser objeto de un
mayor esfuerzo en los procesos de activación con mayor contenido pre-laboral
y mayores dosis de acompañamiento social.
Tabla 56. Problemas que dificultan la incorporación laboral por marginalidad, discriminación, etc.
Principal problema que dificulta la incorporación laboral
Nº
%
Forma de vida marginal
436
4,1
Absentismo laboral
10
0,1
Inadaptación laboral
555
5,2
Causas culturales
156
1,5
Déficit culturales
159
1,5
Reclusos y exreclusos
146
1,4
Minorías étnicas
333
3,1
Transeúntes
26
0,2
Marginalidad, discriminación, distancia cultural
1821
17,2
Otros grupos
323
3,1
Fuente: Base de datos RB 2002-07
Por último, destacamos la situación de aquellas personas en las que su única
barrera a la integración la constituye la situación de irregularidad en la que se
encuentran en nuestro país.
Tabla 57. Problemas que dificultan la incorporación laboral por situación irregular
Principal problema que dificulta la incorporación laboral
Refugiados
Nº
%
8
0,1
Emigrantes (irregularidad)
2602
24,6
Irregularidad
2635
24,9
Fuente: Base de datos RB 2002-07
En estos casos son precisos el mantenimiento de ingresos para superar las
situaciones de pobreza extrema y la orientación en los procesos de
regularización.
Podemos concluir a partir de este análisis la existencia de diversos perfiles
dentro del programa para quiénes la Renta Básica representa diferentes
155
funciones. Estos perfiles debieran ser contemplados a la hora de diseñar
distintos itinerarios de utilización del programa.
1. En relación con la actividad económica: (pensionistas, desempleados
y trabajadores de rentas bajas).
2. En relación con el tipo de hogar (personas solas, hogares
monoparentales y otras)
3. En relación con el tipo de problemática (convivencia, falta de
recursos o barrear específicas de incorporación social.
En relación con la actividad económica:
-
pensionistas: la Renta Básica complementa bajos niveles retributivos.
-
desempleados con los que la renta básica supone un mecanismo de
garantía de ingresos frente a la pobreza.
-
trabajadores de rentas bajas: la renta básica complementa rentas de
trabajo.
En relación con el tipo de hogar
-
Personas solas
-
Hogares monoparentales para quienes la Renta Básica supone una red
de protección económica en tanto se solucionan cuestiones
relacionadas con la separación, los gastos excesivos de vivienda y las
cargas no compartidas.
-
Familias y otras formas familiares
En relación con el tipo de problemática
-
Problemáticas relacionadas con la convivencia. En ellos la Renta
Básica supone un mantenimiento de ingresos para la subsistencia.
-
Hogares en los que la principal barrera para la integración es la falta
de recursos económicos. Igualmente en este caso la Renta Básica
supone un mantenimiento de ingresos para la subsistencia.
-
Por último, existe todo un abanico de situaciones con barreras para la
incorporación social (discapacidades, alcoholismo, marginalidad,
desempleo de larga duración, etc.) en los que sería preciso un
importante esfuerzo en el diseño de procesos de incorporación
sociolaboral.
Esta información derivada de la base de datos permite un acercamiento a la
existencia de diversos perfiles de empleabilidad, sin embargo, sería de gran
utilidad incorporar algunas mejoras en la recogida de datos que permitiera
establecer perfiles más exhaustivos y sobretodo, dimensionarlos.
156
La información relativa a la problemática del hogar proviene de las variables
Problema1 y 2, en las que los/as profesionales seleccionan de un listado amplio
cuál es a su juicio la principal barrera que dificulta la integración del hogar.
En la actualidad en esta variable aparecen algunas opciones que
consideramos dificultan el análisis: La opción “falta de ingresos” entendemos
que puede dar lugar a diversas interpretaciones ya que nos consta que hay
profesionales que la señalan cuando consideran que es el principal problema
del hogar y otras que la señalan como tal reivindicando que es una prestación
para personas con ausencia de ingresos y esa, y no otras, debe ser la causa que
la motive (aunque existan otras problemáticas en el hogar, no las señalan como
causa que desencadena la solicitud). Proponemos eliminarla del listado ya que
la falta de ingresos es fácilmente objetivable a partir de los datos económicos.
Del mismo modo, sacaríamos de dicho listado opciones como “ser irregular”
o “pertenece a minoría étnica” ya que son informaciones que pueden derivarse
de otras variables de la base y su selección aquí puede ocultar otra información
relevante.
Proponemos utilizar un sistema doble que mantenga por un lado la recogida
de problemáticas del hogar pero que sea complementado con una lógica basada
en la intervención.
En relación con el diagnostico de problemáticas frente al actual sistema de
selección basado en la priorización (más grave) proponemos la posibilidad de
recoger el carácter acumulativo que define a las situaciones de exclusión
mediante múltiples variables. P.e:
-
Es persona sin hogar si/no
-
Presenta problemas de salud mental si/no
-
Presenta problemas de dependencia al alcohol si/no
-
Existen dificultades para pagar gastos de amortización alquiler si/no.
Etc.
En cuanto a la lógica orientada a la intervención incorporaríamos variables que
permitieran acercarnos por un lado, al nivel de empleabilidad de la persona y
por otro, a los tipos de recursos precisos en el proceso de incorporación social.
En base a la empleabilidad
-
Escasa empleabilidad por edad (p.e mayor de 55 años)
-
Escasa empleabilidad por enfermedad y discapacidad
-
Escasa empleabilidad por responsabilidades familiares
-
Escasa empleabilidad actual por situación de irregularidad
-
Empleabilidad media precisa de apoyos
157
-
Elevada empleabilidad no precisa de apoyos
En cuanto a los apoyos que requieren estos podrían diferenciarse
-
Requiere de apoyos en la mejora de las condiciones de vida
-
Requiere de apoyos en la sobrecarga de responsabilidades familiares
-
Requiere de empleo ocupacional
-
Requiere de empleo con apoyo
-
Requiere apoyos en la incorporación laboral: cualificación
-
Requiere de un seguimiento intenso en la incorporación social y
laboral
-
No requiere apoyos más allá de la garantía de ingresos
Una mejora en la recogida de información relativa a la situación de los
hogares permitiría un mejor diseño y planificación de las acciones destinadas a
la incorporación social y laboral y el establecimiento de diferentes utilización
del programa.
b) Problemas de colectivos específicos dentro de la exclusión
Del trabajo desarrollado en las distintas monografías se derivan algunas
necesidades específicas en materia de garantía de ingresos así como posibles
líneas de actuación en este ámbito.
Personas sin hogar
La falta de recursos económicos es una de las características que define la
situación de las personas sin hogar. La situación de desempleo, el no acceso o
agotamiento del sistema contributivo y no contributivo y la presencia de
discapacidades no reconocidas son algunas de las causas que explican la falta
de ingresos. Por otro lado, el acceso de estas personas a la renta mínimas es
bastante limitado (se estima que tan sólo un tercio del colectivo accede a la renta
básica). Entras las personas que sí acceden, ésta se muestra insuficiente para
responder a gastos de vivienda (pensión, residencia, etcétera).
Prostitución
En el caso de las personas que ejercen la prostitución, las dificultades
económicas van muy unidas a las trayectorias de llegada. Buena parte de las
personas que ejercen la prostitución han sido reclutadas en sus países de origen,
se les ha facilitado el transporte y han sido acogidas a su llegada a España y
conducidas a clubes o pisos para ejercer la prostitución. La mayoría de ellas
sabían que venían a ejercer la prostitución y han consentido en emigrar de esta
158
forma, con la finalidad de salir de la pobreza y mejorar sus condiciones de vida,
pero, para venir, algunas veces, dependen de la delincuencia organizada con
quien adquieren una deuda para pagar el viaje. Estas deudas alcanzan
aproximadamente para las mujeres latinas entre 6.000 y 8.000 euros, mientras
que las mujeres africanas alcanzan deudas de hasta 40.000 euros (un hombre
africano puede pagar 6.000 euros por el mismo viaje).
En relación con este colectivo sería preciso diseñar medidas de apoyo
económico que permitieran el abandono del ejercicio de la prostitución. En este
caso la prestación de renta básica o las ayudas extraordinarias, debieran servir
para salvar la dependencia económica derivada de esta actividad.
Personas mayores
La extensión del sistema de complementos de pensiones y de pensiones no
contributivas permitió reducir el fenómeno de la pobreza entre las personas
mayores. Sin embargo, las limitaciones de estas prestaciones y la extensión de
las problemáticas relacionadas con la dependencia o la presencia en el hogar de
otras situaciones de dificultad han causado situaciones de pobreza entre la
población mayor.
Por ejemplo, en Navarra no son excepcionales la situación de viudas mayores
de 65 años que con su limitada pensión se hacen cargo de hijos con problemas
de salud física o mental, desempleados, o que vuelven al domicilio materno por
no tener otra opción tras un proceso de separación. La viudedad entre las
mujeres suele tener consecuencias económicas importantes para ellas mismas,
la sociedad y los sistemas de seguridad social, pues las viudas suelen
experimentar un declive en sus condiciones materiales de vida como
consecuencia del menor importe de las pensiones de viudedad.
La falta de ingresos afecta en general a problemas para abonar gastos
relacionados con el alojamiento, vestido, condiciones de vivienda, atención a la
dependencia, etc.
Es complejo dar dimensión al colectivo de personas mayores de 65 años
cuyos ingresos por pensiones no contributivas son inferiores al salario mínimo
interprofesional y se encuentran por debajo del nivel de pobreza relativa. La
encuesta de condiciones de vida no permite representatividad autonómica a ese
nivel. Sin embargo, existe cierta preocupación por este colectivo de personas
mayores con ingresos bajos. Avanzar en el conocimiento de la dimensión y
situación de este colectivo se constituye pues en un importante reto en la mejora
de la garantía de ingresos.
Quizás un aumento de la muestra de la muestra de dicha encuesta para
Navarra podría mejorar la información sobre este colectivo en situación de
especial fragilidad.
159
Personas con
discapacidades
problemas
mentales
graves,
drogodependencia
y
En el caso de las personas con discapacidad las carencias en materia
económica provienen en muchos casos de las dificultades para compatibilizar el
trabajo y la percepción de prestaciones económicas. Se propone el desarrollo de
medidas tendentes a flexibilizar la normativa de las prestaciones económicas
para facilitar la compatibilidad, en determinadas circunstancias, del trabajo
remunerado y la percepción de prestaciones económicas públicas.
Del mismo modo, las ayudas económicas para personas con discapacidad
superior al 33% e inferior al 65% están condicionadas a la participación en
centros ocupacionales o centros de día. En ese sentido, hay personas que
precisarían esta prestación pero que no pueden acceder a ella por la lista de
espera existente en determinados centros ocupacionales. Seria preciso aumentar
el número de plazas para hacer efectiva su participación laboral o flexibilizar el
requisito de acceso a las prestaciones.
En el campo de las drogodependencias también se ha detectado una
debilidad vinculada a las comunidades terapéuticas. Aunque en Navarra la
atención a drogodependientes se encuentra inserta en el ámbito sanitario, el
ingreso en comunidad terapéutica supone una situación de excepcionalidad en
varios aspectos: existe el copago de la plaza, el paciente tiene que pagar por
adelantado su medicación y durante el ingreso en la comunidad terapéutica se
suspenden las prestaciones económicas que el paciente tuviera.
Personas con problemas penales
Las personas que salen de prisión tienen importantes barreras para la
inserción laboral: falta de cualificación, discriminación, presencia de trastornos
mentales o dependencia a sustancias, etc. Por ello la carencia de ingresos y la
necesidad de afrontar gastos de vivienda se convierten en la principal
necesidad. Aunque tienen derecho a una prestación no contributiva, ésta es de
escasa cuantía y duración. Se constata un escaso acceso de las personas con
problemas penales a la Renta Básica. Los motivos pueden estar en la falta de
información de las personas que salen de la cárcel o quizás un escaso
acercamiento mutuo entre estas personas y los servicios sociales. Aquellos con
mayores dificultades acaban acudiendo a los servicios asistenciales de Cáritas.
En relación con esta situación se propone la creación de una prestación de
bolsillo para las personas que salen de la cárcel que les permita cubrir las
necesidades básicas mientras dure su proceso de incorporación social y un
fuerte apoyo de acompañamiento social de los equipos de incorporación social.
160
Familias monoparentales
En las familias monoparentales los problemas de índole económico se
concentran en tres aspectos principalmente. En primer lugar, la dificultad de
conseguir ingresos propios debido a la presencia de cargas familiares no
compartidas. En segundo lugar, que dichos ingresos sean suficientes para
sufragar en solitario todos los gastos de la económica familiar. Y, por último, la
falta de responsabilidad en el pago de pensiones por parte de aquellos
progenitores obligados a ello.
La presencia de este tipo de hogares en el programa de Renta Básica alcanza
en los últimos años a un 30% de las unidades perceptoras
Tabla 58 . Presencia de hogares monoparentales dentro del conjunto perceptoras de Renta Básica
Monoparentales
Media periodo
2002
2005
2007
29,8
30,6
30
27,6
Fuente: Base de datos RB 2002-07
Sin embargo, en este tipo de hogares, cuando es preciso hacer frente a gastos
derivados de vivienda, la Renta Básica se muestra insuficiente, sería preciso
complementar con una ayuda periódica de vivienda y fuertes apoyos que
permitieran la inserción laboral, garantizando mientras la continuidad en los
ingresos.
Población gitana
Dentro de la comunidad gitana, más de una tercera parte de los hogares en
situación de exclusión se encuentran dentro del nivel más severo de pobreza
económica. Además, aproximadamente el 95% de los hogares gitanos se
encuentran en situación de pobreza relativa. En la comunidad gitana tan solo
un 30% de los hogares entrevistados tiene unos ingresos que provengan de un
empleo estable o algún tipo de prestación, frente a 82% de la población
mayoritaria. Del mismo modo, tres de cada cuatro hogares gitanos tienen que
reducir sus gastos básicos y más de la mitad se ven obligados a solicitar ayuda
económica a familiares, amigos/as o instituciones, para sufragar sus gastos
habituales. En este sentido, también destaca la importante reducción de
actividades a consecuencia de la precariedad económica, desprendiéndose
además de los graves problemas de carencia en la cobertura de las necesidades
básicas una merma importante en las relaciones sociales y de ocio.
Por último, el acceso a las pensiones de la comunidad gitana, ha sido,
principalmente, por la vía no contributiva o asistencial, lo que supone la
percepción de una menor cuantía, en ocasiones insuficiente para garantizar la
cobertura de unas necesidades básicas a la totalidad de la unidad familiar.
161
Recordemos que la minoría étnica gitana supone en torno a un cuarto de las
solicitudes de Renta Básica y un 18% de los perceptores sin que estas
proporciones hayan sufrido importantes variaciones en los últimos años
Tabla 59 Presencia de hogares de minoría étnica gitana dentro del conjunto de unidades perceptoras de
Renta Básica
% solicitudes
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Minoría étnica gitana
22,8
24,7
23,2
25,4
25,9
25,1
Fuente: Base de datos RB 2002-2007
En relación a las medidas propuestas para atajar los problemas detectados se
indica, en primer lugar, la necesidad de un esfuerzo por acercar el conjunto de
los programas de garantía de ingresos mínimos (Pensiones No Contributivas,
Subsidio por Desempleo, Complemento de Mínimos de Pensiones, Renta
Básica, Renta Activa de inserción,…) al conjunto de hogares en situación de
pobreza, resolviendo los importantes problemas de articulación que presenta y
potenciando su capacidad protectora.
Respecto al reconocimiento de pensiones no contributivas; se considera
pertinente adaptar la legislación vigente a la realidad de la comunidad gitana
reconociéndose, por ejemplo, la pensión de viudedad en el caso de contraer
matrimonio a través del rito gitano.
Por último, se considera adecuado trabajar a través de itinerarios de
inserción adaptados a la realidad laboral y social de la Comunidad gitana,
contemplándose, por ejemplo, a los perceptores de etnia gitana con estancias
más largas en el programa para los cuales el diseño de itinerarios de
incorporación sociolaboral deberán realizarse a medio o largo plazo. Estos
itinerarios deberán ser diseñados con la participación de los y las profesionales
de atención primaria de los centros y de las propias personas gitanas en un
ámbito de cooperación y a través de una metodología del trabajo de casos y el
acompañamiento social. Para ello será esencial la coordinación con las
entidades y asociaciones que tienen experiencia en el trabajo de inserción con
personas de minoría étnica gitana.
Adolescentes y jóvenes
Las necesidades económicas de este grupo vienen causadas por la falta de
acceso al empleo por falta de experiencia y cualificación o el acceso a empleos
precarios. La dependencia económica de sus familias a menudo intensifica
situaciones de conflictividad familiar y si se producen procesos de
emancipación estos se caracterizan por una elevada vulnerabilidad. Se propone
por un lado, permitir el acceso a la Renta Básica a menores de 25 años (en
algunas Comunidades Autónomas se ha bajado a 23 años). Además en este caso
la garantía de ingresos debe ir acompañada de un importante esfuerzo en el
162
acompañamiento y la aplicación de recursos de activación (cualificación,
inserción laboral) para favorecer la pronta inserción laboral.
Inmigración
A partir de la evaluación del Plan de Inmigración (2009) sabemos que se ha
producido un importante avance en el proceso de integración de la población
extranjera en Navarra. De este modo, tanto la estabilidad en el acceso al empleo
como la red de relaciones familiares creadas constituyen importantes
mecanismos de integración para la mayoría del colectivo.
Igualmente se constata que la población inmigrante ha accedido cuando lo ha
precisado a la red de servicios sociales.
En concreto, el acceso a la Renta Básica ha sido progresivo y en la actualidad
representan casi un 40% de los perceptores.
Tabla 60. Evolución de la presencia de extranjeros solicitantes del conjunto de prestaciones
% solicitudes
Extranjeros extracomunitarios
2002
2003
2004
2005
2006
2007
4,6
36,5
39,6
36,5
37,3
38,7
Fuente: Base de datos RB 2002-2007
A pesar de esta presencia elevada en el programa, las personas inmigrantes
presentan estancias cortas en él, bien porque acceden rápidamente al empleo,
bien porque se está haciendo un uso determinado del programa con este
colectivo como apoyo puntual para situaciones de urgencia.
Si analizamos la procedencia de los extranjeros que solicitan prestaciones de
inserción social observamos como el colectivo latinoamericano representa el
43% de las solicitudes correspondientes a extranjeros, el 26,4% a personas
procedentes del Magreb y un 12% a personas del Este.
Tabla 61 Procedencia de las personas extranjeras que solicitan prestaciones de inserción social
2002/2007
%
Inmigrantes Latinoamericanos
42,9
Inmigrantes Magreb
26,4
Inmigrantes Este
12,1
Inmigrantes Resto de Africa
6,4
Inmigrantes Comunitarios
3,6
Inmigrantes Asia
0,1
Otros
8,4
100
Fuente: Base de datos RB 2002-2007
163
A lo largo del período se observa cierto descenso de las personas procedentes
de Latinoamérica pero un aumento considerable de las personas procedentes
del magreb. Será preciso atender al perfil de problemáticas y situaciones de este
colectivo.
Tabla 62. Principal problema detectado en el hogar perceptor de RB según partencia a colectivo
Problemas de
Convivencia
Dificultades de
inserción social
Falta de medios de
subsistencia
Inmigrantes Comunitarios
16.7
38.7
44.6
Inmigrantes Latinoamericanos
21.22
41.1
37.7
Inmigrantes Magreb
5.6
50.4
44.4
Inmigrantes Resto de África
10.4
46.6
43.0
Inmigrantes Este
8.8
52.4
38.7
Inmigrantes Asia
16.7
33.3
50.0
Otros
23.7
45.1
29.3
Fuente: Base de datos RB 2002-2007
Se observa una mayor incidencia de las dificultades de inserción social en las
personas que provienen del Este y del Magreb lo que de nuevo nos debe llamar
la atención de cara al diseño de recursos de inserción que favorezcan su
integración laboral. Los problemas de convivencia afectan en mayor medida a
las personas que provienen de Latinoamérica. Por último, los problemas
relacionados con la falta de medios tienen una incidencia similar en todos los
colectivos.
Absolutamente relacionado con las dificultades de inserción laboral de
muchos de los extranjeros incorporados al programa se encuentra su situación
jurídica.
Tabla 63. Situación jurídica de los solicitantes extranjeros
%
Irregular
46,2
En trámites
8,7
Cédula de identificación de extranjeros
0,1
Permiso de residencia
8,3
Tarjeta de estudiante
0,1
Permiso de trabajo y residencia
29,1
Asilo y Refugio
0,3
Comunitario
4,5
Otras
2,7
100
Fuente: Base de datos RB 2002-2007
Casi la mitad de los extranjeros que están incorporados al programa de renta
básica se encuentra en situación irregular lo que explica sin duda sus barreras
para acceder a empleos normalizados.
164
En la evaluación del primer plan se destacan como principales retos en el
ámbito de las necesidades sociales del colectivo inmigrante el de combatir la
irregularidad y las malas condiciones laborales.
Como conclusión al análisis monográfico de colectivos se derivan diversas
medidas en relación con la garantía de ingresos:
En algunos casos, tales como la población sin hogar. las personas con
problemas penales o las personas que ejercen la prostitución se ve preciso
mejorar su acceso a la prestación de Renta Básica ya que en estos momentos se
detecta cierta infrarepresentación de los mismos. Las necesidades económicas
de estos colectivos hace necesario mejorar la información y la coordinación con
las entidades sociales para acercar la prestación a estas situaciones.
Existen otras situaciones, como la de los hogares monoparentales o algunas
personas mayores en las que la Renta Básica resulta insuficiente para hacer
frente a los gastos derivados de la economía familiar y la vivienda. En estas
situaciones se plantea necesarias ayudas destinadas a gastos de vivienda o de
atención a la dependencia.
Por último, encontramos aquellas situaciones en las que la garantía de
ingresos debe ir fuertemente acompañada de apoyos en la inserción laboral. Es
el caso de la comunidad gitana, los jóvenes y algunas personas con
discapacidad.
5. Principales intervenciones en materia de Garantía de Ingresos
Renta Básica
Cobertura de la prestación respecto a los indicadores de pobreza y exclusión
La Renta Básica llegó a 2.317 familias en 2007 lo que supone en torno a un
1,5% de los hogares navarros. Para valorar el nivel de cobertura de esta
prestación asistencial destinada a cubrir las necesidades básicas de las personas
en dificultad es preciso poner en relación las cifras de cobertura de la renta
básica con los indicadores más cercanos al concepto de exclusión que hemos
analizado en la primera parte del diagnóstico. La tasa de pobreza severa (% de
hogares por debajo del 30% de la mediana en referencia al umbral de Navarra o
al umbral estatal). Este indicador podría ser considerados una posible cifra
indicativa de la demanda potencial del programa.
165
Gráfico 16. Nivel de cobertura de la Renta Básica en relación con el umbral de pobreza severa
autonómico (30% de la renta mediana en Navarra) para el período 2002-2007)
Fuentes: Elaboración propia en base a de la ECV para Navarra y Base de Datos del Programa de RB
02/07
Observamos como a lo largo del período, la cobertura de la Renta Básica ha
estado en torno al 1.5% de los hogares navarros cuando por debajo de la línea
de pobreza severa (umbral autonómico) se encuentran en torno al 3.3% de los
hogares. Si utilizamos el umbral estatal se encuentran debajo de él un 1.9% de
los hogares de Navarra.
Si utilizamos los indicadores cercanos al concepto de exclusión que se
obtienen a partir de la Encuesta de Población Activa el diagnóstico es algo más
positivo. La cobertura del programa llega a buena parte de los hogares en los
que no existe ningún tipo de ingreso por trabajo o prestaciones ya que estos a lo
largo del período constituyen una media de un 1.3% de los hogares navarros.
166
Gráfico 17. Cobertura del programa de RB en relación con indicadores de exclusión obtenidos a partir de
la EPA: %hogares sin ingresos y % de hogares con todos los activos en paro
Fuentes: Elaboración propia en base a datos de la EPA y Base de Datos del Programa de RB 02/07
El indicador referido a hogares con todos los activos en paro tiene un índice
de cobertura similar ya que esta situación ha alcanzado a una media de 1.2% de
los hogares a lo largo del período de estudio.
A la luz de los datos se concluye que aunque el programa da cobertura a
buena parte de los hogares más excluidos (hogares sin ingresos u hogares con
todos los activos en paro) todavía existe cierto margen de acción para mejorar la
cobertura y llegar al conjunto de los hogares en situación de pobreza severa
sigue siendo amplio.
Tal y como observávamos en el apartado sobre evolución de la pobreza y la exclusión
en Navarra, en el actual contexto de crisis económica el escenario ha cambiado
completamente y las solicitudes de Renta Básica se han incrementado en más de un 50%
alcanzando en 2008 más de 4500 hogares perceptores. A lo largo de 2009 es previsible
que se mantenga o intensifique esta tendencia alcista paralelamente al aumento del
desempleo total familiar y los hogares sin perceptores. Será preciso observar la evolución
de todos los indicadores para conocer los niveles de cobertura del programa y su rol en el
contexto de esta crisis.
Comparación del nivel de cobertura con el resto de CCAA
Como es sabido no existe un sistema de datos unificado recogido a nivel
nacional que permita comparar fielmente y de manera dinámica los distintos
167
programas de renta mínima autonómico. La última recogida de datos
autonómica efectuada por el MTAS para el Plan de Inclusión maneja datos del
2003 y permite estimar que las rentas mínimas llegan en España a 7 de cada mil
hogares, 97.256 perceptores en total. Existe un nivel de heterogeneidad muy
elevado en los niveles de cobertura de las Comunidades Autónomas porque las
diferencias entre la de mayor cobertura, País Vasco y los casos de Murcia o
Castilla-La Mancha, por ejemplo, van de uno a treinta. Navarra es la segunda
Comunidad Autónoma con mejor nivel de cobertura alcanzando a 20 de cada
mil hogares aunque superada en gran medida por la extensión del programa en
el País Vasco.
Gráfico 18.
Nivel de cobertura de las rentas mínimas por comunidades autónomas
Proporción de hogares perceptores / hogares sin
ingresos por CCAA 2002 (%)
Proporción de hogares perceptores de rentas
mínimas por CCAA 2003 (‰)
150
40
35
125
30
100
25
75
20
15
50
10
25
5
Fuentes: Elaboración propia en base a datos del MTAS (II Plan de Inclusión del Reino de España) y de la
EPA.
En el gráfico de la derecha se contrasta el volumen de perceptores con el de
hogares sin ingresos (según la EPA). Para el conjunto del Estado, la cifra ha
venido situándose en torno a los 300.000 hogares que nosotros llamamos aquí
“hogares sin ingresos”. Este indicador presenta algunas anomalías en las
comunidades pequeñas, como La Rioja, o Cantabria que habría que tomar con
suma prudencia, pero en su conjunto nos muestra que la inmensa mayoría de
las comunidades se encuentran en un nivel de cobertura inferior al 25%. En el
caso de Navarra tal y como veíamos en el primer apartado con datos más
actualizados, el nivel de cobertura es superior al de la mayor parte de las
Comunidades Autónomas.
Evolución de la cobertura a lo largo del periodo
168
Navarra
País Vasco
Cantabria
Andalucía
Galicia
Canarias
España
Extremadura
Madrid
Cataluña
Aragón
Castilla y León
Asturias
Baleares
Cdad. Valenciana
Murcia
La Rioja
Navarra
País Vasco
Cantabria
Andalucía
Galicia
Canarias
España
Extremadura
Madrid
Cataluña
Aragón
Castilla y León
Asturias
Baleares
Cdad. Valenciana
Murcia
La Rioja
Castilla-La Mancha
Castilla-La Mancha
0
0
Si observamos la evolución del programa en el período 2002-2007 vemos
como, tras unos años de clara mejoría de la cobertura del programa desde la
aprobación de la Ley en 1999 hasta 2004, se observa cierto decrecimiento en
2005 y un nuevo repunte en 2007.
Gráfico 19
Evolución de los hogares perceptores de la renta básica en el período 2002-2007
Elaboración propia. Fuente: Base de datos RB 2002-2007 y datos de la EPA.
Tras un periodo de aumento del número de unidades perceptoras a partir de
2004 se produce una fase de importante descenso que quizás pueda ser
interpretada a partir de la regulación aprobada en el 2005 que establecía como
referencia para el baremo un indicador más restrictivo (IPREM); igualmente en
este período se produjo una mejora en la coordinación administrativa con otras
bases de datos de la Seguridad Social y el INEM lo que permitió cotejar mejor
los ingresos y evitar situaciones que no estuvieran cumpliendo los requisitos
económicos del programa; por último, en ese período se produjo el proceso de
regularización de inmigrantes lo que hizo que muchos de los que estaban en
renta básica salieran para acceder al empleo. Es en este momento cuando se
produce una caída intensa de los hogares incorporados al programa que se
frena con un importante aumento en el 2007. En 2007 de nuevo se produce un
cambio en la regulación del programa recuperando de nuevo el SMI y
aumentando hasta el 80% del mismo el baremo de acceso al programa.
Los datos recientes de 2008 indican el fuerte incremento del número de perceptores
que alcanzó la cifra de 4.556 en 2008. La tasa de desempleo en Navarra ya alcanzaba
proporciones de 8% que duplicaban la tasa del año anterior.
169
Cobertura respecto al volumen de solicitudes
La evolución del número de solicitudes del programa a lo largo del período
se encuentra estrechamente relacionada con la evolución de las prestaciones
percibidas. Es decir, se produce un aumento de las solicitudes en los mismos
períodos de aumento del número de prestaciones concedidas. Esto demuestra
que de algún modo las solicitudes también se ven influenciadas por las
estrategias institucionales o reguladoras del programa.
Desde el programa se tiene la percepción de cubrir toda la demanda de
aquellas personas que cumplen los requisitos del programa y por tanto los
expedientes que no acaban en percepción tienen que ver más con solicitudes
que no se ajustaban a los requerimientos del programa.
Gráfico 20. Evolución de la demanda y del número de prestaciones concedidas de Renta Básica 20022007
Fuente: Base de datos RB 2002-2007
La brecha entre las solicitudes de Renta Básica y las prestaciones concedidas
ha ido aumentando considerablemente desde 2005. De este modo, el porcentaje
de solicitudes cubiertas va diminuyendo desde el 90% hasta el 85%.
Tabla 64 Evolución del número de solicitudes, perceptores de RB 2002-2007
2002
2003
2004
2005
2006
2007
3618
3618
4114
3664
3607
4185
Concedidas
3242
3350
3708
3167
3021
3537
% percepción
89,6
92,6
90,1
86,4
83,8
84,5
Solicitudes
Fuente: Base de datos INBS 2001-2007
Esta brecha aumenta ante la nueva situación en 2008 el número de solicitudes era de
5799 y el número de hogares perceptores de 4455, siendo la proporción de solicitudes
cubiertas de un 77%.
170
La distancia entre volumen de solicitudes y perceptores es algo superior en el
análisis de las solicitudes del conjunto de prestaciones de incorporación social
(Empleo social protegido, ayudas extraordinarias, y otras).
Tabla 65
Evolución conjunto de solicitudes de prestaciones de inserción social (2002-2007)
2002
2003
2004
2005
2006
2007
3.618
3.618
4.114
3.664
3.607
4.185
Empleo Social
914
736
713
662
623
Ayudas Extraordinarias
520
598
606
654
746
905
Vivienda de integración Social
145
131
108
79
89
91
Inserción Laboral en Empresas
27
31
32
27
28
29
Ayudas de Integración Familiar y Social
48
60
53
54
44
44
Renta Básica
Proyectos de Trabajo Individual
Total solicitudes
6
10
1
1
3
1
5.305
5.344
5.627
5.141
5.141
5.257
Fuente: Base de datos INBS 2001-2007
Tabla 66 Evolución del número de solicitudes y denegaciones del conjunto de prestaciones de inserción
social a lo largo del período
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Número de
solicitudes
Número de
denegaciones
5.305
5.344
5.627
5.141
5.141
5.257
516
594
571
700
822
870
% respecto al
total de
solicitudes
9,7
11,1
10,1
13,6
16,0
16,5
Fuente: Base de datos RB 2002-2007
En este caso observamos que el número de solicitudes del conjunto de
prestaciones se mantiene prácticamente constante a lo largo del período y sin
embargo, aumenta considerablemente el número de denegaciones. Será preciso
evaluar en profundidad en qué medida este hecho se debe a un desajuste
creciente entre los criterios de acceso a los distintos programas y las
características de los perceptores.
Con el fin de realizar un primer acercamiento a esta cuestión se muestra a
continuación una tabla de los motivos de denegación más frecuentes:
171
Tabla 67
Motivos de denegación más frecuentes (conjunto de prestaciones). Período 2002-2007
%
Porcentaje Acumulado
DF 120/99 Art.5º (1.1) -No tener residencia Navarra con antigüedad mínima de 2
años
18,7
18,7
DF 168/90 art. 7.2. No apreciarse en grado suficiente problemática
15,0
33,7
DF 120/99 Art.4º (5.2) -Por superar la suma de ingresos mensuales y bienes lo
establecido
10,9
44,6
DF 120/99 Art.1 U.F no carente de recursos económicos para cubrir necesidades
básicas
8,4
53,0
DF 120/99 Art.5º (1.4) -Recursos económicos U.F. en 6 meses últimos superiores a
lo establecido
7,5
60,5
DF 120/99 Art.5º (1.3a) -No >25 años y < 65
5,4
65,9
DF 120/99 Art.20º (2) -Por ocultar datos necesarios o proporcionar información
errónea
4,4
70,3
R.3. No contemplarse el concepto solicitado
4,4
74,7
R.7.1.c Por tener la unidad familiar un nivel de ingresos superior
4,3
79,0
DF 120/99 Art. 18º(1.4) - Incumplimiento del Acuerdo de Incorporación Sociolaboral
2,7
81,7
DF 120/99 Art.5º (1.3b) - Menor de 25 y no U.F. Indpte incluida en P. Inc.
Sociolaboral
1,9
83,6
DF 120/99 Art.1º.2 - Por ser R.B. una prestación complementaria y subsidiaria otro
tipo recurso
1,8
85,4
R.6.1 Por valorar que la cantidad subvencionable es insuficiente para resolver
1,2
86,6
DF 168/90 y R.4.2. No acreditar residencia en Navarra (2 años)
1,2
87,8
DF 120/99 Art.20º (3e) - Por no facilitar la labor de evaluar la situación y no
colaborar
1,2
89,0
Fuente: Base de datos RB 2002-2007
Entre los motivos más frecuentes, sobre los cuáles será preciso reflexionar, se
encuentra en primer lugar, la cuestión de la residencia en Navarra para un
18.7% de los casos. En segundo lugar, se encuentra la cuestión de no apreciación
de un grado suficiente de la problemática. Existe en torno a un 15% de
denegaciones derivadas de cuestiones económicas que hacen valorar no
necesario el recurso (superar ingresos anuales, no carecer de recursos y
similares). Casi un 6% de las solicitudes son denegada debido a que del
solicitante no es mayor de 25 años o menor de 64. Existen además denegaciones
debidas al comportamiento de los solicitantes tales como la ocultación de datos,
incumplimiento de acuerdos o no facilitar la Evaluación entre otros.
Por último, si analizamos el perfil de las denegaciones observamos que
algunos colectivos tienen una mayor representación en ellas como es el caso de
los extranjeros debido, en gran medida al requisito de la residencia.
172
Tabla 68 Presencia de distintos colectivos respecto al total de solicitudes y respecto al total de
denegaciones para el conjunto del periodo
%
respecto al total de
solicitudes
%
respecto al total de
denegaciones
Extranjeros extracomunitarios
36,1
47,2
Minoría étnica gitana
37,8
29,3
Resto de la población
24,6
21,1
Fuente: Base de datos RB 2002-2007
Quizás sea preciso, revisar algunos de los requisitos como el de la residencia
a la edad a la luz de las necesidades de estos colectivos, inmigrantes y personas
menores de 25 años.
Excepcionalidad
En cualquier caso el programa sigue atendiendo aquellas situaciones de
mayor necesidad incluso en aquellos casos en los que no se cumplen todos los
requisitos por la vía reservada para la excepcionalidad. Por esta vía se está
dando protección sobretodo a situaciones de dificultad vividas por hogares de
personas extranjeras que no cumplen el requisito de los dos años de residencia
y hogares monoparentales que conviven con otras unidades familiares con
recursos.
Tabla 69. Situación de excepccionalidad
extranjeros (menos de 2 años
residencia)
Monoparentales
que conviven
otros
colectivos
Total
2004
744
111
40
895
2005
419
89
19
527
2006
562
81
36
679
2007
549
53
37
639
2008
852
67
76
995
Fuente: Servicio de Incorporación Social. Dirección General de Asuntos Sociales
En el 2008 el volumen de entradas por la vía excepcional ha aumentado hasta
alcanzar a casi un cuarto del total de perceptores. Esta vía está sirviendo sobretodo para
proteger económica a aquellos hogares de personas extranjeras que no cumplen el
requisito de 2 años de residencia y han sido los primeros afectados por la crisis
económica.
Dentro del marco de trabajo constituido por la Cartera de Servicios Sociales
se pretende establecer una adaptación de dichos criterios estableciendo en 1 año
el requisito de residencia en Navarra y tratando de introducir cierta regulación
en la gestión de las situaciones de excepcionalidad.
173
Calidad de las prestaciones
La evolución de la financiación ha sufrido un crecimiento interanual positivo
exceptuando 2005-2006, año en que se produjo un descenso del presupuesto
dedicado al programa. A partir de 2007-2008 el presupuesto se incrementa
considerablemente.
Gráfico 21
Evolución del presupuesto del Programa y Crecimiento Interanual.
Fuente: Memorias Bienestar Social 2002-2006
En 2008 el esfuerzo económico realizado para dar respuesta a la demanda plantada
por la crisis económica supone un crecimiento del 56% respecto al año anterior.
Sin embargo, se observa cierto estancamiento de la calidad de las cuantías
recibidas por los perceptores de la Renta Básica a lo largo del período
manteniéndose el mismo nivel a lo largo del mismo y por tanto sin tener en
cuenta las variaciones sufridas por los niveles de vida en Navarra en dicho
periodo. En 2005 se produjo un descenso de la cuantía media recibida (debido
al cambio de baremo) que como es sabido se vio corregido en 2007.
174
Gráfico 22Evolución de la cuantía media de RB recibida por los perceptores a lo largo del período 2002-07
Elaboración propia. Fuente: Base de datos INBS 2001-2007.
En la siguiente tabla observamos como la cuantía media de la prestación a lo
largo del período se mantiene en torno a los 430 euros. Igualmente la duración
media de las prestaciones en el programa no alcanza en todo el período los 5
meses. El volumen total de ingresos recibidos a lo largo del período de cada
prestación se encuentra entre los 1.700 y los 1.900 euros.
Tabla 70
Cuantía media y duración de cada prestación de Renta Básica percibida 2001-2007.
Cuantía recibida al mes (media)
Tiempo de estancia (meses) (media)
2001
432
4.67
2002
417
4.28
2003
404
4.67
2004
427
4.46
2005
395
4.78
2006
437
4.55
2007
478
4.42
Elaboración propia. Fuente: Base de datos INBS 2001-2007.
Si analizamos los períodos de estancia de los hogares a lo largo del período
(teniendo en cuenta todas sus prestaciones) se observa que la media de estancia
en el programa se encuentra en 12.6 meses. El volumen total de ingresos
recibido por término medio en los hogares perceptores es de 5.100 euros. Es
sabido que las medias en ocasiones no son del todo significativas debido a la
desviación de los datos de las mismas, por ello mostramos a continuación la
mediana, y los percentiles que nos permiten conocer mejor la situación del
conjunto de hogares.
175
Tabla 71 Media, Mediana y Percentiles de las cuantía, tiempo y volumen total de ingresos recibidos por
los hogares incorporados al programa de RB 2002-07
Cuantía recibida
al mes (media)
Tiempo de estancia
(meses) (tiempo
medio)
Volumen total de
ingreso recibidos a lo
largo del período
(media)
Media
398
12,6 meses
5103
Mediana
405
6 meses
2460
25% de los hogares
314
3
1203
50% de los hogares
405
6
2460
75% de los hogares
497
15
5754
Percentiles
Elaboración propia. Fuente: Base de datos RB 2002-2007.
En relación con la cuantía mensual la desviación típica no es muy elevada
por eso los valores sí son cercanos a la media (398). Sin embargo, en relación
con la estancia temporal en el programa y por tanto también con el volumen
total de ingresos percibido, la diversidad es mucho mayor y los valores oscilan
para distintos tipos de usuarios.
De este modo se comprueba tal y como veremos más adelante una elevada
heterogeneidad de usos del programa (usos puntuales y larga estancia) en
función de las características de los hogares.
Poniendo en relación los indicadores observados (cuantía, tiempo estancia y
volumen total de ingresos recibido) con el tamaño de los hogares comprobamos
una tendencia ya observada. El incremento de la calidad de las prestaciones es
más limitado conforme aumenta el número de miembros del hogar.
La cuantía media aumenta en una proporción muy pequeña conforme
aumenta el número de miembros tal y como muestra el gráfico.
Gráfico 23
Cuantía media percibida por cada tamaño de unidad familiar
Elaboración propia. Fuente: Base de datos RB 2002-2007.
176
Tampoco varía en función del número de miembros el tiempo de estancia en
el programa, de este modo el volumen total de ingresos percibidos sigue sin
presentar un incremento acorde con el aumento del tamaño de los hogares.
Tabla 72
Calidad de las prestaciones para cada tamaño de familia
número de
miembros
Cuantía
recibida al
mes
(media)
Tiempo de
estancia
(meses)
(tiempo
medio)
Volumen total de
ingreso
recibidos a lo
largo del período
(media)
1
378
4.96
1.773
2
422
4.40
1.689
3
448
4.33
1.814
4
474
4.51
2.034
5
483
4.74
2.173
6
537
4.96
2.430
7
511
4.69
2.484
8
503
4.87
2.222
Elaboración propia. Fuente: Base de datos RB 2002-2007.
Comprobamos que comparativamente los hogares unipersonales se
encuentran mejor tratados por el programa que los hogares de dos o más
miembros.
Análisis de flujos. Tipos de estancia en el programa
Valiéndonos de la información longitudinal de la base de datos podemos
establecer un seguimiento de la evolución de los hogares perceptores de Renta
Básica y observar el tipo de relación que cada uno de ellos establece con el
programa. Con este fin vamos a diferenciar, como en otras ocasiones, tres tipos
de utilización del programa:
-
Uso puntual del programa, referido a hogares que acceden a él porque
atraviesan una situación de necesidad económica coyuntural y salen
pronto de él (hogares que a lo largo de todo el periodo 2001-2007 tan
sólo aparecen como perceptores en un año determinado)
(denominamos como salida definitiva).
-
Uso continuado, referido a hogares cuyas problemática les impide
salir del programa, por lo que permanecen en él durante períodos
largos de tiempo (hogares que permanecen en el programa por lo
menos cuatro años consecutivos) (denominamos de larga estancia).
-
Uso intermitente del programa, llevado a cabo por hogares que entran
y salen de él en función de su acceso al mercado laboral por lo que
devienen independientes del programa durante ciertos períodos,
aunque la inestabilidad de sus ingresos y/o la precariedad laboral les
hace volver a él (hogares que acceden al programa y que después
177
vuelven a él en alguna otra ocasión a lo largo de los años siguientes,
pero no permanecen en él de forma continuada, cuatro años
continuados) (denominamos intermitentes).
Gráfico 24.
Evolución de los flujos de entrada y salida de los hogares perceptores de RB a lo largo
del período 2001-2007
Elaboración propia. Fuente: Base de datos RB 2001-2007.
Aplicando la clasificación al conjunto de hogares que han sido usuarios del
programa entre 2001 y 2007 observamos la escasa incidencia de la cronicidad y
su clara tendencia decreciente. A lo largo de todo el período tan sólo un 9,3%
de los hogares han tenido un uso continuado, es decir han permanecido cuatro
años, o más dentro del programa. La lectura positiva de este dato es que esta
tendencia decreciente pueda deberse a la coyuntura económica favorable y a la
disponibilidad de puestos de trabajo. De igual forma, la creciente presencia de
hogares extranjeros en el programa con necesidades de apoyo económico
puntual ha podido contribuir a disminuir el porcentaje de hogares con usos
continuados.
Igualmente observamos cómo se mantiene, en el periodo analizado, una
elevada proporción de hogares que utilizan el programa de manera puntual y
que esta tendencia ha ido claramente en aumento a lo largo del período. De
hecho, más de la mitad (56%) de los hogares tan sólo aparecen como
perceptores un año en todo el período analizado 2001-07.
Por último, destacar el aumento de los usos intermitentes del programa que
caracterizan ya al 34,5% de los usuarios que entran y salen del programa a lo
largo del período. Esta extensión del uso intermitente nos indica dos cuestiones
fundamentales. Por un lado, que contrariamente a lo que se piensa acerca de las
178
prestaciones asistenciales, existe una disposición de los hogares a no depender
del programa y salir de él siempre que las oportunidades laborales y su
situación personal lo permitan). Por otro lado, el hecho de que vuelvan a él, nos
indica la escasa estabilidad de los procesos de inserción que se establecen,
debido al carácter precario de los empleos a los que acceden o a la no
superación de la situación de dificultad social. Ambas cuestiones deben ser
objeto de valoración en este proceso de mejora del programa.
A continuación mostramos la protección que reciben del programa los
distintos tipos de usuarios en términos de tiempo de estancia y volumen total
de ingresos percibidos.
Tabla 73 Cuantía. Tiempo de estancia y volumen total de ingresos recibidos por cada tipo de hogar en
función de su estancia en el programa
Hogares
Cuantía
recibida al
mes (media)
Tiempo de estancia
(meses) (tiempo
medio)
Volumen total
de ingreso
recibidos a lo
largo del
período
(media)
Uso continuado
430
4 años
20.504 euros
Uso intermitente
417
1 año y tres meses
6.216 euros
Salidas Definitivas
390
4,52
1.807 euros
Elaboración propia. Fuente: Base de datos RB 2002-2007.
Se observa cierta diferenciación en la utilización de los recursos ya que
dentro de los hogares que han participado en el empleo social protegido la
proporción de usos de larga estancia e intermitentes es mayor que en aquellos
que sólo utilizan la prestación económica de renta básica. En anteriores
evaluaciones se ha comprobado igualmente el uso del empleo social con
aquellos casos que más dificultades tienen para la inserción laboral autónoma.
Los hogares que han participado en el programa de vivienda de integración la
proporción de usos de larga estancia es muy baja y aumenta considerablemente
las salidas definitivas.
Tabla 74 Tipo de usos según recursos utilizados
2002-2007
RB
ESP
VIS
Larga Estancia
8.8
16.6
3.2
Intermitente
32.6
49.1
54
53
33.8
41.9
Salida Definitiva
Comparando el período actual 2001-07 con otros períodos evaluados
anteriormente, 1990-93 o 1995-1998, se confirma la intensificación de algunas
tendencias ya detectadas: la disminución de los usos continuados del programa,
el aumento de las salidas definitivas y el aumento de los usos intermitentes:
179
Tabla 75 Formas de utilización del programa en función de la duración de su estancia en los tres periodos
evaluados.
Primer Periodo Segundo Periodo
1990-93
1995-98
Tercer Periodo
2002-07
%
%
%
Larga Estancia
21,4
13,4
9,3
Intermitentes
36,8
28,7
34,5
Salida definitiva
41,8
57,9
56,2
Total hogares
100
100
100
Fuente: Base de datos RB 1990-2001 y 2002-2007
Gráfico 25.
Evolución de los tipos de estancia en el programa en los tres periodos analizados.
Fuente: Base de datos RB 1990-2001 y 2002-2007
Insistimos en que la clara disminución de las largas estancias en el programa,
el aumento de los usos intermitentes y el aumento de las salidas definitivas
debilitan el argumento de la dependencia y la cronicidad siempre presente en
los debates en relación con este tipo de programas pero también ponen en
entredicho la capacidad del programa para favorecer procesos de inserción más
eficaces y duraderos y refuerzan la necesidad de establecer recursos de
incorporación sociolaboral que permitan reforzar dichos procesos.
Acuerdos de incorporación sociolaboral
Entre los hogares incorporados al programa entre 2002 y 2007 únicamente se
ha firmado acuerdo en un 25% de los casos:
-
en un 29% de los casos no se firmó el acuerdo por la negativa del usuario
-
en un 15% no se firmó porque el/la profesional no considera aconsejable
en ese momento firmar el acuerdo (desconocemos si es porque valora
180
que es preciso priorizar la garantía de ingresos frente a otros objetivos o
por otros motivos).
-
En un 55% de los casos no se firmó el acuerdo porque no procedía
(tampoco se puede discernir a partir de la base el motivo).
En cuanto a los contenidos de dichos acuerdos, a pesar de que se detallan en
la base de datos, estos no han sido objeto de codificación por el momento por lo
que no ha podido obtenerse información relevante. Esta información quizás
pudiera darnos cierta perspectiva sobre el tipo de contenidos y la utilidad de
dichos acuerdos con la que ilustrar el debate que ha suscitado la experiencia de
firma de los mismos y los cuestionamientos actuales relativos a su eficacia.
Todas las personas entrevistadas coinciden en la dificultad de valorar el
recurso de los acuerdos de incorporación sociolaboral como instrumento de
trabajo ya que no se han acabado de desarrollar todos los recursos necesarios
para respaldar dichos acuerdos con procesos de acompañamiento social.
En este caso, también se espera que el marco de trabajo establecido por la
Cartera de Servicios Sociales proporcione una mayor eficacia al instrumento de
los acuerdos que deberán ser firmados de manera obligatoria en todas los casos
y objeto de una mayor evaluación y seguimiento.
181
6. Coordinación con la Evaluación del Plan de Inmigración
La evaluación del Plan de Inmigración (2009) destaca el importante avance
producido en el proceso de integración de la población extranjera en Navarra a
través del acceso al empleo y de la red de relaciones sociales y familiares. Se
muestra el importante valor normalizador del Plan de Integración de la
Población Inmigrante que ha potenciado el acceso de este colectivo al conjunto
de sistemas de protección de la Comunidad Foral. En este sentido se valora
muy positivamente el acceso de la población inmigrante en situación de
dificultad a la red de servicios sociales y al uso de las prestaciones (Renta
Básica, Ayudas familiares, Ayudas extraordinarias y otras.). También en
positivo se destaca la coordinación existente entre el conjunto de entidades de
iniciativa social y los servicios públicos que han tejido una red de acogida y
orientación de la población inmigrante llegando incluso a cierto grado de
especialización en la intervención.
Sin embargo, parece que queda cierto camino por recorrer en relación con la
elaboración de protocolos de actuación conjuntos para determinadas
situaciones de dificultad, como la acogida, así como para completar el conjunto
de dispositivos de intervención:
-
Adaptar la red de servicios de acogida a las características de la población
inmigrante que precisa alojamiento de emergencia (familias)
-
Extender el modelo de alojamiento de emergencia que existe en
Pamplona a otras Entidades Locales.
-
Establecer protocolos de actuación en relación con las problemáticas
relacionadas con menores y potenciar la red de centros y programas
destinadas a menores.
-
Ampliar la oferta de plazas en la red de guarderías y centros de
conciliación de la vida laboral y familiar.
-
Agilizar la tramitación de ciertas ayudas sociales.
-
Favorecer la formación y la coordinación entre profesionales del conjunto
de la red de atención a la población inmigrante.
Al margen de estas y otras medidas específicas vinculadas con el ámbito de
servicios sociales, la evaluación destaca como principales retos de futuro en el
ámbito de la inmigración: combatir la irregularidad y las malas condiciones
laborales en las que trabaja buena parte de la población inmigrante. Cualquier
avance que se produzca en este sentido tendrá un elevado carácter preventivo
de cara evitar la generación de situaciones de exclusión dentro del colectivo
inmigrante.
182
7. Posibles líneas de actuación a desarrollar en materia de garantía
de ingresos en el II Plan de lucha contra la exclusión
Se deriva del análisis que el efecto de la prestación de Renta Básica en los
hogares resulta decisivo para su subsistencia ya que permite a los hogares
superar la situación de pobreza severa.
Dentro de los colectivos que podrían ser susceptibles una mejora en la
garantía de ingresos, preocupa especialmente la situación de personas mayores
de 65 años con prestaciones bajas que podrían ser complementadas hasta el
nivel del SMI. Para ello será preciso mejorar las fuentes de información para
poder dar dimensión a estas situaciones.
Hemos comprobado el impacto del desempleo, la extensión de la pobreza
entre las personas que trabajan y las limitaciones de la protección asistencial en
las situaciones de pobreza severa. Estas situaciones ponen de manifiesto la
necesidad por avanzar en la construcción de una última red de protección
homogénea, frente a la fragmentación y heterogeneidad de las prestaciones
actuales. El mantenimiento de un único nivel de mínimos garantizaría la
subsistencia de los hogares y la prevención de procesos de exclusión que
actualmente se generan desde de otros sistemas, como el mercado laboral o el
propio sistema no contributivo de protección social.
El análisis realizado demuestra la gran eficacia de la Renta Básica en su
función de garantía de ingresos frente a la pobreza severa. Se recogen algunas
de las propuestas vertidas a lo largo del trabajo para mejorar esta función:
Avanzar en el objetivo de erradicación de la pobreza severa en Navarra
para lo cual aún queda cierto margen de intervención. S
Mejorar el tratamiento de los hogares de mas de dos miembros ya que el
efecto económico disminuye conforme aumenta el número de miembros.
A pesar de los importantes avances producidos en la adecuación de los
criterios de acceso a la prestación las nuevas situaciones de exclusión plantean
nuevas posibilidades:
-
Eliminación del requisito de 2 años de residencia (ya contemplado en
la Cartera de Servicios Sociales)
-
Mejorar el carácter de derecho subjetivo de la renta básica eliminando
las consecuencias negativas de la consideración de la Unidad
Convivencial.
Podría avanzarse en la adecuación de las cuantías a las variaciones sufridas
por los niveles de vida en Navarra y a las necesidades económicas de las
familias excluidas.
183
Igualmente ante la persistencia de buena parte de las situaciones de
exclusión se plantea la necesidad de aumentar los períodos de estancia en el
programa en los casos que así lo requieran (enfermedades, dependencia, edad
avanzada) agilizando los trámites de renovación.
Debido a la constatación de los elevados gastos relacionados con la vivienda
que presentan muchos perceptores y que disminuyen la eficacia de la Renta
Básica se plantea la necesidad de crear ayudas específicas para gastos de
vivienda.
En relación con la función de incorporación del programa de Renta Básica
Hemos constatado que la diversa incidencia de las problemáticas en los
hogares incorporados al programa sustenta la necesidad de contemplar la
existencia de diversos perfiles en función de sus necesidades de
incorporación sociolaboral.
Consideramos preciso en primer lugar, realizar algunas mejorías en el
sistema de recogida de información que nos permitan conocer a fondo el perfil
de este tipo de usuarios. La propuesta descrita en este trabajo trata de combinar
la lógica del diagnóstico con la lógica de la intervención de tal manera que
puedan diseñarse distintos usos del programa (garantía de ingresos,
incorporación social) y sea más fácil dimensionar el mapa de recursos de
incorporación sociolaboral preciso.
A partir de la información disponible se distinguen diversos perfiles en
función de la relación con la actividad económica: desempleados, trabajadores
que complementan rentas bajas de empleo, pensionistas y personas en situación
irregularidad;
y en función de las problemáticas que dificultan la incorporación del hogar:
-
Problemáticas relacionadas con la convivencia. En ellos la Renta
Básica supone un mantenimiento de ingresos para la subsistencia.
-
Hogares en los que la principal barrera para la integración es la falta
de recursos económicos. Igualmente en este caso la Renta Básica
facilitar el mantenimiento de ingresos para la subsistencia mientras
acceden al mercado laboral o se soluciona la situación de crisis que ha
ocasionado la solicitud.
-
Por último, existe todo un abanico de situaciones con barreras para la
incorporación social (discapacidades, alcoholismo, marginalidad,
desempleo de larga duración, y edad avanzada etc.). Para quienes
podrían contemplarse actividades de carácter laboral, ocupacional y
sobretodo procesos de acompañamiento social que favorezcan la
inserción de carácter social (deshabituación, relaciones sociales,
reconocimientos, acceso al sistema sanitario).
184
La combinación de ambas dimensiones nos aproxima a esbozar la existencia
de varios perfiles que permitan establecer un mejor diseño y planificación de las
acciones destinadas a la incorporación social y laboral y el establecimiento de
diferentes tipos de utilización del programa.
En las situaciones en las que existen escasas posibilidades de inserción
laboral en el corto o medio plazo será necesario garantizar el derecho a un
proceso de inserción social articulado en torno al recurso del acompañamiento
social. A través de:
-
Mecanismos destinados a facilitar la continuidad en la garantía de
ingresos. (para personas de edad avanzada, discapacidad o problemas
sociales severos).
-
Dispositivos destinados a favorecer la disponibilidad para el trabajo
de hogares con cargas familiares no compartidas (favorecer el acceso a
recursos de cuidado de menores y mayores para usuarios de Renta
Básica).
-
Procesos de intervención social de carácter integral que permitan la
superación de situaciones de exclusión mediante la coordinación de
acciones en distintos ámbitos como el de salud, vivienda o
acompañamiento social (casos de deshabituación, personas sin hogar,
personas con problemas de salud mental, y otras).
-
Dispositivos de empleo de carácter ocupacional que permitan la
utilización del empleo con el fin de «activar» procesos personales de
aquellas personas con problemas de salud mental, problemas físicos o
avanzada edad.
En los casos de personas con posibilidades de inserción laboral en el corto o
medio plazo será preciso aumentar los esfuerzos destinados a la activación
laboral
Garantizar el derecho a oportunidades de inserción laboral:
-
Aumentar las plazas de Empleo Social
-
Relanzar la Inserción Laboral aumentando de nuevo las ayudas
-
Disponibilidad de oferta formativa
-
Oferta de contratación pública
-
Acciones de intermediación con el mercado laboral (Servicio
Navarro de Empleo)
-
Fomento de la contratación en empresas que realizan servicios
para la Administración mediante la utilización de cláusulas
sociales)
185
Debido a las características del mercado de trabajo en el que existe una
elevada presencia de empleos de carácter precario se valora muy positivamente
la experiencia de dispositivos que favorezcan procesos de inserción laboral más
estables a través de la posibilidad de percibir íntegramente durante un
periodo de tiempo determinado ingresos derivados de Renta Básica y
derivados del empleo (sin que estos suponga un descuento en la prestación).
En la Comunidad Autónoma Vasca la experiencia de los estímulos al empleo ha
permitido que más de un 33% de los perceptores combinaran la prestación
económica con el empleo. Esta experiencia ha sido muy bien valorada desde
diversos agentes sociales ya que motiva la incorporación laboral y favorece
procesos de integración más estables.
En relación con el programa de empleo social protegido y las acciones de
formación destinadas a población excluida se hace precisa la inversión en unos
recursos de mayor duración que permitan la cualificación necesaria para
superar la barrera de los trabajos precarios.
Se considera necesario completar y reforzar la red de equipos de
incorporación sociolaboral para poder reforzar las funciones de
acompañamiento social que se realizan desde los servicios sociales y de este
modo revalorizar los acuerdos de incorporación social como instrumentos
frente a la exclusión social.
Por último, uno de los valores reconocidos al I Plan fue la generación de
foros de trabajo y reflexión de profesionales tanto del ámbito público como de
la iniciativa social. Este II Plan debe ser capaz de retomar y reforzar esta línea
de formación y trabajo conjunto que permita profundizar en el conocimiento
de los procesos de exclusión social y de los mecanismos que favorecen la
integración.
186
Anexo Tabla 76Hogares Perceptores de Renta Básica entre 2002-2007 por zonas de servicios sociales
(cifras absolutas y porcentaje acumulado con respecto al total. Datos ordenados de mayor a menor
número de hogares perceptores
Valores Absolutos
Porcentaje válido
Porcentaje acumulado
CASCO VIEJO
1993
8,5
8,5
ROCHAPEA - ROTXAPEA
1738
7,4
15,9
TUDELA
1475
6,3
22,2
ENSANCHE
1151
4,9
27,1
MILAGROSA - AZPILAGAÑA
1090
4,6
31,8
CHANTREA - TXANTREA
1056
4,5
36,3
SAN JORGE
1033
4,4
40,7
BERRIOZAR
1009
4,3
45
BARAÑAIN
849
3,6
48,6
VALTIERRA
845
3,6
52,2
PERALTA
805
3,4
55,6
BURLADA / BURLATA
760
3,2
58,9
SAN JUAN
757
3,2
62,1
ERMITAGAÑA / MENDEBALDEA
601
2,6
64,7
ETXABAKOITZ
600
2,6
67,2
ESTELLA / LIZARRA
512
2,2
69,4
ITURRAMA
483
2,1
71,5
TAFALLA
460
2
73,4
CORELLA
453
1,9
75,4
VILLAVA / ATARRABIA
437
1,9
77,2
OLITE
373
1,6
78,8
SANGÜESA
353
1,5
80,3
ALTSASU/ALSASUA
329
1,4
81,7
BUÑUEL
313
1,3
83,1
LODOSA
307
1,3
84,4
ZIZUR
294
1,3
85,6
NOAIN
270
1,2
86,8
CINTRUENIGO
251
1,1
87,9
MENDAVIA
218
0,9
88,8
PUENTE LA REINA / GARES
198
0,8
89,6
DONEZTEBE-SANTESTEBAN
193
0,8
90,5
CASCANTE
191
0,8
91,3
MENDILLORRI
183
0,8
92,1
IRURTZUN
169
0,7
92,8
SAN ADRIAN
169
0,7
93,5
ALLO
166
0,7
94,2
CARCASTILLO
125
0,5
95,3
ARTAJONA
118
0,5
95,8
HUARTE / UHARTE
109
0,5
96,2
ORKOIEN
102
0,4
96,7
ETXARRI-ARANATZ
99
0,4
97,1
LESAKA
92
0,4
97,5
ELIZONDO
81
0,3
97,8
VIANA
76
0,3
98,2
ANCIN-AMESCOA
66
0,3
98,4
VALLE DE ARANGUREN
56
0,2
98,7
VILLATUERTA
54
0,2
98,9
LOS ARCOS
51
0,2
99,1
187
LEITZA
49
0,2
99,3
AOIZ - AGOITZ
46
0,2
99,5
ULTZAMA
39
0,2
99,7
VALLE SALAZAR
23
0,1
99,8
VALLE DE EGÜES
21
0,1
99,9
AURITZ-BURGUETE
14
0,1
99,9
4
0
100
23442
100
ISABA
Total
188
3.2 Vivienda y exclusión residencial
Begoña Pérez
La vivienda como factor de exclusión social y de integración
La exclusión residencial
La vivienda es considerada un factor de integración decisivo que frena el
empeoramiento de situaciones de vulnerabilidad y por ello, su ausencia o
deterioro condiciona la caída hacia situaciones más intensas de exclusión social.
Las situaciones de exclusión extremas más cercanas a la marginalidad se
encuentran precisamente caracterizadas por la ausencia permanente de una
vivienda adecuada (sinhogarismo, chabolismo). Sin embargo, existen otras
situaciones de exclusión, menos marginales en las que existen fuertes
dificultades para el acceso o el mantenimiento de una vivienda adecuada.
Precisamente uno de los primeros motivos de sustitución del término pobreza
por el de exclusión en los ochenta fue el tratar de incorporar situaciones en las
que, a pesar de los ingresos, un elevado nivel de gasto de los hogares en
vivienda pudiera llevar a situaciones de fuerte privación o pobreza real. Desde
entonces, las dificultades de acceso y mantenimiento de la vivienda constituyen
parte esencial de los estudios sobre exclusión social. De hecho, éste es
identificado como un factor común a la mayor parte de las situaciones de
exclusión. Por ende, el acceso a ella, es considerada como una las mejores
defensas para evitar la caída hacia la exclusión (Kober and W.Paxton, 2002)27.
La exclusión de la vivienda puede ser definida inicialmente como toda
aquella situación en la que no se tienen cubiertas las necesidades de
alojamiento, aunque los motivos pueden variar y tener un carácter coyuntural o
estructural. Luís Cortés ha analizado en profundidad los distintos aspectos que
forman parte de la exclusión residencial (Cortés Alcalá, 2001)28.
-
El requisito de la accesibilidad, que implica la posibilidad de disponer de
una vivienda adecuada para vivir sin que este derecho suponga un
quebranto excesivo de los recursos económicos que se disponen para vivir.
-
El requisito de la adecuación, que se soporta sobre las relaciones entre las
condiciones de la vivienda y las necesidades de sus habitantes. No existe
27
KOBER, C. & W.PAXTON (2002) Asset-based welfare policies. United Kingdom, National
Children's Bureau.
28
CORTÉS ALCALÁ, L. (2001) Vivienda y exclusión residencial. IN LAPARRA, M.,
AGUILAR, M. & PÉREZ, B. (Eds.) La exclusión multidimensional en el espacio urbano. Madrid,
Comunidad de Madrid.
189
adecuación cuando las características de la vivienda impiden su uso
cotidiano autónomo.
-
El requisito de la habitabilidad, cuestión que implica que las viviendas que
son habitadas deben poseer unos niveles mínimos de calidad internos
(seguridad constructiva, ventilación suficiente, luz adecuada, aislamientos e
impermeabilización, agua corriente, energía eléctrica, sistema de
saneamiento propio y sistema de calefacción) y externos (conservación y
mantenimiento del edificio, accesibilidad adecuada, equipamientos y
servicios en el entorno, viarios de comunicación y medios de transporte
públicos, limpieza y conservación de los espacios del entorno, etc.).
-
El requisito de estabilidad, supone la posibilidad de establecer un proyecto
de uso estable que sustente los beneficios integradores de la vivienda. La
estabilidad en el contexto residencial supone la existencia de un derecho de
disfrute, basado en el valor de uso de la vivienda, que no puede
desaparecer frente a los derechos de la propiedad. A la situación de la
vivienda es preciso añadir la situación del espacio en donde se ubica, pues
el análisis de la exclusión residencial no puede realizarse al margen del
estudio de la división social del espacio.
Con esta definición de vivienda el reto de la exclusión residencial lo
constituyen diversos procesos de exclusión de la vivienda sufridos por distintos
colectivos:
-
Personas y familias sin recursos económicos ni protección familiar para
acceder al alquiler o compra de una vivienda (familias inmigrantes, jóvenes
sin apoyo familiar o personas sin hogar).
-
Personas con problemas de dependencia que tienen barreras para moverse
libremente en su vivienda y en sus vías de acceso.
-
Familias o personas que viven en condiciones inadecuadas: hacinamiento,
ocupación, viviendas cedidas.
-
Familias con elevados gastos de alquiler o compra que se ven amenazadas
por situaciones de desahucio.
-
Familias en situación de infravivienda (chabolas, caravanas).
Estos grupos constituyen una población prioritaria que podría ser objeto de
una política de vivienda pública. En el caso de Navarra, podemos encontrar en
mayor o menor medida personas y hogares en la mayor parte de las situaciones
arriba descritas.
La vivienda como mecanismo de integración social
190
En Navarra el 84% de los hogares accede a la vivienda mediante la compra.
En una sociedad como esta, el acceso de los excluidos a la vivienda mediante
esta misma fórmula permite:
-
diseñar un proyecto de ahorro a largo plazo que permite tener un
“seguro” frente a riesgos en el futuro
-
sentar las bases de un proceso de integración que favorece un status de
propietario a las personas que nunca antes han accedido a ella
-
el asentamiento y arraigo de la población en el territorio
-
intensificar las relaciones sociales con el entorno cercano
-
la implicación de los inquilinos en el cuidado y mantenimiento de su
propia vivienda y de su entorno ya que lo sienten como algo en
propiedad no un sitio de paso.
191
Tabla 77. Hogares por régimen de tenencia de la vivienda, años 2006, 2005 Y 2004. Número total de
hogares (miles) y porcentajes horizontales.
Total
(miles)
AÑO 2006
AÑO 2005
AÑO 2004
Total
Propiedad Alquiler (miles)
Total
Propiedad Alquiler (miles)
Propiedad Alquiler
Total
15.604,30
82,5
10,4
15.141,30
83,2
10,4
14.687,80
82
11,5
Andalucía
2.638,00
82,2
7,7
2.553,70
83,7
8,4
2.450,50
80,6
9,6
Aragón
Asturias
(Principado
de)
Balears
(Illes)
Canarias
467,3
87
7,7
461,9
83,2
9,2
457,6
83,4
9,2
407,1
79
13,2
388,8
79,5
10,7
382
82,6
11,1
364,9
71,7
19,2
352,4
71,5
20,6
342,2
73,9
22,8
655,2
71,9
14,9
628,7
75,6
14,7
627
70,3
17,1
Cantabria
Castilla y
León
Castilla - La
Mancha
193,5
83,2
6,9
189,5
87,7
3,1
180,6
84,5
6,9
928,8
87,1
7,8
903
84,7
9,6
891,7
87,4
7,2
656,2
86,3
8
641,1
86,6
5,8
619,8
86,7
6
Cataluña
Comunitat
Valenciana
Extremadura
2.542,00
79,4
15,4
2.481,70
80,8
14,4
2.395,30
79,3
16,4
1.721,10
85
5,9
1.650,30
87,1
6,9
1.580,90
84,8
8,5
367
82,8
8,5
374,7
82,4
10,3
361,6
80,3
9,9
Galicia
Madrid
(Comunidad
de)
Murcia
(Región de)
968,6
84,5
7,1
952,7
82,6
8,3
914,9
84,1
7,8
2.098,30
82,7
14
2.006,80
84,5
12,9
1.977,10
82,4
14,9
442,7
81,8
9,6
419,2
81,5
8,4
402,9
78,8
11,1
Navarra
País Vasco
Rioja (La)
Ceuta y
Melilla
208
83,9
11,6
206,7
85,8
11,8
201,3
88
9,2
789,5
90,3
6,1
780,9
88,6
7,2
752
88,5
7,7
112
81,9
10,8
104,9
85,7
8,9
107,3
82,3
10,5
44,2
63,3
27,9
44,4
58,5
26,2
43,2
58,7
29,2
Fuente: ECV. Instituto Nacional de Estadística y elaboración propia.
Ciertamente, se observa en los últimos años en el conjunto del país y en
Navarra en particular, la tendencia hacia una paulatina disminución de la
vivienda en propiedad y un ligero aumento de la vivienda de alquiler. Sin
embargo, todavía los elevados precios de los alquileres suponen una importante
carga para las economías frágiles de las personas excluidas.
De nuevo, Navarra, presenta una mayor dificultad para la integración a
través de la vivienda debido a la diferencia del precio de la vivienda tanto en
compra como en alquiler respecto al resto de Comunidades Autónomas y el
impacto éste en las economías de los hogares. En el conjunto del Estado cada
hogar destinó mensualmente 221 euros, de media, a gastos relacionados con la
vivienda principal en el año 2006, lo que supone un incremento del 4,2%
192
respecto a 2005. En Navarra este gasto ascendía a 283 euros por término medio
con un incremento mucho mayor respecto al año anterior.
Tabla 78. Gasto medio en vivienda en euros de Navarra en comparación con el conjunto del Estado
AÑO 2006
AÑO 2005
AÑO 2004
Navarra
283
233
230
Media estatal
221
212
205
Fuente: ECV. Instituto Nacional de Estadística y elaboración propia.
La cobertura de necesidades en vivienda es una herramienta clave en la
intervención social en las diversas situaciones de exclusión social: personas
mayores, discapacitados, menores, inmigrantes, mujeres víctimas de maltrato,
etc. El acceso a la vivienda se convierte en una parte fundamental de un proceso
de intervención integral, sin la cual es difícil acometer otros procesos de
integración (intervención familiar, inserción laboral, apoyo en la dependencia,
etc.). De este modo, en ocasiones el acceso a una vivienda digna se convierte en
el primer paso de un proceso de inserción en el cual se trabajen posteriormente
otros aspectos (casos de maltrato, acogimientos familiares, viviendas
compartidas). En otros casos de mayor exclusión, el acceso a la vivienda se
convierte en la fase final de un proceso de acompañamiento iniciado
previamente que ya ha abordado otros aspectos como el acceso al empleo o a
unos ingresos estables.
-
En la atención de la dependencia, la adaptación de los hogares a las
necesidades de movilidad de las personas dependientes es un requisito
esencial para el mantenimiento de las personas en su domicilio. Y en el caso
de personas con elevadas necesidades de apoyo, la intervención se centra en
la orientación hacia los recursos residenciales.
-
En la atención social a personas inmigrantes en situación de riesgo se
convierte en algo prioritario atender a las situaciones de emergencia social
de personas que no tienen acceso a ninguna otra forma de protección de la
vivienda y tienen dificultades para afrontar los gastos derivados de la
misma.
-
En el marco de la actuación con menores en dificultad social son necesarias
alternativas de acogida en distintas fórmulas residenciales (pisos tutelados,
centros de acogida).
-
En el caso de mujeres víctimas de maltrato las medidas que se contemplan
pasan por la acogida residencial en situaciones de extrema gravedad o
emergencia social y más adelante el apoyo en el acceso a una vivienda
estable.
-
Existen otros colectivos como son los enfermos mentales crónicos, personas
con problemas penales, personas sin hogar o los drogodependientes y otros
193
grupos en dificultad social en los que la falta de vivienda es pieza esencial
de su situación de exclusión.
-
Sin embargo, por el momento la capacidad de intervención de los servicios
sociales en el ámbito de la vivienda queda supeditada a los limitados
recursos existentes:
-
La cobertura de situaciones de emergencia para personas sin hogar,
menores, mujeres en situación de riesgo etc. en los centros de acogida
especializados.
-
El acceso a fórmulas de vivienda estable para algunos colectivos en
situación de fuerte dependencia que en este país se caracterizan más
por el fuerte peso de las formas residenciales frente a otras como pisos
tutelados, o viviendas comunitarias.
-
La gestión de ayudas económicas extraordinarias para gastos
relacionados con el pago de préstamos, alquileres, rehabilitación y
equipamientos básicos.
-
Por último, en la mayoría de los casos, la intervención consiste en la
información e intermediación con el mercado de la vivienda de
protección o libre.
De este modo, las dos grades líneas que suelen condicionar la intervención
en materia de vivienda desde los servicios sociales son el grado de emergencia
social o el grado de dependencia.
Sin embargo, en el contexto de las políticas de inclusión con mirada al medio
o largo plazo sería preciso mejorar el acceso a la vivienda como mecanismo
preventivo frente a la exclusión social con colectivos que no cumplan ninguno
de los dos requisitos anteriores pero que se encuentren en situación de riesgo.
Es el caso de algunas familias en situación de pobreza con dificultades para
afrontar los gastos de vivienda, jóvenes, o personas mayores que todavía no
tienen elevados niveles de dependencia.
El contexto actual de crisis nos obliga a poner la mirada en aquellas
situaciones en las que el mantenimiento de la vivienda incluso en situaciones de
desempleo se convierte en un factor que frena la caída hacia situaciones de
exclusión más intensas. Resulta preciso por tanto poner en el énfasis en las
medidas que permitan dicho mantenimiento.
194
1. Líneas de intervención en materia de Vivienda previstas en el I
Plan de Lucha contra la Exclusión
La encuesta de condiciones de vida a población asistida en Navarra (1997)
desveló la existencia de 3.819 hogares con necesidades en materia de vivienda.
El estudio destacaba que la mayor parte de estas situaciones se concentraban en
el área de Pamplona y Comarca y afectaban de manera más intensa a algunos
tipos de hogares como los monoparentales, las personas mayores solas y las
familias con hijos. Estas situaciones tenían en común una estrecha relación con
servicios sociales, es decir, eran perceptores de prestaciones económicas o
participantes en alguno de los programas existentes. Dentro del conjunto de
situaciones identificadas como excluidas en relación con la vivienda se
distinguían la siguientes: hogares o personas necesitadas de nuevo alojamiento,
hogares con viviendas en mal estado, viviendas de espacio insuficiente, hogares
en situaciones de hacinamiento, hogares que afrontaban gastos de vivienda
superiores al 30% de sus ingresos y hogares en situación de pobreza extrema
que carecían de equipamientos básicos.
Esta diversidad de situaciones dio lugar al diseño de distintas medidas de
intervención que pudieran dar respuesta a las necesidades específicas de cada
hogar. El diseño de las medidas del capitulo de Vivienda del primer Plan de
Exclusión se produjo en una coyuntura favorable ya que acababa de aprobarse
el Plan de Vivienda 1997-2000. Dicho plan constituyó un importante avance en
materia social al tener una clara orientación hacia los sectores más
desfavorecidos. De este modo, ambos planes coordinaron sus líneas de
actuación en torno a tres ejes prioritarios a) la promoción de vivienda de
protección oficial de régimen especial; b) el desarrollo de la oferta de alquiler
para los sectores de población más excluidos y c) la transformación de las
fórmulas de subsidiación de intereses por mecanismos para subvencionar la
promoción.
Las medidas de vivienda del I Plan de Exclusión fueron:
1.- Asegurar una oferta suficiente de viviendas de protección oficial de régimen especial (se
estimo que esta oferta pudiera ser de 1.5000). El plan instaba a que el 70% de esta oferta
estuviera concentrado en Pamplona y Comarca.
2.- Mejorar el acceso de los sectores más desfavorecidos a la vivienda de protección oficial
de régimen especial (modificando el baremo para que pudieran contemplarse situaciones
personales de desventaja como la incapacidad o los bajos ingresos familiares).
3.- Favorecer el acceso a la propiedad de los más desfavorecidos (permitiendo que los
inquilinos de las viviendas de alquiler social optaran a la compra a través de fórmulas de
capitalización).
195
4.- Evitar la concentración en determinados barrios y bloques de hogares provenientes de
intervenciones orientadas al realojo.
5.- Garantizar la disponibilidad de equipamientos básicos en las viviendas de los más
desfavorecidos.
6.- Ofrecer apoyos específicos a la rehabilitación de viviendas (a través de ayudas
específicas incluso permitiendo la opción de que fueran las propias personas las que
rehabilitaran su casa y percibieran la ayuda a través de peritajes).
7.- Promover procesos de incorporación social a través de la vivienda. El I PLES establecía
la creación 400 viviendas de integración social. Estas viviendas se distribuirían del siguiente
modo: 50% Pamplona, 10,8% en Estella, 11,3% en Tafalla, 13.4% en Tudela, 4,3% en
Noreste y 9,3% en Noroeste.
8.- Promover que las entidades sociales pudieran adquirir 150 viviendas usadas para
ponerlas a disposición de las personas que siguen itinerarios de inserción en forma de
alquiler.
9.- Compensar el excesivo gasto de vivienda para las familias perceptoras de renta básica
(casos en los que los gastos relativos a vivienda superaran el 30% de sus ingresos)
mediante ayudas complementarias.
10.- Prevenir la pérdida de vivienda por parte de los sectores excluidos mediante la
introducción en los convenios que el Dpto. de Vivienda firma con las entidades financieras
de “períodos de carencia” para solventar situaciones de precariedad.
11.- Asegurar una oferta suficiente de alojamiento para los distintos colectivos en
circunstancias especiales: mujeres excluidas, inmigrantes, colectivo sin techo o jóvenes.
2. Principales aportaciones de la evaluación del I Plan de Lucha
contra la Exclusión
a) Aportaciones derivadas de la evaluación del Gobierno de Navarra del I Plan
de Lucha contra la exclusión
La evaluación realizada en 2006 en lo relativo a vivienda analiza por un lado,
las necesidades de vivienda de la población excluida y por otro, una valoración
cuantitativa y cualitativa del impacto de las medidas de vivienda incluidas en el
I PLES. Se realiza cierta reactualización del diagnóstico realizado a partir de una
encuesta a 507 hogares excluidos (Datlan, 2005). Esta encuesta desvela que tan
sólo un 27% de las familias contaba en aquel momento con una vivienda en
propiedad totalmente pagada, el resto, un 17.6%, tenía pagos pendientes en la
compra de su vivienda; un 8% había accedido a una vivienda de alquiler social
de régimen especial. Aunque el dato más destacable fue que, en torno al 32.3%
de las familias excluidas acceden a la vivienda a través del alquiler libre.
196
Se concluía, por tanto que el 45% de las personas excluidas accede a la
vivienda en propiedad, pero una gran parte lo hace mediante el alquiler en el
mercado libre teniendo un escaso impacto en esta población la vivienda de
alquiler de régimen especial.
Del mismo diagnostico se derivan ciertas diferencias en cuanto al acceso a la
vivienda en función de distintos tipos de colectivos. Son las personas mayores
solas las que tienen la vivienda en propiedad totalmente pagada; las personas
en situación de desempleo o empleo temporal tienen la vivienda en propiedad
pero con pagos pendientes y las personas extranjeras acceden mayoritariamente
a la vivienda a través del alquiler libre. Los colectivos con mas dificultades en el
acceso a la vivienda son extranjeros, los hogares monoparentales y obviamente
las personas sin hogar. Se detecta en la encuesta la existencia de un 2,4% de
personas en situaciones de exclusión que no tiene una vivienda regular.
Por otro lado, a partir de dicha encuesta se observa que han empeorado los
equipamientos de la población excluida respecto a su situación en 1997. A este
respecto aunque se describe un importante aumento de las ayudas
extraordinarias de integración para los arreglos de vivienda desde la puesta en
marcha del Plan, se observa que este crecimiento se estanca desde 2003.
En cuanto al diagnóstico cualitativo elaborado a partir de entrevistas
realizadas a técnicos y responsables de la sección de inclusión se hace referencia
al trascendental incremento de los precios de la vivienda en los últimos años ya
que, éste, en cierto modo ha ensombrecido el impacto de las medidas de
vivienda recogidas en el I PLES, que a su juicio, en el momento de su
elaboración supusieron un importante avance respecto a la situación anterior.
Se destaca muy positivamente el hecho de que, en el desarrollo de este plan
se haya conseguido evitar el chabolismo estructural y los asentamientos
conflictivos gracias al esfuerzo de coordinación de los profesionales del sector
público y de la iniciativa social.
La valoración de las personas pertenecientes a las entidades de iniciativa
social entrevistadas tiene un carácter más crítico respecto al desarrollo de las
acciones de vivienda, un 42% de los entrevistados dice que los resultados
alcanzados en este ámbito son insuficientes o muy insuficientes y el 50% opta
por la opción ns/nc.
El conjunto de los profesionales tanto de la red pública como de la iniciativa
social valoran muy positivamente el desarrollo del Decreto de Viviendas de
Integración Social. Este programa ha cubierto sus objetivos en cuanto al numero
de viviendas ya que se habían realizado más de 626 viviendas (hasta 2004)
cuando el compromiso del I PLES era de 400 para el período establecido. A
pesar de ello, se destaca el preocupante descenso de las viviendas realizadas en
los últimos años lo que está conllevando un proceso de declive del programa y
un replanteamiento del mismo.
197
b) Aportaciones derivadas de la evaluación realizada por la Red de Lucha
contra la Exclusión Social en Navarra
Salvo en algunas cuestiones que destacaremos a continuación, existe una
gran coincidencia entre ambas evaluaciones, tanto en el diagnóstico de las
acciones de vivienda como en las propuestas de mejora del mismo.
También la Red parte del hecho de que no puede evaluarse el desarrollo de
las medidas de vivienda sin atender al sustancial cambio producido en el
mercado de la vivienda en los últimos años lo que por un lado ha hecho
aumentar considerablemente las necesidades de vivienda respecto al I PLES y
por otro, ha dejado obsoletas algunas de las medidas diseñadas en el anterior
contexto.
Se destaca la escasa oferta de viviendas que favorezcan el acceso de los
sectores excluidos ya que se ha producido una oferta limitada de las viviendas
de régimen especial en compra (615 hasta 2004) y en alquiler (467 de las 1500
previstas hasta 2004).
En relación al programa de viviendas de integración, la Red valora muy
positivamente que el número de viviendas realizadas haya sido superior al
previsto: sin embargo, destaca igualmente su proceso de declive. La experiencia
de las entidades que han participado en el programa lleva a plantear algunas
limitaciones que explican el descenso de su impacto:
-
La imposibilidad de dar respuesta a la demanda planteada en Pamplona
y Comarca debido a la inexistencia de pisos que se adecuen a las
características del decreto.
-
El mal estado de muchas de las viviendas que se adquieren debido al
requisito demasiado elevado de antigüedad de la vivienda. Este hecho
lleva a muchas familias a afrontar gastos elevados de rehabilitación o a
vivir en malas condiciones.
-
Limitación de las subvenciones en materia de acompañamiento, tarea de
elevada complejidad y dedicación para las entidades. Los tres años en los
que se financia el acompañamiento se consideran insuficientes.
-
En este sentido subrayan la escasa creación de EIOSVIS ya que sólo se ha
creado uno de carácter experimental que sigue estando sufragado a través
de subvención.
-
No se han introducido las modificaciones legales necesarias para que las
Entidades Locales participen en la adquisición de Viviendas bajo este
decreto.
-
Entre las últimas modificaciones que se han realizado al decreto, se
valoran positivamente las relativas al concepto de ahorro previo y la
198
flexibilidad respecto al requisito del precio de venta de la vivienda (no
superación del 80% del módulo establecido). Sin embargo, se cuestiona la
elevación del tiempo de permanencia mínimo en Navarra de 3 a 4 años
así como el descenso en la subvención del máximo del 50% al 45% y de la
subvención a las entidades.
-
En el caso de las personas inmigrantes el hecho de que no se contabilicen
los miembros de la familia que no están reagrupados dificulta
precisamente los procesos de reagrupación (siendo la vivienda en
condiciones un requisito para obtener el permiso de reagrupación).
En relación con las ayudas para la rehabilitación de viviendas la evaluación
de la Red destaca positivamente el aumento de las ayudas aunque constata el
escaso impacto de estas ayudas en la población excluida que presenta
importantes dificultades para acceder a ellas debido a su imposibilidad de
sufragar los gastos con antelación y afrontar el 60% de las mismas. En este
sentido, denuncia que no se ha puesto en marcha la medida del I PLES que
preveía la fórmula de financiación que permitiera a las propias familias
rehabilitar la vivienda y recibir la subvención por ello a través de un peritaje.
En cuanto a la situación de colectivos específicos, la evaluación de la Red
también se muestra más crítica ante la limitación de recursos residenciales
adaptados a las necesidades específicas. Se considera insuficiente la red de
recursos residenciales para mujeres víctimas de maltrato (centros de urgencia,
casa de acogida, y pisos). Igualmente valora como insuficientes las plazas de la
nueva residencia para personas sin hogar, con las que se sigue aplicando un
recurso de escaso valor integrador como el alojamiento en pensiones. Por
último, se valora la necesidad de crear viviendas tuteladas para diversos
colectivos como las personas que salen de prisión, de comunidad terapéutica,
personas con enfermedades de salud mental etc.
Las propuestas de mejora en materia de vivienda planteadas por la Red de se
tienen un elevado nivel de convergencia con la evaluación del Gobierno de
Navarra, tal y como se puede observar en el siguiente cuadro, aunque quizás la
Red, desde la intervención sobre el terreno ha llegado a una mayor concreción y
desarrollo de las mismas.
199
Tabla 79 Comparación de evaluaciones del I Plan
Ámbito de
Propuestas
Evaluación Gobierno de Navarra 2006
Evaluación Red de Lucha contra la
pobreza
Vivienda Protegida
Mantener la oferta de viviendas de régimen
especial de alquiler y de compra y mejorar la
accesibilidad de los excluidos a las viviendas
de protección oficial mediante la construcción
de más viviendas de régimen especial.
Aumento de la oferta de viviendas de
régimen especial de compra la oferta de Se
propone la reserva de un 3% para personas
que se encuentran en procesos de inclusión
social
Alquiler social
Desde la sección de Inclusión se plantea la
necesidad de destinar viviendas de alquiler de
régimen especial a personas con fórmulas de
seguimiento social desde las entidades
siguiendo el modelo de las VIS.
Aumentar la oferta de viviendas de régimen
especial de alquiler. Es preciso desarrollar
las ayudas para acompañamiento social en
el caso de las viviendas de alquiler social
Rehabilitación
Aumentar las actuaciones de rehabilitación de
viviendas.
Adecuar los requisitos de las ayudas a las
características de los colectivos excluidos
(pago por adelantado) aumentar la
subvención por encima del 40%. Desarrollar
la medida que permitía a las propias
familias rehabilitar su vivienda mediante un
peritaje de los trabajos realizados
Gastos excesivos
de vivienda
Mejorar el uso de las ayudas
complementarias a hogares con gastos
excesivos de más del 30% y las solicitudes de
periodo de carencia en el pago de la vivienda
Desarrollar la medida que permitía entregar
la vivienda de régimen especial sin
acabados finales.
Personasproblemas
penales
Prever las necesidades residenciales de los
exreclusos en previsión de la nueva cárcel
Promover la creación de viviendas tuteladas
Mujeres en conflicto
Mantener la oferta para mujeres en situación
de conflicto social
Aumentar la oferta de recursos de
alojamiento
Discapacidad
Atención a al discapacidad en viviendas
comunitarias (con accesibilidad, habitaciones
individuales, salidas de emergencia, mejor
ventilación
Salud mental
Atender a situaciones que requieran vivienda
tutelada
Colectivos especiales
Toxicomanías
Promover la creación de viviendas tuteladas
Promover la creación de viviendas tuteladas
Jóvenes
Promover programas de vivienda para
jóvenes y otros recursos de alojamiento temp
Promover vivienda para jóvenes
Personas sin hogar
Incrementar pisos tutelados con
acompañamiento para personas sin hogar.
Aumentar la oferta residencial y buscar
alternativas al alojamiento en pensiones
VIS
Se propone una evaluación en profundidad
del programa a la luz de la experiencia y un
replanteamiento del programa que permita su
relanzamiento. Como mejoras específicas se
proponen:
- Contemplar dentro del programa las
subvenciones específicas para rehabilitación
de las viviendas debido al estado importante
de deterioro de muchas de ellas.
- Facilitar la movilidad entre vis en casos que
los que se produzcan aumento de familia
- Adecuar los módulos a los precios del
mercado inmobiliario
- Mejorar la concepción y la valoración del
acompañamiento social
- Aumentar el presupuesto del programa
- Que las entidades locales entren en la
gestión de las VIS
- Dar una solución a las demandas
planteadas en Pamplona y Comarca
- Flexibilizar en algunos casos el requisito
de antigüedad de la vivienda
- Mantener el requisito de estancia en
Navarra en 3 años
- Mantener el máximo de la subvención en
50% y 65% para las entidades
- Incorporar una ayuda específica para
rehabilitación en los casos de deterioro Para el colectivo inmigrante tener en cuenta
los proyectos de reagrupación
- Reconocer el valor de la función de
acompañamiento y garantizar su
financiación. Aumentándola de 3 a 5 años.
- Favorecer las condiciones legales
necesarias para que las entidades locales
participen
200
A modo de conclusión decir que ambas evaluaciones coinciden en valorar el
importante avance que ha supuesto la implicación del Departamento de
Vivienda en la lucha contra la exclusión a través de contemplar en sus acciones
las características de estos hogares, así como de desarrollar medidas específicas
destinadas a las persones en situación de dificultad como las viviendas de
régimen especial de alquiler y compra y las viviendas de integración social. Sin
embargo, el incremento del precio de la vivienda ha hecho de estas medidas
una intervención insuficiente en un contexto de constante incremento de las
situaciones de exclusión residencial. Las personas excluidas, en una proporción
muy elevada siguen accediendo a la vivienda a través del alquiler en el
mercado libre, siendo algunos colectivos como los inmigrantes y los hogares
monoparentales los más afectados por los elevados costes del alquiler libre.
Por ello las principales medias planteadas en las evaluaciones coinciden en la
necesidad de aumentar las actuaciones de vivienda de régimen especial, tanto
en compra como en alquiler, mejorar el decreto de viviendas de integración,
favorecer el mantenimiento de la vivienda mediante una mejora de las ayudas a
las familias y aumentar la red de recursos tutelados para colectivos específicos.
3. Necesidades de vivienda de la población excluida
a) Necesidades relacionadas con la vivienda de los solicitantes de renta básica
De la evaluación del I PLES se derivaba un escaso acceso de la población
excluida a la vivienda en propiedad, en el caso de los hogares solicitantes de
Renta Básica esta proporción es aún menor.
Tan sólo un 6% de los solicitantes, entre 2002 y 2007 dispone de vivienda
propia totalmente pagada, y un 14% la está pagando. De este modo, el 80% de
los hogares acceden a la vivienda mediante otras fórmulas, como son el alquiler
o el realquiler. Esta última forma ha aumentado desde un 9% de hogares en el
2002 a casi un 20% en el 2007. De ello se deriva que la mayor parte de la
población perceptora accede a la vivienda mediante el alquiler en el mercado
libre, sino que además éste se realiza cada vez en condiciones de mayor
perjuicio para las personas excluidas ya que la fórmula del realquiler se hace en
condiciones de irregularidad y da lugar a grandes abusos en los precios.
201
Tabla 80 .Régimen de tenencia de la vivienda de los hogares solicitantes de Renta Básica 2002-2007
2002-07
2002
2007
Nº
%
Nº
%
Nº
%
Cedida
3853
10,4
519
9,8
558
10,6
Alquilada
10490
28,2
1623
30,6
1585
30,2
Reálquilada
5310
14,3
486
9,2
1021
19,4
Propia pagándose
5123
13,8
667
12,6
813
15,5
Propia pagada
2301
6,2
385
7,3
300
5,7
Otra forma
4282
11,5
591
11,1
587
11,2
1166
3,1
257
4,8
109
2,1
Ns/NC
37174
5305
5257
Fuente: Base de datos gestión programa Renta Básica 2002-2007
También en relación con la accesibilidad a la vivienda de la población
solicitante de Renta Básica se siguen produciendo situaciones que debieran ser
objeto de intervención prioritaria como el porcentaje de solicitantes que carecen
de domicilio. Esta situación disminuyó hasta un 0.4% en 2007 frente al 1.1% en
2002 paralelamente al aumento de personas que viven en instituciones (pasa de
2.5% a 3.2%).
Tabla 81 Tipo de vivienda de los hogares solicitantes de Renta Básica 2002-2007
Número total
2002-07
2002
2007
Nº
%
Nº
%
Nº
%
Sin domicilio
313
0,8
57
1,1
23
0,4
Viviendo en cueva
140
0,4
30
0,6
17
0,3
Piso
27077
72,8
3809
71,8
4230
80,5
vivienda unifamiliar
3014
8,1
291
5,5
477
9,1
Chabola
502
1,4
145
2,7
43
0,8
Casa pre-fabricada
94
0,3
17
0,3
7
0,1
Tienda de campaña-caravana
232
0,6
29
0,5
27
0,5
Vivienda colectiva
952
2,6
130
2,5
170
3,2
Pensión
432
1,2
76
1,4
47
0,9
Otros
434
1,2
55
1,0
54
1,0
Ns/NC
279
0,8
35
0,7
27
0,5
37174
5305
5257
Fuente: Base de datos gestión programa Renta Básica 2002-2007
También es destacable el descenso del número de hogares que viven en
chabolas, pre-fabricados caravanas, y pensiones, sin embargo, el mantenimiento
de algunas de estas situaciones (un 3% en total carece de vivienda adecuada) y
la previsión de que en la actualidad, en un contexto de mayor fragilidad
puedan estar aumentando, convierten estas situaciones en prioritarias.
Y es que para muchos hogares solicitantes de Renta Básica hasta ahora y más
en el futuro, la principal problemática relacionada con la vivienda va a ser el
mantenimiento de la misma.
202
En el 2007 ya constamos las siguientes situaciones de gravedad.
Tabla 82 Hogares solicitantes de Renta Básica en los que el principal problema al margen de la escasez
de ingresos esté relacionado con la vivienda en el 2007. Total de solicitudes de ese año: 5146
Nº
%
Desahucio e impago de alquileres
18
0,3
Falta de medios para pagar recibos de luz, agua, calefacción
137
2,6
Falta de medios para reparar la vivienda y las malas condiciones
58
1,1
Causas de emergencia relacionadas con la vivienda
105
2
Fuente: Base de datos gestión programa Renta Básica 2002-2007
Otro dato indicativo de la importancia de las necesidades en materia de
vivienda es el hecho de que más del 80% de las solicitudes de ayudas
extraordinarias de inclusión social (entre 2002 y 2007) tengan como concepto el
mantenimiento de la vivienda, pago de deudas, amortización o gastos de
acondicionamiento y equipamientos.
Tabla 83 Concepto de las ayudas extraordinarias 2001-2007
Nº
%
Gastos relacionados con la vivienda habitual: deudas de alquiler, de
amortización de prestamos
1771
45,5
Gastos relacionados con el acondicionamiento y los equipamientos
básicos de la vivienda
1403
36,1
Otros
712
18,4
3886
100
Fuente: Base de datos gestión programa Renta Básica 2002-2007
Cabe prever que en el actual contexto el número de hogares con problemas
de impago y dificultades para pagar los gastos y las reparaciones de la vivienda
aumente considerablemente.
Otra forma de acercarnos a dimensionar la necesidad de vivienda de los
colectivos con los que se trabaja desde la sección de inclusión social es valorar la
demanda de viviendas de integración social y las solicitudes de ayudas
extraordinarias de inclusión. En el periodo que estamos analizando 2002-2007
se han admitido un total de 1119 solicitudes y se han adquirido un total de 433
viviendas.
De este modo existen 686 familias en este período a las que las entidades
sociales han considerado como prioritarias en relación con su necesidad de
vivienda y no han podido participar en el programa.
203
Gráfico 26
Evolución de la demanda no satisfecha de VIS
Tal y como puede observarse en los últimos años la brecha de solicitudes no
cubiertas está aumentado considerablemente por dos fenómenos paralelos, el
aumento de las necesidades y el descenso de las actuaciones de compra de
vivienda del programa.
b) Problemas relativos a la vivienda de colectivos específicos dentro de la
exclusión
Del trabajo desarrollado en las distintas monografías se derivan algunas
necesidades específicas en materia de vivienda así como posibles líneas de
actuación en este ámbito.
Personas sin hogar
En relación a las necesidades de vivienda de este colectivo se destacan la
escasez de recursos, su centralidad en Pamplona (el 97% de la población
atendida lo es en centros que se encuentran ubicados en Pamplona o su
Comarca) y la falta de adecuación de los recursos a los distintos perfiles del
colectivo y sus necesidades de integración.
Los centros de alojamiento para personas sin hogar se han convertido en uno
de los principales recursos para afrontar emergencias sociales. Desde estos
centros se acoge a una diversidad de personas a las que no se puede dar
respuesta mediante otros recursos. Sin embargo, esta función se cumple sin una
planificación previa ni una coordinación adecuada. Como consecuencia, en
muchos recursos se tiene la sensación de estar actuando como “contenedor
social”.
-
En especial se llama la atención sobre la necesidad de evitar que este tipo
de centros se conviertan en “la respuesta” a la necesidad de alojamiento
204
para un sector de la población inmigrante. Se cree que las necesidades de
la población con la que se suele trabajar desde estos centros (en situación
de exclusión social grave) son muy diferentes a las que suelen presentar
las personas inmigrantes.
-
En los mismos términos, se considera inapropiado atender a personas
jóvenes ya que podría suponer que se incorporaran precozmente al
circuito de la exclusión.
-
En el caso de las personas mayores, se cree que este tipo de recursos, de
atención temporal y prestaciones muy básicas, no se adaptan a sus
necesidades y características (dificultades para asumir la convivencia
debido a muchos años en la calle, etcétera).
-
En el caso de personas con un trastorno mental grave activo se cree
necesario contar con protocolos y recursos suplementarios de
intervención.
-
Por último, respecto a personas que han concluido un programa de
tratamiento de las drogodependencias o que lo están realizando, en
general, se considera que la utilización de los recursos actualmente
existentes para población sin hogar, por parte de estas personas, supone
un retroceso en su proceso y un posible factor de riesgo para la recaída
(por el nivel de consumo de un sector de la población usuaria).
Se valora que no existe una oferta integral de recursos que puedan
adaptarse a los diferentes momentos o fases por las que pueda pasar la persona,
que la acompañen en función de la evolución de sus procesos personales:
-
En primer lugar, se destaca como una importante debilidad la
inexistencia de un servicio permanente de emergencias sociales que
provoca una atención poco planificada y coordinada.
-
En relación a la prevención, en la preparación para la
desinstitucionalización, la salida de las comunidades terapéuticas y del
centro penitenciario es vivido como un momento de riesgo especialmente
grave en el caso de las personas que no cuentan con apoyos sociales
suficientes. En Navarra no existen viviendas tuteladas vinculadas a
procesos de incorporación social de personas que realizan tratamiento de
drogodependencias. Tampoco existen en el caso de la incorporación social
de personas con problemas penales. En el caso de la población con
trastorno mental grave, también se han detectado dificultades debidas a
la saturación de la red de salud mental. Algunas personas, que
precisarían recursos residenciales especializados, no pueden disfrutar de
ellos por falta de plazas. En algunos casos, tras estar ingresados en la
unidad de hospitalización psiquiátrica salen a la calle sin apoyos
suficientes con el consiguiente riesgo.
205
-
En referencia al asesoramiento, orientación e información en materia de
vivienda, los equipos de incorporación social a través de la vivienda
(EISOVI), previstos en el primer Plan de Lucha contra la Exclusión Social,
no han sido apenas desarrollados durante estos años (sólo se ha creado
uno). Por lo tanto, su papel preventivo, orientado hacia la detección de
situaciones de exclusión en materia de vivienda, de mediación, de
orientación, de apoyo, apenas ha podido ser desarrollado.
-
Relacionado con la satisfacción de necesidades básicas, en la acogida
diurna El Centro San Miguel de Cáritas es el único espacio de acogida
diurna para personas sin hogar no itinerantes. Su horario es de 10,30 h. a
17 h. y de lunes a sábado. Teniendo en cuenta que el Centro “A Cubierto”
cierra a las 9 h. y no abre sus puertas hasta las 21 h., existen franjas
horarias en las que no existe ningún espacio para la acogida a personas
sin hogar. Fuera de Pamplona la situación es aun más deficitaria, ya que
no existe ningún recurso de estas características. Respecto al comedor
social, si bien todos los centros de alojamiento, y algunos centros
ocupacionales, ofrecen servicio de alimentación, en Navarra no existe
ningún comedor social de acceso directo.
-
Respecto al alojamiento, el diseño físico de los albergues dificulta que
puedan servir para adaptarse a población usuaria con necesidades
especiales, las debilidades se refieren especialmente a las instalaciones de
los albergues orientados a personas en situación de itinerancia: barreras
arquitectónicas que imposibilitan el acceso a personas con discapacidades
físicas, carencia de algunos servicios muy demandados por la población
usuaria (refugio para perros y consigna) y dificultades para adaptarse a
parejas, familias con menores, personas con discapacidades físicas y otras.
-
Fuera de Pamplona y su Comarca no existe ningún servicio de
alojamiento para personas que no sean itinerantes ni tampoco servicios de
larga estancia adaptados a personas mayores y cronificadas.
-
En último lugar, las personas sin hogar no tienen acceso a las Viviendas
de integración social y las viviendas de protección oficial en régimen
debido a su distancia con los requerimientos de los mismos por ello se
considera un colectivo especialmente excluido, también de las políticas de
vivienda, cuando debiera ser prioritario.
Todas las personas entrevistadas coinciden en señalar la escasa
corresponsabilidad existente en la actuación con las personas sin hogar. Más de
la mitad de las personas (56%) son acogidas por Cáritas, mientras que en
segundo lugar se encuentra el Ayuntamiento de Pamplona (16%). Es decir,
prácticamente tres cuartas partes de la población es atendida tan sólo por dos
instituciones. Se hace precisa una mayor implicación de otras entidades
publicas como Vivienda y Entidades Locales.
206
Personas con problemas mentales graves, drogodependencia y discapacidades
Las necesidades en materia residencial y de vivienda que afectan a este
colectivo se agrupan en dos áreas principales:
Resultan escasas el número de plazas residenciales para discapacitados físicos
y psíquicos. Serían necesarias distintas fórmulas para dar repuesta a las
diversidad de situaciones que presenta el colectivo en función de su situación
(grado de dependencia física y mental, edad, y otros) y sobre todo para apoyar
a sus cuidadores/as que actualmente sufren grandes sobrecargas. Este abanico
de recursos lo componen: plazas residenciales, plazas para ingresos temporales,
pisos tutelados y fórmulas más abiertas de tutela como pisos con supervisión.
Igualmente sería preciso adaptar la red de recursos a la distribución geográfica
del colectivo.
La población drogodependiente presenta necesidades residenciales
específicas en función de los distintos momentos en el proceso rehabilitador.
Por un lado, son necesarias plazas en residencias de carácter rehabilitador pero
también son necesarios recursos de carácter residencial para
drogodependientes que están realizando un tratamiento ambulatorio o ya lo
han hecho y precisan alojamiento supervisado. Por último, hay algunas
personas que por su situación y/o momento evolutivo no se adaptan a
recursos con un enfoque más rehabilitador y presentan situaciones de mayor
exclusión social a veces de vida en la calle. Estas personas necesitan plazas
residenciales de alojamiento pero también participarían si existiera un centro de
acogida diurna para personas en situación de exclusión social.
Prostitución
Entre el colectivo de personas que ejercen la prostitución los problemas
relacionados con la vivienda afectan principalmente a la accesibilidad. Existe
una gran dificultad para conseguir el acceso a la compra o al alquiler cuando no
se dispone de nómina regular. De manera que la mayoría de los propietarios
que aceptan alquilar sin esa garantía abusan económicamente de estas personas
que no podrán obtener un alquiler a un precio más razonable. Se acaba
produciendo en muchos casos al realquiler de habitaciones de unas personas a
otras y situaciones de hacinamiento en una vivienda a fin de hacer negocio o
repartir los gastos. Se constatan además condiciones muy precarias de
salubridad en estas viviendas.
En este caso, como en otros, el acceso a vivienda protegida en régimen de
alquiler o compra supondría un importante avance en el proceso de
integración. Igualmente se contempla necesaria la existencia de un recurso de
urgencias que favorezca la acogida en situaciones de riesgo y desprotección.
207
Personas mayores
Entre las personas mayores en situación de exclusión las problemáticas de
vivienda más frecuentes son la inadecuación de la vivienda y los gastos
excesivos derivados de la misma. Para muchas personas resulta un difícil
proceso adecuar sus viviendas a las nuevas necesidades de movilidad y en
ocasiones totalmente inviable desde su situación de bajos ingresos. Una
vivienda inadecuada es, en sí misma, un factor desencadenante de lesiones y
aislamiento social.
Estas personas encuentran dificultades para adaptar o rehabilitar su
domicilio y se encuentran con que las entidades financieras son totalmente
reacias a conceder préstamos hipotecarios a mayores de 65 años.
Actualmente, las promociones de vivienda nueva incluyen ya como
equipamientos básicos los ascensores, pero todavía no tienen en cuenta ciertas
mejoras como: baños adaptados, ducha en lugar de bañera, terrazas utilizables,
miradores, suelos antideslizantes, etc.
En muchos casos, los niveles de dependencia-autonomía y sobretodo, los
deseos de las personas mayores harían adecuado el recurso de las viviendas
tuteladas cuya oferta actual es muy limitada.
La residencia es la opción menos deseada por las personas mayores por
múltiples razones como el precio de la plaza, el desarraigo, las connotaciones
que la rodean, el sentimiento de soledad, etc. La determinación de ingresar en
un centro residencial no siempre es una decisión libremente tomada y, tanto
entonces como cuando sí lo es, lleva aparejada separación, pérdida de vínculos
y de ciertas libertades, y renuncia a su entorno. A la persona mayor se le
plantea por parte del médico, descendientes, hermanos/as, trabajadoras
sociales, etc., la conveniencia de vivir en una residencia al presentarse
importantes limitaciones funcionales y cognitivas, debilidad en los apoyos
informales y/o formales, fragilidad. La persona mayor se ve obligada a
reflexionar sobre un futuro incierto, en tanto que sus familiares se interrogan
sobre su responsabilidad en la atención, capacidad económica, nuevas
relaciones entre los diferentes miembros de la familia, etc.
El recurso residencial, es el último recurso al que recurren las personas
mayores y sus familiares cuando no tienen otro remedio o la situación de
cuidados se hace insostenible. Un recurso que sigue caminando hacia la mejora
de la calidad en la gestión y atención, pero en el que todavía se detectan ciertas
carencias.
Con el objeto de hacer frente a las debilidades detectadas en materia
residencial y de vivienda en el colectivo de personas mayores se proponen las
siguientes líneas de intervención dirigidas al grupo de las personas mayores:
208
-
Incremento de la oferta de viviendas tuteladas y comunitarias.
-
Creación de un Centro de Emergencias Sociales para estancias temporales
este centro no tendría porqué ser exclusivo para personas mayores.
-
Aumento de la oferta de plazas públicas y concertadas en centros de día y
residencias para personas mayores sin hogar y en situaciones de urgencia
por crisis familiar prolongada.
-
Dotación presupuestaria para aumentar las ayudas a la mejora de las
condiciones de habitabilidad de las viviendas en situación más precaria y
eliminación de barreras arquitectónicas de las zonas comunes en los
bloques de viviendas.
-
Incrementar las ayudas económicas destinadas a la rehabilitación y
adaptación de viviendas para personas mayores.
-
Construcción de viviendas adaptadas para personas mayores, al margen
de su grado de valimiento o dependencia.
-
Favorecer su acceso al régimen de alquiler o propiedad de las viviendas
de protección oficial.
Familias monoparentales
En el caso de las familias monoparentales la falta de recursos es el principal
obstáculo para poder hacerse cargo de los pagos de la adquisición o el alquiler
de una vivienda. Este colectivo presenta importantes dificultades para acceder a
las viviendas protegidas por lo que acaba recurriendo mayoritariamente al
mercado libre. Las dificultades se centran en la ausencia de los ingresos
mínimos necesarios (8.000 para régimen especial de compra y alquiler).
El colectivo de mujeres monoparentales en situación precaria o de exclusión,
no trabaja y por lo tanto en muchas ocasiones, no alcanza el mínimo
establecido. Aunque lo haga y sea seleccionada para una vivienda
posteriormente no puede obtener el aval bancario cada vez más inaccesible. La
mayor presencia de este colectivo en Pamplona y la inviabilidad de llevar a
cabo compra de vivienda de integración social en Pamplona hace que éste no
sea un recurso que pueda aplicarse con las familias monoparentales.
Las propuestas de intervención con el colectivo de familias monoparentales
constatan algunas necesidades:
-
En primer lugar de generar recursos residenciales de emergencia. La
inexistencia de este tipo de recursos causa por un lado, la utilización
de otros recursos que no responden a las necesidades existentes pero
son los únicos disponibles, como es el caso del centro de urgencias
para mujeres maltratadas.
209
-
Aumentar la oferta de viviendas de alquiler social de régimen
especial.
-
Respaldo del aval por parte de la Comunidad Foral como instrumento
imprescindible para posibilitar el acceso a una vivienda a quien
carezca de empleo y bienes económicos mediante la utilización de las
ayudas extraordinarias de los Servicios Sociales de Base o bien
mediante la adjudicación de un Fondo para ello que provenga del
Departamento de vivienda y que sea gestionado bien por este o bien
por los Servicios Sociales.
-
Reserva de un 3% de las viviendas en los mismos términos que se
utiliza para la población discapacitada o para las mujeres victimas de
violencia de género pero en este caso para la población en situación de
riesgo y/o exclusión social, entre las que se encuentra algunas mujeres
del colectivo de familias monomarentales.
-
Descentralización de los recursos residenciales para mujeres que han
sufrido violencia de género, ya que los mismos se circunscriben al
ámbito de Pamplona y Comarca y por lo tanto impiden el regreso de
dichas mujeres con esta problemática a sus lugares de origen, generan
una clara situación no sólo de desigualdad territorial y de atención
sino también de desarraigo y de dificultad para emprender el proceso
de recuperación y gestión de la propia vida.
-
Generación de un recurso específico o la adaptación del existente
para madres gestantes en el área de la mujer del Ayuntamiento de
Pamplona, que se encargue de la atención de menores adolescentes
madres.
Población gitana
La problemática actual respecto a la vivienda afecta a amplios sectores de la
población pero incide con una mayor virulencia en la comunidad gitana, para
quien el acceso a una vivienda es además de una necesidad básica un elemento
clave para un proceso adecuado de inclusión social. La conciencia e inquietud
por el “enquistamiento” de estas situaciones de exclusión residencial, que afecta
a una parte importante de población gitana, es compartida por los/as
profesionales de los servicios sociales, las diferentes entidades de iniciativa
social que trabajan con la Comunidad Gitana y las asociaciones los representan,
siendo, ante la gravedad de las situaciones familiares afectadas y la escasez de
recursos disponibles, difícil desarrollar un trabajo social coherente en este
sentido.
En el caso de la población gitana Navarra se plasma una cruda realidad que
nos señala como tres de cada cuatro hogares navarros ocupados por personas
210
gitanas padecen algún tipo de dificultad relacionada con la vivienda (excesivo
número de convivientes, el régimen de tenencia, insalubridad, inhabitabilidad,
los olores, las humedades y el déficit en la construcción, etcétera). Las zonas con
mayores niveles de vivienda deficitaria son las áreas de Estella (40.61%) y
Tudela (44.10%). En el caso del área Tudela, según distintas fuentes, el notable
porcentaje de vivienda en condiciones de inhabitabilidad en dicho territorio
parece estar ligado a la gran concentración de viviendas deterioradas en el
Casco Viejo de Tudela. En el mismo sentido se perfila el caso del área noroeste,
donde la importante concentración de infraviviendas en el casco histórico de
Alsasua parece incrementar los datos en este sentido.
El hacinamiento es una de las dificultades que se señalan reiteradamente en
las investigaciones efectuadas al respecto como una de las actuales barreras de
integración en materia de vivienda en la población gitana de Navarra. El escaso
espacio útil en los inmuebles y el número de individuos que habitan en ellas
son dos caras de la misma moneda. Uno de cada dos hogares pertenecientes a
familias gitanas navarras padece una situación de hacinamiento.
El porcentaje de infraviviendas (27%) podría ser aún superior ya que se
mide únicamente las deficiencias de habitabilidad más graves. Quedaría
constatar pues, en estudios posteriores un sector significativo de viviendas con
deficiencias parciales (barreras arquitectónicas, superficie, hacinamiento, nivel
de equipamiento y otras) que impiden considerarlas como viviendas
plenamente normalizadas. Desde esta perspectiva puede tomarse como
referencia el estudio de los Gitanos en Navarra de 2001 que cifraba, en torno a
un 46% el porcentaje de familias gitanas que se veían afectadas bien por una
situación de infravivienda o no acceso a la misma o bien residían en una
vivienda inadecuada, enmarcándose en este sentido, un importante número de
inmuebles, como se ha comentado anteriormente, afectado por situaciones de
hacinamiento, insalubridad o problemas estructurales, entre otros aspectos.
-
El fenómeno de la vivienda móvil (furgoneta) aparece pero de
manera puntual (se ha constatado por parte de los Servicios Sociales
de nuestra comunidad, las entidades de Iniciativa Social y las
asociaciones que trabajan para la Comunidad Gitana la presencia de
manera intermitente de esta tipología de alojamiento en localidades
como Elizondo, Aoiz, Santesteban, Sangüesa, Caparroso y Caderita).
-
Se ha constatado también la existencia de seis cuevas habitadas por
familias gitanas, localizándose en las localidades de Peralta y Lerín. En
el caso de esta última localidad, las cuevas se asientan dentro del
único asentamiento gitano denominado La Ponderosa, considerado
como tal en Navarra. No esta formado por chabolas o inmuebles
prefabricados, sino que la población residente en él, cifrada en torno a
las cuarenta personas, residen en un barracón subdividido por
tabiques, careciendo de unas condiciones básicas de salubridad. En los
211
aledaños de dicho asentamiento se insertan las cuevas, las cuales no
disponen de agua corriente ni electricidad.
-
Por otro lado, existen en Navarra seis chabolas ocupadas por familias
gitanas en las localidades de Sangüesa, Orkoyen, Castejón y Olite. En
el caso de Sangüesa las chabolas son antiguos prefabricados
sumamente deteriorados que constituyen los restos del antiguo barrio
de transición denominado “El Parral”.
Un fenómeno que está quizás empeorando en los últimos años es el de la
concentración de familias gitanas en situación de exclusión en determinadas
zonas que aumentan su degradación. Si bien es cierto que las tasas de natalidad
en la población gitana se están reduciendo sensiblemente, ésta presenta una
población predominantemente joven y por ello el propio crecimiento vegetativo
hace que el porcentaje de gitanos/as aumente en los barrios donde están
presentes. Este hecho no favorece la progresión de estos lugares ya que las
personas no gitanas en cuanto tienen la posibilidad abandonan el barrio, dando
lugar a una concentración de población gitana y otros grupos vulnerables con
bajo poder adquisitivo debido a la progresiva devaluación del precio de las
viviendas. En relación a los barrios o zonas de nuestra Comunidad Foral que
presentan bien una situación de degradación o segregación o ambas de manera
simultánea son: La Magdalena (Pamplona), Echavacoiz fundamentalmente
grupo Urdánoz (Pamplona), Estella y Lodosa.
En referencia al acceso a las promociones de vivienda protegida por parte de
la población gitana, el programa de vivienda de integración social ha servido
para que un importante número de familias gitanas accedieran a la vivienda en
propiedad como parte de un proceso de integración a largo plazo. Sin embargo,
el declive del programa provocado por el elevado precio de la vivienda ha
supuesto una reducción significativa de la oferta de viviendas que cumplen la
normativa del programa de vivienda de integración social (precio máximo por
metro cuadrado….). Este incremento en el precio de las viviendas ha favorecido
una excesiva ruralización del programa ante la escasez de viviendas de bajo
precio en las zonas urbanas. Ello ha provocado, en algunas localidades
“concentraciones” de viviendas y familias con el consiguiente riesgo de
formación de guetos y de acentuación de tensiones sociales. En los últimos años
de ejecución del programa el grueso de viviendas adquiridas se concentra
principalmente en zonas rurales del las áreas de Estella, Tafalla y Tudela,
siendo insignificante el número de inmuebles adquiridos en Pamplona y
comarca. Esta “ruralización”, además presenta una problemática añadida en la
que el desplazamiento vital que supone a la familia la compra de un inmueble
alejado de su entorno habitual, supone en muchas ocasiones una pérdida de
referentes familiares y sociales que dificulta notablemente la adaptación social
de las familias a su nuevo entorno. El emplazamiento de estos inmuebles
alejados de núcleos urbanos supone en ocasiones un detrimento de las
212
posibilidades de inserción laboral y, por tanto, económica, de las familias que
acceden a una vivienda de integración social.
A su vez, esta carestía en los precios ha supuesto un descenso en la calidad
de las viviendas adquiridas por el programa. Así, muchos de los inmuebles
adquiridos necesitan labores de rehabilitación o mejoras que las familias no
pueden afrontar. Aunque el programa recoge la opción de la rehabilitación las
condiciones de su ejecución hacen que esta opción sea poco operativa en la
mayor parte de las familias gitanas beneficiarias del programa. Esta dificultad
de acceso que entrañan las ayudas a la rehabilitación existentes provocan un
aumento de las solicitudes de ayudas extraordinarias al Departamento de
Bienestar Social en las que los requisitos exigidos se adecuan más a la
idiosincrasia de las familias gitanas beneficiarias del programa pero que son de
mucha menor cuantía.
En el terreno de las ayudas a la rehabilitación, las dificultades que estriban
este tipo de ayuda para la Comunidad gitana en situación de exclusión, se
enmarcan dentro de la problemática general de las personas en situación de
exclusión para “encajar” dentro de los requisitos y criterios establecidos para la
percepción de estas ayudas. Así, desde las diferentes entidades que trabajan en
este ámbito se constatan una serie de dificultades que se traducen en un acceso
prácticamente insignificante de la población en situación de exclusión en
general y de la población gitana en particular a dichas ayudas. La filosofía de
las ayudas a la rehabilitación en la actualidad difícilmente conjuga con la
inestabilidad económica y laboral de las personas en situación de exclusión. Por
ejemplo, la percepción de la ayuda económica una vez presentada la factura del
gasto realizado, supone un adelanto de dinero importante que la mayor parte
de las familias no se pueden permitir. Además, la subvención máxima a percibir
en este sentido supone un máximo del 40% de la rehabilitación, siendo en la
mayor parte de las situaciones difícil afrontar el 60% restante.
En referencia a las viviendas de protección oficial, la oferta de vivienda
pública, a pesar de incrementarse en los últimos años, sigue siendo limitada al
considerar la imposibilidad de amplios sectores de la población de acceder a un
inmueble en el mercado libre. Las barreras estructurales que impiden un acceso
a las viviendas públicas son diferenciadas, según se trate de la oferta de
vivienda pública en régimen de alquiler o compra. En el caso de la vivienda
pública en alquiler la oferta es limitada, concentrándose mayoritariamente en
zonas urbanas y añadiendo a esta situación un sistema de fijación de alquileres
que frecuentemente entra en contradicción con la inestabilidad económica y
laboral de un amplio sector de la comunidad gitana navarra. En cuanto a las
viviendas de protección oficial en propiedad, la dificultad no estriba tanto en el
número de viviendas construidas, sino en el incumplimiento por parte de
amplios sectores de la comunidad gitana de los requisitos mínimos de acceso y
la incapacidad, debido a una situación económica fluctuante de reunir los
213
requisitos necesarios para el acceso a un crédito bancario, necesario para
afrontar el pago del inmueble a adquirir. Con la Ley 8/2004 de 24 de junio se
cumplió una de las medidas requeridas por el I PLES, la modificación del
baremo de acceso a este tipo de viviendas. No obstante, la exigencia de un nivel
de ingresos estable durante dos años anteriores a la solicitud supone una traba
esencial para el acceso a este tipo de recurso a una parte importante de la
población navarra con ingresos inestables o rentas reducidas. Una de las
opciones más asequibles para familias con rentas bajas, la vivienda de
protección oficial de alquiler, a penas se ha implementado, incumpliéndose así
una de las medidas propuestas por el I PLES consistentes en la construcción de
1500 inmuebles de este tipo. Esto es, las familias de etnia gitana beneficiarias de
esta modalidad han sido insignificantes.
Por último, en relación al recurso Provivienda, dependiente del
Ayuntamiento de Pamplona, la percepción cualitativa es que la incidencia del
mismo es escasa, apuntándose como motivos principales la necesidad para
acceder al mismo de una relativa estabilidad de ingresos declarados, en
ocasiones difícil de conseguir para determinado porcentaje de familias de etnia
gitana en situación de exclusión.
En definitiva, la carestía de los precios de las viviendas, el aumento de los
tipos de interés en los créditos inmobiliarios y el endurecimiento de las
condiciones exigidas para la obtención de un préstamo hipotecario y el escaso
acceso de los gitanos a las viviendas protegidas ha provocado en los últimos
años que únicamente las familias gitanas con una mayor estabilidad puedan
acceder a la vivienda estable. Por tanto, los sectores más necesitados, la
población gitana en una situación de mayor exclusión (perceptores de rentas
básicas, personas de edad avanzada, familias monoparentales, unidades de
convivencia multiproblemáticas, etc.) están cada vez más excluidos de la
vivienda.
Las propuestas de actuación dirigidas a la población gitana toman como
referencia la necesidad de analizar de forma integral los procesos de exclusión
en este ámbito, incidiendo tanto en las dificultades de acceso a un inmueble
adecuado como en los procesos de precarización en relación con la vivienda:
-
Respecto al Programa de vivienda de integración social, en primer lugar, en
la compra por parte del usuario, en la actualidad el programa funciona a
través del sistema de subvención por anticipos (Departamento de Vivienda)
lo que dificulta la ejecución práctica de la compra, encontrándose con
dificultades como una excesiva ralentización hasta la materialización de la
compra, la necesidad de adelantos por parte de las entidades a las familias
hasta le percepción de la subvención, etc. Se considera necesario la revisión
de este sistema de financiación sustituyéndolo por otro modelo que
posibilite une ejecución ágil y eficaz del programa. La dificultad para la
concesión de préstamos hipotecarios a las familias del programa impide una
214
materialización práctica de la compra a pesar de haberse cumplido los
trámites anteriores. Desde las Entidades que ejecutan el programa una de las
demandas señaladas reiteradamente en los últimos años consiste en la
necesidad de firmar un convenio de colaboración con las entidades
bancarias que posibilite una mayor accesibilidad en la concesión de los
préstamos. El efecto de ruralización forzosa y concentración de la población
“excluida” en determinadas localidades navarras es patente en la actual
implementación del programa, siendo necesaria una reconversión del
mismo que posibilite la adquisición de inmuebles, bien a través de la
compra o del alquiler en la totalidad de la Comunidad Foral. Es además
necesario reforzar las labores de seguimiento y acompañamiento familiar,
sobre todo en las unidades familiares con una mayor situación de exclusión.
En la actualidad la posibilidad de acompañamiento social es insuficiente en
determinadas familias multiproblemáticas. En segundo lugar, en la compra
por parte de la entidad para alquilar, esta opción del programa resulta
generalmente poco operativa por las entidades que ejecutan el programa,
suponiendo un gasto económico difícil de asumir por las siguientes razones.
En ocasiones las viviendas se encuentran con graves defectos estructurales,
o hay que hacer obras de pequeña o mediana envergadura previamente a la
entrada de las familias, como no se pueden incluir en el precio de la
vivienda, se imposibilita la compra, cuando son casas que encajaría bien en
el programa e incluso resultarían más baratas. (esto ocurre también en el
caso de vivienda de compra por parte del usuario, pero en el caso de la
compra para alquilar la entidad asume mayores riesgos y
responsabilidades). Generalmente, la cuantía que permite cobrar el Decreto
de Vivienda como alquiler, no cubre el préstamo que debe abonar la entidad
de iniciativa social que ha comprado la casa. En el alquiler anual se autoriza
la subida del IPC (cuantía que deben abonar la familia) cuota que
generalmente no cubre la subida del euribor que debe abonar la entidad). Es
la entidad que compra quien debe asumir los posibles impagos de las cuotas
de alquiler, siendo poco operativa esta modalidad del programa para las
entidades. Si la casa queda vacía por cualquier motivo durante un tiempo
también es la entidad quien corre con los gastos generados, resultando
inviable esta opción a medio o largo plazo.
-
Con relación a las ayudas a la rehabilitación es necesaria una revisión de las
mismas para posibilitar que las unidades familiares con rentas más bajas
puedan acceder a esta modalidad.
-
Respecto a las viviendas de protección oficial, es necesario fomentar el
número de viviendas de protección oficial en régimen de alquiler en los
próximos años. Es necesario también flexibilizar los criterios de acceso a las
viviendas de carácter protegido, debiéndose valorar otros factores sociales
de especial vulnerabilidad, alejándonos de criterios de acceso
exclusivamente económicos. Del mismo modo, es preciso facilitar el acceso a
215
avales bancarios exigidos en las promociones de vivienda de protección
oficial. Por último, se considera adecuado también la reserva de un
porcentaje de inmuebles a familias en situación de exclusión social al igual
que se viene haciendo con otros colectivos (víctimas de violencia de género,
personas con discapacidad…). Cabe señalar que este porcentaje de viviendas
reservadas para personas en situación de exclusión debiera repartirse por las
distintas promociones de viviendas, evitándose así la creación de guetos ya
detectadas en algunas zonas de Navarra.
-
En relación al Equipo de Incorporación Social en Vivienda (EISOVI),
concretamente se aprecia la necesidad de ampliar su ámbito de actuación al
resto de la Comunidad Foral, reforzando su eje principal de actuación
consistente, como se ha comentado anteriormente, en el acompañamiento
social.
-
Por último, se plantea una metodología de trabajo de carácter integral a
través del acompañamiento social y la articulación de intervenciones desde
distintos ámbitos. Es necesario intervenir también con el vecindario. Es
decir, efectuar un trabajo desde y para la comunidad, desarrollando
mecanismos de información, discusión, colaboración y coordinación,
creando entidades mediadoras que puedan intervenir en caso de conflicto.
Este modelo de intervención se inscribe dentro de la metodología de trabajo
de los equipos de incorporación sociolaboral y de los EISOVIS, siendo
necesario, como ya se ha señalado en líneas precedentes, la cobertura de este
dispositivo en la totalidad de la Comunidad Foral. Es necesaria también la
implicación de diferentes Departamentos (Asuntos Sociales, Vivienda…) a
través de unos cauces de coordinación adecuados en los proyectos
ejecutados desde los Ayuntamientos desde las Entidades Locales. Es
pertinente articular los mecanismos necesarios para evitar la segregación
residencial de las familias gitanas en determinadas promociones de vivienda
y o en ciertos barrios marginados.
Adolescentes y jóvenes
Las propuestas destinadas a adolescentes y jóvenes en el ámbito del
acogimiento residencial y familiar pueden contemplarse por una lado, en las
intervenciones de carácter preventivo y por otro, las intervenciones en
situaciones de gravedad.
En relación a las funciones preventivas se hace preciso el máximo refuerzo
del recurso de acogimiento familiar para poder mantener a los menores y
jóvenes en los recursos de mayor normalización. Igualmente es necesario un
amplio desarrollo de los programas de educación familiar para la preservación
de la unificación familiar.
216
En cuanto a las intervenciones en situaciones de crisis se hace precisa,
también en esta ocasión una oferta diversa de plazas residenciales que den
respuesta al diferente mapa de situaciones:
-
Centros de acogida para menores con trastornos mentales.
-
Centros de acogida para menores con graves trastornos del
comportamiento.
-
Adecuación de los recursos de acogimiento residencial de urgencia.
Por último es preciso, en la fase de intervención social a medio largo plazo el
desarrollo de programas específicos para menores con necesidades especiales:
-
programas de preparación para la vida independiente para menores en
pisos tutelados o recursos residenciales que se acercan a la fase de
emancipación
-
programas de seguimiento social y psicológico que garanticen el
seguimiento de los menores en todos los recursos residenciales.
-
programas de prevención de las agresiones físicas y sexuales en
dispositivos residenciales.
Personas con problemas penales
A pesar de las dificultades para conseguir información sobre las condiciones
de vida de este colectivo de la monografía se deriva que en torno a la mitad de
las personas que salen de la cárcel no tiene vivienda al salir de ella. De entre
ellos en torno a la mitad accede a la vivienda compartida en régimen de alquiler
y el resto se encuentra sin hogar.
Buena parte de esta población tiene problemas de salud mental, consumo de
drogas y muchos de ellos han estado y/o van a encontrarse en situación de
sinhogarismo. Por ello sus necesidades residenciales son comunes a las de otros
colectivos ya tratados (personas sin hogar personas con enfermedades
mentales). Se hace preciso también en este caso diferentes recursos para dar
respuesta a las diferentes situaciones de las personas que salen de la cárcel:
centro de urgencias para las personas que salen de la cárcel y no tiene dónde ir;
viviendas tuteladas para aquellas personas que precisan de un mayor
seguimiento; supervisión para aquellas personas, en fases de mayor autonomía
que viven en pisos compartidos; apoyo en el acceso a vivienda protegida para
los que presentan mayor autonomía.
Inmigración y vivienda
Las necesidades de vivienda específicas de la población inmigrante son
objeto de estudio monográfico en trabajos específicos: Evolución del Plan de
Inmigración y Encuesta a Población Inmigrante, por ello en esta ocasión tan
217
sólo meniconaremos algunos de los riesgos que pueden derivar en procesos de
exclusión más intensos.
Desde la perspectiva de la población inmigrante el acceso a una vivienda en
condiciones supone una de las principales barreras a la integración de la
población extranjera que viene a nuestra comunidad. En la primera fase del
proceso migratorio las necesidades de vivienda se ven cubiertas por las redes
de solidaridad que facilitan su acogida temporal, sin embargo, algunos casos
que quedan fuera, o inician procesos de exclusión social están derivado a las
redes de albergues y centros de acogida de organizaciones no lucrativas. En
Navarra, se están haciendo cargo de estas situaciones Caritas con el albergue
para transeúntes o los pisos residencia; ANAFE con su programa de vivienda
de Emergencia Social o Cruz Roja.
La gran mayoría de la población recurre al mercado libre para la compra o
alquiler de vivienda. Los elevados precios de la vivienda y las limitaciones de
sus bajos salarios hacen que para sobrellevar el peso de los alquileres les resulte
inevitable compartir vivienda con otras personas o familias.
De este modo, una de las problemáticas de vivienda más frecuente entre
personas extranjeras en Navarra es la necesidad de compartir vivienda con
otras familias para poder hacer frente a los elevados costes de alquiler o
compra. Estas situaciones que, a menudo interfieren en los procesos de
inclusión, son vividas como estrategias de supervivencia temporales que
pretenden dejar atrás en cuanto los medios económicos se lo permitan pero que
a veces se mantienen de manera prolongada. Es preciso tener en cuenta en este
aspecto que en torno a la mitad de las personas inmigrantes declaran su deseo
de asentarse definitivamente en Navarra (Encuesta Inmigración, 2008).
En el mercado libre de alquiler se producen situaciones que dificultan
seriamente los procesos de integración de las personas inmigrantes. Por un
lado, se producen situaciones de realquiler de habitaciones que encarecen los
precios que muchos de ellos deben pagar. Además también en el mercado de
alquiler son frecuentes las actitudes de discriminación de algunos colectivos
dentro de la población inmigrante.
El acceso de la población inmigrante a la vivienda protegida es muy limitado
tal y como destaca la Evaluación del Plan de Inmigración:
“El acceso del colectivo inmigrante a la vivienda protegida se vio prácticamente
truncado tras la introducción de modificaciones en el baremo relativas a la
necesidad de justificar una larga trayectoria de empadronamiento en Navarra
utilizado a partir del 2004, después de la controversia suscitada en la opinión
pública por algunos medios de comunicación del acceso de los inmigrantes a la
vivienda protegida.
218
En el caso de la compra, los requisitos exigidos, suponen por su naturaleza y
objetivo, un cierre directo para dos colectivos, no siempre inmigrantes, pero si
mayoritariamente:
Personas que se encuentren en situación administrativa irregular, ya que se solicita
no sólo un empadronamiento sino también permiso para residir en el Estado. Y
aquellas otras que sean o estén recién llegadas, puesto que no tiene
empadronamiento en la Comunidad Foral.
Para la opción a las viviendas protegidas de alquiler, tanto del régimen general,
como del especial, es necesario tener empadronamiento en Navarra, algo que
incluye también la Bolsa para el Alquiler gestionada por VINSA y perteneciente a
Gobierno de Navarra”.
En las personas inmigrantes que inician procesos de exclusión relacionados
con la pérdida del empleo o la separación surgen necesidades relacionadas con
el pago del alquiler o la amortización que a menudo requieren ayudas
extraordinarias de inclusión.
Desde las entidades que intervienen con inmigrantes se considera que el
programa VIS es un recurso muy adecuado para las familias extranjeras que
presentan graves problemas de acceso a la vivienda debido a que en su gran
mayoría acceden al mercado laboral aunque en empleos caracterizados por la
precariedad, y los procesos de acompañamiento social suelen ser exitosos en el
corto, medio plazo. Sin embargo, en la actualidad, debido al declive del
programa son pocas las familias que pueden verse beneficiadas de estos
procesos.
De la mirada específica a las necesidades de vivienda de los diferentes
colectivos, se derivan algunas conclusiones importantes para la orientación de
las intervenciones de vivienda en el sector de exclusión. En primer lugar la
diversidad de situaciones que caracterizan a los colectivos en situación de
exclusión conllevan el desarrollo de diferentes intervenciones en materia de
vivienda:
-
En varias monografías se observa la necesidad de un centro de emergencias
sociales que permita el alojamiento inmediato en situaciones de crisis:
personas mayores, mujeres en situación de conflicto, hogares
monoparentales, personas sin hogar, menores, personas con problemas de
salud mental y otros.
-
Existen algunos recursos, apenas desarrollados en materia de alojamiento
que sin embargo, son de gran valor en los procesos de integración de
determinados colectivos: es el caso de los pisos tutelados, los pisos con
supervisión y las viviendas comunitarias. Son tres fórmulas que responden a
diferentes grados de autonomía (de menor a mayor) de colectivos como las
personas mayores, sin hogar, o personas con problemas de salud mental y
que permiten diferentes niveles de acompañamiento social.
219
-
Para las personas con problemas exclusivamente de accesibilidad a la
vivienda en varias monografías se destaca la escasez de vivienda protegida
destinada a los tramos más bajos (escaso desarrollo del régimen especial) y
se propone la reserva de un 3% para población en situación de exclusión.
-
También es común la valoración positiva del recurso de las VIS así como su
actual situación de declive y por tanto la necesidad de mejorar el programa
ya que se observa su eficacia en los procesos de inclusión del colectivo
gitanos, extranjeros, etc.
Por último, de todas las monografías se deriva una preocupación por la
actual situación en la que muchas personas están viendo empeorada su
situación respecto a la vivienda. En relación con la accesibilidad las personas
excluidas (mayores, gitanos, extranjeros, monoparentales, etc.) encuentran
prácticamente bloqueado su acceso a préstamos, avales, etc. En cuanto al
mantenimiento, el desempleo y los bajos salarios causan mayores dificultades
para hacer frente a los gastos de amortización, alquiler y equipamientos básicos,
todo ello augura la intensificación y el aumento de los procesos de exclusión
residencial.
En el futuro próximo, la precariedad que caracteriza la inserción laboral de
las personas inmigrantes en nuestra comunidad (buena parte de ella en el sector
de la construcción espacialmente afectado por la crisis) pueden derivar en un
aumento de los problemas derivados del mantenimiento de la vivienda: deudas
de alquiler, amortización, falta de recursos para pagar las facturas etc. Esto hace
que la intervención preventiva destinada al mantenimiento de la vivienda se
convierta prioritaria para evitar procesos más graves de exclusión social tales
como desahucios, sinhogarismo, etc.
4. Principales intervenciones en materia de Vivienda
El I Plan de Exclusión constituyó el primer paso de una línea de trabajo
coordinado entre los Departamentos de Vivienda y Asuntos Sociales que ha
sido muy fructífera dando lugar a la ejecución de diversos programas
conjuntos, entre los cuales sin duda el más exitoso es el de viviendas de
integración social. Además en los últimos años se han llevado a cabo desde el
Departamento de Vivienda importantes transformaciones en las actuaciones
públicas que favorecen la accesibilidad de una parte de la población excluida.
En 2004 se aprueba la Ley Foral 8/2004, de 24 de junio, de protección pública
a la vivienda en Navarra cuyo objeto principal es “hacer efectivo en Navarra el
derecho constitucional a disfrutar de una vivienda digna”; Se desarrolla en el
Decreto Foral 4/2006, de 9 de enero, por el que se regulan las actuaciones
protegibles en materia de vivienda y el fomento de la edificación residencial con
220
el objetivo de realizar “una radiografía más ajustada al perfil del auténtico
demandante de vivienda protegida”; Se firma el Convenio de Colaboración, en
materia de urbanismo, suelo y vivienda, entre el Departamento de Vivienda y
Ordenación del Territorio de Gobierno de Navarra y el Ayuntamiento de
Pamplona (30 julio de 2008) con el objetivo de construir vivienda protegida, la
recuperación de la ciudad y el establecimiento e implantación de mejores
sistema de información urbanística. Por último, se ha firmado recientemente el
Pacto social por la vivienda y se encuentra en proceso de elaboración la Ley de
Vivienda.
a) Actuaciones específicas del Departamento de Vivienda
Vivienda protegida
Se ha aumentado considerablemente en los últimos años la oferta de
vivienda protegida y además se han producido diversas transformaciones en el
acceso que han permitido una mejora en la accesibilidad de los colectivos
excluidos a las mismas.
Desde el año 2002 hasta el 2008 se han llevado a cabo diferentes
Promociones de viviendas protegidas en las que se han construido 5.608
viviendas de las que 4.798 eran de compra (85,5%). De ellas 2.494 eran de
Régimen general (51,9%) y 2.304 de Precio Tasado (48%) y 810 de alquiler
(14,4%), de las que 695 eran de Régimen especial (85,8%) y el resto, 80, de
Régimen general (9,8%) y 35 de Alquiler Joven (4,3%).
Tabla 84. Nº de viviendas Periodo 2002-2006
2002-2008
Compra
Alquiler
Regímenes VPO
Nº de Viviendas
Total
4.798 (85,5%)
Régimen General
2.494 (51,9%)
Precio Tasado
2.304 (48%)
Total
810 (10,5%)
General
80 (9,8%)
Especial
695 (85,5%)
Alquiler Joven
35 (4,3%)
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Dpto de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte y
de la página web de VINSA
Puede observarse el aumento de vivienda protegida para la Compra en
Régimen General ha sido intensa en los últimos años, mientras que las
viviendas protegidas en Régimen Especial para la Compra prácticamente han
desaparecido.
La oferta de VPO de alquiler en régimen general también ha sido muy baja
en los últimos años (14,4% de la vivienda construida) y también lo es la
demanda de este tipo de vivienda. Este hecho parece explicarse por el elevado
221
precio de los alquileres (entre los 600 y 700 euros) y la necesidad de un aval. En
el caso de las personas en situación de exclusión resulta más rentable, alquilar
una vivienda de segunda mano, más barata o con posible abaratamiento del
coste subarrendando las habitaciones sobrantes (tres y cuatro habitaciones).
En la mejora de la accesibilidad de la población en dificultad a la vivienda
protegida se considera un gran avance la puesta en marcha del baremo único.
Hasta aquel momento las diferentes promociones establecían diferentes
puntaciones a cada uno de los capítulos: empadronamiento, necesidad de
vivienda y necesidades sociales. Esta situación provocaba importantes
diferencias entre promociones y muchas de ellas priorizaban el criterio de
empadronamiento sobre el resto. En la actualidad todas las promociones tienen
un único baremo obligatorio:
necesidad acreditada de vivienda (55 puntos); Presencia de persona/s
minusválidas con discapacidad reconocida igual o superior al 65%: 5 puntos si es
una, 10 si son dos o más; Titularidad de cuenta ahorro con derecho a deducción y
que supere la cantidad de 6.000 euros: 6 puntos a sumar a 1,5 por cada año de
antigüedad de dicha cuenta; Antigüedad ininterrumpida en el empadronamiento
en uno o varios municipios de Navarra: 10 puntos si es superior a 4 años, 20 puntos
si es superior a 7 años; Uno o más solicitantes de edad inferior a 35 años o superior
a 65 años: 5 puntos; Condición de cabeza de familia monoparental con uno o varios
hijos/as: 10 puntos.
Este baremo favorece la accesibilidad de los hogares monoparentales, los
jóvenes los mayores de 65 años pero sigue bloqueando la entrada de las
personas inmigrantes.
Una segunda mejora en el acceso de colectivos se ha establecido mediante la
creación de porcentajes de reserva: 3% personas minusválidas con discapacidad
motriz grave; otras personas con minusvalías iguales o superiores al 65%: 3%;
familias numerosas: 3%; victimas de terrorismo: 3% y victimas de violencia de
género: 3%.
La tercera mejora para los hogares en dificultad la constituyen las reservas
por tramos de renta. Se determinan tres tramos:
-
El primero: Para las personas solicitantes con ingresos familiares
mínimo exigido de 2,5 veces el SMI, el 100% de las VPO de Régimen
Especial: el 60% de las VPO de Régimen General y el 20% de las de
Precio Tasado y Precio Pactado.
-
El segundo: Para las personas solicitantes con ingresos familiares
ponderados entre 2,5 y 4,5 veces el SMI: 35% de las VPO de Régimen
General, el 65% de las de Precio Tasado y Precio Pactado.
222
-
El tercero: Para las personas solicitantes con ingresos familiares
ponderados superiores al 4,5 veces el SMI: 5% de las VPO de Régimen
General, el 15% de las de Precio Tasado y Precio Pactado.
Tabla 85. Modalidades y requisitos de acceso mediante compra a la vivienda protegida y de mercado
libre. Periodo 2002-20006.
Normativ
a compra
Nueva
construcci
ón
Regimenes
VPO
No
propieda
d/No
transmisi
ón
M2*
Empadronamien
to en Navarra y
Permiso de
Residencia
Ingresos
Precio final
de la
vivienda por
m2
Régimen
General
Si
90120
Si
<5,5 IPREM y
>9.000 euros
Régimen
Especial
90120
Si
<2,5 IPREM
y>8.000 euros
No > 1,20
Si
Si
Si
<7,5 IPREM
y>12.000
euros
No > 1,50
120140
Si
<7,5 IPREM y
>12.000 euros
No > 1,65
Si
120140
Precio Tasado
Precio
Pactado
No > 1,30
Regímenes
Vivienda
usada
Viviendas
Integración
Social (VIS)
Si
90
Empadronamien
to de 3 años
<1.7 IPREM
Vivienda Libre
No
No
No
Falta
No
No
Fuente: Elaboración propia a partir de la Ley Foral 8/2004 de junio, de protección pública a la vivienda en
Navarra
En la última promoción de VPO, se presentaron, en diciembre de 2008, 6508
solicitudes de VPO de las que 65, fueron rechazadas por falta de ingresos
mínimos y 37 por falta de documentación. Aunque esta cifra podría ser
interpretada como una estimación de demanda no cubierta correspondiente a
población excluida la cifra no es significativa ya que buena parte de las
personas (orientadas por las entidades: ONGs y SSB) que saben que no
cumplen los requisitos no llegan a presentar solicitud.
En cuanto a las viviendas de alquiler de régimen especial se constituyen en un
recurso que mejora la accesibilidad de los sectores más desfavorecidos ya que
poseen un precio muy económico cuentan con amplias subvenciones. Además
en los últimos años se han introducido mejoras en el acceso a estas viviendas
por parte de la población excluida.
Se ha sustituido la presentación de la Declaración de la renta por una
declaración de ingresos a la que se adjuntase los justificantes de los mismos,
facilitando de esta forma la opción a participar de aquellas personas que han
cobrado bien Rentas Básicas o Pensiones No Contributivas.
Se mantiene un requisito que obstaculiza cada vez más el acceso de algunos
colectivos como es la presentación, por parte de la persona adjudicataria, de un
Aval por la anualidad de la renta. De hecho, en las últimas promociones la lista
de adjudicatarios ha variado considerablemente al no poder acceder a dichos
avales.
223
Bolsa de Vivienda de Alquiler
El Gobierno de Navarra puso en marcha un Programa de Vivienda de
alquiler cuyo objetivo era la creación de una bolsa de viviendas de alquiler a
través de viviendas usadas que hayan estado vacías durante más de un año o
viviendas protegidas cuyas personas propietarias las ofrezcan a VINSA para la
gestión del alquiler, por un tiempo mínimo de cinco años y seis meses. Dicha
Bolsa es gestionada por VINSA, con la colaboración de las oficinas de
rehabilitación (ORVES), y del Departamento de Asuntos Sociales, Familia,
Juventud y Deporte
Para dinamizar el mercado del alquiler e incentivar el aumento de viviendas
ofertadas en dicha bolsa, el Gobierno de Navarra se comprometió a asumir
tanto la intermediación entre personas que alquilan y aquellas que ponen su/s
piso/s en alquiler, como el pago del alquiler en el caso de impago por parte de
inquilinos/as y las reparaciones a llevar a cabo cuando se precisen para la
devolución al propietario/a de su vivienda en las mismas condiciones que en el
momento de iniciar la relación de arriendo.
A estas viviendas pueden acceder hogares con ingresos mínimos desde 3.000
euros anuales y pueden recibir una ayuda sobre la renta mensual necesaria en
función de los ingresos de la persona solicitante de alquiler (renta no superior al
equivalente a la máxima establecida para las VPO de Régimen Especial (2,5
veces el SMI) y cuando se acrediten ingresos inferiores a 1,7 veces el SMI) y el
número de miembros de la familia.
Actualmente la bolsa de alquiler cuenta tan sólo con 117 viviendas y con 253
propuestas. Y es que a pesar de su formulación esta bolsa tiene dificultades
para promover el alquiler que pueden deberse a distintos motivos:
desconocimiento del recurso, debido a la inseguridad jurídica de los
propietarios, lo que les echa para atrás; el tratamiento fiscal de las rentas de
alquiler y a la no muy positiva percepción de los propietarios sobre el colectivo
que demanda el alquiler.
224
Tabla 86. Modalidades y requisitos de acceso mediante alquiler a la vivienda protegida y de mercado libre.
Periodo 2002-2006.
Normati
va
alquiler
Nueva
construc
ción
Regimenes VPO
Régimen General
Régimen
Especial
No
propieda
d/No
transmisi
ón
Si
M2*
90-120
Empadronamient
o en Navarra
Ingresos
Renta anual
máxima
Si
<5,5 IPREM
y >8.000
euros
6% del precio
máximo de
venta
<2,5 IPREM
y>8.000
euros
5% del precio
máximo de
venta
Si
90-120
Si
Bolsa de alquiler
de Gobierno de
Navarra
No
propieda
d
90
Empadronamient
o de 2 años
<3,5 IPREM
y>3.000
euros
Falta
Programa de
Vivienda de
Emergencia
Social
Falta
Falta
Falta
Falta
Falta
Vivienda Libre
No
No
No
No
No
Regimenes
Segund
a Mano
Fuente: Elaboración propia a partir de la Ley Foral 8/2004 de junio, de protección pública a la vivienda en
Navarra
Si atendemos a la situación económica de buena parte de la población
excluida, entre ellos los perceptores de Renta Básica, observamos como, aunque
las Viviendas de Integración Social y la vivienda en alquiler de la Bolsa del
Gobierno de Navarra favorece el acceso a las rentas más bajas, sigue existiendo
un umbral por debajo del cual se encuentran de personas con escasos ingresos
(sólo los de la renta básica, otras prestaciones de igual o menor cuantía o sin
ingresos) que no pueden acceder a ninguna de estas fórmulas y para la cuales es
preciso diseñar otras fórmulas de accesibilidad
Tabla 87. Baremo de Ingresos Programa VIS, Bolsa de Alquiler y Renta Básica
Programa VIS
(50 hogares en 2007)
1.7 veces el
IPREM
Bolsa de alquiler Gobierno de Navarra
Perceptores Renta Básica
(2377 hogares en 2007)
7992 anuales
3000 euros anuales
80% SMI 456,48
euros mes
(media)
2739 euros anuales
por término medio
Otras medidas llevadas a cabo desde Vivienda
-
La intensificación por parte de las Entidades Locales de la detección de
viviendas desocupadas para ofrecerlas para alquiler
-
El estudio de Planes incentivos económicos y fiscales de alquiler
-
Las ayudas e incentivos para el alquiler de vivienda desocupada del área
de rehabilitación preferente del Casco Antiguo de Pamplona
225
Pacto Social por la vivienda
El Gobierno de Navarra y el Partido Socialista de Navarra han suscrito
recientemente el Pacto Social por la Vivienda 2008-2011 persiguiendo tres
objetivos estratégicos satisfacer la accesibilidad a la vivienda de las personas que no
disponen de recursos económicos suficientes para adquirir o alquilar viviendas en el
mercado libre, impulsar la sostenibilidad en el sector residencial y mejorar la
gestión de los programas y la transparencia del mercado. Estos tres ejes
estratégicos se concretan en nueve líneas de actuación que pasan por el fomento
y mejora de la gestión del suelo público disponible, la creación del sistema
público de alquiler protegido, la adecuación de los regímenes de protección a
las necesidades o el impulso la mejora de la calidad de las viviendas de
protección oficial y el bioclimatismo.
Dentro de la línea de actuación de accesibilidad que es la que nos concierne,
se subrayan los siguientes objetivos: promover 15.000 viviendas protegidas en
el periodo 2008-2011, 12.000 en propiedad y 3.000 en alquiler. Se destinarán 400
viviendas al Programa de Integración Social.
Se pretende potenciar las ayudas e incentivos para el alquiler de viviendas
desocupadas, fomentar la renta básica de emancipación para llegar a los 4.000
jóvenes, así como suprimir el régimen especial de vivienda protegida
(incluyendo a los colectivos de rentas más bajas en la reserva de la vivienda
protegida de régimen general) y la tipología de vivienda de precio tasado.
Se va a tratar además fomentar la rehabilitación del parque de viviendas,
aprovechar el parque de vivienda vacía, aumentar la información al ciudadano
sobre ayudas, normativa y convocatorias de acceso a VPO, aumentar las
medidas de control e inspección, y crear una Comisión de Seguimiento del
Pacto Social por la Vivienda.
Retos actuales para el Departamento de Vivienda en materia de exclusión
El Departamento de Vivienda se plantea como reto de futuro poder
conseguir unas regulaciones de vivienda protegida menos hostiles con las
personas extranjeras.
Igualmente considera que en el futuro sería preciso dar solución a la
imposibilidad de muchas familias para conseguir un aval por parte de los
bancos valorando la posibilidad de que sea la propia Administración la que
pueda concederlos.
Por último se vislumbra que en los próximos años los impagos de las
viviendas y los alquileres va a constituir una de las preocupaciones del
Departamento.
226
b) Actuaciones conjuntas con Asuntos Sociales
Decreto de Viviendas de Integración Social
El Plan de Vivienda de Navarra (24 de junio de 1997), recogía dentro de sus
objetivos el de favorecer a las personas más necesitadas, que en relación a la
vivienda se traduce en “facilitar el acceso a la vivienda de las personas cuyos ingresos
familiares ponderados no alcanzan el 1/7 del precio de la vivienda”. Dicho 1/7 del
precio inicialmente correspondía al precio de la vivienda, pero en el año 2004 se
relaciona con el SMI (Salario Mínimo Interprofesional) y en los años 2005 y 2006
con el IREM (Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples).
En base a los compromisos establecidos en el Plan de Lucha contra la
Exclusión social, la Dirección de Bienestar Social firma un acuerdo de
colaboración con el Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del
Territorio y Vivienda para el desarrollo de este programa. El objetivo es
favorecer el acceso a una vivienda en el contexto de un proceso de
acompañamiento social que facilite la integración en el medio y asegure una
mejora efectiva al grupo familiar. La ejecución de este programa se plasma en la
firma de Acuerdos o Convenios de Colaboración anuales con entidades de
iniciativa social que trabajan en el ámbito de la exclusión en los que se fija el
número de viviendas que se adquirirán a través de cada entidad, los colectivos
destinatarios de los mismos, los programas de incorporación en los que
participan las personas adquirientes y cuya finalidad es facilitar a las personas
en situación de exclusión social la adquisición de una vivienda usada como
instrumento para potenciar el asentamiento de esta población evitando la
movilidad excesiva, y con ello del desarraigo, aumentar la integración familiar
en el entorno y conseguir la implicación de los moradores en el mantenimiento
de su vivienda y en el entorno social.
La financiación del programa es compartida, por un lado la que realiza el
Departamento de vivienda, que es la mayoritaria y que se emplea para el pago
de la vivienda y por otra la correspondiente a la Dirección de Asuntos Sociales
y Cooperación al Desarrollo que tiene dos líneas de actuación: las subvenciones
que se otorgan a costear los gastos de funcionamiento de las Entidades
colaborados en la gestión del Programa de vivienda de Integración social
(personal, funcionamiento y acompañamiento social) y la subvención de hasta
un 10% del precio de comprar de la vivienda para cubrir el gasto de
escrituración, registro, plusvalía y otros.
Los beneficiarios del programa son “aquellas que residan en Navarra de modo
continuado, con una antigüedad mínima de tres años inmediatamente anteriores
a la solicitud y participarán en un programa o actuación de incorporación social
del Gobierno de Navarra o Entidades Locales, suscribiendo un acuerdo de
incorporación social con una Entidad de iniciativa social, adscrita al convenio.
227
Tendrán unos ingresos familiares ponderados inferiores al tope establecido en la
normativa (1.7 veces el IPREM) y no pueden haber sido titulares del domino o de
un derecho real de uso de otra vivienda, ni haberlo transmitido en los últimos
cinco años. El precio por m2 útil de las viviendas no excederá del límite
correspondiente al tipo más económico establecido para VPO en segunda o
posteriores transmisiones, tendrán una antigüedad mínima de diez años y
cumplirán unas condiciones mínimas de habitabilidad. El tamaño no será
superior a 120 m2 útiles, aunque sólo son subvencionables 90 m2”.
Este programa ha cumplido sobradamente el compromiso establecido en el I
PLES fue el de adquirir 400 viviendas en el período establecido 1998-2005 ya
que se han llevado a cabo hasta 2005, 688 viviendas.
Tabla 88 Viviendas adquiridas bajo el programa VIS y financiación del programa entre 2002-07.
Viviendas adquiridas
Financiación
2002
103
846.904
2003
89
638.434
2004
74
553.091
2005
62
532.545
2006
55
636.723
2007
50
En la actualidad ya son casi 800 las viviendas adquiridas bajo esta fórmula
que han permitido el acceso a la vivienda de colectivos con grandes dificultades
para acceder a la vivienda en el mercado libre. Un 36% de las solicitudes
corresponden a minoría étnica, un 32% a personas inmigrantes y el resto a otros
colectivos excluidos.
Tabla 89 Solicitudes de VIS en función del tipo de hogar 2002-2007
Colectivo
Nº Solicitudes
Porcentaje
MINORÍAS ÉTNICAS
411
36,7
INMIGRANTES
356
31,8
EXCLUIDOS EN GENERAL
283
25,3
MUJER
58
5,2
JOVENES EN EXCLUSIÓN SOCIAL
9
0,8
Ns/Nc/NP
2
0,2
1119
100
Total
Precisamente por su eficacia se llama la atención en la actualidad el
importante declive producido en el número de viviendas a las que se accede en
a través del programa.
El descenso en el número de viviendas adquiridas ha ido en paralelo al
descenso del número de entidades que participan en el programa que ya no ven
tanto sentido al esfuerzo que requiere el seguimiento del mismo con las
dificultades que entraña la búsqueda de viviendas adecuadas.
228
Gráfico 27 Evolución del número de entidades participantes en el VIS y de las viviendas adquiridas
De este modo, en el 2007 son sólo cuatro las entidades que en el 2007 han
participado en el programa ya que Cáritas dejó de hacerlo en 2006 debido a las
dificultades para encontrar viviendas que se ajustaran a los requisitos y en parte
también porque la nueva formulación del acceso a las viviendas de la bolsa de
alquiler del Gobierno de Navarra (permite los ingresos mínimos hasta 3.000
euros) da cabida a buena parte de las situaciones con las que Cáritas trabajaba.
Tabla 90.Colectivos que participan en el programa de vivienda
2005
2006
Colectivo
Viviendas realizadas
en 2007
Fundación Secretariado General
Gitano
10
12
Minoría étnica gitana
10
ANAFE
26
26
Extranjeros
26
ADSIS
5
Minoría étnica gitana
4
LA MAJARI
13
10
Minoría étnica gitana
10
Cáritas
6
12
Exclusión
------
El declive del programa tiene mucho que ver, según se recoge en las
diferentes entrevistas realizadas a las/os técnicas/os, con la subida dramática
de los precios de la vivienda y por tanto la ausencia de viviendas que se ajusten
al precio establecido en el decreto.
La subida de los precios ha tenido dos consecuencias para el desarrollo del
programa. Por un lado, se ha ido derivando la ejecución del programa hacia la
compra de vivienda en zonas de Navarra en las que el precio fuese más
reducido como es la ribera, puesto que tanto en Pamplona como en Comarca
resulta imposible comprar a los precios que el mercado estipulaba. Se ha
producido por ello una ruralización del programa que tiene consecuencias en la
229
capacidad inclusiva del programa. La lejanía de las localidades en las que se
compara vivienda conlleva dificultades para el proceso de integración:
-
Supone una ruptura de la persona o familia con su entorno más cercano
(especialmente constatado en el colectivo gitano)
-
Dificultades de acceso al mercado laboral
-
Complejización de las labores de acompañamiento por parte de las
entidades sociales.
-
Escasez de recursos formativos de empleo y sociales en las localidades en
las que se compra la vivienda.
Tabla 91 Viviendas adquiridas bajo el programa VIS por área (2002-2006)
2004
2005
2006
Total
2004-06
ESTELLA
25
13
19
57
NAVARRA NOROESTE
4
2
1
7
NAVARRA NORESTE
0
3
1
4
PAMPLONA Y COMARCA
2
3
2
7
TUDELA
26
19
30
75
Tafalla
17
22
2
41
Total
74
62
55
Son Tudela, Estella y Tafalla las áreas donde más viviendas se han realizado
en los últimos años, mientras que en Pamplona y Comarca y el Norte de
Navarra apenas se ha desarrollado el programa.
La demanda no cubierta de VIS en el área de Pamplona y Comarca
constituye un 25% del total de solicitudes.
Tabla 92 Solicitudes de VIS por área 2002-2007
Área
Nº Solicitudes
Porcentaje
ESTELLA
265
23,7
NAVARRA NOROESTE
48
4,3
NAVARRA NORESTE
35
3,1
PAMPLONA Y COMARCA
279
24,9
TAFALLA
202
18,1
TUDELA
290
25,9
Total
1119
100
En segundo lugar, se constata un creciente deterioro de las viviendas
adquiridas ya que éstas son las únicas que sí cumplen el requisito económico.
En muchos casos se han ido adquiriendo viviendas en avanzado deterioro
priorizando el objetivo del programa: facilitar el acceso a la vivienda a personas
con una renta baja.
230
La antigüedad de las viviendas que se ajustan a los requisitos del decreto
conlleva la necesidad de rehabilitación para su habitabilidad sin embargo los
participantes del programa no acceden a las ayudas de rehabilitación (en
muchos casos debido a problemas para gestionarlas). De hecho esta causa está
llevando a vender algunas de las VIS adquiridas por su inadecuación o
inhabiltabilidad en estos casos la venta conlleva la devolución de las ayudas
pero son casos de extremada fragilidad.
La solución a esta problemática resulta compleja. Puesto que la respuesta
óptima no pasa por un aumento del límite del precio de compra, puesto que el
límite establecido es coherente con los ingresos de las personas a las que se les
asigna, y si se elevase dicho límite, las/os beneficiarias/os del programa no
podrían pagarlo.
Otras dificultades que las entidades sociales encuentran en la gestión del
programa son:
-
El endurecimiento en la concesión de los créditos hipotecarios desde las
entidades bancarias.
-
La tasación por parte de las entidades de la vivienda a menudo resulta
negativa al no llegar al 80% del valor del crédito hipotecario por lo que las
familias deben pagar el coste de tasación (270 euros). Por ello se solicita que
este coste sea también objeto subvencionable.
-
Se destaca cierto declive en la coordinación entre las entidades y la
Administración.
-
Las entidades muestran descontento con los retrasos en la firma de los
convenios y la recepción de las subvenciones (en ocasiones de 3 meses) con
los problemas derivados de ello, así como por los retrasos provocados por el
nuevo sistema de pago en las subvenciones tanto a los compradores como a
las entidades desde el Dpto. de Vivienda y por la lentitud del proceso de
tramitación. (A estos retrasos a menudo se suman los retrasos de la
concesión de la cédula de habilitabilidad que pueden llegar a 2 meses).
Como aspectos positivos del desarrollo reciente del programa se destacan la
exención de subvenciones por VIS en la declaración de la renta y el hecho de
que desde, 2004 se hay producido un aumento de los metros subvencionables
de la vivienda.
Equipo de Incorporación Social en el ámbito de la Vivienda EISOVI
El Equipo de Incorporación Social en el ámbito de la Vivienda (EISOVI)
gestionado por la entidad ADSIS Santa Lucía surgió de manera experimental en
231
2003 como recurso de intermediación para facilitar el acceso y la permanencia
en una vivienda digna de la población en situación de exclusión social. Este
equipo atiende a personas y familias en Pamplona y comarca derivadas desde
Unidades de Barrio, entidades sociales, EISOL, y otros servicios. Su trabajo se
lleva a cabo mediante la coordinación con VINSA.
Sus objetivos principales son: “lograr que las familias reúnan las condiciones
necesarias para el acceso a una vivienda digna (documentación, básica,
económica y relativa a la vivienda)”; “apoyar la estabilidad y permanencia en la
vivienda desde la mediación social en los conflictos que aparecen (entidades
promotoras, servicios, vecinos”; “informar, orientar y gestionar el acceso a la
propiedad de la vivienda de las familias que tienen posibilidades de compra”; y
por último “promover la incorporación social en el entorno y promover
actitudes y generar actividades que fomenten la tolerancia, es respeto y la
convivencia familiar”.
El volumen de casos atendidos ha aumentado considerablemente en los
últimos años, siendo 557 los casos atendidos en 2007 (1.400 personas
beneficiadas). En relación con el perfil de las personas usuarias del servicio se
mantiene un constante su diversidad en estos últimos años, siendo algo más de
la mitad extranjeros, en torno a un 40% hogares monoparentales, un 10% de
personas solas y el resto parejas con y sin hijos.
A partir de las memorias de la entidad gestora sabemos que los resultados de
este equipo dependen no tanto, del perfil de los usuarios ni de su propia
metodología de acompañamiento e intermediación, sino de condicionantes
externos: la promoción de vivienda de alquiler y compra y las variaciones
legales que establecen el acceso a las mismas. En este sentido se valora muy
positivamente la puesta en marcha del baremo único que ha permitido llevar a
cabo una mejor orientación a los usuarios hacia la vivienda protegida.
De este modo, sus resultados en 2006 y 2007, se vieron sustancialmente
mejorados debido a la campaña de vivienda de VINSA que ofertaban un
volumen de 2.000 viviendas protegidas de alquiler o compra. Este hecho motivó
un importante aumento de los expedientes con los que trabajaba la entidad y
también cierta mejoría en sus resultados.
Tabla 93. Familias que acceden a viviendas a través del programa EISOVI
2005
2006
2007
Expedientes con los que se trabaja
101
99
236
Familias que acceden a la vivienda en compra o alquiler
27
21*
69
Fuente: Memorias EISOVI ADSIS SANTA LUCIA. * sólo compra
También en este caso se destacan como aspectos positivos el asentamiento
del servicio y la coordinación con los servicios sociales de la Comarca y las
Unidades de Barrio así como con VINSA.
232
Sin duda la mayor dificultad en la intervención identificada es la derivada de
la escasez de recursos económicos de algunas personas y familias con las que se
trabaja que cuentan con ingresos por pensiones no contributivas, trabajos sin
contrato (doméstico, cuidado de mayores, actividades de recogida) o por
situación de irregularidad. Estas circunstancias no sólo impiden el acceso a la
vivienda, sino que en algunos casos se identifican como motivo de renuncia a
ella en casos de adjudicación. El segundo ámbito de preocupación de la entidad
son los niveles de endeudamiento actual sostenidos por muchos de los hogares
que finalmente han accedido a la vivienda en alquiler o compra y las
consecuencias de ello en un futuro próximo.
Ayudas extraordinarias de inclusión social
Si observamos los conceptos por los que se justifican las concesiones de las
ayudas extraordinarias de inclusión desde 2001 a 2007 observamos que más del
80% de las ayudas extraordinarias tienen como finalidad sufragar gastos
relacionados con la vivienda. En torno a 45,5% estos gastos tienen que ver con el
pago de deudas de alquileres o de préstamos y el 36,1% van a costear gastos
relacionados con la rehabilitación de la vivienda, su adaptación o la compra de
equipamientos básicos.
Dentro de las ayudas que han ido a parar a los gastos relacionados con el
pago de la vivienda habitual casi un 40% can a parar a deudas contraídas en
concepto de alquiler de la vivienda; un 15,75 van a sufragar deudas en la
amortización de los préstamos y el resto en otros conceptos.
Tabla 94 Conceptos dentro de los gastos relacionados con la vivienda habitual
Nº
%
Deudas por arrendamiento
703
39,7
Deudas por amortización
278
15,7
Gastos derivados de contratos y arrendamientos
153
8,6
637
36,0
1771
100
Otros gastos
En cuanto a laso conceptos más frecuentes relacionados con el
acondicionamiento y los equipamientos básicos, un 37% está destinado a pagar
el mobiliario básico de una vivienda, y el resto a electrodomésticos.
233
Tabla 95 Conceptos dentro de los gastos relacionados con el acondicionamiento y los equipamientos
básicos de la vivienda
Nº
%
Mobiliario de primera necesidad
373
37,1
Lavadora
217
21,6
Frigorífico
195
19,4
Cocina
127
12,6
Máximo
46
4,6
Calentador
31
3,1
Estufa
17
1,7
1006
La cuantía media de estas ayudas es de 1556,7 sin embargo los gastos
derivados de equipamientos son algo más elevados en término medio que los
correspondientes al pago de deudas, etc.
Líneas de trabajo actuales emprendidas desde Asuntos Sociales en
colaboración con Vivienda
En la actualidad desde la sección de inclusión se está trabajando en torno a
tres propuestas de actuación en materia de vivienda:
Se está tratando de que dentro del régimen de vivienda protegida se incluya
en los cupos de reserva un 3%, para personas perceptoras de Renta Básica que
también cuenten con ayudas extraordinarias destinadas a vivienda. El protocolo
de actuación sería el mismo que el establecido para el Programa de VIS, puesto
que para la participación dentro del mismo, era necesario un informe de
Bienestar Social, en el que se recogiese que la persona que lo solicitaba o la
familia a la que esta representaba en la solicitud, se encontraba en una situación
de dificultad o exclusión social y de esta forma poder optar, cumpliendo el resto
de requisitos a la vivienda protegida.
En segundo lugar se esta trabajando en la elaboración de una modalidad de
alquiler dentro del programa de viviendas de integración social que conlleve al
igual que este último un trabajo de acompañamiento social para las personas
que accedan al alquiler de vivienda bajo esta fórmula.
Se ha iniciado igualmente un trabajo en torno a la puesta en macha de una
experiencia piloto de piso tutelado para personas en situación de exclusión
social (personas sin hogar). El objetivo es evaluar este recurso para poder dar en
el futuro un paso hacia una mayor utilización del mismo.
234
5. Coordinación con la Evaluación del Plan de Inmigración
Acaba de ser presentada la evaluación del Plan de Inmigración y en ella se
incluyen una serie de recomendaciones para la intervención en materia de
vivienda que constituyen medidas preventivas frente a la exclusión social. A
continuación se detallan algunas de las que es preciso incorporar también a las
recomendaciones de este II Plan de Exclusión.
-
Ampliar la oferta de demanda de VPO de régimen especial en los planes de
vivienda de Navarra teniendo en cuenta a la población inmigrante asentada
y el proceso de reagrupamiento familiar y de llegada futura.
-
Facilitar en el acceso a las VPO de régimen especial de alquiler,
flexibilizando los requisitos de acceso para la población inmigrante
(empadronamiento, permisos) y el estudio e implementación de fórmulas
orientadas hacia VPO de régimen especial de alquiler o el acceso a la
propiedad para la población inmigrante.
-
Favorecer una mayor oferta de vivienda usada en alquiler e Incorporar al
programa de viviendas de integración social a las personas inmigrantes en
riesgo de exclusión
-
Búsqueda de fórmulas innovadoras para la intermediación entre la
población inmigrante y las personas Agentes de la propiedad Inmobiliaria,
seguro multiriesgo o caución, seguimiento familiar de las condiciones de
alojamiento, mediación en las relaciones de comunidad y control del sobre
alojamiento
-
Mejorar la incorporación al programa de viviendas de integración social de
las personas inmigrantes en riesgo de exclusión
-
El desarrollo de un programa de apoyo temporal para el alojamiento de
trabajadores recién llegados y para inmigrantes en situaciones de
vulnerabilidad
-
Necesidad de llevar a cabo de forma coordinada y conjunta
(interdepartamental), acciones dirigidas tanto a la población mayoritaria
como a la población inmigrante, y aquellas personas que por su cargo o
responsabilidad en la materia que se analiza, sería esencial trabajase una
especial sensibilidad. La sensibilización dirigida a la población general,
establecería sus objetivos en la consecución de dos cosas fundamentalmente,
la primera reducir los prejuicios existentes sobre la asignación de VPOs a
población inmigrante en una cuantía muy superior a la que realmente viene
dándose desde el año 2002. Y la segunda mitigar la creencia sobre la
“primacia y/o prioridad” de la población autóctona sobre la población
inmigrante, dada que la misma posee fuertes tintes racistas y xenófobos que
235
no hacen sino desprestigiar a la mal llamada en este caso población de
acogida, y dificultar la generación de una convivencia enriquecedora y baja
intensidad en su conflictividad social.
-
En el caso de la población inmigrante se buscaría más la información tanto
del sistema existente en relación a la cobertura de la necesidad de vivienda
(mercado libre, viviendas protegidas..) sobre todo en su reciente llegada,
como del sistema existente para el acceso a dichas VPOs, el conocimiento de
derechos y obligaciones como arrendatarios/as o compradores.
6. Posibles líneas de actuación a desarrollar en materia de vivienda
en el II Plan de lucha contra la exclusión
El departamento de Vivienda, tuvo una fuerte implicación en el I Plan de
Lucha contra la Exclusión de Navarra. La experiencia de participación de este
Departamento y la larga trayectoria de experiencia de trabajo realizado desde
Asuntos Sociales muestran la eficacia del diseño de políticas transversales
frente a la exclusión social. Mientras desde Vivienda se ha mejorado la línea de
actuaciones relativas a la oferta de vivienda, desde Asuntos Sociales se ha
trabajado en el diseño de perfiles prioritarios y se han garantizado los procesos
de acompañamiento social. De este modo, se ha abierto una línea de trabajo
coordinado que está teniendo importantes frutos en la lucha contra la exclusión.
El núcleo de este trabajo coordinado lo constituye el programa de viviendas de
integración social, pero el modelo de trabajo se está extendiendo a otras
fórmulas de intervención como la existencia del EISOVI o la formulación del
acompañamiento para las viviendas de alquiler.
Desde ambos departamentos se destaca como uno de los principales logros
del I Plan en Vivienda la coordinación surgida entre ambos departamentos. Esta
coordinación incluye además a las entidades sociales gestoras de viviendas de
integración social que ya constituyen interlocutores reconocidos en el ámbito de
vivienda y exclusión por ambos departamentos. En este sentido se ha creado
una red de trabajo en materia de vivienda y exclusión en la que están las
secciones de Inclusión, Vivienda, el equipo EISOVI, los EISOLES, Unidades de
Barrio y Servicios Sociales.
1. Por ello la primera línea de actuación derivada de este trabajo es la
necesidad de mantener e incluso intensificar esta línea de actuación conjunto
entre ambos Departamentos que a su vez permite el sustento de la red de
colaboraciones que se han ido creando en torno a distintas actuaciones.
2. En la evaluación del I PLES y en el diagnostico que aquí se presenta se
observa la necesidad de aumentar las actuaciones de vivienda de régimen
especial, tanto en compra o en su caso favorecer la reserva de viviendas para
236
las rentas más bajas a las viviendas de régimen general aumentando las
subvenciones a estos hogares.
3. Flexibilización de los requisitos de acceso para la población inmigrante
(empadronamiento, permisos) y el estudio e implementación de fórmulas
orientadas hacia VPO de régimen especial de alquiler o el acceso a la
propiedad para la población inmigrante.
4. Se propone la reserva de un 3% de vivienda protegida para población en
situación de exclusión: perceptores de renta básica y prestaciones bajas.
Estudiar la reserva para otros colectivos específicos en situación de
exclusión que no acceden a la renta básica: personas con problemas penales,
personas sin hogar, prostitución, en los cuales el acceso a la vivienda resulta
clave para la inclusión social.
5. Promover la fórmula del aval público para garantizar el acceso “real” de las
rentas más bajas a la vivienda protegida.
6. Aumento de la oferta de vivienda protegida para jóvenes y personas
mayores con rentas bajas.
7. Aumentar la bolsa de viviendas de alquiler del Gobierno de Navarra ya que
esta fórmula se muestra muy adecuada para buena parte de las situaciones
de necesidad de vivienda de población excluida.
8. Búsqueda de fórmulas para la intermediación entre la población inmigrante
y las personas Agentes de la propiedad Inmobiliaria, seguro multiriesgo o
caución, seguimiento familiar de las condiciones de alojamiento, mediación
en las relaciones de comunidad y control del sobre alojamiento
9. Mejorar el programa de viviendas de integración social ya que esta fórmula
de acceso a la vivienda vinculada a procesos de acompañamiento social
resulta muy eficaz en los itinerarios de incorporación social de determinados
hogares de minoría étnica gitana y extranjeros y otros colectivos.
-
Dar respuesta a la demanda del programa existente en Pamplona y
Comarca a través de la adecuación de los requisitos del programa a
las características de la vivienda en esta zona.
-
Adecuar los módulos a los precios del mercado inmobiliario.
-
Contemplar dentro del programa las subvenciones específicas para
rehabilitación de las viviendas debido al estado importante de
deterioro de muchas de ellas.
-
Flexibilizar en algunos casos el requisito de antigüedad de la
vivienda.
-
Mantener el requisito de estancia en Navarra en 3 años.
237
-
Mantener el máximo de la subvención en 50% y 65% para las
entidades.
-
Contemplar los proyectos de reagrupación de la población
inmigrante en la puntuación de acceso.
-
Reconocer el valor de la función de acompañamiento y garantizar su
financiación aumentándola de 3 a 5 años.
-
Favorecer las condiciones legales necesarias para que las entidades
locales participen en el programa.
-
Desarrollar la propuesta ya iniciada de fomento de una vía de
alquiler dentro del programa que también incluya acompañamiento
social.
10. Hacer accesibles las ayudas para la rehabilitación de vivienda a los
colectivos en situación de exclusión social: mediante el aumento de la
subvención, la posibilidad de pago previo y el cumplimiento de la medida
del IPLES que contemplaba la posibilidad de que fueran las propias
personas excluidas las que percibieran la ayuda de rehabilitación si ellas
llevaban a cabo los trabajos.
11. Aumentar la red de recursos tutelados para colectivos específicos.
Acceso a
vivienda
protegida
Viviendas con
supervisión
Viviendas
tuteladas
Viviendas
comunitarias
Alojamiento
Residencial
-
Se observa la necesidad de un centro de emergencias sociales que
permita el alojamiento inmediato en situaciones de crisis de distintos
colectivos: personas mayores, mujeres en situación de conflicto, hogares
monoparentales, personas sin hogar, menores, personas con problemas
de salud mental y otros.
-
Creación de alojamientos temporales para trabajadores inmigrantes.
-
Aumentar la oferta de plazas en viviendas comunitarias para personas
con problemas de dependencia: personas mayores y personas con
discapacidades.
-
Desarrollo de la fórmula de pisos tutelados para colectivos que precisen
de un proceso de acompañamiento intenso y de la adquisición de
habilidades para la vida autónoma: personas sin hogar, personas con
discapacidad mental, personas con problemas penales, personas en
procesos de deshabituación.
-
Desarrollo de la fórmula pisos con supervisión para personas con un
mayor nivel de autonomía pero que requieran de cierto seguimiento
238
externo antes de acceder a la vivienda normalizada (jóvenes, personas
sin hogar, personas con discapacidad mental, personas con problemas
penales, personas en procesos de deshabituación).
12. Aumentar las intervenciones preventivas para favorecer el mantenimiento
de la vivienda mediante una mejora de las ayudas a los hogares para hacer
frente a los gastos de amortización, alquiler y equipamientos básicos.
13. Búsqueda de fórmulas innovadoras para la intermediación entre la
población inmigrante y las personas que alquilan pisos.
14. Estabilizar y reforzar la actuación del EISOVI actual y extensión de la
fórmula para que pueda hacerse cargo de la elevada demanda de
intervenciones que lleva en la actualidad y en previsión de un mayor
aumento en el futuro próximo.
15. Fomento de estrategias de distribución territorial de las viviendas
destinadas a reservas para colectivos específicos y rentas bajas así como de
las viviendas del programa VIS para evitar procesos de concentración en
determinadas áreas.
16. Mejorar las labores de información, orientación y sensibilización de manera
coordinada y conjunta sobre los distintos recursos existentes en materia de
vivienda así como las dificultades de acceso de algunos colectivos a la
vivienda. Esta acciones deben estar destinadas a la población mayoritaria y
con especial énfasis a las personas en situación de exclusión para que
puedan hacer efectivos sus derechos de acceso a una vivienda digna.
239
3.3 Empleo
Manolo Rodríguez
Félix Taberna
1 El empleo, una herramienta de inclusión social
A pesar de algunas hipótesis de finales del siglo XX sobre el fin del trabajo,
seguimos estando en una sociedad que acertadamente fue definida como
<Sociedad del Trabajo>29. Esto quiere decir que gran parte de los derechos, e
incluso la propia concepción de ciudadanía, están directamente vinculados a la
tenencia de un empleo, y más en concreto de un empleo <asalariado>. El acceso
al empleo constituye, por tanto, un paradigma en la lucha por la igualdad de
oportunidades, y debe vincularse al conjunto de la política social. En nuestra
sociedad el sujeto pleno de derechos es la persona que trabaja, que ha trabajado
o que busca trabajo. Por ello, la lucha contra la desigualdad de oportunidades
en el mercado de trabajo adquiere una singular relevancia. La eliminación de
las distorsiones que se producen en el acceso al empleo puede servir como
elemento de integración social, de tal manera que el empleo se convierte en el
elemento axial de esa inserción social, auque conviene recordar siempre que
este eje no es el único que explica los procesos de integración social en
exclusiva.
En este contexto social no es de extrañar que converjan, desde diferentes
objetivos iniciales, tanto “El Plan de Lucha contra la exclusión social” como los
diferentes “Planes de Empleo”. Mientras para el Plan de Lucha contra la
Exclusión el objetivo fundamental es la búsqueda de una sociedad más
inclusiva, donde todos los ciudadanos puedan ejercitar sus derechos, y para ello
establece una serie de objetivos, entre los que se encuentra la inserción laboral.
El IV Plan de Empleo sitúa la cohesión social como uno de sus ejes
fundamentales y centra en los colectivos más vulnerables del mercado de
trabajo la mayoría de sus acciones depositando en el trabajo de calidad la clave
para lograr una sociedad más solidaria y equitativa.
De hecho muchas de las acciones encaminadas a favorecer la inclusión social
a través del empleo, que aparecen y se desarrollan en los diferentes
Departamentos, acaban por confluir en las metodologías y los colectivos (Véase
en los capítulos 5 y 6 los Programas referidos al Empleo Social Protegido o los
convenios desde el Servicio Navarro de Empleo con las Entidades Locales para
la Contratación de Trabajadores/as en Desempleo). Esto debería llevar a una
29
OFFE, C. (1992), La Sociedad del Trabajo. Problemas estructurales y perspectivas de futuro, Madrid,
Alianza.
240
reflexión sobre la necesidad, ya no sólo de una visión interdepartamental, sino
de confluir esfuerzos y replantearse la posibilidad de trabajar conjuntamente
diferentes medidas.
Nuestra sociedad diferencia claramente entre quienes tienen empleo (o han
tenido) y quienes ni lo tienen ni lo han tenido. Esta diferencia estriba en que
gran parte de los derechos sociales tienen una base contributiva (el derecho a la
prestación por desempleo y el derecho a la pensión son los más conocidos),
contribución que se realiza a través de los pagos en seguros sociales o en
descuentos en nómina. Todos los derechos no-contributivos (asistenciales)
tienen tanto unas peores condiciones como una concepción <pietista> en su
desarrollo que los hacen especialmente estigmatizantes. Vemos como ejemplo la
diferente tasa de referencia que se da para cada uno de los ámbitos: para las
prestaciones de carácter contributivo el Salario Mínimo Interprofesional (SMI)
que se encuentra en los 624€ mensuales, y para las prestaciones no
contributivas el Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM)
situado en 527,24€. No es tan importante la diferencia en las cantidades, como
la clara distinción entre las rentas derivadas del trabajo (<normalizado>) y las
derivadas de “la asistencia” o la solidaridad. Mientras en un caso hablamos de
derecho directamente exigible, en el otro se condiciona a la superación de
ciertas pruebas de necesidad (o a la realización de determinadas actividades) y
se aplica en condiciones habitualmente menos favorables, más exigentes y
menos atractivas.
La ruptura entre trabajadores válidos para el trabajo y no-válidos para el
mismo, supuso históricamente abrir una brecha social de considerable
magnitud. La realidad actual nos muestra que esta brecha sigue existiendo,
que el trabajo continúa siendo no sólo un instrumento para conseguir unos
ingresos, sino que se constituye como el principal condicionante de nuestra
identidad, de nuestra pertenencia a la sociedad y que es, asimismo, el engarce
necesario para demostrar nuestra utilidad social. La carencia de empleo puede
devenir pues en situaciones de vulnerabilidad social, cuando no directamente
de exclusión, de pérdida de función social y de identidad.
Los perfiles preponderantes de las personas que presentan dificultades
añadidas a la incorporación laboral se pueden describir como mujeres con
responsabilidades familiares frecuentemente no compartidas, personas
mayores de 45 años paradas de larga duración con problemáticas añadidas,
personas de etnia gitana en riesgo de exclusión, personas con problemas de
salud mental diagnosticados o sin diagnosticar, personas con
drogodependencias, inmigrantes. En algunos casos, estos perfiles se mantienen
similares desde hace unos veinte años, aunque existe un aumento de mujeres y
de inmigrantes en estos procesos.
A modo de resumen, podemos afirmar que la inclusión laboral es una parte
sustancial de la inclusión social. Pero podemos ver como el término de
241
empleabilidad se ve condicionado por diversos factores: Los estructurales,
propios del contexto económico; los morfológicos propios de los modelos
laborales y productivos; los personales, relacionados con el proceso vital de
cada persona o colectivo y los competenciales que obedecen a las medidas de
fomento de los diferentes poderes y estamentos públicos.
Por todo ello, el hilo conductor del presente documento no puede ser de otro
modo que multidimensional, desde la perspectiva del conjunto de la política
pública de empleo determinada, y desde la premisa de que las políticas de
Incorporación Sociolaboral por parte del Gobierno de Navarra no deben ser
contempladas como una responsabilidad exclusiva del Departamento de
Asuntos Sociales, Deporte, Familia y Juventud, sino que exige de la necesaria
implicación del Departamento de Innovación, Empresa y Empleo, y más
específicamente del organismo autónomo Servicio Navarro de Empleo. La
continuidad que, en ocasiones, se da entre los escenarios de integración,
precarización y exclusión30 obligan a una reflexión compartida y a una alerta
colectiva. No sería razonable la configuración de estadios de intervención
pública diferenciados que, al margen de crear espacios escindidos socialmente,
no sean capaces de entender la complejidad de las lógicas procesuales de los
recorridos personales y colectivos que construyen las situaciones de exclusión.
La inherente cotidianeidad (que la crisis nos alumbra con claridad) de los
recorridos entre unos y otros escenarios avalan la necesidad de configurar
políticas integrales y profundamente coordinadas en materia de incorporación
socio-laboral. La irrupción en este momento de situaciones de extrema
vulnerabilidad (unas 2.242 familias no tienen en este momento ningún ingreso,
ni por ocupación, ni por pensiones y 4.648 familias sin ningún miembro
ocupado31), en un proceso que se está agravando con el paso del tiempo, deberá
llevarnos a buscar acciones políticas, de carácter extraordinario, de ayuda a las
personas y las familias basadas en la creación de programas coordinados entre
diversos departamentos que faciliten tanto la supervivencia, como procesos de
cualificación que permitan una salida laboral de futuro cuando la economía se
relance.
Por último, cuando nos referimos a las políticas públicas de empleo y de
incorporación sociolaboral no podemos obviar el papel de los sindicatos y de
las iniciativas sociales que trabajan en Navarra en esta materia. Muchas
entidades sociales han sido y son pioneras en el planteamiento del trabajo en
base a Itinerarios de Incorporación. Asimismo, el marco de cogestión social y
concertación entre empresarios, sindicatos y Gobierno de Navarra que gestiona
las políticas de empleo en nuestra Comunidad es un elemento a tener en cuenta
en cuanto puede posibilitar la gestión de propuestas de base más amplia.
30
CASTEL, R. (2003) La metamorfosis de la cuestión social. Una crónica del salariado, Barcelona,
Paidós
31
EPA IV Trimestre 2008, elaboración propia
242
2. Los Objetivos de las Políticas Activas de Empleo.
Por políticas activas de empleo se entienden las medidas públicas que
tienden a favorecer el empleo. Tal como las define la Ley 56/2003 de Empleo32,
comprende el desarrollo de programas y medidas públicas tendentes a la
consecución del pleno empleo, así como la calidad en el empleo, a la adecuación
cuantitativa y cualitativa de la oferta y demanda de empleo, a la reducción de
las situaciones de desempleo y a la debida protección en las situaciones de
desempleo. En dicha Ley, se enmarcan los objetivos de la política de empleo. En
ellos puede verse que está muy presente la orientación hacia los colectivos más
vulnerables, lo que debería permitir una articulación sustancial entre las
políticas de empleo y de lucha contra la exclusión social33.
OBJETIVOS DE LA POLÍTICA DE EMPLEO
1.-Garantizar la efectiva igualdad de oportunidades y la no discriminación
2.-Mantener un sistema eficaz de protección ante las situaciones de desempleo,
asegurando la coordinación entre las políticas activas de empleo y las prestaciones por
desempleo.
3.-Adoptar un enfoque preventivo frente al desempleo, facilitando una atención
individualizada a los desempleados y de anticipación del cambio a través de acciones
formativas que faciliten al trabajador el mantenimiento y la mejora de su calificación
profesional.
4.-Asegurar políticas adecuadas de integración laboral dirigidas a aquellos colectivos
que presenten mayores dificultades.
5.-Mantener la unidad del mercado de trabajo en todo el territorio estatal.
6.-Asegurar la libre circulación de los trabajadores.
7.-Coordinar su articulación con la dimensión del fenómeno migratorio interno y
externo.
Por otra parte, el Consejo Europeo de Primavera, celebrado en marzo de
2005, planteó la necesidad de relanzar la Estrategia de Lisboa, concentrando sus
objetivos en el crecimiento y el empleo, y teniendo como referencias
permanentes la cohesión social y el desarrollo sostenible. Asimismo, el Consejo
acordó que cada Estado Miembro presentara su respectivo Programa Nacional
de Reformas (PNR), estructurado en torno a Veinticuatro Directrices Integradas
32
LEY 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo.
33 Hemos resaltado en negrita aquellos aspectos que identifican la orientación de las políticas de empleo
también alos más excluidos.
243
para el Crecimiento y el Empleo 200534. De estas veinticuatro directrices, ocho
corresponden propiamente al empleo.
DIRECTRICES EUROPEAS DE EMPLEO (2005-2008)
1.-Aplicar políticas de empleo conducentes al pleno empleo, la mejora de la calidad y la
productividad del trabajo y el fortalecimiento de la cohesión social y territorial.
2.- Promover un enfoque del trabajo basado en el ciclo de vida.
3.-Asegurar unos mercados de trabajo integradores, aumentar el atractivo del trabajo y
hacer que el trabajo sea económicamente interesante para los solicitantes de empleo, entre
ellos las personas desfavorecidas y las personas inactivas.
4.-Mejorar la adecuación a las necesidades del mercado de trabajo.
5.-Promover la flexibilidad combinada con la seguridad del empleo y reducir la segmentación
del mercado de trabajo, prestando la debida atención al papel de los interlocutores sociales.
6.- Asegurar una evolución de los costes laborales y establecer mecanismos de fijación de
salarios que favorezcan el empleo.
7.- Ampliar y mejorar la inversión en capital humano.
8.- Adaptar los sistemas de educación y formación en respuesta a las nuevas exigencias en
materia de competencias.
Queremos situar estos ejes desde la óptica de la igualdad de oportunidades.
Comprobando el principio de garantizar el acceso al empleo y en las acciones
orientadas a conseguirlo. En definitiva, pretendemos aportar un diagnóstico
sobre el grado de inclusión activa de las personas excluidas y/o más
vulnerables del mercado laboral y, asimismo, realizar una lectura sobre los
elementos que las pueden hacer más ineficaces en este terreno.
Debemos partir de una realidad, las políticas activas de empleo estaban
pensadas (y no han evolucionado suficientemente) para trabajadores y
trabajadoras en activo (ocupadas o no), y en el caso concreto de nuestro Estado
se utilizaron fundamentalmente para acomodar en programas de
entretenimiento a quienes eran víctimas de crisis anteriores, sin una vocación
clara de activación o de inserción. Y aunque es cierto que el desarrollo que han
seguido en estos años las va haciendo más eficaces, sin embargo, su génesis
sigue incidiendo en viejos errores. Sigue siendo dominante el estereotipo de
los trabajadores tradicionales, hombres, con dedicación exclusiva al empleo
(o a su búsqueda) y con algunas características en cuanto a conocimientos y
estrategias de empleo compartidas35. Por todo ello las políticas de empleo
pecan, en ocasiones, de excesivamente burocráticas y de una desconexión con la
34 .- Decisión 2005/600/CE del Consejo, de 12 de julio de 2005, relativa a las Directrices para las
políticas de empleo de los Estados miembros.
35 Desde el conocimiento del vocabulario laboral, la concepción del tiempo, el conocimiento de las reglas
de juego o la aceptación del empleo como elemento vertebrador de su tiempo de vida.
244
realidad que en ocasiones limita sus efectos. Y, desde luego, no han sido
pensadas para colectivos como los que intentan acceder, o mantenerse en estos
momentos, al mercado laboral, y mucho menos para colectivos alejados
históricamente del mismo.
Todo ello puede favorecer posiciones que sólo sirvan a los <válidos> para el
empleo invalidados por la situación económica, y que alimenten una nueva
estigmatización en otros colectivos cual es el concepto de <inempleable>36. Sin
embargo, un análisis riguroso de las políticas activas de empleo, en cuanto a sus
potencialidades y carencias, así como una apuesta por políticas de coordinación
e integración entre las mismas, nos pueden abrir escenarios de utilidad mucho
más aprovechables que lo que se ve ahora. Veamos, en todo caso, cual es la
situación que tenemos en este momento.
3. Las Condiciones Estructurales de Empleabilidad.
Que duda cabe que las estadísticas y las previsiones económicas han
quedado obsoletas en escasos meses. Nos hemos introducido en un periodo de
recesión profundo que todavía no podemos describir de forma certera si bien
los datos de desempleo del último mes marcan una situación que comienza a
ser dramática, superando ya en términos de desempleo los dos dígitos. Escaso,
o nulo sentido, tiene realizar análisis estadísticos de coyuntura, cuando la
tendencia es de destrucción importante de empleo. Basta ver la tendencia de la
curva del paro registrado de los últimos meses37.
36 En sentido estricto no existen personas <inempleables> (con algunas excepciones muy matizables) lo
que existen son políticas de empleo inadecuadas o empleos inadecuados.
37 .-Instituto de Estadística de Navarra.
245
Gráfico 28. Paro registrado por sexo y edad, totales
PARO REGISTRADO POR SEXO Y EDAD. TOTALES
HOMBRES
MUJERES
TOTAL
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
0
2005
2006
2007
2008
Lo que si podemos describir es la importante evolución del empleo que se
produjo en estos años anteriores y el efecto que tuvo sobre algunos colectivos.
Entre el año 2000 y el 2006, Navarra creció de forma sostenida con importantes
tasas de crecimiento anual, y que fueron superiores al 3%, frente al 2% de la
Unión Europea. Esto nos ha llevado a situar por encima de la media europea; en
concreto en el 129,2%, según datos del Eurostat.
Gráfico 29. Evolución del PIB. Índices de Volumen Encadenados, Referencia 2000=10038
%
5
NAVARRA
ESPAÑA
UE 27
4
3
2
1
0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Desde la perspectiva del empleo, ya en el 2005, Navarra sobrepasó el objetivo
de Tasa de Empleo marcado por la Estrategia de Lisboa para 2010 que lo situaba
en el 70% al tener una tasa del 70,97%, según la EPA el III Trimestre del 2008. La
38
.-Instituto de Estadística de Navarra.
246
Tasa de Actividad ha subido en diez años más de diez puntos porcentuales.
Junto con ello, mujeres, jóvenes e inmigrantes se han incorporado
significativamente al mercado laboral de Navarra. Los indicadores de tasas de
actividad, tasas de empleo, y otros referentes del mercado laboral han tenido
unos datos muy positivos en estos años por encima de la media europea,
llegando también a una buena parte de los colectivos tradicionalmente más
excluidos del empleo. Las debilidades propias de nuestro mercado laboral con
respecto a Europa se encontraban en su alta tasa de eventualidad y en el
porcentaje de abandono prematuro de estudios (aunque menor que en España).
Asimismo, la escasa implantación de una red pública de fomento a la
conciliación laboral y social.
Tabla 96. Tasas de actividad, paro y empleo, Navarra y España (16 y más años).39
2005
2006
2007
2008
Trim.
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
Tasa de
Actividad
59,19
58,77
59,35
61,05
60,19
60,24
61,48
60,77
61,21
61,28
60,48
60,31
61,39
61,08
61,49
60,65
Navarra
Tasa de
Paro
6,29
5,12
5,20
5,95
6,32
5,55
4,79
4,58
5,14
5,26
4,38
4,27
6,05
5,62
7,09
8,12
Tasa de
Empleo
55,46
55,76
56,26
57,42
56,39
56,91
58,54
57,98
58,07
58,05
57,83
57,75
57,68
57,65
57,15
55,72
Tasa de
Actividad
56,90
57,35
57,43
57,72
57,98
58,30
58,44
58,58
58,58
58,86
59,10
59,12
59,35
59,76
59,95
60,13
España
Tasa de
Paro
10,19
9,33
8,42
8,70
9,07
8,53
8,15
8,30
8,47
7,95
8,03
8,60
9,63
10,44
11,33
13,91
Tasa de
Empleo
51,10
52,00
52,59
52,70
52,72
53,32
53,68
53,72
53,62
54,18
54,36
54,03
53,63
53,52
53,16
51,77
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de EPA (INE).
La economía española y la navarra han vivido una larga etapa de bonanza
durante casi 15 años. El crecimiento ha estado caracterizado por una intensa
creación de empleo. Los sectores intensivos en mano de obra, como la
construcción o los servicios de bajo valor añadido (comercio y hostelería) han
sido los principales responsables de la fuerte creación de empleo. Aunque a lo
largo de una etapa tan larga de crecimiento una parte del empleo generado es
estable y de calidad, una parte significativa del aumento de la ocupación la
constituyen puestos de trabajo inestables y con requerimientos profesionales
muy pobres.
Es cierto que estamos ante un modelo de crecimiento que ha sido, y es,
fuertemente discutido por su baja sostenibilidad, en tanto en cuanto se basa en
39
Tasa de actividad es el cociente entre el número de activos y la población total de más de 16 años. Tasa
de paro, es el cociente entre el número de parados y el de activos (parados y ocupados) y Tasa de empleo
es el cociente entre el número total de ocupados y población total de más de 16 años.
247
procesos productivos de muy escasa competitividad lo que repercute en la
fragilidad del modelo económico en su conjunto. Pero, por otro lado, es
indiscutible que la existencia de este segmento de economía productiva ha
permitido abrir un hueco importante en el mercado de trabajo para los sectores
más descualificados, dándoles la opción de una inserción laboral inexistente
anteriormente. De alguna manera esta periferia económica se ha convertido en
un escalón superable de inclusión laboral para los colectivos más excluidos.
En estos momentos, sin embargo, nos enfrentamos a otro escenario
radicalmente diferente donde el crecimiento económico entra en período de
recesión y la tendencia al aumento del paro es la constante principal. En esta
situación, es preciso que los más vulnerables tengan fórmulas de protección.
Diferentes estudios realizados por el Observatorio Navarro de Empleo (OBNE),
organismo dependiente del Servicio Navarro de Empleo, ponen de manifiesto
que el crecimiento de riqueza y empleo de la década pasada benefició no sólo
a la población general sino también a la población más vulnerable. Así, los
colectivos más recientes en el mercado laboral como emigrantes, jóvenes,
mujeres aumentaron sus ratios de calidad de empleo en tiempos de bonanza
económica. Obtuvieron mejores puestos de trabajo, más cualificados, más
estables y menos precarios40. Podemos certificar que en momentos de
crecimiento económico, determinados colectivos de trabajadores y trabajadoras
son capaces de aprovechar las oportunidades si encuentran los instrumentos
adecuados para ello. Estos tendrán menos costes en momentos de crisis como el
que vivimos toda vez que han sido capaces de generar determinados derechos
de cobertura.
4. Las Políticas de Empleo
El Consejo Económico y Social de España en su Informe 1/2005,
“Desequilibrios Ocupacionales y Políticas Activas de Empleo” estableció un
Cuadro Resumen de estudios panorámicos de comparación internacional sobre
evaluaciones de las distintas políticas activas.41 En él se valoraban los
diferentes ejes de las políticas de empleo en el entorno europeo y de los países
de la OCDE.
Los programas de empleo en el entorno OCDE.
Los programas de Apoyo a la búsqueda de empleo son eficaces en cuanto se reduce el tiempo
de paro, esto es, se consigue una más rápida recolocación de los desempleados.
40
.- Cuaderno OBNE Nº 2. Empleo e Inmigración en Navarra. Gabinete de Estudios de CCOO de
Navarra
41
.-CONSEJO ECONOMICO Y SOCIAL. Informe 1/2005. Desequilibrios Ocupacionales y Políticas
Activas de Empleo
248
En cuanto a Intermediación laboral, los resultados apuntan a que un tratamiento intensivo y
muy personalizado, reduciendo el número de personas bajo la supervisión de un agente del
servicio de empleo y aumentando la responsabilidad de dicho agente en los resultados de su
intermediación y apoyo a esas personas, mejora la probabilidad de encontrar empleo,
aumenta la tasa de salida del paro de larga duración, e incluso mejora ligeramente la
probabilidad de acceder a puestos con mayor salario que los desempeñados antes de quedar
en paro.
Las evaluaciones sobre los programas de Formación a desempleados presentaban indicadores
bajos en cuanto a inserción; no obstante eran positivos en el sentido de propiciar mejores
oportunidades para aquellos que habían recibido cursos. Los programas orientados a grupos
desfavorecidos presentaban unos resultados
muy favorables de empleabilidad. Las
evaluaciones sugieren además que los mejores resultados en cuanto a las probabilidades de
acceder a empleos más estables y sobre las de obtener salarios comparativamente más altos
se asocian a acciones preventivas, más tempranas y más sostenidas. Esto implica
esfuerzos
intensivos en impulsar su trayectoria en la escuela primaria y secundaria y reducir el
abandono temprano.
Muchos países ofrecen subvenciones y otras ayudas o incentivos a la contratación de ciertos
grupos, tales como parados de larga duración, colectivos especialmente desfavorecidos
(discapacitados, personas en riesgo de exclusión...), mujeres desempleadas en profesiones
con escaso índice de trabajo femenino, y jóvenes desempleados. Las evaluaciones de estos
programas específicos
arrojaron resultados globales muy bajos o negativos, porque la
condición de subsidiable de un desempleado desanimaba a las empresas a contratarle, por
entenderla como un signo de baja productividad y/o motivación. En ningún caso se
encuentra, como en España, un programa con un colectivo tan amplio de fomento basado en
la contratación indefinida que tan buenos resultados ha producido.
La creación directa de empleo es otro de los programas de las políticas de empleo. Aunque
este tipo de programas se fue sustituyendo en los años ochenta progresivamente por otras
medidas, entre ellas sobre todo las de fomento del empleo en el sector privado, cierto
número de países en el ámbito de la OCDE los mantuvieron, en varios casos a menor escala o
como experiencias piloto. En todos los casos se trata de medidas estrechamente relacionadas
con los subsidios por desempleo, en grupos con problemas muy acusados de baja
empleabilidad y paro de muy larga duración, o como último recurso para grupos de
desempleados para los cuales no parecía haber ninguna solución alternativa. En general,
lógicamente, la evaluación de estos programas indica la reducción del desempleo entre los
grupos de participantes a corto plazo; pero en muchos casos el flujo de entrada al desempleo
se recuperó al terminar el programa, es decir, no hicieron de «puente» para una mayor
empleabilidad.
Los trabajos de evaluación referentes al apoyo al autoempleo y a iniciativas empresariales
siguieron en casi todos los casos la tasa de supervivencia de las empresas o negocios al año y
a los dos años. En general la supervivencia fue relativamente elevada, en torno al 60 por 100
a los dos años.
249
Por último, se encuentran las acciones e iniciativas locales, asociadas a programas piloto de
contratación directa por el sector público o del fomento de las iniciativas de autoempleo.
Todas muestran como resultado cierto impacto positivo, aunque débil, en el empleo, un
mayor flujo de salida del desempleo (menor en el caso del de larga duración) y cierta menor
dependencia de los subsidios por desempleo. Se recoge el impacto positivo de estos
programas para: la creación de infraestructuras y servicios técnicos para la intervención, que
presentan valor posterior para otras actuaciones; el aprendizaje de técnicas de cooperación
para el trabajo de las entidades locales; un mayor conocimiento de la realidad local.
4.1 Una evaluación del mapa de empleo en Navarra.
Desde una evolución más pegada al terreno, vamos a trasladar algunos datos
de interés sobre la empleabilidad laboral referida a la igualdad de
oportunidades.
Mujeres
La incorporación de la mujer a la población activa ha sido uno de los logros
más importantes en la evolución del mercado laboral navarro. Sin embargo,
todavía la igualdad de oportunidades no es tal. La tasa de actividad de las
mujeres sigue siendo muy inferior que la de los hombres.
Tal como apreciamos en el cuadro abajo indicado, hemos segregado los
contratos formalizados en las Oficinas de Empleo de Navarra por sexo. En
primer lugar, hay que señalar que a finales del 2006, el 60% de las personas
inscritas eran mujeres. Pues bien, sólo el 44% de los contratos registrados en el
2006 se realizaron a mujeres42. Porcentajes muy similares a los de los años
anteriores. Es decir, existen más mujeres en los registros del desempleo y se
contratan a menos.
42
Elaboración propia a partir de Estudios realizados por el OBNE sobre las bases de contratación del
SNE
250
Gráfico 30.
Distribución por sexo de las personas contratadas en el año (2003-2006) (%)
En relación con el Estado, cabe destacar la realización de más contratos a
mujeres en Navarra. Es decir, en Navarra se efectuaron mayor volumen de
contratos a mujeres que en el resto de España. Hecho que hay que apreciar
significativamente dado el carácter más Industrial y de menos Servicios que
tiene la economía navarra. Este dato puede estar relacionado con una mayor
formalización de la relación contractual y una menor economía sumergida. Por
otra parte, a pesar de que la contratación a las mujeres es mayor a tiempo
parcial por volumen de contratos es muy similar. Lo que da muestra de un
menor número de mujeres contratas como hemos indicado anteriormente.
Inmigrantes
En ese año 2006, se contrataron a más de 100.000 personas en Navarra, de las
cuales 26.000 eran extranjeros. Prácticamente, una cuarta parte de las personas
contratadas eran extranjeras43. En este caso, sí que apreciamos como la
contratación de personas inmigrantes adquiere una significación destacada en
las nuevas contrataciones, por encima de su peso específico ya que suponían un
13% de los demandantes de empleo. Muchos de los nuevos contratos que se
realizaron tienen cara de inmigrante pero la calidad del contrato deja mucho
que desear.
Navarra es una de las Comunidades Autónomas con una tasa alta de
inmigrantes demandantes de empleo. Suponen el 13,12% del total de los
demandantes navarros44. La proporción de demandantes de empleo
inmigrantes en España es del 7,78% respecto al total de demandantes. En el
43 Cuaderno OBNE. Indicadores sociolaborales de la población inmigrante en Navarra 2007.
44 Secretaria de Estado de Inmigración y Emigración. Anuario Estadístico 2007.
251
propio Anuario de Inmigración y Emigración del 2007, se reconoce que Navarra
es uno de los territorios donde la población inmigrantes más recurre a los
servicios de empleo45. Es positivo este dato por lo que tiene de conocimiento y
proximidad de los servicios públicos de empleo.
Mayores 44 años
Los mayores de 45 años suponen un colectivo que presenta muchas
dificultades de inserción laboral. De hecho, suponen el 35% de los parados
inscritos en las Oficinas de Empleo, sin embargo, durante el año 2006, sólo
fueron contratados un 14% en las Oficinas de Navarra. También es cierto que de
este colectivo cabe deducir una parte en situación de prejubilación y que no
buscan trabajo, fruto de situaciones de prejubilación.
Gráfico 31.
Proporción de personas contratadas con más de 44 años. (% sobre el total)
Respecto al resto de España, merece la pena destacar el aumento en el tiempo
de contratos a personas de más de 45 años, esto es producto de la situación de
cuasi pleno empleo en la que anteriormente nos situábamos.
Cualificación.
Tanto a nivel de España como de Navarra, durante estos años, se ha ido
consolidando una estructura de empleo asalariado que refleja un aumento de
las ocupaciones poco cualificadas y en menor medida un incremento de las
45 La cercanía de los Servicios Públicos en una Comunidad pequeña, así como la existencia de un
importante número de dispositivos de acompañamiento a este colectivo explica estos datos. A ello no es
ajeno, tampoco, unas condiciones contractuales más vulnerables con contratos de menor duración.
252
ocupaciones más cualificadas, en detrimento de las ocupaciones de cualificación
intermedia. Es decir, desde el año 2000, se inicia una tendencia hacia la
dualización del mercado de trabajo entre puestos de trabajo cualificados y no
cualificados.
Tabla 97. Distribución porcentual de las personas contratadas según nivel de estudios registrado en el
46
contrato
Sin
estudios/básicos
Medios
FP
Universitari
os
Total
2002
63,8
12,2
11,4
12,6
100
2003
65,0
11,4
11,1
12,4
100
2004
63,1
12,6
11,9
12,4
100
2005
62,5
12,5
13,3
11,7
100
2006
61,9
12,7
13,8
11,6
100
Fuente: Elaboración propia a partir datos OBNE.
En Navarra, a partir de datos del Servicio Navarro de Empleo, en el 2006,
cuatro de cada diez personas contratadas lo fueron para puestos no cualificados
y sólo un 14% para técnicos. Incluso se aprecia en algunos casos de trabajadores
que empeoran su categoría profesional. Así un 16% de trabajadores que fueron
contratados para labores cualificadas posteriormente han sido contratados para
categorías inferiores.
Por niveles de estudios requeridos por las empresas, en el 2002, las personas
requeridas con titulaciones universitarias fueron el 12,6% del total de las
personas contratadas y en el 2006, bajaron al 11,6% del total. Esta última
tendencia observada es significativa dado que la población universitaria ha ido
en incremento pero se ubica profesionalmente en nichos de menor formación.
Tabla 98. Distribución porcentual de las personas contratadas según categoría profesional.
Dirección
Técnicos Cualificados
No cualificados
Total
2005
0,5
13,2
46,0
40,3
100
2006
0,5
14,1
46,9
38,5
100
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del OBNE.
De acuerdo con el registro de contrataciones, las mujeres habrían estado
accediendo en esos años a empleos más cualificados que los hombres. Es
necesario advertir, sin embargo que se trata de los nuevos contratos, y que no se
tiene en cuenta el stock de empleos estables, en el que la proporción de empleos
cualificados en los varones es mayor. Como las contrataciones en el empleo
doméstico tampoco se registran, hay también una cierta subestimación de los
empleos no cualificados. Aún con ello, los datos reflejan una doble realidad: un
menor volumen de empleo no cualificado para mujeres, que se refleja en
46 El nivel de estudios del que hace referencia la tabla es aquel que registra la empresa contratante y que
por lo tanto no necesariamente tiene que coincidir con el nivel real del trabajador.
253
mayores tasas de desempleo en ese sector, y una progresiva igualación entre
hombres y mujeres en el acceso a los empleos más cualificados.
Tabla 99. Distribución de las personas contratadas según categoría profesional y sexo.
Dirección Técnicos Cualificados
2005
2006
No cualificados
Total
Hombre
0,9
13,8
44,9
40,4
100
Mujer
0,4
18,8
50,4
30,4
100
Total
0,6
16,2
47,6
35,6
100
Hombre
0,9
14,7
46,2
38,2
100
Mujer
0,4
20,3
50,0
29,3
100
Total
0,6
17,4
48,0
33,9
100
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del OBNE.
Pero lo que parece más relevante desde la perspectiva de la dinámica laboral
y de su impacto en las situaciones sociales y en las biografías de los trabajadores
y trabajadoreses la movilidad interna y de la promoción laboral. Vemos como
más de un 36% de personas que se encontraban en el 2002 en situación de
temporalidad posteriormente obtuvieron un contrato indefinido que les
proporcionaba mayor calidad laboral. La superación de las situaciones de
precariedad laboral es así excesivamente lenta (2 de cada 3 trabajadores
precarios no la superan en 4 años) y condena a una proporción significativa a
permanecer en condiciones de empleo poco adecuadas para su integración
social.
Tabla 100. Transiciones de las personas temporales en 2002 durante los cuatro años posteriores
47
(absolutos y % sobre el total de cada grupo en 2002)
Temporales en 2002
Total
Consiguen un contrato indefinido
2003-06
“Atrapados/as en la temporalidad”
2003-06
Personas
Personas
26.965
%
36,4
47.087
%
63,6
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del OBNE.
5. Políticas de Empleo en Navarra.
5.1 Intermediación
La contratación laboral, independientemente de los resultados se debe muy
poco a la intervención de los Servicios Públicos de Empleo. Su papel en este
ámbito se limita a menos de un 10% de la intermediación total del empleo. En
47 Proporción respecto al total de las personas con contratos temporales en 2002 según nacionalidad. Hay
que señalar que no se han utilizado las bases de desempleo ya que la población extranjera no se registra
hasta abril de 2005 en situación de parado. Por ello para el análisis de flujos o transiciones se han
utilizado únicamente las bases de contratación.
254
gran medida la intermediación de los Servicios de empleo se centra en empleos
de baja calidad y empleos públicos, quedando al margen, en la mayoría de los
casos, de los movimientos reales del mercado de trabajo.
Gran parte de la intermediación del mercado de trabajo funciona sobre redes
no institucionales, de la ahí la importancia sustancial para colectivos con
dificultad de acceso al empleo de dotarse de redes de calidad insertadas en las
estrategias de acceso al empleo. No debemos olvidar que existen redes que
incluyen y redes que excluyen. Una correcta estrategia supone un importante
incremento de las opciones de acceso al empleo. Asimismo quienes trabajan
con colectivos de difícil inserción laboral deberían asumir entre sus
funciones la incorporación en redes que les ayuden a mejorar sus opciones de
empleo48. Las entidades de iniciativa social y los agentes sociales tienen en esto
una función insustituible. No es despreciable en este ámbito el efecto
multiplicador que puede tener la colaboración entre redes, incluyendo las de la
propia administración.
El último Informe Anual de Síntesis del Mercado de Trabajo que publica el
Servicio Público de Empleo Estatal, el del 2007 refleja el balance de dichas
medidas. Hay que hacer notar que esta estadística se refiere a volumen de
contratos dándose la circunstancia que una misma persona tenga más de un
contrato en ese año. Por lo tanto, no nos referimos a las personas contratadas
como en los datos anteriores.
Por tipo de contrato, en Navarra se usa menos el de Obra y Servicio y el de
Eventual por Circunstancias de la Producción que en cualquier caso son los
mayoritarios. Son contratos ambos muy utilizados por su escasa estabilidad
temporal.
Sorprende el mayor uso del Contrato de Interinidad, contrato que se
concierta para sustituir a un trabajador de la empresa, con derecho a la reserva
del puesto de trabajo en virtud de norma, convenio colectivo o acuerdo
individual. Este dato muestra una mayor movilidad y oportunidad de mejorar
las condiciones por parte del mercado laboral navarro. Por lo menos, en la
fotografía anterior a la crisis. Los contratos de Relevo y de Jubilación Parcial
tienen mayor incidencia en Navarra, lo que nos indica una sociedad muy
acomodada. Destaca la escasa proliferación de contratos de Discapacitados y
Temporales para Discapacitados o de Inserción, tanto en Navarra como en
España.
5.2 Información, orientación, asesoramiento, acompañamiento.
En el caso que nos ocupa, los procesos de información, orientación y
acompañamiento laboral se muestran especialmente necesarios. En muchos
48 SASSIER, M., “La exclusión no existe, yo la encontré”, en KARSZ, S. (2004) La exclusión:
bordeando sus fronteras, Barcelona, Gedisa
255
casos estos procesos son la puerta de entrada al mercado laboral, y en todo caso
garantizan, si están hechos con rigor, un mejor ajuste entre demanda y oferta,
entre expectativas y posibilidades. Sin embargo, la realidad del día a día nos
muestra que este proceso no se realiza con la suficiente profundidad:
•
La falta de personal (corregida en parte por el Plan Extraordinario49)
conlleva dificultades tanto en la clasificación individual, como en el
seguimiento hacia la inserción.
•
La rigidez de la norma dificulta trabajos específicos con colectivos que
exigen de procesos de acompañamiento más intensivos y
permanentes.
•
Gran parte de las acciones de los Servicios Públicos están más
centrados en el <Programa> que en la persona y ello lleva a que ésta
deba elegir entre programas estancos, imposibilitando itinerarios de
inserción adecuados.
•
Los SPE deben liderar la ordenación de las entidades y buscar la
complementariedad de las acciones que se ofertan, al menos por otras
entidades públicas. La falta de sinergias con el Departamento de
Asuntos Sociales dificulta los efectos multiplicadores entre programas.
•
En algunos casos se ofertan programas pensados para determinadas
entidades, más que para los posibles usuarios. Los SPE deberían guiar,
orientar, coordinar, seguir y evaluar, cuantitativa y cualitativamente
(hasta ahora los programas se miden más por el número de usuarios
que por sus resultados en aumento de la empleabilidad y en inserción
laboral).
“Los programas de activación (formación, orientación para el empleo)
favorecen la vuelta al empleo de las personas en la asistencia que cuentan con
mejores niveles de cualificación y menores niveles de exclusión”, pero sin
embargo, “apenas tienen efecto en la inserción laboral de aquellos que llevan
más tiempo vinculados a los mecanismos de asistencia social”50. Es en estos
colectivos por tanto donde la implantación de estas políticas debería estar
acompañada de medidas que ofrezcan un efecto multiplicador sobre las
acciones específicas de orientación y acompañamiento a la inserción laboral. La
exigencia de establecer autónomamente un itinerario propio de inserción está
en la mayoría de las ocasiones alejado de las posibilidades reales de la mayoría
de los ciudadanos, pero muy especialmente de los colectivos con mayor
dificultad. Por ello es preciso establecer mecanismos y dispositivos que
conjuguen instrumentos de apoyo suficientes para facilitar esos itinerarios. El
acompañamiento económico de que se ha dotado el Programa de Medidas de
49
REAL DECRETO-LEY 2/2008, de 21 de abril, de medidas de impulso a la actividad económica.
PEREZ DE ERANSUS, B. (2006) <Rentas mínimas y políticas de activación>, en Documentación
Social, 2006, nº 143, págs. 11-30
50
256
Impulso a la Actividad Económica para aquellas personas que sigan un
itinerario de inserción es un primer avance, pero en cualquier caso se debería
profundizar más en esta línea.
5.3 Formación
Por obvio, no merece insistir en la importancia de la formación a la hora de la
inserción laboral. Diferentes estudios concluyen que la formación resulta tener
siempre un claro efecto positivo sobre la tasa de paro, esto es, un mayor gasto
en formación se asocia a una reducción del desempleo; otras políticas activas,
en cambio, presentan efectos menos claros en casi todas las evaluaciones51.
Cierto es que ante un mercado laboral en el que se necesitaba mucha mano
de obra la discriminación entre trabajadores formados y no formados no era
obstáculo para la inserción laboral, como anteriormente hemos señalado.
Aunque si que tenía importancia a la hora de encontrar un trabajo de calidad.
En el escenario en el que nos estamos situando, la formación se hace una pieza
clave a la hora de la inserción laboral dada la fuerte demanda de empleo y la
escasa oferta. Ahora bien, la formación debe tener una relación directa con la
calificación del puesto de trabajo.
Recientemente, se ha conocido una Encuesta sobre Empresas de Innovación
realizada por el OBNE. En la misma, se pone de manifiesto los problemas que
estas empresas, las más punteras, encuentran a la hora de contratar personal
cualificado52.
Gráfico 32.
cualificadas
Proporción de empresas que manifiestan tener dificultades para contratar personas
51
C. García Serrano, «Los resultados de las políticas activas de mercado de trabajo en España», en el ya
citado La evaluación de las políticas de ocupación (MTAS, 2000),
52 .-OBNE. El Potencial de la Diversificación. 2008.
257
Por otra parte, este mismo Observatorio viene realizando diferentes
Evaluaciones sobre la Formación que desarrolla tanto a personas paradas con
trabajadoras.53 Se trata de encuestas realizadas a los alumnos y alumnas de
dichos cursos sobre la satisfacción y eficacia de los mismos. Las mismas
traducen una satisfacción muy alta, tres de cada cuatro personas que acuden a
los cursos formativos para el empleo se muestran partidarios de volver a
acudir. La gran mayoría un 90% de los alumnos y alumnas de Formación
Continua acuden por voluntad propia motivados por la necesidad de mejorar
su cualificación profesional.
La asistencia a los cursos de Formación Continua ofertada por el SNE e
INAFRE durante el año 2006 y 2007 muestra unos altos grados de satisfacción
por parte de los alumnos, más del 70%. Sobre los tipos de cursos de formación
elegidos por las personas trabajadoras, la mitad de ellos, no guardan una
relación directa con el trabajo que desempeñan; si bien la otra mitad ha optado
por elegir temas relacionados con su trabajo. En este sentido, las personas con
estudios universitarios, tanto medios como superiores, son más selectivas
eligiendo las materias que en mayor medida sintonizan con la función que
desempeña en el trabajo, o que al menos guarda algún tipo de relación. Por el
contrario, las personas con estudios primarios sin finalizar o con el certificado
de escolaridad, han acudido a otro tipo de cursos diferentes a sus habilidades
profesionales.
De todas formas hay que advertir de un fenómeno: “ El efecto «ganga» o
«peso muerto», que consiste en la evidencia de que una parte de los
desempleados que obtienen un empleo tras participar en algún programa o ser
uno de los grupos objetivo del programa lo habrían obtenido igual sin haberse
ejecutado dicho programa; y el efecto «sustitución», por el que algunos de los
participantes o destinatarios de un programa o una política acceden a empleos
que hubieran obtenido otros sujetos no partícipes o no cubiertos” 54
Dichas encuestas realizadas por el OBNE concluyen algunos aspectos
elocuentes. Aquellos que están más preparados, mejor se preparan y los que
más riesgo de exclusión laboral presentan son los que menos acuden a
reciclarse. Por una parte, se aprecia que el colectivo de trabajadores mayores de
45 años es el que menos acude a la formación. Parece ser que dan
prematuramente su etapa formativa acabada. Asimismo, aquellos que tienen
categorías profesionales inferiores son los colectivos que menos acuden a
impartir formación.
53 .-OBNE. La Evaluación de la Formación Continua y Ocupacional en Navarra. 2007 y 2008.
54
GAZIER, B, (2001), «Evaluación de las políticas activas de empleo: experiencias europeas», en MTAS
(ed.), La evaluación de las políticas de ocupación.
258
Gráfico 33. Motivos que aducen los entrevistados para acudir a los cursos de formación.
100
Ocupar el tiempo/Hacer algo
90
Interés personal en el tema
80
70
Requerimiento de mi
empresa
60
50
Optar a sectores con
mejores condiciones
40
30
Promocionar
profesionalmente
20
Mejorar mi cualificación
10
0
<25 años
25-35 años
36-45 años
>45 años
Fuente: OBNE. La Evaluación de la Formación Continua y Ocupacional en Navarra. 2008.
En cualquier caso, a la hora de referenciar el papel de la Formación en los
procesos de inserción laboral para el colectivo que nos ocupa debemos partir de
una clara diferenciación entre los dos subsistemas clásicos de Formación para el
Empleo que, más allá de la superación que se da sobre esta fractura en las
últimas reglamentaciones55, sigue participando de situaciones diferentes y de
niveles de participación también diferentes.
Formación para Desempleados.
En este subsistema conviven dos modelos de formación radicalmente
diferentes, tanto en las exigencias, como en la eficacia de cara a favorecer
procesos de inserción laboral.
Por un lado tenemos la Formación preferentemente para desempleados56, que
recoge en cierta medida algunos de los requisitos del antiguo Plan FIP y con
ello muchos de sus vicios. La excesiva rigidez de los planteamientos, la
exigencia de determinadas formaciones regladas para acceder a cursos
cualificantes, junto con las dificultades de la norma para acreditar el
reconocimiento de un oficio o de un “saber” habilitante para su ejercicio, está
55 REAL DECRETO 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación
profesional para el empleo.
56 Nacida del desarrollo del Real Decreto de desarrollo de la Formación para el Empleo citado más arriba
y que hereda en cierta medida, tanto en financiación, como en algunas de las reglamentaciones al antiguo
Plan FIP
259
llevando a muchas dificultades para garantizar el acceso a esta formación a los
colectivos más descualificados.
En paralelo existen en la Comunidad Foral programas específicos que
permiten desarrollar actividades de formación ocupacional para determinados
colectivos (refiriéndonos en exclusiva a los programas estrictamente
formativos) que están permitiendo un acercamiento más real a las necesidades
tanto del mercado, como de los usuarios. Son programas (muchos de ellos en el
ámbito de la inmigración) que se dotan de una mayor flexibilidad donde se
prima la eficiencia y la eficacia de los mismos sobre consideraciones meramente
burocráticas. Ello facilita el acceso de alumnos, su homogeneidad en el
tratamiento pedagógico y la posibilidad de articular experiencias <ad hoc>
sobre necesidades y demandas concretas. Muchos de estos programas se
desarrollan por entidades de iniciativa social lo que permite en múltiples
ocasiones procesos de acompañamiento más certeros.
Formación para ocupados
Esta formación es mucho más flexible y adaptada a las realidades del
mercado de trabajo, pero sobre todo en términos de recualificación. Su
característica principal es que quienes acceden están, en términos generales,
insertos en el mercado de trabajo, y por ello a veces no se ha contemplado en las
actuaciones contra la exclusión. Sin embargo, la extensión de empleos de baja
calidad hace que los itinerarios de incorporación social deban entenderse más
allá de la mera inserción al empleo y deban plantearse procesos de promoción
laboral para conseguir los objetivos de suficiencia económica y de estabilidad.
Esta formación presenta, también, algunas deficiencias: se forman más los
más formados y sus rigideces imposibilitan, en ocasiones, el acceso de
colectivos con dificultades añadidas (de idioma, de horario, etc.). En el fondo
participa de la idea de dedicación primordial al desarrollo profesional. El hecho
de que gran parte de esta formación se realice en el tiempo libre (por la falta de
implicación patronal) excluye de facto a determinados colectivos que deben
conjugar su vida laboral con la conciliación de su vida personal y familiar. Así
mujeres (mayoritarias en la formación ocupacional) e inmigrantes (con fuertes
tensiones en sus condiciones laborales) acuden en menor porcentaje de lo que
representan en el mercado de trabajo.
Por otro lado, no es habitual en esta formación adaptarse a las necesidades
de los usuarios, sino que básicamente se programa en función de las
posibilidades de los centros. El riguroso control por parte de la Administración
diluye cualquier intento de habilitar entornos flexibles para las personas.
260
5.4 Programas mixtos de formación-empleo y otros.
•
Las Escuelas Taller y Casas de Oficios están reguladas por la Orden
14/11/01. Es un programa mixto de empleo y formación para mejorar
la ocupabilidad de los desempleados menores de 25 años y facilitar su
inserción laboral. Tienen una gran utilidad desde la perspectiva de la
inclusión social (y el aprendizaje de oficios y hábitos) para los
colectivos a quienes van dirigidos. La dependencia fundamentalmente
de entidades locales hace, sin embargo, que el aprendizaje de oficios
esté profundamente vinculado al sector de la construcción, sector con
fortísimos altibajos económicos. A su vez el hecho de que la educación
compensatoria se ubique en los primeros meses puede generar
rechazo por parte de jóvenes que vienen en su gran mayoría del
fracaso escolar. Junto con ello la inestabilidad del profesorado y de los
técnicos de apoyo introducen elementos de precariedad que acaba
afectando de forma negativa al desarrollo de los mismos. A pesar de
todo, es éste un recurso muy valorado por los propios usuarios, al
menos como alternativa a una inserción laboral improbable en
periodos de crisis. Prueba de ello es el importante aumento de la
demanda de este último año (unas 600 solicitudes para 80 plazas en
Pamplona).
•
Los Talleres de Empleo están regulados por el RD 282/99 y la Orden
14-11-01. Es un programa mixto de empleo y formación para mejorar
la ocupabilidad de los desempleados de 25 o más años, facilitando su
posterior integración en el mercado de trabajo. Si bien son programas
con un gran éxito en cuanto a la Inserción, parten de algunas
limitaciones importantes en su concepción: 1) la vinculación de las
acciones a desarrollar a obras de interés general o social, cierran gran
parte de sus posibilidades como instrumentos de cualificación. Los
sectores de referencia están en muchos casos vinculados también a la
construcción y b) no se acompañan de medidas de apoyo social, con lo
que dado el perfil del usuario en algunos casos, se dificulta
tremendamente las posibilidades de inserción.
•
Programas Experimentales de Empleo. Han sido hasta el momento los
Programas más útiles desde el punto de vista de acción con colectivos
en exclusión o en riesgo. La flexibilidad de los mismos permite
acometer procesos de formación en todos los ámbitos sectoriales, así
como garantizar un acompañamiento de calidad tanto al usuario,
como a la empresa de destino. El grado de inserción es muy elevado
(cercano al 80%) y las condiciones laborales de la misma son bastante
razonables. Su mayor deficiencia es que sigan considerándose
experimentales y los escasos recursos destinados a los mismos. En un
261
contexto de crisis, sin embargo, habría que rebajar las expectativas de
inserción laboral y valorar más su incidencia en la empleabilidad a
medio y largo plazo.
•
Centros Especiales de Empleo. Nacidos al amparo de la LISMI57 se han
convertido en el marco de inserción laboral de los discapacitados por
excelencia. Hoy por hoy, son un sector con capacidad para insertar un
gran número de discapacitados, que tienen en los movimientos de la
economía y su efecto sobre la subcontratación (de la que se nutren en
gran medida) algunos de sus mayores riesgos. En estos momentos de
clara parada económica su situación está especialmente agravada. En
cualquier caso la evolución de estos centros ha sido divergente con lo
que era su origen. Si en un primer momento su función fue la de servir
de tránsito hacia el <empleo normalizado> podemos ver como se han
convertido en empresas <destino>. De hecho la salida de los CEE
hacia la empresa ordinaria es cada vez más una anécdota, mientras
que la estabilidad en los centros va siendo cada vez más la norma. La
construcción de un espacio de trabajo al margen de la empresa
ordinaria, las dificultades de financiación que presentan y las barreras
para articular unas condiciones laborales ordenadas (toda vez que se
constituyen en empresas de carácter estable), son algunos de los
problemas derivados de su desarrollo a los que habría que hacer
frente.
•
Programas de Formación y Empleo para Inmigrantes, son programas
financiados por el Servicio Navarro de Empleo para habilitar procesos
de formación e inserción laboral de forma integrada facilitando el
acceso de los inmigrantes a empleos ordinarios. Son programas que
incorporan sistemas más flexibles, más adaptados a las necesidades
cambiantes del momento y que permiten un mejor ajuste entre
demanda y oferta, y una formación más integrada. Junto con ello y en
términos complementarios la Oficina de Atención a la Inmigración
tiene un programa específico, en la misma línea, para inmigrantes en
situación de irregularidad administrativa.
6. La incorporación sociolaboral.
Además de las actuaciones más habituales y más extensas de las políticas
activas de empleo, encontramos toda una serie de programas y actuaciones,
organizadas normalmente desde el ámbito de los servicios sociales, dirigidas
más específicamente hacia los colectivos más excluidos y que presentan la
57
LEY 13/1982 de 7 de Abril, de Integración Social de los Minusválidos
262
característica de reforzar los aspectos de acompañamiento y la inserción social,
con una perspectiva normalmente más omnicomprensiva.
6.1. Programa de Incorporación Sociolaboral.
En la Cartera de Servicios Sociales recientemente aprobada por el Gobierno
de Navarra, las prestaciones vinculadas directamente al Programa de
Incorporación Socio laboral entran en la categoría de prestaciones garantizadas
y se denominan Servicio de acogida, orientación, asesoramiento, valoración y
diagnóstico social y/o socioeducativo, y de prevención y promoción social en el
Programa de Incorporación Social y Servicio de acompañamiento social en el
Programa de Incorporación Social.
Analizando en la práctica el Programa de Incorporación Social, podemos
concluir que las actuaciones en incorporación sociolaboral tienen ya cierta
tradición en la labor de los servicios sociales de base. La definición del
Programa se vincula igualmente a la implicación de las Entidades Locales.
Existen también Servicios Sociales que no cuentan con Programa de
Incorporación pero sí con el apoyo del EISOL del Área y viceversa. La no
simultánea implantación del Programa y de los Equipos, genera ciertas
incertidumbres y la percepción de que probablemente se darán duplicidades de
esfuerzo que se hubiesen evitado con una implantación paralela.
6.2 Equipos de Incorporación Sociolaboral (EISOL)
Creados a partir del “Plan de Lucha contra la Exclusión Social en Navarra
1998-2005”, tenían como objetivo mejorar la empleabilidad de las personas
participantes, facilitar la búsqueda de empleo y lograr la incorporación de
los/as usuarios/as en el mercado de trabajo.
A fecha de elaboración de este informe, son cuatro los Equipos de
Incorporación implantados en Navarra, más el PAISOL de Pamplona, lo que
teóricamente supone la cobertura para toda Navarra. En la Cartera de Servicios
está recogida la intensidad mínima del Servicio (de cuatro horas al semestre), y
en el Documento Base una serie de ratios (profesional/usuarios/as). En algunas
zonas, a pesar del poco tiempo de implantación del Equipo, tienen ya lista de
espera. Este hecho desvirtúa el sentido de los Equipos, ya que dificulta el
trabajo en base a Itinerarios Individualizados. En sentido estricto habría que
reflexionar si el EISOL es sólo un servicio de incorporación laboral o entre sus
actuaciones cabe también lo social, porque ello debería tener una influencia
sobre su composición y funciones. Su valoración hasta ahora ha sido positiva
porque ha permitido un importante refuerzo de los Servicio Sociales de Base en
temas de gran interés desde el punto de vista de la inclusión.
263
Hay tres cuestiones, sin embargo, todavía pendientes, o bien de desarrollo, o
bien de definición que se apuntan como elementos de mejora: a) su despliegue
es todavía escaso y no llega a todas las zonas, b) la determinación previa del
equipo se ajusta a normas estándares y eso en ocasiones no se adapta a las
necesidades concretas de la población del área de intervención y c) sería
necesario no sólo trabajar en la inserción, sino en el seguimiento de esa
inserción para garantizar el mantenimiento del mismo.
Este equipo específico debería trabajar conjuntamente y servir de apoyo tanto
a los Servicios Sociales de Bases como a las Agencias de Empleo ubicadas en las
distintas zonas de Navarra. La conjunción de los diferentes recursos y el trabajo
compartido podría mejorar los ratios de resultados de forma importante y
garantizar una adecuada intervención para cada una de las tareas a desarrollar.
En cualquier caso, a la vista de las memorias del 2007 de los equipos de
Estella, Tafalla y Tudela (en este caso referida a 3 meses) que nos aportan el
dato de atención, 74 personas en Estella, 64 en Tafalla y 26 en Tudela, se debería
reflexionar sobre la incidencia real de estos equipos. En términos de eficiencia
no parecen datos muy razonables y, desde luego, pone en cuestión la existencia
de listas de espera. El hecho evidente de que en algunos casos las personas
derivadas a los EISOLES encontraran empleo por su cuenta antes de empezar la
intervención también transmite una cierta deficiencia en los procesos previos.
Todo ello, sin poner en cuestión la validez de instrumentos como los descritos,
debería llevar a una reflexión sobre el papel a desarrollar por éstos, sobre el
proceso de derivación que se establece, sobre la metodología utilizada y sobre
su articulación con otros dispositivos, máxime en una situación donde, con el
aumento del desempleo, la precariedad social (anticipo de la exclusión) está
creciendo de forma exponencial.
6.3 Empleo Social Protegido (ESP).
En la Cartera de Servicios Sociales se concibe como una prestación no
garantizada cuyo objeto es ayuda económica dirigida a apoyar proyectos de
interés colectivo y no lucrativo promovidos por Entidades Locales o de
iniciativa social sin ánimo de lucro para la contratación laboral temporal de
personas en situación de exclusión social, facilitando a éstas la adquisición de
hábitos y habilidades que mejoren sus posibilidades de incorporación social a
través del empleo normalizado.
A pesar de la antigüedad del programa, hay una casi plena coincidencia
entre los/as profesionales en señalar los aspectos positivos del Empleo Social
(ESP). El ESP estabiliza económicamente, da sentimiento de utilidad, de
pertenencia a un grupo y motiva.
264
Uno de los aspectos más valorados es el de la flexibilidad de este dispositivo.
El Empleo Social ha dado y da cobertura a muchas situaciones que desde otros
recursos no hubiera sido posible atender. La diversidad de necesidades en los
perfiles atendidos desde el Empleos Social (desde la necesidad de una
cotización para una posterior prestación, hasta la mejora de empleabilidad de
una mujer inmigrante), puede ser cubierta desde el dispositivo. Por otro lado
otro aspecto importante a este respecto es el de la posibilidad de incorporación
de personas al programa en diferentes momentos.
Esta flexibilidad, que tiene una parte positiva, se aplica también a la distinta
concepción del programa por parte de los promotores y, por lo tanto, a la
diferentes sensibilidad hacia el mismo. Por un lado, para los promotores puede
ser desde un dispositivo claramente de inserción a ser un programa que
permite utilizar mano de obra barata, lo que lógicamente no será lo mismo en
cada caso. Esto entre otras cuestiones está llevando una fuerte diversidad de
condiciones laborales que debería intentarse corregir.
Su mayor cuestionamiento es que el objetivo de generar empleabilidad no se
cumple y en gran medida se convierte en un programa estanco (es un hecho
que el 60% de los participantes en el 2007 repetían en el programa) que sirve en
ocasiones a los ayuntamientos para reducir costes laborales. A su vez, su
importante coste económico para el Gobierno de Navarra hace que sea un
programa con una incidencia limitada. Podría valorarse también si la aplicación
del SMI a tareas que deberían enmarcarse en convenios de referencia no pone
en cuestión su capacidad de motivación. Desde luego no es un debate fácil y
menos en un momento en que veremos como se solapan tres programas,
contando con el Plan Extraordinario estatal para obras en Entidades Locales, en
ocasiones con tareas y objetivos parecidos y con condiciones laborales y
salariales completamente dispares.
Es en cualquier caso se trata de un programa de fuerte implantación y con
capacidad para llegar a un amplio espectro de personas, lo cual le da un valor
especial. La memoria del 2007 nos da la cifra de 568 personas participantes en el
programa (321 mujeres y 247 hombres), con una distribución territorial bastante
ajustada a la realidad demográfica lo que sugiere que la discrecionalidad de los
ayuntamientos para llevar a cabo el programa o no, no está teniendo ninguna
desviación reseñable.
Habría que analizar también si el recurso es el más adecuado para los
problemas de Salud Mental o habría que realizar un mejor ajuste de los recursos
a las necesidades. Sobre todo cuando la memoria explicita que el 24,11%
participan por problemas de salud (cierto es que sin más especificaciones).
Esta memoria mencionada contiene también una serie de recomendaciones
algunas de las cuales tienen bastante interés. Sin embargo no debemos obviar
que la realidad del contexto económico actual va a llevar a este programa a
265
personas con más recursos lo que va a obligar a una mirada y quizás una
intervención diferenciada a la habitual. Creemos que debería reforzarse el
continuo ESP-empleo a secas y para ello se deberían articular proyectos de
cooperación no sólo con los ámbitos propiamente sociales sino con el Servicio
Navarro de Empleo, intentado evitar la duplicidad de intervenciones en materia
laboral.
6.4 Inserción Laboral en Empresas (ILE).
Prestación no garantizada según su definición en la Cartera de Servicios
Sociales. Su objeto es la ayuda económica dirigida a apoyar la contratación
laboral, temporal o indefinida de personas en situación de exclusión social por
parte de empresas públicas, privadas o Entidades Locales, para facilitar el
acceso al mundo laboral y su incorporación social.
Este dispositivo experimentó una importante modificación pasando de una
subvención de 36 meses y 100% del Salario Mínimo Interprofesional, según
establecía Decreto Foral 169/1990, a una subvención de 24 meses y 40% IPREM
según Decreto Foral 130/1999. Esto ha significado una caída en picado de los
ratios del programa que desde luego es mucho menos atrayente para las
empresas.
6.5 Proyectos de Trabajo Individual (PTI).
La Cartera de Servicios Sociales establece esta prestación como no
garantizada y su objeto es la ayuda económica dirigida a apoyar la creación y
consolidación de proyectos de trabajo individual en régimen autónomo para
facilitar el acceso al mundo laboral y la incorporación social. Los perfiles de
exclusión en los que esta figura puede ser de utilidad son escasos y concretos.
Las capacidades emprendedoras que requiere una persona en la gestión de un
proyecto de autoempleo están normalmente reñidas a las características que
presenta una persona en procesos de exclusión. Posiblemente sería bueno
rescatar este recurso y centrarlo en sectores y ámbitos de actividad que tienen
más posibilidades de convertirse en nichos de mercado para estos colectivos,
como puede ser la rehabilitación de viviendas.
6.6 Centros de Inserción Socio laboral (CIS).
Sus requisitos son descritos de acuerdo al Decreto Foral 130/1999,
modificado en 2002. La calificación como Centro de Inserción así como la
subvención para el funcionamiento corresponde al Servicio Navarro de Empleo
pero, con carácter previo a la misma, "deberá constar informe favorable del
266
Instituto Navarro de Bienestar Social sobre la idoneidad del centro de inserción
para el cumplimiento de los objetivos de inserción".
Esta figura, creada a partir del I PLES, supuso una medida pionera e
innovadora dentro los dispositivos de incorporación sociolaboral en Navarra.
Se trataba de una experiencia de colaboración entre SNE y Asuntos Sociales.
Actualmente, funcionan 12 CIS en Navarra, de los cuales 7 han sido impulsados
por entidades de la Red de Lucha contra la Pobreza. Se demuestran una
excelente alternativa a la Renta Básica para quién lo demande, pero la realidad
de una financiación escasa y la necesaria búsqueda de contratos en empresas
(sin que esto haya sido regulado a través de cláusulas sociales), colocan a estos
Centros en situaciones difíciles en determinados momentos. El actual no es,
desde luego, el más idóneo, pero aún así la experiencia del trabajo desarrollado
y la búsqueda de huecos en el mercado permiten que sean capaces de hacer
frente a estas situaciones. Hay, sin embargo, algunas cuestiones que deberían
mejorar. De un lado sería conveniente una mayor expansión territorial que
acerque este dispositivo al conjunto de la geografía, por otro lado mejorar la
faceta de formación que por mor de algunas normas no tiene suficiente
extensión, no es menos importante garantizar unos salarios más acordes con la
realidad del mercado de trabajo y garantizar que las ayudas son suficientes.
6.7 Centros Ocupacionales de Inserción (COI).
Descrito en la Cartera de Servicios Sociales como Servicio de centro
ocupacional para personas en situación de exclusión social, se considera una
prestación no garantizada cuyo objeto es un servicio prestado en un
establecimiento específico para ofrecer servicios de terapia, actividades
formativas de carácter prelaboral y social a personas en situación de exclusión
social que no pueden integrarse en los dispositivos socio-laborales
normalizados.
En los Centros Ocupacionales, por tanto, se encuentran las personas con más
dificultades para su incorporación sociolaboral tanto por sus limitaciones
competenciales como por las dificultades para mejorarlas. Esta realidad plantea
un cierto carácter finalista de los centros para determinadas personas.
Con diferentes grados de intensidad en función de los COI, los/as
profesionales señalan las dificultades para cumplir con su doble finalidad:
terapia ocupacional mediante la realización de trabajos para terceros
(normalmente empresas normalizadas) y tareas de ajuste personal y social. Por
un lado la oferta de trabajos no es siempre estable, existiendo épocas de menor
actividad laboral que limita la posibilidad de incorporar más personas a los
centros, y la falta de recursos económicos propios (no existen líneas oficiales de
financiación específica para estos centros) que no permite disponer de personal
especializado para hacer intervenciones de ajuste personal y social.
267
6.8. Programas de integración de minorías étnicas e inmigrantes
Este programa viene funcionando durante varios años con la voluntad de
colaborar en la incorporación social y en la inserción laboral de los colectivos de
minorías étnicas e inmigrantes, si bien a partir del año 2006 el programa va
estar referenciado exclusivamente en inmigrantes58. Este programa, en
cualquier caso, ha pasado a depender de la Oficina de Inmigración.
Quizás lo más interesante a destacar del mismo es el alto índice de inserción
que se desprende de las memorias y el hecho de que haya sido un instrumento
esencial en los años donde la llegada de inmigrantes ha sido más numerosa.
Veamos a continuación la tabla de seguimiento del programa.
Tabla 101. Programa de integración de minorías étnicas e inmigrantes
Beneficiarios
Contratados
Porc. De inserción
2002
1.318
504
38,24
2003
855
499
58,36
2004
827
411
49,70
2005
803
419
52,18
2006
1.254
698
55,66
2007
1.296
709
54,71
TOTAL
6.353
3.240
51,00
Año
El programa sigue desarrollándose con un importante éxito y se demuestra
crucial para acompañar los procesos de integración social y laboral de este
colectivo. En cualquier caso es de reseñar el hecho de que las organizaciones
que trabajan este programa lo compaginan con otros del Servicio Navarro de
Empleo lo que permite construir procesos de intervención de carácter más
integral, causa posiblemente fundamental en el indicador de un 51% de
inserción sobre un colectivo nada desdeñable de 6.353 personas.
6.9 Cláusulas Sociales.
El trabajo basado en las Cláusulas Sociales, que ya aparecía recogido en el
apartado de Corresponsabilidad Social del I PLES, sigue teniendo absoluta
vigencia en relación al fomento de las oportunidades de empleo para personas
en situación o riesgo de exclusión y suponen un gran potencial en este sentido.
Cada vez que una Administración Pública (Ayuntamiento, Mancomunidad,
empresa pública o el Gobierno de Navarra) adjudica un contrato cualquiera (de
limpieza, recogida de residuos, mensajería o una obra), la inclusión de criterios
58 El programa Acceder, con un contenido similar de intervención social y laboral, dirigido
específicamente a la población gitana, registró en 2008 un total de 355 personas atendidas.
268
sociales, como en este caso, la inserción laboral de personas en situación o
riesgo de exclusión, puede generar un beneficio social añadido como la
cohesión social o la igualdad de oportunidades. La transformación de la Ley
Foral 6/2006 de contratación pública, en su artículo 51, recientemente aprobada
en febrero, abre una vía interesante a futuro. Todavía no es fácil valorar el uso
que las administraciones van a hacer de esta posibilidad, pero se han detectado
ya 5 ayuntamientos en Navarra con prácticas innovadoras en este campo (en un
total de 14 concursos con cláusulas sociales).
269
Conclusiones finales y líneas de trabajo.
El Plan de Lucha Contra la Exclusión (PLES) marcó una fuerte prioridad para
el capítulo de empleo, tanto por la previsión de recursos como por el diseño de
nuevos dispositivos así como por las propuestas de reforma y flexibilización de
los ya existentes
Las dos Evaluaciones existentes, tanto la del Gobierno de Navarra, como la
de La Red Navarra de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social ponen de
manifiesto las limitaciones que presentan las actuaciones puestas en marcha y la
necesidad de continuar el camino de expansión y flexibilización de las políticas
activas. Se dispone de un amplio repertorio de recursos y dispositivos para la
inserción laboral del conjunto de los desempleados, y también de los sectores
más excluidos socialmente. Se trata de un repertorio variado y flexible capaz de
adaptarse a las necesidades de los diferentes colectivos, pero que no ha
alcanzado las dimensiones ni la capacidad de actuación que requieren las
necesidades de aquellos que más los necesitan, que son los que se han quedado
como una bolsa residual en las listas del paro, incluso en periodos de cuasi
pleno empleo.
Se hace necesario revisar y profundizar la coordinación y el trabajo conjunto
en cuanto a políticas de inserción laboral entre administraciones (Servicio
Navarro de Empleo por un lado y Asuntos Sociales por otro) evitando situar las
políticas en este ámbito de la parte social como subsidiarias. Las políticas
activas de inserción laboral son, en términos generales, las mismas y por lo
tanto no se entiende esta separación. El hecho específico de que algunos
colectivos necesiten acompañamientos sociales más específicos no es una
necesidad exclusiva de las personas con las que trabaja el ámbito social, ni la
inserción laboral es un objetivo de una sola parte. Unificar criterios y
programas, establecer sinergias y aprovechamientos mutuos debería ser el
objetivo fundamental de las administraciones.
En tiempos de bonanza económica algunos colectivos (importantes
cuantitativamente), tales como jóvenes, mujeres, inmigrantes, encontraron
nichos en el mercado de trabajo con cierta facilidad, aunque en muchos casos
estos empleo no presentaban las condiciones de calidad suficientes para ser
palanca de integración social. Además, otros colectivos siguen precisando de
apoyos específicos para la inserción laboral. El nuevo escenario de crisis
económica y de destrucción de empleo, y sobre todo una previsión temporal
prolongada de la misma (y más de sus efectos sociales) impone una revisión en
profundidad de toda la política de empleo: priorizar los objetivos de
mantenimiento y preservación del capital humano, relajar los objetivos de
inserción social inmediata y pensar más en objetivos a medio plazo, potenciar
actuaciones más prolongadas que prioricen el efecto formativo y la garantía de
270
ingresos, incorporando criterios de calidad del empleo también para los
sectores excluidos, parecen elementos adecuados para una adaptación a las
nuevas circunstancias.
Hemos señalado cuales son los elementos de debilidad en las acciones
puestas en marcha y cuales son las fortalezas de los programas que se
demuestran eficaces. Estas son algunas de las conclusiones y líneas de trabajo
planteadas:
1. Las mejoras, en términos sociales e inclusivos, del mercado laboral
navarro ha sido muy alto en el ciclo anterior alcanzando todos los
ratios europeos. Excepto en eventualidad y abandono prematuro de la
formación.
2. Las políticas activas de empleo desde los objetivos establecidos por los
legisladores y mediante la Concertación Social han tenido
consecuencias positivas para los colectivos y modalidades de empleo a
los que se dirigían, evitando mecanismos perniciosos de exclusión
laboral, antesala de la social. El conjunto de las políticas activas de
empleo tienen así una fuerte significación preventiva que es preciso
considerar dentro de una estrategia comprensiva de cohesión social.
3. Así como el ciclo expansivo de empleo ha beneficiado a colectivos con
especiales dificultades, el ciclo contractivo tendrá una influencia
negativa mayor en estos colectivos.
4. Un problema conexo a la situación laboral es la social. Especialmente,
difíciles serán las condiciones del colectivo de inmigración con escasos
recursos y menor red social y familiar de ayuda. Asimismo, el
colectivo de mayores de 44 años se verá abocado a una mayor
expulsión laboral.
5. Las carencias de adaptación de formación y empleo en el mercado
navarro se han puesto en evidencia en diferentes estudios. Asimismo,
la formación no llega con igual intensidad a todos los colectivos. Sin
embargo, la formación se convierte en una herramienta imprescindible
para afrontar un nuevo mercado laboral sujeto a constantes cambios,
más allá de la actual recesión económica.
6. Se han identificado perfiles preponderantes de personas que
presentan dificultades añadidas a la incorporación laboral que
necesitan de programas combinados de inserción social y laboral.
7. El mercado laboral no es un espacio homogéneo. Tal como hemos
descrito existen diferencias salariales y de condiciones laborales
dependiendo de la situación formativa, de grupo social, de género o
derechos adquiridos. En determinados casos, estas condiciones limitan
sustancialmente el potencial integrador del empleo. Sería necesario
271
pensar, también para los excluidos, no sólo más empleos, sino también
mejores empleos.
8. La estructura del Servicio Navarro de Empleo tiene como reto la
modernización en los parámetros europeos de flexibilidad,
acompañamiento, tutorización. Y esto pasa en muchos casos, por la
coordinación con la red de servicios sociales, verdaderos centros de
proximidad.
9. Es necesario revisar los procedimientos establecidos de coordinación
entre las redes de servicios sociales (incluidas las entidades de
iniciativa social) y de empleo, diseñando un protocolo de colaboración
que permita hacer confluir los recursos de inserción laboral (más
relevantes en le primera) y los procesos de acompañamiento social
(más presentes en la segunda).
10. Es preciso desarrollar en toda su extensión los Equipos de
Incorporación Socio-Laboral (EISOL), pero no deben ser artificios
alejados de la realidad, sino que deben ser capaces de conjugar con los
Servicios Públicos de Empleo y los agentes sociales y económicos
modelos de aprovechamiento de recursos, compartiendo
oportunidades y generando sinergias positivas
11. Los programas específicos que integran las diferentes estrategias de
empleo: información, orientación, acompañamiento, prospección del
mercado de trabajo, prácticas no laborales e inserción laboral, son con
diferencia las más operativas para los colectivos excluidos. Sin
embargo, se percibe la necesidad, en ocasiones, de articular otras
intervenciones de acompañamiento que permitan una buena
confluencia de intereses, y beneficie el acceso de colectivos de riesgo a
las políticas ordinarias.
12. Se constatan dificultades en habilitar a los colectivos de exclusión de
las herramientas necesarias para pasar a programas ordinarios, que en
términos generales se demuestran más eficientes en la consecución de
los objetivos de inserción. Es notorio el colectivo de personas con
discapacidad que no recurre a los Servicios Públicos de Empleo.
13. Una parte de las acciones en materia de inserción laboral para
colectivos de exclusión, o en riesgo, acaban configurándose como
espacios alternativos a la realidad laboral. Esto, que no tiene porque
ser malo, conlleva una inserción a medias que suele acompañarse de
condiciones laborales precarias y, por lo tanto, de una generación de
derechos precarios. Una mayor interrelación con las redes de empleo y
con otros dispositivos de inserción sociolaboral podría abrir nuevas
opciones a estos colectivos y conducir los itinerarios laborales hacia
objetivos más ambiciosos.
272
14. Los programas que se habiliten deben tener la suficiente financiación,
estabilidad y continuidad tal que les permitan ser referentes de los
diferentes usuarios/as en cualquier momento del año.
15. Se constata la necesidad de que por parte de los profesionales de
acompañamiento se construyan redes sociales con los agentes sociales
que protagonizan el mercado de trabajo (empresarios, sindicatos,
administración laboral) porque es la única manera de conseguir
procesos de inserción adecuados. Para ello deberían potenciarse
convenios de colaboración entre sujetos de las relaciones laborales y
entidades de intervención social que permitan puentes entre las dos
realidades.
16. Desde un planteamiento general de revisión de las políticas públicas
de inserción laboral se hace necesario personalizar, no homogeneizar.
La costumización, el diseño personificado, de los programas de
empleo debe ser un reto.
17. Desde el principio de responsabilidad pública, los agentes sociales del
mercado laboral (empresarios y sindicatos), al igual que determinadas
entidades sociales en el ámbito de servicios sociales, son instrumentos
de canalización, participación y codecisión de dichas políticas.
273
3.4 Educación y exclusión
Concepción Corera
La educación aparece siempre como un espacio central en los procesos de
incorporación y exclusión sociales y está considerada como uno de los factores
mas influyentes en la construcción de las trayectorias vitales individuales.
(FOESSA 2008)
Educación y formación son actividades básicas que desde la infancia van
configurando la vida de las personas y determinan, en gran medida, las
posibilidades de acceso y promoción en el mercado laboral de hombres y
mujeres, su futuro nivel de ingresos y la participación en los distintos ámbitos
de la vida económica y social ( PNAIN2008-2010). Si bien el nivel de estudios de
las personas no explica toda su evolución personal y social, lo cierto es que el
acceso a niveles de estudio importantes, se va convirtiendo cada vez mas en
una condición necesaria, aunque tal vez no suficiente, para una plena
incorporación social.
Las carencias educativas son, por tanto, un factor mas, muy relevante, que
puede ayudar a entender cómo se producen y reproducen las situaciones de
desventaja social ya que la exclusión absoluta o relativa del sistema educativo
contribuye a generar desigualdad entre los miembros de una sociedad. La
escuela como institución tiene una tarea insustituible con un sector de su
alumnado, el mas desfavorecido, con aquellos niños y niñas, adolescentes y
jóvenes que, principalmente a través de ella van a poder acceder a una situación
social mas favorable para ellos.
Por ello, alcanzar una educación con equidad ha sido y es uno de los
objetivos principales de todos los Planes de Inclusión social. El campo de la
integración educativa de niños y niñas y jóvenes se convierte en un campo
estratégico de la lucha contra la exclusión, por esa transcendencia que tiene
tanto para prevenir la exclusión social, como para favorecer la inserción de las
personas y grupos en situación de dificultad y para evitar, en gran medida, la
reproducción general de la exclusión.
La educación y formación son un instrumento adecuado para garantizar el
ejercicio de una ciudadanía democrática, responsable, libre y crítica, que resulta
indispensable para la constitución de sociedades avanzadas, dinámicas y justas.
El fin fundamental de un sistema educativo caracterizado por la equidad
(entendida como justicia que trabaja la igualdad), la accesibilidad y calidad, es
garantizar una respuesta educativa adecuada a las necesidades y situaciones de
todo el alumnado, atendiendo a sus diferencias y asegurando el desarrollo de
todos, contribuyendo así a una mayor cohesión social.
274
En este sentido, la educación es un elemento básico para lograr la inclusión
activa del sector de la población mas desfavorecido y necesitado. Las políticas
educativas son políticas de largo alcance, de primer orden, que han de
plasmarse, a nivel práctico, en la puesta en marcha de sistemas desarrollados de
educación a todos los niveles. Se trata, clarísimamente, de una importante
inversión en capital humano.
Nuestra sociedad se ha venido caracterizando en los últimos años por
extender y mejorar el sistema educativo en el marco de los Objetivos Europeos
para 2010, mediante el desarrollo pleno de la Ley Orgánica de Educación (LOE),
de 3 de mayo de 2006, que tiene como objetivo principal reformar el sistema
educativo español con una serie de medidas que hagan frente a los principales
problemas del sistema, medidas que tienen que ver, fundamentalmente, con:
•
La ampliación y mejora del sistema educativo español (aumento de
plazas en la primera etapa de educación infantil- de 0 a 3 años- y el
incremento de la escolarización en la educación secundaria
postobligatoria)
•
La gratuidad de la educación (ampliar educación infantil de segundo
ciclo y aumentar la dotación de becas y ayudas al estudio)
•
El éxito escolar: garantizar el éxito de todo el alumnado a través de
Programas de Refuerzo Educativo, poniendo énfasis especial en la
atención a la diversidad y a las necesidades específicas de cada
alumno/a para dar una educación personalizada que facilite el
aprendizaje y la adquisición de las competencias básicas,
consolidando la tendencia a la baja del abandono escolar prematuro,
es decir, aquel que se produce antes de acabar la enseñanza
obligatoria.
Navarra comparte, aunque tiene mejores indicadores que otras
Comunidades Autónomas, la preocupación por lograr esa educación de calidad
equitativa a todos los niveles de escolarización. Se pueden comprobar algunos
buenos resultados en nuestra Comunidad relacionados con cuestiones que
tienen que ver con la vulnerabilidad y exclusión educativa, definida la primera
–según el reciente Informe FOESSA 2008- por las carencias en este terreno de la
educación que colocan a las personas en desventaja dentro del sistema social
vigente, bien en el terreno laboral, por un acceso deficiente al mismo, o en la
vida cotidiana, por la indefensión que genera la falta de formación ante
determinadas situaciones. Es decir, lo que se aleja de lo “normalizado” o de los
estándares educativos socialmente establecidos, que vienen determinados por
la adquisición de una enseñanza mínima que, actualmente, llega hasta los 16
años.
275
Exclusión educativa significa referirse, por un lado, al analfabetismo y la
carencia de estudios, si se trata de la población en general, y por otro, al
abandono y las dificultades de acceso y mantenimiento en el sistema educativo
reglado si se refiere a los menores y jóvenes.
En Navarra, en términos de resultados académicos-tasas de idoneidad, así
como en acceso a Educación Secundaria segunda etapa y a Educación Superior
( salvo en el caso de la población gitana), gasto público en educación, atención
a la diversidad (en relación a similitud entre alumnado nativo e inmigrante), es
superior a la media de España; pero todavía está, en algunas cuestiones (p.e.
abandono prematuro de los estudios) por encima de la media europea y lejana
de los países de cabeza en Europa como puede verse mas adelante.
Lo positivo conseguido, por ejemplo en atención a la diversidad, no obsta
para que , en el análisis, haya que centrarse de manera especial, en aquellos
déficits o situaciones mejorables para lograr esa equidad y éxito educativo para
todas las personas y, sobre todo, profundizar en los colectivos o situaciones que
de manera reiterativa o emergente afectan a sectores mas desfavorecidos de la
sociedad. Ya que, además, hay que tener en cuenta el contexto general de cada
lugar y si los niveles educativos alcanzados por la población en general son mas
altos, quienes están por debajo de los mismos, tendrán mas distancia y
dificultades para lograr una situación de igualdad de oportunidades.
También será importante fijarse en los niveles educativos obligatorios, puesto
que, al fin, son los que otorgan la titulación mínima exigida para toda la
ciudadanía en esta sociedad fuertemente credencialista, aunque se tenga en
cuenta que los procesos de aprendizaje no son patrimonio exclusivo del sistema
educativo reglado ni se acaban en una determinada edad, por lo que pueden ser
recuperados y activados a través de otros mecanismos de formación, como son
la formación continua, la ocupacional, etc. que también van orientados a una
mejor incorporación social. (FOESSA 2008)
276
1.- Breve referencia a los principales problemas y líneas de
intervención previstas en el I Plan de Lucha Contra la Exclusión
En el diagnóstico del I Plan de Lucha contra la Exclusión en Navarra 19982005 (Encuesta a población asistida), se detectaban una serie de situaciones en
los hogares navarros asistidos por dispositivos asistenciales públicos y
privados, relacionados con la exclusión en el ámbito de la educación, tales
como la desescolarización de menores, el analfabetismo en grupos de población
activa y menores tasas de escolaridad en los tramos anterior y posterior de la
enseñanza obligatoria.
Esta exclusión educativa, incidía en mayor medida, en personas
pertenecientes a grupos étnicos minoritarios (se detectaba en el 86 % de hogares
gitanos) y venía asociada, en muchas ocasiones, a procesos de exclusión de
otros sistemas paralelos de protección social.
En un primer nivel de exclusión grave se señalaban las que afectaban a
menores y jóvenes:
•
La desescolarización de menores en el tramo de la enseñanza
obligatoria y la presencia de analfabetismo en personas jóvenes (entre
16 y 38 años)
•
La situación de algunas personas jóvenes, entre 16 y 38 años, que no
habían tenido acceso a la educación o cuyo acceso había sido
extremadamente limitado. Es decir, personal sin estudios o que no
habían superado con éxito la enseñanza obligatoria
•
El abandono temprano del proceso educativo o la incorporación tardía
al mismo. Menores que no continuaban ese proceso educativo una
vez finalizado y superado el tramo de la enseñanza obligatoria y niños
o niñas que retrasaban la incorporación al mismo, sin escolarizarse en
el nivel preescolar. Circunstancias, ambas, que sitúan en posición de
desventaja, bien para facilitar una integración posterior en el sistema
educativo o por las dificultades que añade para la incorporación al
mercado de trabajo.
En un segundo nivel, se señalaba la situación de exclusión total de la
educación (personas analfabetas y sin estudios) y de acceso extremadamente
limitado que padecían personas entre 39 y 64 años.
Reconocida la importancia de la educación para la lucha contra la pobreza y
la exclusión tanto a niveles de prevención, como de incorporación social y
277
evitación de la reproducción general de la exclusión, el I Plan proponía los
siguientes objetivos:
General:
•
Facilitar la integración educativa de los grupos en dificultad social
Específicos:
•
Promover la escolarización temprana
•
Prevenir el fracaso escolar
•
Presentar una oferta educativa en cuyo enfoque prevalezca la atención
de las particularidades y necesidades de adolescentes que se
encuentran en una situación de riesgo considerable
•
Difundir el conocimiento de las ayudas económicas existentes y
reforzar los apoyos a la educación a través de la política de becas a fin
de garantizar el acceso a las mismas a las familias en situación de
necesidad
•
Atraer al sistema educativo a las personas sin estudios o que no han
superado con éxito la Enseñanza Obligatoria y estimular su
reincorporación.
En línea con estos objetivos específicos, el I Plan de Lucha contra la Exclusión
establecía 25 medidas dirigidas a facilitar la incorporación educativa de los
grupos en grave dificultad social. Medidas que se pueden agrupar
temáticamente en cinco bloques:
•
Medidas tendentes a promover la escolarización temprana
•
Medidas de atención a la diversidad y al alumnado con necesidades
educativas especiales
•
Medidas dirigidas al profesorado de atención a la diversidad
•
Medidas para la promoción de Programas de Garantía Social o
Iniciación Profesional
•
Medidas dirigidas a personas adultas sin estudios
278
2.- Síntesis de la valoración realizada en materia de Educación de
la Evaluación del Primer Plan de Lucha contra la Exclusión en
Navarra 1998-2005
En la Evaluación del Plan de Lucha contra la exclusión encargada por el
Gobierno de Navarra en 2006, se recogían los logros y el grado de
implementación de los recursos en relación con estas medidas y los déficits de
cumplimiento en cada uno de los bloques. La valoración del grado de
cumplimiento en Educación del las propuestas del primer plan, provenía,
fundamentalmente, del análisis de la legislación promovida a partir del Plan, de
las aportaciones del propio Departamento de Educación y de los datos
aportados por entidades de educación públicas y privadas.
Se valoraba positivamente, es decir, se había avanzado en las líneas de
mejora sugeridas en el Plan, en cuanto a la Normativa desarrollada que
afectaba, de manera especial, al alumnado en riesgo o situación de exclusión,
que hacía referencia a los siguientes aspectos:
•
Mejora de la convivencia en Centros
•
Atención a la diversidad
•
Ofrecimiento de respuestas educativas específicas al alumnado
necesitado de medidas compensatorias
•
Escolarización y atención educativa del alumnado extranjero y de
minorías socioculturalmente desfavorecidas
•
Programas de garantía social
•
Atención de Necesidades Educativas Especiales asociadas a
discapacidad psíquica, sensorial y motórica
•
Otras situaciones específicas.
En relación con los Recursos implementados, la valoración de los logros
obtenidos se agrupaba en los siguientes bloques temáticos:
•
Escolarización temprana:
Se analizaba a través de las solicitudes en escuelas infantiles, datos de plazas
reservadas en guarderías para niñas y niños de familias excluidas, exenciones de
matrícula en escuelas infantiles por falta de ingresos y colaboración con los
servicios sociales y sanitarios.
Se constataba que el número de solicitudes de matrícula en escuelas infantiles
denegadas – en los años en que se disponía de datos (2002-03-04)- duplicaba al de
279
concesiones (Solicitudes totales en los 3 años 4.775, concedidas 1982 y denegadas
2793).
El número de plazas reservadas en guarderías para esta población indicaba un
crecimiento no continuado. Aumentó entre 1.991 y 2001 (de 102 a 289) y a partir de
2004 se observaba un claro retroceso.
La colaboración entre instituciones (Educación-Servicios Sociales-Salud) no había
respondido a las necesidades y expectativas.
•
Prevención del abandono escolar:
La evaluación recogía que, según responsables de Educación, el abandono escolar
constituía un problema de seria magnitud que, en el futuro, podía generar
exclusión social, pero no se disponía de datos al respecto. La valoración concluía
que, a falta de una mayor concreción, cabía afirmar que el Plan de Lucha contra la
Exclusión 1998-2005 no había obtenido resultados claros en la lucha contra el
abandono escolar.
•
Atención a la Diversidad y al alumnado con Necesidades Educativas
Especiales:
La Sección de Atención a la Diversidad se había creado en 2001 y había
desarrollado una actividad permanente tanto en desarrollo normativo como en
establecimiento de becas y ayudas de educación especial y contratación de
profesorado (aunque con poca estabilidad). ). El número total del alumnado
atendido ascendía a 67.565 personas. De ellas 3.026 eran personas con necesidades
educativas especiales (4,47 % del total del alumnado de Navarra). Del cual el 45,2 %
eran mujeres y el 54,8 % hombres).
Respecto al alumnado con Necesidades Educativas Especiales, destacaba el informe
que se engloban en esa denominación además de las derivadas de condiciones
personales de discapacidad física, psíquica, sensorial, etc., las procedentes de un
retraso escolar e incluso de otras situaciones especiales que ocasionan que las
personas se encuentren en situación de desventaja social con respecto al alumnado
en general.
Por titularidad del centro predominaba su ubicación en centros públicos (63,8 % del
alumnado total y el 78,5 % del alumnado con Necesidades Educativas Especiales
NEE)). Matriculado en Educación Primaria el 63,4 % de alumnos/as con NEE
(alumnado total el porcentaje es de 47,8 % en Educación Primaria). En Educación
Secundaria no se detectaban diferencias significativas entre el alumnado total y el
de NEE matriculado en ESO (31,8 % y 35,1 % respectivamente). Solamente un 1,5 %
del alumnado con NEE se encontraba matriculado en Enseñanzas postobligatorias
frente al 20,4 % del alumnado total. Es decir, se observaba que el alumnado con
NEE no accedía a Educación superior.
280
•
Actividades para el profesorado de atención a la diversidad:
Las actividades de formación y reciclaje se valoraban como insuficientes, teniendo
en cuenta el aumento progresivo del alumnado inmigrante en los años de duración
del I Plan.
Se planteaba también que no había habido una buena planificación de la formación
y coherencia entre actividades y necesidades. Se apuntaba como necesario preparar
al profesorado en estrategias y metodología para atender convenientemente al
alumnado de origen inmigrante.
Se consideraba necesaria también la reflexión sobre la adecuación del baremo de
contratación del profesorado para las nuevas circunstancias del panorama
educativo.
•
Promoción de Programas de Garantía social o Iniciación Profesional:
A partir de la consideración de que las Unidades de Currículo Adaptado (UCA)
constituían una medida extraordinaria de atención a la diversidad dirigida al
alumnado de 2º ciclo de ESO con dificultades varias específicas, se resaltaba un
descenso del número de plazas públicas y privadas en UCAs en el periodo 20012004 , y una aumento desde el 2004. El total de plazas ofertadas y ocupadas en
Entidades de Iniciativa Social había ido en aumento, sin embargo, desde el año
2000.
No se veían diferencias destacables por sexo a la finalización de la ESO, pero en el
acceso a empleo o a formación no reglada el porcentaje de chicos sobrepasaba
ampliamente al de chicas.
Los Programas de Iniciación Profesional (PIP), orientados a proporcionar al
alumnado que no hubiera alcanzado la ESO (de 16 a 21 años), una formación básica
y profesional que les permita su incorporación al mundo laboral o proseguir sus
estudios en diversas enseñanzas (especialmente ciclos formativos de grado medio),
habían aumentado su oferta de plazas desde el año 2000, pero se observaba un
descenso en 2004 (año 2000:708 plazas, 2003:1.007 y 2004:849).
La dificultad estriba en que la Evaluación no ofrece una valoración de los porqués
de los aumentos o descensos o de su adecuación a las necesidades de cada
momento.
•
Personas adultas sin estudios:
En la Educación Básica de Adultos, cuyo objetivo es proporcionar a las personas
adultas la adquisición y actualización de una formación básica (alfabetización, no
lectores, ciclo medio, Graduado escolar y Postgraduado), que puede ser importante
281
para la variedad de colectivos en riesgo o situación de exclusión (personas de
comunidades terapeúticas, colectivos de etnia gitana, de origen inmigrante etc.), en
la valoración del Plan no se encuentran datos específicos. Se observaba que había
variaciones del número de personas matriculadas que se beneficiaban de ella, con
ascensos y descensos de 1999 a 2003 y un claro aumento en 2004 y una proporción
mayor de los hombres sobre las mujeres.
•
Difusión de Ayudas económicas existentes:
El I Plan de Lucha contra la Exclusión contemplaba cinco indicadores de Ayuda
Económica en materia de exclusión: Becas de comedor, Ayudas extraordinarias
adicionales a Becas normales, Ayudas compensatorias del Ministerio de
Educación, Becas del Gobierno de Navarra y Subvenciones para Obras y
equipamientos en Entidades de Iniciativa social.
La valoración del I Plan encargada por el Gobierno de Navarra señalaba
descoordinación entre las instituciones responsables que producía inaccesibilidad
por parte de esa población a las ayudas y falta de efectividad.
•
Atracción al Sistema educativo a las personas sin estudios o que no
han superado con éxito la Enseñanza Obligatoria y estimulación de su
reincorporación:
En la evaluación realizada se señalaba que en una comparación con la población en
general, en el año 2002, según los indicadores sociales del Instituto Nacional de
Estadística, el 6,1 % de la población Navarra era analfabeta o sin estudios frente al
30,2 % del sondeo efectuado sobre la población en situación de exclusión.
El informe terminaba con una síntesis de resultados en Educación,
estimándose en conclusión que:
•
La escolarización de los menores seguía sin cubrirse al 100%
•
El absentismo escolar continuaba perfilándose como una fuente de
exclusión
•
El alumnado de las UCA se dirigían al mundo laboral y accedían al
empleo en cifras de alrededor del 50% del alumnado, según
indicaciones del propio Departamento de Educación
•
Se detectaba descoordinación entre las entidades responsables que
repercutía en su difusión
•
La tasa de analfabetismo y sin estudios se distanciaba de la de la
población general de Navarra
282
•
Cada vez había mayor concentración de población gitana o inmigrante
en determinados centros escolares, con el peligro de “guetización” que
eso suponía.
Desde el Departamento de Educación se proponían algunas soluciones para
mejorar la situación del alumnado con Necesidades Educativas Especiales, que
eran las siguientes:
•
Mejorar los Planes de atención a este alumnado
•
Definir con claridad los niveles de competencia y los desfases
curriculares
•
Mejorar los postulados y actuaciones para lograr una escuela inclusiva
•
Poner en marcha algún protocolo de colaboración bilateral EducaciónSanidad dirigido, sobre todo, a lo referente a personas con
discapacidad motórica, atención hospitalaria y domiciliaria.
•
Firmar algún protocolo de colaboración entre Educación y Servicios
sociales porque desde el Departamento de Educación se desconocían
las acciones educativas relacionadas con la inclusión-exclusión
Desde agentes sociales consultados se formulaban tres propuestas:
•
Regularizar legalmente la duración de los PIP en dos años
•
Obtener, al finalizar los dos cursos, el Título de Graduado en ESO
•
Establecer algún tipo de mecanismo de vinculación de la Renta Básica
de algunas familias con que sus hijos asistan al Programa Educativo
en el que están matriculados.
La propia empresa consultora que realizó la Evaluación proponía:
•
Diagnóstico precoz y tratamiento a lo largo de toda la vida escolar del
alumnado que presentara síntomas que pudieran anticipar un
diagnóstico de autismo, psicosis o Transtornos Generalizados de
conducta, estableciendo un protocolo de actuación compartida entre
Educación y Salud.
283
3.- Síntesis de la valoración realizada desde la Red Navarra de
Lucha contra la Pobreza y la Exclusión social
Al final del periodo de ejecución del I Plan de Lucha contra la Exclusión
1998-2005, la Red hizo una evaluación en la que presentaba su análisis de los
logros y déficits en Educación, agrupándolos en cinco bloques relacionados con
las diferentes acciones previstas en el Plan en torno a los problemas detectados
en este ámbito. Añadía también sus reivindicaciones para el siguiente periodo
en los temas que consideraba pendientes.
•
Escolarización temprana:
Para la Red, seguía sin ser regulada una etapa, de 0 a 3 años, con garantías en
su carácter educativo, en una ratio adecuada profesorado/alumnado y con la
titulación pública correspondiente del personal encargado. Las plazas públicas
ofertadas para esta población desfavorecida seguían siendo muy insuficientes y,
a juicio de la Red, la política de apoyo a las familias en situación económica
precaria había sufrido una negativa transformación, ya que la evolución del
número de exenciones en la matrícula por falta de ingresos económicos había
descendido de 31 en el año 99 a 4 en el año 2004.
Unidades de currículo adaptado (UCA):
Creadas en el curso escolar 1997-98, en el periodo del Plan había habido,
hasta esa fecha, un incremento del número de unidades en centros públicos (9),
un aumento de las abiertas en centros concertados (7) y en las gestionadas por
la iniciativa social hasta convertirse en mayoritarias (11).
La Red recalcaba que, precisamente, el modelo de UCA gestionado a través
de la iniciativa social era el mayoritario y el mas deficitariamente apoyado por
el Departamento de Educación. Consideraban el presupuesto para ese modelo
escaso y el profesorado tenía condiciones laborales inferiores y no contaba con
reconocimiento oficial similar al de los profesionales del sistema educativo.
Sin embargo, resaltaban como principal problema general de las UCAs el
insuficiente acompañamiento social del alumnado y sus familias,
relacionándolo con el incumplimiento de creación de los Equipos de apoyo a la
Infancia y Adolescencia (EAIA).
Además de lo anterior se recalcaba que existía un importante vacío de atención de
menores que no llegaban a las UCAs porque arrastraban un fracaso escolar de larga
trayectoria y abandonaban antes el sistema educativo.
284
•
Programas de Iniciación Profesional ( PIP):
El Primer Plan de Lucha contra la Exclusión preveía medidas de refuerzo de
estos programas tales como permitir, en casos excepcionales, que las entidades
de iniciativa social pudieran acoger a menores de 16 años, garantizar los apoyos
psicopedagógicos necesarios y articularlos con los Servicios Sociales (EAIA y
EISOL). La Red señalaba en su valoración que no se habían regulado las
situaciones excepcionales (aunque se estaban atendiendo), había escasez de
recursos humanos en estos programas y había habido un escasísimo desarrollo
de los equipos de incorporación social y de atención a la infancia y
adolescencia.
Atención a la diversidad:
La medida fundamental que proponía el PLES era la creación de la Sección
de Atención a la Diversidad en el Departamento de Educación. Había sido
puesta en marcha en 2001 pero, según la Red, el objetivo de garantizar la
distribución equitativa y proporcional del alumnado con necesidades especiales
temporales y permanentes entre las dos redes (pública y privada) en las zonas
donde exista la dualidad, no se había cumplido adecuadamente.
La concentración del alumnado en riesgo o situación de exclusión en
determinados centros, fundamentalmente en los públicos, seguía siendo un
problema al término del periodo del Plan. Señalaba la Red que como indicador
del incumplimiento de esa medida, desde el propio Consejo Escolar se había
planteado en su informe 2003-2004, como recomendación para el curso 20042005 que se crearan comisiones locales de escolarización para evitar la
concentración.
En el caso del alumnado gitano no se disponían de datos específicos, pero la
percepción mayoritaria era la de que estaba concentrado en la escuela pública e
incluso en determinados centros de la escuela pública. En relación con este
colectivo se destacaba como positiva la creación en Pamplona, de una mesa
técnica de trabajo con representantes del Departamento de Educación del
Gobierno de Navarra y Ayuntamiento así como de Asociaciones de
intervención con la población gitana.
La evolución del número de orientadores/as en centros públicos permanecía
prácticamente invariable en el periodo de desarrollo del Plan (1999: 107 y 2003:
111).
Así mismo, el número de profesores/as de compensatoria no se había
incrementado de acuerdo con las necesidades (en base al Informe del Consejo
Escolar 2003-2004).
Habida cuenta de que la población inmigrante se había multiplicado por 6,3
desde el curso escolar 1999-2000 hasta la redacción de la evaluación, se
285
consideraban insuficientes los recursos humanos disponibles para la atención a
la diversidad en el sistema educativo.
Formación del profesorado:
Se constataba la organización de cursos y seminarios varios desde los CAP.
Ayudas económicas:
En la valoración de la Red se afirmaba que continuaban pagándose con
retraso las becas de comedor para familias en situación de exclusión, así como
que , después de un aumento importante en 2002-2003, se habían reducido
espectacularmente en el 2003-2004 cuando las necesidades habían aumentado
(1999-2000: 677, 2002-2003: 1553, 2003-2004: 750).
Como dato positivo se valoraba el incremento en las ayudas económicas que
recibían los centros educativos que atendían a minorías culturales.
•
Educación de personas adultas:
La Red observaba una buena evolución en el número de personas en riesgo o
situación de exclusión matriculadas (de 184 en 1999-2000 a 979 en 2003-2004).
Por último, en la evaluación efectuada, la Red Navarrra de Lucha contra la
Pobreza y la Exclusión social resumía así los resultados del Plan en el ámbito de
la Educación:
•
Escaso apoyo a la escolarización en la etapa de 0 a 3 años (para la
población en general y también para las familias en situación de
exclusión)
•
Insuficiente acompañamiento social al alumnado de las UCA y PIP y a
sus familias: falta de EAIA e EISOL (en los casos de los PIP),
saturación del personal de Servicios sociales e insuficientes recursos
humanos en esos programas
•
Las entidades sociales que gestionaban UCA y PIP tenían que hacerlo
en unas condiciones de gran precariedad de recursos y apoyos
•
No previsión suficiente de medidas para la población “preUCA y
prePIP”
•
Persistencia de la concentración de alumnado en situación de
exclusión
•
No incremento suficiente de recursos humanos necesarios para la
atención a la diversidad: profesorado de compensatoria, orientadores
286
y orientadoras, recursos específicos para la atención al alumnado
inmigrante
•
Insuficiente desarrollo de los EAIA como mecanismo para la
coordinación y seguimiento.
Las principales reivindicaciones en educación, desde la Red Navarra de
Lucha contra la Pobreza y la Exclusión, a partir de su evaluación del I Plan eran:
•
Mejora de la dotación económica de los Programas UCA y PIP
gestionados por las entidades sociales
•
Incorporación de personal de apoyo y orientación psicopedagógica a
esos UCA y PIP
•
Creación de los EISOL y EAIA previstos, como recursos de apoyo
fundamentales para las UCA y PIP
•
Redistribución del alumnado con necesidades educativas especiales
entre las redes pública y concertada de educación
•
Incremento del personal de orientación y compensatoria en los centros
educativos
•
Incorporación de la perspectiva intercultural de manera normalizada
en el currículum escolar
•
Estudio, diseño y desarrollo de programas que faciliten la exitosa
finalización de la educación secundaria obligatoria del alumnado con
necesidades educativas especiales
•
Análisis y diseño de programas educativos con perspectiva de género
para garantizar el acceso, la igualdad de oportunidades de los niños y
las niñas y adolescentes en los mismos.
Para terminar esta primera parte de valoraciones del Plan, comentar que se
aprecia bastante coincidencia en muchos aspectos en las evaluaciones realizadas
por encargo del Gobierno de Navarra y por iniciativa de la Red Navarra de
Lucha contra la Pobreza y la exclusión social, aún cuando se subrayen matices
diferentes.
Algunas de las carencias encontradas en materia de Educación en la fecha de
las Evaluaciones (2006) han sido subsanadas seguramente, pero las cuestiones
deficitarias pendientes habrán de ser incorporadas al diagnóstico actual de la
vulnerabilidad y exclusión educativa para abordarlas, si procede,
posiblemente, en el II Plan de Lucha contra la Exclusión.
287
4.- Aproximación general al estado de la cuestión educativa en
relación con situaciones de riesgo o exclusión social. Algunos
problemas específicos (identificados en las monografías) en ciertos
grupos de población en Navarra.
La educación hoy se enmarca en un contexto social en el que la necesidad de
alcanzar mayores cuotas de integración y éxito escolar se ha convertido en uno
de los objetivos básicos para los próximos años, sobre todo si se quiere lograr el
ritmo de la Unión Europea.
En los objetivos de Lisboa (2003) la Unión Europea se marcó, entre otras
metas, la de conseguir rebajar al 10 % los abandonos escolares antes de los 18
años, disminuir al 15 % el porcentaje de adolescentes con bajo nivel de lectura y
llegar al 85 % de jóvenes con estudios de Segundo ciclo de Secundaria
(Bachillerato y Ciclos formativos de grado medio) (FOESSA 2008).
El Sistema Educativo Español y también el Navarro en particular, aunque
con diferencias favorables a esta Comunidad, ha mejorado sustancialmente en
muchos aspectos, pero muestra todavía importantes limitaciones, especialmente
en la integración de determinados colectivos sociales.
De hecho, de acuerdo al Informe PISA, España es uno de los países de la
Unión Europea que se encuentran en peor situación en aspectos como el
abandono y fracaso escolar de adolescentes, por citar algunos relacionados con
el tema que nos ocupa. A esta situación se suman nuevos fenómenos como el
migratorio, que requieren un esfuerzo especial de adaptación de la comunidad
educativa que, en el caso de Navarra, se ha realizado con éxito pese a la
intensidad y vertiginosa incorporación al Sistema Educativo de alumnado de
origen extranjero en la última década.
En relación con la vulnerabilidad y exclusión educativa, es preciso identificar
en el diagnóstico, las cuestiones específicas a abordar y las necesidades y
problemas que demandan intensificar los esfuerzos, como pueden ser las ya
citadas de escolarización, evitación del abandono prematuro y fracaso escolar,
la atención a la diversidad, etc.
La Escuela (en su sentido amplio), constituye uno de los principales
contextos de aprendizaje y desarrollo. La escolarización completa y plena, la
normalización en el terreno educativo, que es un derecho universal y mayoritariamente
alcanzado para la población infantil en general, no lo es todavía para algunos colectivos
desfavorecidos, como por ejemplo para la comunidad étnica gitana (Informe sobre la
situación social y tendencias de cambio en la población gitana. (Mº de Trabajo y
Asuntos sociales 2007).
288
La mejora de resultados educativos requiere, por supuesto, una mayor
inversión de recursos, dado que también ésta es deficiente en relación con
ciertos países del entorno europeo, aunque en Navarra esté por encima de la
media española. Pero también supone una nueva perspectiva educativa,
invirtiendo así mismo en la formación del profesorado, el desarrollo de
comunidades educativas, la renovación de los métodos de trabajo, una
planificación racional – que evite por ejemplo las concentraciones en
determinados centros, la cooperación interinstitucional, un enfoque
socioeducativo que contemple el entorno y en el que participen y se impliquen
los agentes sociales.
289
4.1.- Algunos datos sobre el contexto general
El Ministerio de Educación español elabora un Informe anual sobre el
Panorama de la Educación a través de su Instituto de Evaluación que coordina
a nivel nacional el Proyecto INES de la OCDE, sobre Indicadores cuantitativos
que permitan la comparación entre los países miembros para conocer mejor la
evolución y eficacia de sus sistemas educativos. Aunque en el último informe
2008 se presentan datos referidos al curso 2005-2006, en él se pueden ver
algunos datos generales comparativos sobre Educación que arrojan luz sobre
las luces y las sombras del panorama educativo reciente. No hay otros datos
generales oficiales posteriores a la LOE 2006 que posibiliten comparar
resultados de la misma en el Espacio Europeo y entre Comunidades
Autónomas al interior del Estado Español.
A tenor de esos datos múltiples, Navarra ostenta posiciones ventajosas en
muchos aspectos respecto a otras Comunidades, en otros no tanto.
POBLACION GENERAL: Según el Informe Español citado, si se habla de
niveles generales educativos de la población adulta española, de los españoles y
españolas de 25 a 64 años, un 28 % posee titulación superior (Universitaria o de
Formación profesional superior). Es un índice más elevado que el de la OCDE
(27%) y que el de la UE (24 %). Sin embargo, si se considera que un 50% sólo
han completado como máximo la Primera etapa de Educación secundaria frente
al 31 % de la OCDE o de la UE, se puede concluir que nivel de estudios
alcanzado en España es netamente inferior al de la media europea.
El 64 % de los /as españoles/ de 25 a 34 años tiene estudios de Bachillerato
o ciclos formativos de Grado medio o equivalentes, aunque se mantiene la
diferencia de 14 puntos con respecto a los países de la OCDE.
La tasa de personas graduadas en Segunda Etapa de Educación Secundaria
(72%) ha aumentado desde 2004 (siendo superior la tasa de mujeres sobre la de
hombres), aunque está a 11 puntos de la de la OCDE que es del 83%, a 14
puntos de la de la UE que es del 86 % y a 13 puntos del Objetivo europeo 2010
que se plantea el 85 %.
En resultados de porcentaje del alumnado de cada nivel de la escala OCDEPISA de competencia científica en 2006, el resultado global en España ha sido
de 488 puntos, mas bajo que el promedio OCDE (500), sin diferencias
significativas con el Total OCDE (491).
Las Comunidades Autónomas (10 y entre ellas Navarra) que ampliaron
muestra, se encuentran también en esa zona. La Rioja (520) y Castilla y
León(520) sólo son superadas por Finlandia(563) y Países Bajos(525), dentro del
grupo de países seleccionados para este informe. Las Comunidades de
Aragón(513) , Navarra (511), Cantabria (509), Asturias(508) y Galicia(505) tienen
resultados muy próximos a los de Alemania(516) y Reino Unido(515); País
290
Vasco(495) y Cataluña(491) se acercan al promedio OCDE y Andalucía(474)
tiene una proporción similar a Italia(475), Portugal(474) y Grecia(473).
Siguiendo el Informe sobre el Panorama Educativo español, al considerar el
efecto del entorno socioeconómico y cultural del alumnado en su rendimiento,
se observa
que el alumnado con entornos menos favorecidos tiene mejores resultados
que sus homólogos de la OCDE, de lo que se puede deducir que el sistema
educativo español (profesorado y alumnado) consigue un éxito relativo allí
donde las circunstancias son mas complejas y los entornos mas desfavorables.
Hay mayor equidad. El sistema educativo es mas homogéneo porque presenta
resultados similares cuando se relacionan éstos con el índice social, económico y
cultural.
No obstante lo anterior, se confirma una vez mas en los datos del Informe
que entre la población de 25 a 64 años que ha alcanzado mayor nivel de
formación, se dan las tasas de ocupación mas elevadas, así como los porcentajes
mas bajos de desempleo y los sueldos mas elevados. El desempleo disminuye
según aumenta el nivel educativo. Todo lo cual reafirma la importancia de la
educación-formación en la mejora social y el riesgo que pueden suponer para
las trayectorias vitales de las personas las carencias educativas.
Aún en este panorama educativo de resultados, al parecer mas homogéneos
y equitativos de la población estudiante en general y la procedente de entornos
menos favorables, afinando mas el análisis, como se hace en la Encuesta
FOESSA 2008, acerca de la relación entre ingresos percibidos y el nivel
educativo alcanzado, dividiendo la muestra entre “pobres y “no pobres” –
tomando como referencia el umbral de la pobreza de la encuesta- los primeros
estarían por debajo y los segundos por encima, obteniéndose los sigui
291
Tabla 102 Nivel de Estudios según la edad y el tipo de hogar (%) verticales
GRUPOS DE EDAD
TIPO DE
HOGAR
NIVEL DE
ESTUDIOS
Pobre
No Pobre
16 a 19
20 a
24
25 a 39
40 a 64
Más de
65
TOTAL
Analfabetos y sin
estudios
0,9
1,2
2,3
13,6
33,6
12,1
Primarios completos
15,0
8,2
13,6
24,2
42,8
22,7
Ed. Secundaria 1ª
etapa
55,1
35,3
28,3
33,6
17,0
30,9
Ed. Secundaria 2ª
etapa
18,7
42,4
33,1
13,4
2,6
19,7
Ed. Superior
10,3
12,9
22,7
15,1
3,9
14,6
Total 100%
(107)
(85)
(353)
(425)
(229)
(1.199)
Analfabetos y sin
estudios
2,6
0,9
0,3
7,0
30,1
7,4
Primarios completos
27,3
9,5
7,1
22,1
34,8
18,0
Ed. Secundaria 1ª
etapa
43,6
19,5
19,0
29,6
13,8
23,5
Ed. Secundaria 2ª
etapa
26,0
31,6
27,1
16,2
5,7
20,1
Ed. Superior
0,4
38,5
46,5
25,1
15,6
31,1
Total 100%
(227)
(348)
(1.743)
(1.909)
(718)
(4.945)
Los porcentajes están calculados sobre el 82,7 % de la muestra, ya que hay un 17,3% que no contesta a la
pregunta sobre los ingresos.
Fuente: Encuesta FOESSA 2008
En ese cuadro se ve claramente que el tipo de hogar (pobre y no pobre) está
relacionado con la cantidad de formación reglada adquirida por sus
componentes, especialmente en los extremos, analfabetismo-sin estudios y
educación superior.
Como señalan en el Informe FOESSA , estos datos dan una idea, por otro lado
suficientemente demostrada por numerosos autores, del enorme efecto que tiene la clase
social de origen en el logro educativo.
Aunque ha crecido en las clases bajas el número de titulados por encima de
la Educación Obligatoria, todavía están lejos de alcanzar los niveles de las clases
más altas.
Otro indicador interesante del contexto general educativo es el gasto público
en educación. El gasto público total (datos del conjunto de las administraciones
públicas para el conjunto de todos los niveles de educación), con respecto al
PIB 1995-2005, a nivel del Estado desciende entre 1995 (4,6) y 2005 (4,2), según
los datos del Informe del MEC, siguiendo una evolución inversa a la de la
292
OCDE :1995 ( 5,3) y 2005 (5,4) y la de la UE: 1995 (5,3) y 2005 (5,3) Mientras que
en ellas aumentó o se mantuvo, en España se redujo.
La financiación privada del gasto educativo (procedente de las familias y de
entidades privadas) ha ido descendiendo, sobre todo en la educación primaria
y secundaria, incrementándose la financiación pública, principalmente a través
de conciertos con centros privados.
En Navarra, el gasto público por alumno/a en Enseñanza no universitaria
(excluída la formación ocupacional), según datos disponibles del MEC, años
2004-2005, era superior al del resto de Comunidades, salvo el País Vasco. En
2004, el gasto público por alumno público y concertado era de 5.541 euros y en
2005 de 5.614 euros. Si se contempla sólo el gasto público por alumno público,
las cifras ascienden a 7.O57 euros en 2004 y 6.991 euros en 2005.
Respecto a otro tipo de Indicadores oficiales (MEC 2008, relativos al Curso
2005-2006), pueden verse algunos otros datos que ayudan a situar en el
contexto general el sistema educativo de Navarra en relación con los distintos
niveles de educación:
EDUCACIÓN INFANTIL: (0-6). Se extiende hasta los 6 años, edad en la cual
se produce la incorporación a la educación obligatoria, se estructura en dos
ciclos: hasta los 3 años el primero y hasta los 6 el segundo.
La tasa neta de escolaridad 0-2 años en Navarra, en Centros autorizados por
la Administración Educativa, en el curso 2005-2006 era de 22,3, por encima de la
tasa media española de 16,6, pero muy por debajo del País Vasco (46,2),
Cataluña (31,3), Aragón (28,8) y la Comunidad de Madrid (28,6).
El número medio de años de escolaridad en Educación infantil (calculado
teniendo en cuenta las tasas de escolarización existentes en ese curso escolar en
las distintas etapas de ese nivel), en España (media) es de 3,4 en el curso 20052006. En el mismo ejercicio en Navarra es de 3,6, por debajo también del País
Vasco (4,4), de Cataluña y Aragón (3,9) y de la Comunidad de Madrid (3,7).
EDUCACION PRIMARIA: (6-12). Comprende los seis primeros cursos de la
escolarización obligatoria y está estructurada en tres ciclos de dos cursos cada
uno.
El porcentaje de alumnado que a los 12 años ha completado la Enseñanza
Primaria es del 84,2 en 2005-2006 en el Estado Español, siendo mas alto el de
niñas (87,1) que el de niños (81,5).
En Navarra, en el mismo curso, es el 85,4, con el 86,9 de niñas y 84,1 de
niños. Posiciones mejores alcanzan, por este orden, Cataluña, La Rioja, País
Vasco y Comunidad Valenciana.
EDUCACION SECUNDARIA OBLIGATORIA (ESO): (12 a 16). Completa
la enseñanza básica y abarca 4 cursos, que se cursan teóricamente desde los 12 a
los 16 años de edad. El alumnado que al terminar esta etapa consigue los
293
objetivos de la misma, recibe el Título de Graduado Escolar en Educación
Secundaria.
Determinados alumnos y alumnas de segundo ciclo, mayores de 16 años,
previa su oportuna evaluación, cursan Programas de Diversificación curricular,
de uno o dos años de duración, con contenidos e incluso áreas diferentes a las
establecidas con carácter general, con el fin de alcanzar los objetivos de esta
etapa con una metodología específica.
Algunos datos que aportan una visión de esa etapa son, por ejemplo los de
situación del alumnado de 15 años en el sistema educativo. El tanto por ciento
que alcanza 4º de la ESO con l5 años (2005-2006), a nivel español es del 57,7 %.
En Navarra, es del 66,6 %, siendo mas alto el porcentaje de mujeres 73,3 %
que la de hombres 60,3%. Estas cifras están por encima de la media española y
son superadas por País Vasco con el 71,1% y Cataluña 68,5 %.
BACHILLERATO : (16-18):A esta enseñanza accede el alumnado que está en
posesión del Título de Graduado/a en Educación secundaria. Tiene dos años de
duración que teóricamente se realizan entre los 16 y 18 años de edad y una vez
que se finaliza se obtiene el título de Bachiller. La superación de esta enseñanza
capacita para acceder a los estudios universitarios y a la formación profesional
de grado superior.
Según el Informe del MEC-2008, referido al curso 2005-2006, la tasa bruta de
población que se gradúa en Bachillerato en todas las modalidades de
impartición de esta enseñanza (régimen ordinario, adultos presencial y a
distancia, calculada como la relación entre el alumnado que termina los citados
estudios, independientemente de su edad, con la población total de 18 años
(edad teórica de su finalización) es del 50,1 %. La media estatal es del 44,4 %.
País Vasco con el 64,2%, Principado de Asturias 53,7 %, Castilla y León 52,8 %,
Comunidad de Madrid 52,1 % y Galicia 50,4 %, están por encima en esta tasa
bruta de población que se gradúa en el Bachillerato.
FORMACION PROFESIONAL: Comprende las enseñanzas de Ciclo de
Formación Profesional de Grado Medio a los que se accede con el título de
Graduado en Educación Secundaria o prueba específica y Ciclos de Formación
Profesional de Grado Superior a los que se accede con el Título de Bachiller y
tiene carácter de Educación Postsecundaria.
Las tasas brutas de escolarización en Navarra en esta enseñanzas son del
28,4 % en Grado medio y de 26,1 en Grado superior. De este porcentaje el 32,7 %
y 27,9 son hombres y mujeres respectivamente. (La tasa bruta de escolarización
está calculada en relación entre el total de alumnado de cualquier edad de la
enseñanza considerada y la población del grupo de edad teórica de cursar dicha
enseñanza. Se ha utilizado para Ciclos Formativos de Grado Medio, 16-17 años
y para Ciclos Formativos de Grado Superior la de 18-19 años).
294
La tasa de escolarización de Navarra en estas enseñanzas está por encima de
la media española 25,6 % en Grado medio y por debajo 22,8 %, en Grado
Superior.
Obtienen tasas mas altas las Comunidades de Cantabria (33,6 % y 28 %), La
Rioja en Grado medio (32,2 %) y País Vasco (31,5 % y 42 %) y Aragón (29% en
Grado Superior). (MEC 2008, para el curso 2005-2006)
295
4.2.- Algunos problemas de vulnerabilidad y exclusión educativas específicos
(identificados en las monografías) en ciertos grupos de población
En el diagnóstico actual de la Exclusión en Navarra se optó por el estudio
monográfico de diversos colectivos del espacio social de la exclusión en
Navarra, a fin de conocer con mayor profundidad su situación y características
específicas de modo que pudieran ser tenidas en cuenta en el diseño de políticas
de intervención. Todo ello sin perder de vista una orientación transversal que
permita dar cobertura a las necesidades sociales de las personas desde los
distintos sistemas de protección social.
Desde es mirada específica, en el capítulo de Educación, se presentan
algunas carencias significativas y situaciones de exclusión social educativa, con
los datos mas recientes disponibles para Navarra y esos grupos sociales que
pueden ser mas vulnerables, que pueden estar mas afectados por las mismas.
La legislación actual (LOE 2006) habla de calidad y equidad en la educación
y de la misma como un instrumento de mejora de la condición humana y de la
vida colectiva, siendo sus déficits una preocupación constante en todos los
países.
Estos algunos de los problemas específicos, puntos débiles del sistema
educativo y a qué población afectan, en el caso de que se identifiquen sectores
más vulnerables o situaciones de riesgo y exclusión de la educación vinculadas
a algunos colectivos concretos:
a).- Estancamiento de la escolarización de los niños y niñas de 3 años
Aunque la LOE en su capítulo I, artículo 12 dice la Educación Infantil es una
etapa educativa con identidad propia (0 a 6 años de edad), el primer ciclo (0 a 3
años) tiene carácter voluntario y plantea que las Administraciones Públicas han
de promover un incremento progresivo de la oferta de plazas públicas en esta
etapa.
El segundo ciclo (3 a 6 años) es gratuito y ha de ser garantizado.
Desde el curso 1995-96 y hasta el 2005-06 el Sistema Escolar Navarro viene
retrocediendo en su capacidad de escolarización de la población de 3 años.
Hoy la escolarización de menores de 3 años se ha convertido en una petición
creciente desde diferentes foros.
A partir de la Ley Foral 18/2004, de 20 de diciembre, los centros de
Educación Infantil de titularidad municipal pasaron a depender del
Departamento de Educación, en tanto que la Dirección General de Familia
interviene en 8 centros propios y una guardería, atendiendo en el curso 20062007 a 581 niños/as de 0 a 3 años. En 2007-2008 se incrementaron 14 plazas
nuevas.
296
En el curso 2006-2007 fueron financiados por el Departamento de educación
71 centros de Educación Infantil para a atender a 4.377 niños/as de 0 a 3 años.
En el último curso del que se disponen datos, 2007-2008 fueron financiados 74
centros de 56 ayuntamientos con un total de 4.777 (Informe sobre el Sistema
Educativo en Navarra 2007-2008).
Pero, según los datos oficiales del MEC, en clave comparativa, respecto al
curso 2005-2006, todavía un 3,3 % de los niños y niñas de Navarra con 3 años,
estaban desescolarizados.
Tabla 103. Tasa neta de escolaridad en 3 años
1995/96
2000/01
2005/06
Navarra
98,5
97,2
96,7
País Vasco
32,9
100,0
100,0
Andalucía
21,4
67,5
98,0
Extremadura
67,8
94,1
99,3
Fuente: (MEC 2008)
Aunque en Navarra se partía de una situación de base mejor que en el resto
de Comunidades Autónomas por motivos históricos, otras Comunidades han
ampliado mas la cobertura en esa edad.
Se comprueba este déficit si se constata la evolución del número de
solicitudes en Escuelas Infantiles atendidas y denegadas, así como las plazas
reservadas en Guarderías para niños y niñas procedentes de familias
vulnerables, de las exenciones de matrícula en Escuelas Infantiles por falta de
Ingresos, así como la falta de colaboración suficiente con los Servicios Sociales y
Sanitarios para impulsar esta cuestión.
De acuerdo con informaciones del propio Departamento desde el año 2000 el
aumento de plazas en los centros municipales de atención a niños y niñas de 0 a
3 años en la Comunidad Foral ha sido considerable.
El Departamento se propone extender la oferta de plazas en el primer ciclo
de Educación infantil (0 a 3 años) hasta dar respuesta al 100 % de la demanda
actual. Actualmente estiman una cobertura del 80%. Para el 2008 se prevé un
crecimiento de la oferta del 10 % de plazas, es decir 500 plazas. Como prueba de
la relevancia que se le quiere dar al tema el Departamento ha creado una nueva
sección para ello y se plantea estudiar la conveniencia de crea un Consorcio con
Ayuntamientos y Administración para la gestión de todo lo referido a esta
etapa.
Aunque la escolarización temprana incide en la población en general y tiene
mucha importancia en los casos en que no existen redes de apoyo o las cargas
familiares recaen en una sola persona o, incluso podrían liberar a una buena
parte de las “abuelas/os esclavas/”, casi siempre mujeres, que quedan
297
excluidas así del descanso y el ocio merecido, hay algunos otros colectivos
estudiados en las monografías, no sólo, pero sí mas afectados por el tema de la
falta de escolarización temprana, podrían ser:
Población gitana
Unas notas previas: Es preciso destacar y valga con carácter general respecto
a la población gitana, la dificultad de obtener datos específicos relativos a la
misma porque no hay censos al efecto en los sistemas de recogida de datos ni en
los recuentos se hace referencia explícita al origen étnico por motivos evidentes
de respeto en la protección de datos. En consecuencia, los datos que se pueden
presentar constituyen o pretenden constituir una aproximación al diagnóstico
de la realidad actual de la Comunidad Gitana en relación a la educación
realizado en la monografía sobre Minoría étnica en situación de exclusión en
Navarra.
No cabe asimilar población gitana general y exclusión educativa, puesto que
no se puede generalizar que la misma per se se encuentre en situación de
exclusión social. Tampoco en situación de exclusión educativa, pero, por la
importancia de la formación para la inclusión es clave abordar las diferentes
carencias educativas de una parte del colectivo.
La Comunidad gitana en general y en relación con la Educación en particular
en particular, se caracteriza por una gran diversidad y heterogeneidad de
situaciones, hecho que, sin embargo no impide establecer determinadas
tendencias y constatar la existencia y la presencia de algunas características
comunes en los procesos de incorporación al sistema educativo de este grupo
de población, respectos a su situación y niveles educativos o acerca de sus
niveles de participación en ese ámbito.
Los datos que se aportan en la monografía específica se han elaborado a
partir del estudio-diagnóstico realizado, a nivel estatal, en 2006 (Informe sobre
la situación y tendencias de cambio social de la Comunidad Gitana, publicado
por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales en 2007, los derivados de un
análisis de los datos obtenidos de la Encuesta a población gitana efectuada a
nivel estatal, en 2007, por el CIS y, de manera mas concreta, en Navarra, según
estimaciones hechas por la Fundación Secretariado Gitano (FSG) a partir de los
datos aportados por el Departamento de Educación sobre Alumnado con
Necesidades Educativas Especiales para el curso 2006-2007.
La FSG estima, en el curso mencionado, la existencia de unos 6.800 gitanos y
gitanas en Navarra, calculando, además, que un 37,4 % de ellos y ellas está
entre 0 y 16 años, y, por lo tanto, en edad de acceso a distintos niveles
educativos.
Respecto al tema de la escolarización temprana (0 a 3 y de 3 a 6 años), por un
lado se constata la tendencia, cada vez mas significativa, a la escolarización
298
temprana de niños y niñas gitanas con las implicaciones que ello conlleva,
especialmente en términos de desarrollo y/o probabilidad de éxito y
continuidad posteriores. Pero, se observa que -si bien parecen evidentes las
ventajas que aporta el hecho de que a estas edades tempranas el niño o la niña
vaya familiarizándose con el entramado de la educación para que al tener el
primer contacto con la escuela ésta no le parezca tan ajena-, no resulta tan
generalizada esta opción como lo es en la población mayoritaria.
Algunas fuentes consultadas aseguran que estaría relacionado con esa
sobreprotección que, con carácter general, se produce en la Comunidad gitana
hacia ciertos grupos de sus miembros, en este caso, hacia los menores y no
dejaría de tener que ver con otras situaciones socioeconómicas, de vivienda,
empleo, marginación, etc.
En la estimación aproximada realizada por la FSG, entre 3 y 6 años había
(2006-2007) 275 niños y niñas gitanos que representaban un 19,8 % del total de
niñas y niños y estarían escolarizados en ese periodo de 3 a 6 años el 70,5 %,
índice muy inferior al de la población mayoritaria en esa edad.
Población de origen extranjero
El Plan para la Integración social de la población inmigrante establecía dos
medidas referidas a la escolarización temprana. La primera era la reserva, al
menos de un 8% de las plazas, en cada unidad de primero de Infantil para el
alumnado procedente de la inmigración en todos los centros sostenidos con
fondos públicos. Esta medida no parece cumplirse en todos los centros privados
financiados , en tanto que se sobrepasa claramente en los centros públicos, y
resulta una proporción muy baja para las necesidades actuales. Parece ser que
el desequilibrio no se ha visibilizado, no se certifica tal situación desde los
Servicios sociales, a juicio de las fuentes consultadas en la Evaluación del Plan.
La segunda medida estaba formulada mas genericamente y decía que se
reservara en los centros un número concreto de plazas para favorecer el acceso
de menores de 3 años.
Según los datos recogidos en la Evaluación del Plan de Integración, en el
curso 2007-2008, casi un 34 % de las familias de origen extranjero tenía
escolarizado a un hijo/a menor de 3 años.
Tabla 104 Escolarización temprana de hijos/as menores de 3 años, Navarra curso 2007/08
Si
%
No
%
Total
75
33,78
147
66,22
222
0-3 años
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de la Encuesta de la población inmigrante en Navarra,
2008
299
b)
Escolarización-desescolarización-absentismo
Obligatoria
en
la
Enseñanza
Por desescolarización se entiende, generalmente, la situación de los y las
menores en edad de enseñanza obligatoria (6 a 16 años) que no están
matriculados en ningún centro educativo o aunque lo estén no acuden al
Centro.
Cuando se habla de absentismo escolar se refiere a la falta de asistencia
continuada al centro educativo sin justificación (en los términos establecidos en
porcentaje de número de faltas)) y, de alguna manera, consentida por la familia
o, si hablamos de preadolescentes y adolescentes, por voluntad del mismo
alumno/a.
Aunque teóricamente, el acceso a la educación se ha universalizado y
garantizado así un derecho fundamental, por diversos medios se constata que
un número importante de menores no asiste regularmente a clase, incluso que
no está matriculado/, lo cual compromete seriamente el desarrollo personal,
académico y profesional de estos menores y también el desarrollo de la
sociedad en su conjunto y constituye un riesgo grave de exclusión social.
En consecuencia, la desescolarización y el absentismo escolar son un
problema educativo y social.
Cuando las faltas de asistencia se suceden de forma reiterada o se extienden
por periodos de tiempo prolongados, el ritmo de aprendizaje se resiente
inevitablemente y aparecen problemas de retraso escolar que, de no
solucionarse con prontitud, pueden derivar en situaciones de abandono
prematuro y fracaso escolar. (Cuando se supera el 80% de las faltas
injustificadas se suele considerar abandono escolar).
La desescolarización y la conducta absentista constituyen una vulneración de
derechos.
Las causas pueden ser múltiples, unas tendría que ver con el entorno del
menor (situación social, presión de normas y valores de grupos de iguales en
ciertas edades, actitudes que dificultan la integración de algunos colectivos,…),
otras con la propia escuela (métodos individualistas y competitivos,
desconexión con el entorno, tipo de proyecto pedagógico, falta de expectativas
respecto a ciertos grupos de población…), causas mas centradas en la familia
(precariedad, exclusión, marginación, relaciones conflictivas, desestructuración,
problemas de salud, movilidad geográfica, falta de valoración e interés por la
educación, hábitos de utilización de los menores para trabajos, pautas
culturales, cuestiones de género…) y otras veces centradas en el propio menor o
joven (baja autoestima, sentirse desplazado, falta de sintonía con el profesorado,
escolarización tardía, transtornos….).
300
La superación de estos problemas graves de desescolarización y absentismo
de vulneración de derechos y de deberes y compete a diversas instancias en
principio y al fin a todos y todas. A los poderes públicos y a la propia
Administración educativa que tiene que remover los obstáculos para que el
derecho a la educación sea plenamente efectivo y quede garantizado, a las
Administraciones locales que han de colaborar, a las encargadas de proteger a
la Infancia y Adolescencia y al Ministerio Fiscal de menores.
También a las familias, obligadas a velar por los menores y escolarizarlos y
hasta a los propios sujetos no escolarizados o absentistas porque la educación
es un derecho-deber y a la sociedad en su conjunto.
El abandono escolar de los 6 a 14 años es prácticamente inexistente al hablar de la
población en general, al menos desde la información que se obtiene en fuentes oficiales.
Según los últimos d el MEC del curso 2005-2006 son del cien por cien para casi todas
las edades, aunque se observan algunas diferencias muy pequeñas por género sobre todo
a los siete, once y catorce años, coincidiendo con el inicio y fin de la Primaria y el primer
ciclo de la ESO. Existe una tasa mayor de abandono “femenino” que podría ir asociado a
determinados grupos pertenecientes a minorías étnicas que, bien por problemas
socioeconómicos o por valores culturales propios, no escolarizan a las niñas en esas
edades, aunque no hay datos significativos que lo confirmen (FOESSA 2008).
A los 15 años, sin embargo, se producen mas abandonos; según el MEC, a
nivel estatal (datos referidos al curso 2005-06) hay un 2,5 % de personas que no
están escolarizadas en ningún nivel educativo, lo que supone la mitad respecto
a 10 años atrás, cuando no era obligatoria la escolarización a esa edad.
Según el mismo Informe FOESSA, en base a su Encuesta 2008, las cifras de
escolarización varían de las oficiales y, además, lo hacen en relación con la
situación de ser pobres o no pobres.
Insertamos la tabla correspondiente a esta cuestión del citado Informe por su interés en
respecto al tema que nos ocupa de la vulnerabilidad y exclusión educativas.
301
Tabla 105- Menores de Edad de escolarización obligatoria según estén o no escolarizados y según sea
población pobre o no
TOTAL POBLACIÓN
MENORES
POBRE
NO POBRE
Escolarización
Escolarización
Escolarización
NIVEL
EDUCATIVO*
Sí
No
NS/NC
Total
(N)
Sí
No
NS/NC
Total
(N)
Sí
No
NS/NC
Total
(N)
Ed. Infantil (0-3)
39,3
0,6
60,2
(354)
40,0
0,0
60,0
(50)
41,9
0,0
58,1
(248)
Ed. Infantil (3-6)
98,2
0,4
1,3
(227)
95,2
0,0
4,8
(42)
100,0
0,0
0,0
(158)
Ed. Primaria (6-12)
99,1
0,9
0,0
(426)
100
0,0
0,0
(70)
100,0
0,0
0,0
(320)
1º Ciclo ESO (1214)
99,1
0,9
0,0
(112)
96,7
3,3
0,0
(30)
100,0
0,0
0,0
(69)
3º ESO (14-15)
98,5
1,5
0,0
(136)
88,2
11,8
0,0
(17)
100,0
0,0
0,0
(112)
4º ESO (15-16)
94,7
5,3
0,0
(75)
93,3
6,7
0,0
(15)
100,0
0,0
0,0
(47)
TOTAL
82,7
1,1
16,2
(1.330)
83,9
1,8
14,3
(224)
84,9
0,0
(954)
Se han calculado en función de la fecha de nacimiento de los entrevistados, de tal forma que se corresponden con la edad
teórica de cada nivel. Esto significa que puede haber casos que figuren en un curso teórico determinado aunque realmente
estén en otro (por haber repetido, por ejemplo). Hemos pasado por alto esta cuestión, puesto que lo que nos interesa aquí
es la escolarización y no el nivel cursado. En 4º de la ESO se han incluido los que cumplieron 16 años a lo largo del curso
2006/2007 (de enero a junio). Se ha incluido entre paréntesis la edad a la que entran en cada nivel/curso y la que cumplen
a lo largo del mismo la mayor parte del alumnado (excluidos los nacidos entre septiembre y diciembre, que alcanzarían la
edad de sus compañeros en el curso siguiente).
Fuente: Encuesta FOESSA 2008.
La desescolarización y absentismo escolar son problemas graves de exclusión
educativa, a menudo vinculados a otras exclusiones y factores que pueden
favorecer también la exclusión social futura de los afectados y afectadas. Al día
de hoy, parece que no existen instrumentos realmente efectivos para
afrontarlos.
El procedimiento actual es que el centro educativo comunica a la familia y si
la gestión con ella no resulta efectiva se dirige a los Servicios Sociales de Base
que citan a la familia de nuevo e investigan las causas y trabajan el tema con la
familia. De no lograrse una respuesta positiva se deriva a Educación y se
remite a Fiscalia de Menores y Dirección de Familia.
En Navarra, según la información de la Fiscalía de Menores, de 14 casos de
desescolarización denunciados en 2004 se ha pasado a 106 en 2008.
La cuestión, en opinión de las fuentes consultadas es que, sobre todo en los
casos de preadolescentes y adolescentes, la situación no mejora tras el proceso.
En Primaria parece que funciona mejor y produce efectos, pero en Secundaria
no.
Dicen que se denuncia una mínima parte del absentismo real y cuando se
denuncia “no pasa nada” mas allá de una amonestación en la mayor parte de
los casos, por lo que luego es difícil convencer a otras familias o menores y
adolescentes de las consecuencias que puede tener una actitud absentista.
302
En Navarra el derecho a la escolarización plena en la Enseñanza Obligatoria
está teóricamente garantizado, incluido el del alumnado que pasa temporadas
en Navarra por motivos laborales de sus familias que vienen a Navarra en las
diferentes temporadas agrícolas. Hay un programa de refuerzo educativo a
centros con alumnado temporero. Igualmente también se estableció que los
menores tutelados de origen extranjero debían ser incorporados al sistema
educativo en las mismas condiciones que el resto de menores inmigrantes, con
todos los recursos adicionales necesarios dada su compleja situación personal y
social (Plan Integración Población Inmigrante 2002-2008).
Para una escolarización lo mas completa y exitosa posible se han puesto en
marcha numerosos programas y servicios que atienden a la diversidad de
situaciones y a la individualidad de las personas para lograr su acceso y
mantenimiento educativo el mayor tiempo posible y con el mejor rendimiento
escolar.
Hay Programas y Servicios a la largo de todo el proceso de la Enseñanza
Obligatoria y con mayor acento, si cabe, en Secundaria que es donde se
producen mayores dificultades de permanencia y con éxito, así como al
finalizar la Etapa Obligatoria para aumentar los niveles educativos del conjunto
de la población.
Estos Programas y Servicios se verán en el apartado correspondiente de
Recursos.
Pese a todo lo anterior, todavía hay algunos colectivos que, aunque hayan
mejorado de forma sustancial y meritoria su promoción en lo que a educación
se refiere, arrastran, de esa marginación de siglos, algunos déficits importantes
que incumben tanto a ellos como al conjunto del sistema educativo, como es el
caso de una parte de la población gitana. También en torno a familias en
situación de exclusión extrema de la etnia mayoritaria o en algunos otros casos
se detectan problemas de desescolarización y absentismo escolar, pero, se
puede afirmar que, en la población general, se producen menos situaciones de
éstas y suelen ser mas excepcionales y puntuales.
Población gitana
Ya en el I Plan de Lucha contra la exclusión, por medio de diversas fuentes
(fundamentalmente con la Encuesta a la oblación asistida), se detectaban
situaciones de exclusión de carácter grave tales como: la desescolarización de
menores en el tramo de la Enseñanza Obligatoria (6 a16 años), incorporación
tardía y abandono temprano del sistema educativo, irregularidad en la
asistencia al centro escolar, absentismo, fracaso escolar, no acceso a niveles de
secundaria ni a niveles educativos superiores (no continuidad mas allá de la
Enseñanza Obligatoria) e interrupción del proceso educativo en sectores de
303
población jóvenes (entre 16 y 38 años) que presentaban situaciones de
analfabetismo o sin estudios.
Los datos mas actualizados para 2008 con los que contamos para hacer esta
aproximación, proceden del estudio realizado a nivel estatal en 2006 sobre
“Situación social y tendencias de cambio de la población gitana, publicado por
el Mº de Trabajo y Asuntos sociales, los derivados de un análisis de la encuesta
a la población gitana a nivel estatal, en 2007, por el CIS (ALTER) y, de manera
mas concreta en relación con el tema y a nivel territorial, de los estimados por la
FSG a partir de los datos aportados por el Departamento de Educación sobre
alumnado con Necesidades Educativas Especiales o socioculturalmente
desfavorecido ( gran parte del alumnado gitano navarro puede considerarse
como tal) para el curso 2006-2007. Estos datos, facilitados desde la Sección de
Multiculturalidad e Inmigración, en base al censo de ese curso, no hacen
referencia ni explícita ni exacta al número de alumnado gitano escolarizado en
los centros escolares.
A partir de los trabajos señalados sí hay datos significativos acerca de la
escolarización-desescolarización en niveles de primaria y secundaria. Se
comparan con el estudio pormenorizado en Navarra de A. García. en 2001.
Tabla 106.Nivel de escolarización
Total
Niños/as
Gitanos
Porcentaje
2001
Proporción de
Escolarizados
1392
100,0
79,1
Datos Dpto.
Educación
Curso
2006/2007
Estimación FSG
Curso
2006/2007
(debiera haber)
Edad
3-6 años
275
19,8
70,5
6-12 años
829
59,6
91,2
931
956
12-16 años
288
20,7
62,3
201
637
Hombre
644
46,3
78,4
Mujer
748
53,7
79,7
Infantil
324
23,3
Primaria
869
62,5
931
956
ESO
198
14,2
201
637
Sexo
No disponemos de datos para
2006/2007
Nivel
Tipo de Centro
Público
1215
87,3
793 (EP)
158 (ESO)
Privado/*Concertado
177
12,7
138 (EP)
43 (ESO)
*Las dos últimas columnas han sido añadidas, a meros efectos de establecer
comparaciones, a las disponibles en el estudio de 2001
304
Según los datos del 2001, la tasa de escolarización para el alumnado gitano,
en el tramo de edad que va desde los 3 a los 16 años, estaría cercana al 80%. La
máxima asistencia a clase se manifiesta entre los 6 y los 12 años, (Primaria ) en
torno al 90% y se reduce en tramo inferior (Educación infantil) con un 70% y en
Superior, Educación Secundaria Obligatoria (12 a 16 años) con un 62%.
Para el Departamento de Educación, en 2006-07 el alumnado gitano
escolarizado en Primaria supone un 3,9 % del alumnado total (contabilizando
unos 931 alumnos/as aproximadamente) y un 1,7 % del alumnado total de
Secundaria (con un total de 201 alumnos/as en ese nivel). Se desconoce qué
proporción supone el alumnado gitano escolarizado sobre la población gitana
Navarra total de entre 3 y 16 años.
En las estimaciones de La Fundación Secretariado Gitano, cabría esperar la
presencia para niveles de Primaria de 956 alumnos/as (cifra cercana a la
presentada por Educación) y en Secundaria, de 637 alumnos /as (al
Departamento unicamente le constan 201). En relación con este nivel educativo
llama poderosamente la atención los mas de 400 alumnos/as que no
aparecerían matriculados en Secundaria (un 68,5 % aproximadamente). Así, y
pese a la obligatoriedad del ciclo entre 12 y 16 años, solamente estaría
escolarizados 31, 5 % del posible alumnado.
En cuanto a lo que podríamos llamar una escolarización “normalizada”, para
Educación un 78,5 % del alumnado de Primaria tendría esa cualidad, siendo la
tasa de absentismo escolar cercana a un 10 %. Contrasta con esos datos la
estimación de la FSG que interpreta que la asistencia normalizada alcanza
unicamente a un 56 % del alumnado gitano, de modo que del resto, un 22,7 %
tiene una asistencia regular (entre un 5 y un 25 % de faltas injustificadas), un
11,3 % presenta una asistencia muy irregular (entre un 25 y un 50 % de faltas
injustificadas) y un 10 % se considerarían absentistas (mas del 50% de faltas sin
justificar).
En cualquier caso, tanto para el alumnado que accede tardíamente al sistema
educativo -por el importante retraso de partida que es de esperar arrastre a lo
largo de una buena parte de su trayectoria educativa -, como para el que
mantiene pautas de asistencia irregular al centro educativo, -que acumulará
dificultades en su proceso- es bastante probable que se produzcan situaciones
de fracaso escolar y abandono de los estudios..
Como se ha señalado anteriormente, a menudo acompañan al problema del
absentismo y asistencia irregular, otras situaciones de desventaja como
problemas de vivienda, pobreza, exclusión de otros ámbitos, etc.
Respecto a los niveles de Educación Secundaria, el Informe de referencia a
nivel estatal de 2007, indicaba presencia, todavía reducida, de la comunidad
gitana en este nivel educativo, presentando ésta, además, altos índices de
abandono escolar y constatándose cierta tendencia a la “pérdida” de niños y
305
niñas, especialmente de ellas, por motivos mas relacionados con mandatos
culturales.
Los datos mas recientes del Departamento de Educación señalan que el
alumnado gitano en niveles de Secundaria en Navarra supone un 1,7 % del
alumnado total. De este alumnado, un 52,7 % se encontraría en una situación
escolar normalizada. Para la FSG esa situación sería del 35,8 %. Y el 16,9 % que
resta hasta la cifra de l Departamento tendría una asistencia irregular.
Ambas instituciones sostienen que la tasa de absentismo en Secundaria es
muy elevada (30,8 %), porcentaje tres veces superior al del alumnado de
Primaria. Si bien se carece de información para determinar la tasa de
absentismo de la población general, parece ser que la tasa de la comunidad
gitana es superior.
La FSG detecta, de los datos proporcionados por Educación, 15 casos de
abandono escolar en el tránsito de Primaria a Secundaria, a través del alumnado
matriculado en 6º de Educación Primaria en el curso 2005-2006 y en 1º de la
ESO en 2006-2007. Identifica 9 casos de abandono en Secundaria.
De ninguna de las dos apreciaciones hay constancia de incidencia por sexo,
variable que sería interesante analizar desde un punto de vista cuantitativo y
cualitativo.
En relación con este tema de la desescolarización y con validez para los dos
niveles educativos (Primaria y Secundaria) y en orden a repensar estrategias y
proponer medidas que ayuden a superarla, todos los datos parecen indicar que,
a la hora de plantear soluciones, el ángulo de visión y de actuación tiene que ir
mas allá de los centros educativos. Es indudable que la escuela tiene que hacer
un gran esfuerzo para incorporar a estos niños y niñas a las aulas y que buena
parte del profesorado tendrá que hacerlo para ver las posibilidades de cada
alumno o alumna ampliando las expectativas, en general bajas, que los estudios
demuestran que se tienen del alumnado gitano; pero no es menos cierto que
hasta que sus familias no alcancen unas condiciones vitales mínimas, la
educación de sus hijos e hijas estará en un segundo plano.
Para concluir resaltar que esta población se sitúa fundamentalmente en los
centros públicos, porque es en ellos donde están la mayoría de población
gitana. También, en opinión de profesionales que trabajan en este sector, en los
centros privados además de no tener un nivel de alumnado similar son mas
reacios a registrar y denunciar estas situaciones de absentismo.
c) Abandono prematuro de los estudios:
Junto con el desfase curricular constituye otro de los problemas en los que se
suele centrar el estudio del fracaso escolar.
El abandono prematuro de la educación se ha convertido en los últimos años
en un indicador relevante de riesgo de exclusión y en una preocupación y
306
objetivo de todos los sistemas educativos. Así mismo, uno de los compromisos
de Lisboa de la Unión Europea se concreta en rebajar al 10 % los abandonos
escolares antes de los 18 años.
El abandono de los estudios puede significar tanto la situación de aquéllos
que no han cumplido los 16años, pero han salido del sistema educativo, como la
de los que han salido con la Secundaria Obligatoria cursada, pero sin obtener la
titulación.
Son circunstancias que sitúan en posición de desventaja social, bien para
facilitar una integración posterior en el sistema educativo, como por las
dificultades que añade para la incorporación al mercado de trabajo. (Aunque
todos conocemos personas que con niveles educativos muy bajos han logrado
éxitos sociales muy altos).
También se habla de abandono prematuro de la educación como la
proporción de personas de 18 a 24 años de edad que no ha ido en sus estudios
mas allá del tramo obligatorio (ESO o equivalente) y no está estudiando La
noción de abandono prematuro no tiene en este caso el significado de fracaso
escolar, sino de renuncia a ir mas allá del nivel obligatorio.
Las explicaciones del abandono pueden ser variadas y hasta contradictorias.
Ha habido momentos y lugares en los que la abundancia de ofertas de
empleo, con frecuencia poco exigentes en cualificación, que pueden ser una
causa, junto con las insuficiencias del sistema del sistema educativo, del
abandono escolar.
“Abandono prematuro” puede ser “inserción laboral prematura”. No
obstante, en estas situaciones también, y sobre todo en épocas de crisis, puede
conllevar, a medio plazo, una pérdida de oportunidades de empleo mejor, de
mas calidad y un riesgo de exclusión de una sociedad que cada vez exige mayor
cualificación.
En época de crisis como la actual, ante la escasez de ofertas de empleo, tal
vez no sea tan alto el nivel de abandono prematuro.
España presenta unos niveles muy altos de abandono prematuro de la
educación (30,8 en 2005 y 29,9 en 2006). En la Unión Europea sólo Malta y
Portugal obtienen resultados peores. Aunque la tendencia de los últimos años
es de progresiva reducción de los niveles están aún muy lejos de la media
Europea (15 %) y a enorme distancia de los países avanzados (Aguilar, Grupo
ALTER en Mapa Servicios Sociales. Población y demanda de atención. 2007).
307
Tabla 107- Indicador de abandono prematuro de los estudios en 2001 en la Unión Europea. Proporción de
abandono prematuro educación *
País
Total
Hombre
Mujeres
Malta
44,5
46,2
42,8
Portugal
38,6
46,7
30,1
España
30,8
36,4
25,0
Italia
21,9
25,9
17,8
Chipre
18,1
26,6
10,6
Unión Europea 25
14,9
17,1
12,7
Estonia
14,0
17,4
10,7
Reino Unido
14,0
14,7
13,2
Países Bajos
13,6
15,8
11,2
Grecia
13,3
17,5
9,2
Bélgica
13,0
17,3
10,6
Luxemburgo
12,9
12,8
13,0
Francia
12,6
12,6
10,7
Hungría
12,3
13,5
11,1
Irlanda
12,3
14,9
9,6
Letonia
11,9
15,5
8,2
Lituania
9,2
12,2
6,2
Austria
9,1
9,5
8,7
Finlandia
8,7
10,6
6,9
Suecia
8,6
9,3
7,9
Dinamarca
8,5
9,8
7,5
República Checa
6,4
6,2
6,6
Eslovaquia
5,8
6,0
5,7
Polonia
5,5
6,9
4,0
Eslovenia
4,3
5,7
2,8
*Personas de 18 a 24 años de edad que no estudian y cuyo nivel máximo de
estudios es la ESO (es decir, sin estudios postobligatorios). Fuente: MEC
(de INE y Eurostat)
Al interior del Estado Español, en 2001, las diferencias eran notables en este
indicador. Navarra estaba entre las Comunidades mejor situadas. (Encuesta de
Población Activa. INE). En Navarra los niveles de abandono eran similares en
ambos sexos, cuando la tendencia general mostraba una diferencia notable en
perjuicio de los hombres.
308
Tabla 108 Indicador de abandono prematuro de los estudios en 2001 por comunidades autónomas.
Proporción de abandono prematuro educación
Comunidad
Ceuta y Melilla
Baleares (Illes)
Murcia
Andalucía
Extremadura
Castilla-La Mancha
Cataluña
Comunidad Valenciana
Canarias
España
Rioja (La)
Madrid
Castilla y León
Aragón
Galicia
Cantabria
Asturias
Navarra
País Vasco
Total
43,2
40,0
38,1
37,1
36,4
35,0
34,1
32,4
32,2
30,8
29,3
26,2
25,1
24,1
23,6
21,8
18,3
17,2
13,9
Hombres
49,6
45,8
43,7
42,7
44,4
41,5
42,4
40,1
36,0
36,4
34,7
27,0
30,8
30,6
30,6
25,5
25,5
18,3
17,4
Mujeres
37,4
33,9
32,3
31,4
27,9
27,9
25,2
24,6
28,1
25,0
23,6
25,5
18,9
17,1
16,3
18,0
10,8
16,1
10,0
*Personas de 18 a 24 años de edad que no estudian y cuyo nivel máximo de estudios
es la ESO (es decir, sin estudios postobligatorios). Fuente: MEC ( INE )
La utilización de distintas combinaciones de fuentes en la obtención de datos
pueden hacer variar las cifras que se dan del indicador de abandono.
Continuando con el trabajo citado, las diferencias en cifras de abandono
prematuro también se manifestaban entre territorios dentro de Navarra. Los
resultados mas elevados aparecía en determinadas zonas de la Ribera y en un
grado menor en las áreas de Tudela y Tafalla en su conjunto. Tudela se
aproximaba mas a la media de Navarra. En Pamplona también aparecía
diferencias apreciables entre zonas. Tal vez merecería la pena actualizar esa
localización zonificada.
En los cursos últimos los índices de abandono escolar han tendido a
disminuir del 17,6 % al 12 % entre el año 2000 y 2006. La última cifra registrada
es inferior a la del de la Europa de los 15 (16,9 %) y de los 27 (15,3 %). Destaca el
hecho de que en Navarra entre el año 2000 y el 2004 el crecimiento del
abandono escolar ha sido muy significativo, cambiando radicalmente la
tendencia a partir del curso 2004-2005. Por otra parte, las variaciones en España
han sido limitadas, aunque también con el mismo año como referente de
inflexión (Evaluación Plan de Integración Población Inmigrante-2009). Las
mujeres han tenido en ese periodo mejores resultados que los hombres,
aumentando la distancia a medida que avanza la edad.
309
Tabla 109 Abandono escolar prematuro en navarra (200-2006)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Navarra
17,6
16,2
22,6
20,9
22,6
17,2
12
España
29,1
29,2
29,9
31,3
31,7
30,8
29,9
Fuente: Departamento de Educación del Gobierno de Navarra
Continuando con la evaluación hecha de este Plan para la Integración de la
Población inmigrante y a tenor de esa información, no parece que la
incorporación de alumnado de origen extranjero al Sistema Educativo en
Navarra, haya supuesto un aumento del fracaso escolar en su vertiente del
abandono prematuro de los estudios. Seguramente aunque no solamente, las
medidas desarrolladas adecuadas a las nuevas necesidades del sistema
educativo han tenido un efecto positivo.
A partir de la información mas cualitativa de las monografías específicas, se
observan colectivos o grupos sociales mas afectados por el abandono prematuro
de los estudios y, consecuentemente, con mas riesgo de exclusión social a
prevenir.
Población gitana
Resulta bastante claro el impacto, anunciado por otra parte por las entidades
y personas que trabajaban con población gitana, de la introducción de la
escolarización obligatoria hasta los 16 años y la Enseñanza Secundaria
Obligatoria, que esta nueva ordenación iba a tener en el colectivo gitano. Se
predijo el efecto que eso podía causar en una reducción de los años de
permanencia en la escuela para los niños y niñas de mas de 12 años (y
especialmente para las niñas). Las condiciones organizacionales de esta etapa, la
propia formación (diferente a la de los maestros/as de los y las docentes de la
ESO, las condiciones físicas de ubicación (diferente lugar del que realizan la
primaria en la mayor parte de las ocasiones) pueden ser determinantes para la
no continuidad.
Se sabe que la escolarización en Secundaria dista mucho de ser satisfactoria,
dado que, a partir de algunas estimaciones cabe pensar que dos de cada tres
niños y niñas gitanas estarían desescolarizados al haber abandonado sus
estudios. Desafortunadamente no se dispone de información, suficientemente
contrastada, para saber si la escolarización ha aumentado o disminuido en
secundaria. Parece que existe la percepción de que no ha mejorado la situación
después de la reforma, pero, a nivel general, no existen datos objetivos
contrastados. Algunos denuncian, en este sentido, la inexistencia de un
protocolo de detección de “perdida” de alumnado gitano en este tránsito.
310
En cualquier caso y con referencia a Navarra ya se han expuesto los datos de
posible abandono escolar en el apartado en el que se habla de escolarizacióndesescolarización y absentismo escolar.
d) Algunos colectivos emergentes vulnerables más significativos
En las monografías de Monoparentalidad y Exclusión y en la de
Adolescencia, Juventud y Exclusión social, se detectan algunas situaciones que
pueden ser sujetos de riesgo de exclusión social y en los que, por diferentes
circunstancias se dan procesos de abandono prematuro de los estudios.
Se constata un grupo de población que va en aumento, de adolescentes
madres, a veces solas ante las cargas familiares, aunque las familias suelen
apoyarles, que, en lo que a educación se refiere, su maternidad en solitario
frecuentemente y en pareja también ocurre, les hace abandonar
prematuramente los estudios y eso supone una ruptura en su trayectoria
educativa que puede no recuperarse después e incidir definitivamente en un
bajo nivel de estudios y precariedad en su itinerario laboral, todo lo cual puede
general riesgo de exclusión social.
Como se sabe, la vida de las mujeres está fuertemente marcada por su
responsabilidad hacia otras personas, por su dedicación al cuidado de la vida
en detrimento de su autonomía personal, profesional y económica. Estas
circunstancias domésticas-familiares conforman, en este sentido, un espacio
clave en la construcción de la mayor vulnerabilidad relativa de las mujeres.
Si se tienen en cuenta los nacimientos en madres jóvenes según su origen
(nacionalidad de la madre), es claro que el comportamiento ante la maternidad
joven y adolescente varía según el origen. Para este análisis se toman como
referencia los datos desde 1996, año a partir del cual se indica la nacionalidad
de la madre.
En 1996, de los 348 casos de maternidad adolescente y joven, sólo se
produjeron 27 nacimientos de madres extranjeras y sólo 7 de estos nacimientos
en adolescentes y jóvenes menores de 20 años. En ese año, el peso de la
maternidad en jóvenes extranjeras sólo se aproximó al 8 % del total (7,8 % y 27
casos), en comparación con el de las jóvenes navarras (92,2 % y 321 casos). En 10
años la tendencia se ha modificado de forma significativa. Para el año 2006, los
27 nacimientos de hace 10 años se han convertido en 389, es decir, la proporción
de madres extranjeras entre las madres mas jóvenes se ha multiplicado por 8,
agrupando el 63 % de los nacimientos de esta madres. La actual distribución de
nacimientos de madres de menos de 20 años y entre 20-24 por nacionalidad se
sitúa en alrededor de 2/3 de madres extranjeras. (389 nacimientos-64% frente a
222-36 % de madres navarras).(Movimiento Natural de la Población. MNP
Varios años. Instituto de Estadística de Navarra).
311
Parece que la conjunción maternidad joven y adolescente en situación de
inmigración puede introducir aún mas elementos de inestabilidad y de
dificultad en la vida de esta jóvenes y en sus perspectivas de futuro. Puede ser
que uno de los componentes importantes de este proceso sea la presencia de
una cultura diferente respecto a las relaciones sexuales y de la identidad de las
mujeres. Pero lo que se quiere resaltar aquí es que esta pauta creciente de
comportamiento puede interrumpir trayectorias educativas en edades
tempranas y ese bajo nivel de estudios repercutir posteriormente en su vida
independiente si no se retoman estudios y se facilitan caminos de vuelta a la
formación. Y no hay datos que hagan pensar que esta tendencia vaya a
modificarse a corto plazo.
Una de las carencias que se recoge en la Monografía de Monoparentalidad es
la relativa a la educación afectivo sexual (teniendo en cuenta la
multiculturalidad existente), puesto que pese a que la misma se supone es
impartida en las escuelas, no siempre consigue ser una fuente de información
de los conocimientos mínimos, de las dudas, dificultades, características
específicas de ciertas culturas, que menores y adolescentes tienen en relación
con esta temática. Los y las menores poseen información, pero ésta tal vez está
desestructurada y ello crea situaciones de riesgo cuando no consecuencias
graves para la maternidad adolescente, (y/o/o su círculo de repetición: mujeres
que han sido madres adolescentes con hijas adolescentes que también son
madres adolescentes).
En cualquier caso, poder continuar estudios, elevar el nivel educativo será
clave para avanzar. Sin medidas de conciliación y de formación becada será
difícil hacerlo.
Otro grupo vulnerable, en cuanto a su itinerario educativo, son los
adolescentes de origen extranjero (mayores de 12 años) que han sido
reagrupados por sus progenitores inmigrantes, especialmente los originarios de
América Latina y tienen dificultades de integración en el modelo escolar que se
encuentran al venir aquí, en los centros de Navarra.
Estas dificultades no encuentran respuesta ni en las UCAs ni en los recursos
disponibles.
Son un grupo que acumula “malestares”, necesidades y que requiere una
intervención integral también en lo escolar. Están en el periodo legal de la
infancia y su no inclusión inicial puede persistir después. Su situación preocupa
mucho a la propia comunidad inmigrante.
La intensidad de su vulnerabilidad aumenta con la edad de reagrupamiento
por cuanto su proyecto de vida, su cultura de origen y los problemas socioafectivos chocan con una realidad extraña, unas exigencias académicas
descontextualizadas y la falta de apoyo de redes relacionales personales de las
que disponían en su país de origen.
312
El alto nivel de conflictividad, o mejor, de las diferentes expresiones de sus
conflictos, les hace candidatos a un abandono prematuro de los estudios, a un
fracaso escolar.
Además de estos adolescentes de origen extranjero hay otros jóvenes que no
han completado la enseñanza obligatoria, para los cuales existen dispositivos
de formación profesional como los Programas de Iniciación Profesional, las
Escuelas Talleres Ocupacionales, Cursos del Servicio Navarro de Empleo.
Todos esos recursos favorecen que la mayoría de la población de 17 y 18 años
tenga opciones formativas durante esos dos años en los que es muy difícil la
incorporación laboral de los jóvenes (como lo hacía los antiguos aprendices). Se
ve muy necesario invertir en formación y buscar fórmulas de flexibilización del
sistema que permitan incorporar a los y las jóvenes que no han superado la
ESO a la formación profesional reglada de grados medios y superiores.
El género, en la oferta de formación profesional para adolescentes-jóvenes
que no han culminado la Enseñanza Obligatoria y el origen (familia de origen
extranjero y minorías étnicas), así como el lugar donde se vive, se convierten en
dificultades añadidas cuando se es mujer (chica) y se reside en zonas rurales, y
se pertenece a colectivos con ciertas pautas culturales. Y la oferta de Escuelas
Taller y PIPs de sus centros mas cercanos están muy orientados a la población
masculina.
Esto es aún mas grave cuando a todos esos factores se une el haber llegado
reagrupado en edad adolescente por los progenitores inmigrantes.
e) Disminución-estancamiento de las tasas de idoneidad:
Se refiere a la idoneidad en la edad del alumnado de educación obligatoria,
es decir el porcentaje de alumnado matriculado en el curso que corresponde con
su edad, tomando como referencia los 8,10,12,14 y 15 años (Ciclos de Primaria y
Secundaria Obligatorias).
De acuerdo con los datos generales facilitados por Educación para la
Evaluación del Plan de Integración de la población inmigrante, desde el curso
1993-94 hasta el curso 1998-99, las tasas de idoneidad fueron en aumento,
pasando a disminuir entre 2000-01 y 2005-06. Además, en ese periodo, a medida
que avanza la edad esa tasa disminuye desde el 93,7 % a los 8 años, hasta el 66,6
% a los 15 años. Atendiendo al sexo, también es común en todo el periodo
estimado que los índices de idoneidad de las mujeres sean superiores a los de
los hombres, produciéndose su distanciamiento a medida que avanza la e
313
Tabla 110 Porcentaje de estudiantes que promocionan entre 2001-2002 y 2005-2006
2001-2002*
2003-2004
2005-2006
1er Ciclo
96,9
96,4
96
2º Ciclo
96,9
96,9
96,7
3er Ciclo
95,3
96
96,2
1º ESO
n.d
88,3
87,9
2ª ESO
89
84,8
87,8
3º ESO
84
81,2
76,9
4º ESO
85
85
86,5
UCA
63
50
52,5
Diversificación
81
81,7
84,5
1º
85
85
85
2º
77
78
79
Primaria
Secundaria
BACHILLERATO
Fuente: Informe del Sistema Educativo en Navarra del curso 2006-2007
Al menos esto era válido hasta el curso 2005-06 porque, según el Informe
sobre el Sistema Educativo del Consejo Escolar de Navarra, en el curso 2006-07
se puede observar cierta tendencia al alta en el porcentaje de promoción de la
ESO. El porcentaje de titulación del curso 2006-07 (88,5 %) es el mejor resultado
obtenido en los últimos 8 años, aunque es menor que el observado en la
Enseñanza Primaria, de en torno al 95 %.
Tabla 111 Evolución del porcentaje de alumnos que han promocionado en cada uno de los tres ciclos de
educación primaria a lo largo de los cursos 200-2001 al 2006-2007
2000-2001
2001-2002
2002-2003
2003-2004
2004-2005
2005-2006
2006-2007
1er Ciclo
95
97,6
96,9
96,4
94,3
96,0
95,2
2º Ciclo
94
97,3
96,9
96,9
95,2
96,7
96,4
3er Ciclo
94
96,0
95,3
96,0
94,5
96,2
95,82
Fuente: Consejo Escolar de Navarra curso 2007-2008
314
Tabla 112 Porcentaje de evolución de todos los alumnos en cuanto a promoción/titulación en la E.S.O,
cursos 2001-2002 al 2006-2007
19992000
20002001
20012002
20022003
20032004
20042005
20052006
20062007
1º
ESO
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
88,3
89,4
87,9
89,8
2ª
ESO
88
88
89
87,5
84,8
90,8
87,8
87,2
3º
ESO
83
82
84
83,8
81,2
80,7
76,9
84,4
4º
ESO
85
83
85
84,3
85,0
85,7
86,5
88,5
Se observan desigualdades en la promoción del alumnado de un curso a otro
según el tipo de centro y el modelo lingüístico.
Tabla 113.- Porcentaje de Alumnos de primaria que promocionan al ciclo o etapa siguiente,curso 20062007 (sobre el nº total de alumnos y alumnas calificados en cada uno de los ciclos)
C. PÚBLICOS
MOD. G+A
C. PRIVADOS
MOD. G+A
C.PÚBLICOS
MOD. B+D
C. PRIVADOS
DOD. B+D
GLOBAL
1er Ciclo
92,96
97,36
95,78
100,00
95,22
2º Ciclo
95,76
97,18
95,12
99,70
96,42
3er Ciclo
94,70
96,30
97,18
98,42
95,82
TOTAL
94,47
96,95
96,23
99,41
95,82
315
Tabla 114 Porcentajes de la promción de alumnos según titularidad/modalidad lingüística, curso 20052006 (sobre el nº total de almnos y alumnas en 1º, 2º, 3º y 4º de la ESO en grupos ordinarios)
C. PÚBLICOS
MOD. G+A
C. PRIVADOS
MOD. G+A
C.PÚBLICOS
MOD. B+D
C. PRIVADOS
DOD. B+D
GLOBAL
1º ESO
82,61
91,50
93,14
97,95
87,94
2ª ESO
83,61
90,80
92,18
85,08
87,80
3º ESO
69,58
83,28
80,16
89,28
76,88
4º ESO
82,22
88,25
90,85
94,77
86,50
El desfase curricular, dentro del campo mas amplio del fracaso escolar, tiene
que ver muchas veces con haber iniciado la escolarización obligatoria en el
curso que corresponde y ello, a su vez, se relaciona con la existencia o no de
escolarización previa en guardería o educación infantil.
Algunos colectivos, por ejemplo la población gitana y también la de origen
extranjero, con sus diferencias, pueden tener dificultades – ya sea por su
incorporación mas tardía o irregular o proceder de otros sistemas educativos -,
respecto al éxito escolar en cuanto la la adecuación edad-nivel, sin que
necesariamente esto presuponga la no incorporación al curso correspondiente
para todos los casos y de forma sistemática.
Población gitana
En relación al rendimiento escolar y particularmente en lo que hace
referencia a la adecuación del nivel del o de la alumna con su edad y si se
comparan los datos que a nivel estatal existen para esa cuestión (Fundación
Pere Tarrés 2005) con estudios anteriores (1994), parece apreciarse que la
correspondencia entre el nivel del alumnado gitano y el curso en que se
encuentran ha aumentado notablemente, disminuyendo el desfase edad-curso.
Así, dos tercios del alumnado gitano están escolarizados en el nivel que le
corresponde a la edad.
Según el citado trabajo, dos hechos explicarían esta cuestión: o bien que con
la normativa en materia educativa existente en el momento del estudio se
permitiese sólo en casos excepcionales la repetición de curso (limitada a la
repetición de un curso por etapa, con lo que retraso acumulado no podía ser
tampoco excesivo), o bien porque, al haber un retraso en la escolarización del
niño o la niña gitanos, se les matriculase directamente en un curso inferior, mas
adecuado a su nivel de competencia curricular.
También destaca el hecho de que sólo la mitad aproximadamente del
alumnado gitano apruebe todas las asignaturas, cifra muy por debajo de la
media en cuanto a rendimiento escolar. Relaciona este hecho con que no se
316
hayan adquirido de forma óptima aún, por parte de este alumnado los
principales hábitos de estudio y trabajo. Un dato interesante es que el alumnado
gitano realiza mejor sus tareas en el aula que en casa, resultado que, en el
estudio mencionado, encontraría justificación o explicación en los
condicionamientos que pudieran suponer las características de la vivienda , el
número de personas que componen la familia, la importancia que ésta atribuya
a las tareas escolares, así como las exigencias del profesorado. También con la
discrepancia entre las motivaciones e intereses del alumnado gitano y los
intereses del profesorado con respecto a estos alumnos, o bien que estos
objetivos no están bien adaptados a sus situaciones de partida, teniendo,
inconsecuencia, escaso significado para ellos lo cual implica una falta de
comprensión de los mismos y de valoración y motivación para su consecución.
Las niñas gitanas presentan diferencias significativas en el rendimiento
escolar que los niños gitanos, presentando mejores niveles de adquisición de
hábitos de trabajo. Estos resultados encuentran correspondencia con los
obtenidos en otros estudios sobre la población mayoritaria.
Población de origen extranjero
El acceso de esta población al Sistema Educativo Navarro ha sido un éxito en
particular con los niveles obligatorios (Infantil-Primaria y Secundaria), en
cuanto que ha sido rápido y sencillo, a juicio también del propio colectivo
inmigrante y, se puede decir, que la educación se ha confirmado como un
derecho universal garantizado.
Se han incorporado principalmente a centro públicos y ha requerido un
esfuerzo de adaptación de todo el sistema porque, si se tiene en cuenta la
estructura de la población Navarra de las últimas décadas y sus pautas de
movilidad, la evolución seguida por el alumnado extranjero desbordó las
expectativas y previsiones del sistema educativo. Pero, a pesar de todo ello, se
pueda afirmar que se ha cumplido el objetivo de una incorporación plena al
sistema educativo.
Tabla 115 Evolución del total de alumnado y del alumnado extranjero en navarra Cursos 1999-2000/20062007
1999-2000
2003-2004
2005-2006
2006-2007
TOTAL ALUMNADO
81.794
84.937
87.088
91.002
Alumnado Extranjero
1.062
6.715
8.619
9.436
% extranjero s/total
1,30
7,91
9,90
10,37
Fuente: Elaboración propia a partir de los Informes del Sistema Educativo en Navarra de los cursos 20052006 y 2006-2007
317
La representación del alumnado extranjero sobre el total de estudiantes se
mantiene en unos niveles muy similares a la relación del total de población
extranjera sobre la población total en Navarra, si bien pasa a estar por encima
desde el cambio de centuria (en torno a un punto porcentual). Así, en el año
2003, la población extranjera en Navarra suponía el 6,7% del total de la
población frente al 7,9% del alumnado extranjero sobre el total de estudiantes y
en el 2007 un 9,2% y un 10,37%, respectivamente.
El esfuerzo de integración educativa no impide que haya desfases entre
demandas y servicios educativos.
A partir del curso 2004-2005 se pusieron en marcha bloques de medidas para
hacer frente a las disfunciones observadas, tanto por la insuficiencia
presupuestaria como por el reto docente que suponía el fuerte aumento de la
diversidad social, cultural, lingüística, económica y de valores del alumnado.
Para mantener y garantizar la igualdad de condiciones se han desarrollado
acciones de refuerzo y apoyo a la población de origen extranjero, para aquellas
personas que tenían necesidades educativas especiales.
En cuanto al retraso curricular, específicamente, existe una dificultad para
equilibrar los niveles académicos de los recién incorporados al sistema
educativo navarro con los que ya tiene aquí una trayectoria mas dilatada de
pertenencia al mismo, lo cual ha podido suponer, temporalmente, en el periodo
reciente, cierta incidencia en las tasas de idoneidad, al incorporarse estudiantes
extranjeros escolarizados en un curso por debajo del que le correspondería por
edad, pero que no indica que esa situación vaya a estancarse después.
El Plan para la integración de la población inmigrante 2002-2008 proponía el
arbitrio de medidas referidas al retraso curricular posible, tales como refuerzos
educativos ante los retrasos escolares y para el aprendizaje de la lengua cuando
fuese necesario, la participación en actividades extraescolares específicas y
dotación de recursos materiales.
Los refuerzos educativos han sido considerados por los Centros y por el
propio Departamento de Educación, como el reto mas difícil al que se enfrenta
el sistema educativo en su conjunto, especialmente en la ESO (Evaluación del
Plan-2009).
Requiere implementar medidas de atención a la diversidad que permitan la
adaptación del curriculo a las necesidades y al nivel de competencia que
presenta el alumnado procedente de la inmigración. Estas medidas de atención
en los diversos centros ha de hacer posible que el alumnado se integre
normalmente en grupos ordinarios, procurando que no se de una excesiva
distancia entre el nivel de competencias curriculares del grupo de referencia y el
que el alumnado nuevo presenta y que, a la vez, no exista una diferencia de
edades excesiva porque dificultaría la integración.
318
Cada centro ha de contemplar en su Plan de Atención a la diversidad que los
desdobles que se realizan en primer ciclo en áreas troncales tengan la
correspondiente elaboración de adaptaciones curriculares individuales o de
grupo mas específicas. Y también se ha de tener en cuenta la posibilidad de
diseñar un curriculo adaptado de orientación eminentemente práctica para el
segundo ciclo, conducente al título de Educación Secundaria.
Aunque la aplicación de Planes de Atención a la diversidad es previa a la
llegada del alumnado de origen extranjero a las aulas, la realidad
socioeducativa de los últimos años es mucho mas heterogénea y compleja e
incluye también la anterior diversidad y ha supuesto un esfuerzo de adecuación
y un debate aún no concluido.
f) Aumento del número de menores-adolescentes implicados en hechos
delictivos
Aunque no es una cuestión que se derive del sistema educativo, que tenga
que ver directa y exclusivamente con educación y en ella están actuando otros
sistemas como el de Servicios Sociales, Salud, o Sistema Penal, el hecho de que
la escolarización sea obligatoria en los y las adolescentes, hace que el territorio
escolar sea un escenario clave a considerar en su tratamiento y por eso se
incluye en este apartado.
Los y las menores que se encuentran implicados o que expresan sus
conflictos de manera delictiva, no cabe duda de que inician procesos que
pueden colocarles en situaciones de riesgo de exclusión social, según cómo se
traten o resuelvan éstos. No hay que olvidar que son personas que están en
etapas fundamentalmente educativas de su vida en las que tienen que construir
su incorporación social y su propia identidad personal.
Se puede decir que si algún aspecto de las conductas adolescentes genera
especial tensión y malestar en el mundo adulto es lo que tiene que ver con las
actividades consideradas, en sentido amplio, delictivas.
La alarma se suele ver alimentada vía mediática por sucesos que despiertan
una mayor preocupación, por su gravedad, y se extiende a la generalidad de
hechos produciéndose, a menudo, desconcierto y construcciones sociales poco
relistas sobre cómo actuar.
Por otra parte todo el proceso se ha judicializado, a partir de la Ley Orgánica
5/2000, de 12 de enero, Ley de Responsabilidad Penal de los menores. El
desconcierto se manifiesta también en que esta Ley ha sido retocada en varias
ocasiones, se han ido produciendo cambios, ha habido una especie de revisión
permanente. Ya se modificó dos veces antes de entrar en vigor, otras dos en los
años posteriores y se cambió totalmente en el 2007 (Ley Orgánica 8/2006 de 4
de diciembre por la que se modifica la Ley Orgánica 5/2000).
319
Recientemente, la Fiscalía de Menores de Navarra, alertaba del aumento de
los hechos delictivos cometidos por menores. El años 2008, los menores
implicados fueron 1.024, el doble que en 2002 (592). Mientras que las diligencias
preliminares abiertas también se han multiplicado por dos: de 556 a 1100. Las
condenas a menores también se han disparado, pasando de 115 en 2002 a 172 en
el año 2008. Las medidas impuestas varían entre el internamiento, la libertad
vigilada, permanencia de fines de semana y realización de tareas
socioeducativas. La fiscal señalaba que hacen falta mas medios para que el
cumplimiento de las medidas no se retrase (el tiempo de espera medio es de 6
meses, pero hay menores que no empiezan el cumplimiento de las medidas
hasta pasados 9 meses). Resaltaba la importancia de la mediación y pedía mas
convenios con ayuntamientos.
Estos comportamientos parece que afectan a adolescentes de todas las clases
sociales, también de familias consideradas “normales”. Y se da una especie de
desconfianza permanente en las respuestas educativas responsabilizadoras
como forma de responder a los conflictos adolescentes.
En cualquier caso, las medidas correctoras aplicadas a los y las menores
deben ayudar a su incorporación positiva en la sociedad o, al menos, no deben
dificultar o hacerla imposible. La justicia de menores no está para educar, pero
debe hacer posible la continuidad de la educación.
Si en algo coinciden profesionales expertos/as es en afirmar que las Leyes de
Menores han de poderse aplicar con criterios de oportunidad y de intervención
mínima para que las respuestas sean flexibles, adaptadas, teniendo en cuenta
las características de la edad, las formas de actuar adolescente y buscando
formas alternativas de resolución de los conflictos, lo cual debe conducir a la
reducción a mínimos del sistema penal.
g) Otras situaciones de riesgo-vulnerabilidad y exclusión educativa:
Un tema recurrente al señalar situaciones de riesgo en educación es el de la
concentración de alumnado con dificultades específicas de diverso tipo en
centros públicos y determinadas zonas, una cuestión en la que es difícil
encontrar una solución que satisfaga a todas las partes implicadas, puesto que,
además se vincula a los lugares de residencia de estas personas(desigual
distribución territorial de la población de origen extranjero y de la población
gitana por citar dos ejemplos) y al derecho de elección de los padres y madres..
No obstante, sí que parece mas factible conseguir que haya una mas equitativa
distribución entre centros públicos y concertados.
Como muestra de la situación y su evolución, se presentan algunos datos
referidos a la escolarización del alumnado de origen extranjero y a las
“preferencias” de la población gitana.
320
En la Evaluación del Plan de Integración para la población inmigrante (20022008) se incluyen datos del propio Departamento de Educación sobre
matriculación del alumnado extranjero por zonas de Navarra y en centros
públicos.
Tabla 116.- Alumnado de origen extranjero, datos por etapas, cursos 2003/2004 al 2007/2008
Alumnado de origen extranjero
Curso
Centros Públicos
Centros Concertados
E.I
E.P
ESO,
Bach.
F.P.
Total
C.
Púb.
%
Pública
s/total
E.P
ESO,
Bach.
F.P.
%
Total
Total
Concert.
Concert.
s/total
20032004
1.166
2.544
1.619
5.329
79,36% 255
596
535
1.386
20,64%
6.715
20042005
1.216
2.952
1.786
5.954
79,59% 244
641
642
1.527
20,51%
7.481
20052006
1.247
3.331
2.345
6.923
80,32% 288
710
698
1.696
19,68%
8.619
20062007
1.310
3.729
2.573
7.612
80,67% 250
732
842
1.824
19,33%
9.436
20072008
1.082
3.871
2.786
7.739
80,01% 277
728
928
1.933
19,99%
9.672
E.I
Fuente: Servicio de Diversidad, Orientación y Multiculturalidad
Tabla 117 Distribución del Alumnado extranjero entre la red pública y privada, curso 2007/2008
Centros
EI
EP
ESOPostobligatoria
Total
PÚBLICOS
1.082
3.871
2.786
7.739
277
728
928
1.933
1.359
4.599
3.714
9.672
Concertado
Totales
Según estos datos del último Informe del Consejo Escolar del Curso 20072008, habría un 80 % del alumnado de origen extranjero escolarizado en centros
públicos, en los distintos niveles de Enseñanza y un 20 % en centros
concertados.
En relación con su asentamiento territorial, las mayores concentraciones de
este alumnado se dan en las áreas de Pamplona, Tudela, Estella y Tafalla.
En cuanto a la distribución geográfica y tipo de centro que las familias
gitanas eligen para escolarizar a sus hijos e hijas, todas las fuentes consultadas
coinciden en señalar la tendencia a su concentración en centros de titularidad
pública, especialmente en el Sur de Navarra y en la Comarca de Pamplona y, en
321
particular, en determinados centros, con los riesgos que ello implica de
guetización y, a su vez, las consecuencias derivadas de la misma.
Respecto al modelo lingüístico, en torno al 85 % del alumnado extranjero se
matricula en el modelo G, el 13,14 % en el modelo A y entre el 1 y 2 % en el D.
Desde las asociaciones de inmigrantes se indica que en la distribución del
alumnado por titularidad de los centros y modelo lingüístico influyen, además
de la proximidad o los servicios complementarios (p.e. comedor…), las
actuaciones de las Comisiones de Escolarización, la escasa información previa
sobre los modelos lingüísticos y las dificultades de acceso a algunos centros.
Coinciden con el Consejo Escolar en que hacen falta mas Comisiones de
Escolarización.
Ya se ha señalado que la escolarización equilibrada es un tema complejo, que
no está bien resuelto todavía. Tal vez en estos años se han dedicado mas
esfuerzos a conocer y a asumir esta realidad diversa y a aplicar refuerzos, en
tanto que se ha quedado en un segundo plano la cuestión de la distribución
equitativa por centros.
Ultimamente se habla de una única Comisión de Escolarización central que
coordine al resto de Comisiones con criterios claros, comunes y consensuados.
Donde las Comisiones locales han funcionado bien (p.e. Estella), afirman que es
un buen instrumento. También sirven para hacer frente a la escolarización fuera
de plazo, situación que complica aún mas la distribución y en la que según
parece se da algún tipo de picaresca a veces por parte de ciertos centros y un
bajo compromiso de algunos centros concertados, con honrosas excepciones
que también las hay.
En cualquier caso, la excesiva concentración de alumnado con Necesidades
Específicas por distintas razones en los centros públicos (no toda la población
escolar de origen extranjero las tiene), es una asignatura pendiente del sistema
educativo que puede restar efectividad a la integración educativa, al éxito
escolar del alumnado, la satisfacción de las familias y profesorado y dificultar el
buen clima escolar y la convivencia.
h) Necesidades de formación de la población adulta
En las situaciones de las personas adultas, dentro de familias en riesgo o
situación de exclusión social, se dan fuertes déficits de formación básica. Según
los datos de la EPA, la tasa de analfabetismo en España fue del 2,3% en 2007, lo
supone un ligero repunte de una décima respecto al dato en 2006. En general, el
analfabetismo afecta en mayor medida a las mujeres, con una tasa de 3,1 %, que
a los hombres, 1,4 %.
Hay bastantes diferencias por Comunidades Autónomas. Navarra, en esa
misma fuente aparece con una tasa de analfabetismo del 0,5
322
De la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV), se puede obtener este otro
dato de adultos y nivel de estudios alcanzado, para los años 2004-2005 y 2006
Tabla 118.- Adultos por nivel de formación alcanzado, años 2006, 2005 y 2004. (en porcentaje)
AÑO 2006
AÑO 2005
AÑO 2004
Educación
primaria o
inferior (1)
Educación
superior(2)
Educación
primaria o
inferior (1)
Educación
superior(2)
Educación
primaria o
inferior (1)
Educación
superior(2)
Total
35,2
22,4
37,4
21,8
31,1
21,8
Andalucía
41,7
17,1
44,1
16,6
39,8
16
Aragón
34,6
20,6
34,9
19,8
33,5
21,6
Asturias (Principado de)
36,8
20
39
21,1
27,2
21,4
Balears (Illes)
20,5
21,8
29,8
20,6
19,5
20
Canarias
29,2
16,4
31,6
17,3
37,4
17,5
Cantabria
28,9
24,5
37,8
23,4
18,7
24,9
Castilla y León
43,4
20,7
44,6
20,9
36,3
20,6
Castilla - La Mancha
40,3
19
40,2
15,9
35,9
16,4
Cataluña
32,8
23,9
38
23,6
27,5
25,8
36
20,7
34,3
17,9
30,2
18,5
Extremadura
38,8
16,2
44,2
17,9
32,4
17,5
Galicia
47,7
18,2
41,5
20
42,8
17,9
Madrid (Comunidad de)
24,4
34
27,4
33,2
15,4
31,3
Murcia (Región de)
49,5
13,6
51,9
14
33,6
17,5
Navarra
26,7
29,6
25,9
30,1
26,9
29,1
País Vasco
24,3
33,6
30,5
30,4
32,6
28,8
Rioja (La)
27,7
26
40
21,5
29
22,8
Ceuta y Melilla
37,7
15,7
38,3
15,4
37,1
15,3
Comunitat Valenciana
(1).Incluye analfabetos. (2) Incluye formación e inserción laboral equivalente.
Fuente: ECV. Instituto Nacional de Estadística y elaboración propia.
A partir de estos datos, las actuaciones de educación de las personas adultas
han de contemplar la diversidad de situaciones posibles, especialmente las más
excluidas y las más vulnerables, aunque, como señala el propio Departamento
de Educación, no han de ser sólo enseñanzas compensatorias o de segunda
oportunidad, sino de formación a lo largo de la vida. Si bien la necesidad de
compensación y de ofertas educativas que supongan nuevas oportunidades son
claves para algunas de las personas a las que se refiere este trabajo. Los bajos
niveles educativos alcanzados afectan, de manera especial a los colectivos que
presentan riesgo o situación de exclusión.
Así, si se comparan los datos de la población general, con los datos de
estudios de la población gitana, se observa un claro desfase en función de la
edad. Se aprecia un mayor nivel educativo en las generaciones jóvenes,
mientras que en la población gitana adulta, de entre 25 y 64 años, se constatan
importantes déficit de formación básica. Hoy parece que todavía se puede
seguir hablando de escasa formación en general en los y las gitanas de Navarra,
323
si bien este fenómeno ha sido y continúa siendo mas intenso para las
generaciones anteriores, afectando de manera especial a las mujeres. Los
factores explicativos son culturales, pedagógicos y estructurales (derivados del
tipo de vivienda, empleo etc.), acompañados, a su vez, por procesos de
reproducción de la estructura y posición social.
En este sentido, el Programa de Educación Básica de Personas Adultas no
parece constituir una medida apropiada, que esté incidiendo realmente en la
comunidad gitana debido, entre otras causas, al alto nivel exigido para el acceso
a algunas de las acciones formativas ofertadas. Es importante tener en cuenta
que, según estudios centrados en esta población, en relación con la continuidad
educativa, se estima que tan sólo un 7,5 % de jóvenes entre 16 y 24 años en las
familias gitanas de Navarra, continúan sus estudios después de la Enseñanza
obligatoria.
Otro grupo de personas de diferentes características, pero que puede
necesitar de determinada formación de adultos, es el de la población
inmigrante. La enseñanza de castellano a personas adultas ha crecido en torno a un
50%, pero este aumento parece insuficiente comparado con el ritmo de crecimiento de la
inmigración procedente de países de lengua no hispana. Es éste un déficit que puede
condicionar de manera muy sustancial los procesos de integración social de ciertos
colectivos de inmigrantes y que debería, por tanto, abordarse mas seriamente en el
futuro (Conclusiones Evaluación Plan Integración Población Inmigrante).
Algunos otros grupos de población podían ser susceptibles también de
formación si se quiere mejorar su posición ante el mercado laboral. Es el caso de
algunas mujeres que conforman el colectivo de familias monoparentales, que
parten de una baja formación tanto educativa (estudios reglados) como laboral
(baja o falta de cualificación). En el grupo de mujeres con menores a su cargo
existe un 52,3 % de mujeres con educación básica e inferior, superando al del
total de mujeres en casi 8 puntos (44,5 %) sobre la población general. Habida
cuenta del aumento del número de madres adolescentes ya señalado en otro
apartado, se trata de un grupo significativo dadas las dificultades que tendrán
que enfrentar en un contexto en el que la mayoría de los nacimientos se
producen como media por encima de los 31 años.
Una situación que, según el estudio monográfico de Monoparentalidad y
Exclusión social realizado, habría que tratar de forma prioritaria es la de las
mujeres inmigrantes en situación irregular, que se intensifica y agrava con la
falta de papeles que impide el acceso al mercado de trabajo. En este grupo se
requeriría combinar la formación con los recursos que permitan la conciliación
de la vida familiar y laboral y formación becada.
También es el caso de quienes abandonaron tempranamente los estudios y
carecen de titulación básica. Se necesita facilitar su vuelta a la formación y
obtención de la correspondiente graduación, además de una continuidad de
324
estudios mas allá de la enseñanza obligatoria. Máxime en este tiempo de
escasez de oportunidades laborales en el que ofrecer formación es preparar
mejores condiciones de inserción laboral en el futuro.
En cuanto a las personas mayores, en la monografía correspondiente se
detecta que cuanto menor es el nivel educativo y de formación, mayores son las
dificultades para superar situaciones de precariedad y exclusión. La edad y el
sexo marcan diferencias claras ya que la experiencia vital de la guerra y
postguerra impidió alcanzar un nivel medio o alto a las actuales personas
mayores y, en el caso de las mujeres, su salida prematura del sistema educativo
y del mercado de trabajo agudizó las carencias. Pero las sociedades presentes
han sumido también a las personas mayores en un analfabetismo digital
(además del analfabetismo considerado ordinariamente) que abre una
importante brecha comunicativa intergeneracional y les excluye de ciertos
dispositivos y recursos.
i) Déficits de trabajo interinstitucional y de una cultura común EducaciónServicios Sociales-Salud para un trabajo socio-educativo coordinado, con
colectivos en riesgo o situación de exclusión social:
Aunque en la Escuela actúan los diversos universos que acompañan a las
personas, incidiendo todos en las trayectorias educativas y al revés, en la
práctica cotidiana resulta difícil compaginar las diferentes visiones de los
distintos profesionales y los apoyos mutuos que pueden prestarse.
Puede ser una cuestión de acentos, pero en la construcción y en la realidad
del trabajo con las dificultades y problemas es precisa la cooperación de los
diversos ámbitos (salud, educación, social…) y pautas de trabajo profesional
compartidas (los protocolos y procedimientos son necesarios, pero no
suficientes) para crear entornos educativos que sean estimuladores,
normalizadores y diversificados. Trabajar en red, que significa especialización
complementaria, capacidad de compartir alguna parte de la atención a partir de una
concepción global de la persona (Funes. El lugar de la infancia.GRAO. 2008)
En el I Plan de Lucha contra la Exclusión aparecía la dificultad y la necesidad
de coordinación entre los ámbitos de salud, educación, social y en las
Evaluaciones quedaba como algo pendiente. Aún permanece la necesidad de
este trabajo conjunto con suficiente entidad y permanencia.
325
5.-Principales intervenciones realizadas en materia de Educación
a) Cuestiones generales de la Atención a la diversidad
La actividad del Departamento de Educación del Gobierno de Navarra en
estos últimos años en relación con el Sistema Educativo en general y su
orientación hacia la Atención de la población Necesidades Educativas
Especiales para la inclusión y normalización de su escolarización ha sido muy
alta.
El impulso del Sistema Educativo se ha plasmado en la Normativa generada,
en la Estructura Administrativa desarrollada y en Presupuestos.
La legislación es extensa y si se va de adelante hacia atrás es preciso destacar
la Orden Foral 93/2008, de 13 de junio, por la que se regula a Atención a la
Diversidad en los Centros Educativos de Educación Infantil, Primaria y
Secundaria de la Comunidad Foral de Navarra. Su antecedente es la Orden
Foral 1253/2004, de 16 de septiembre, que había regulado, en base a la
diversidad creciente, la atención educativa al Alumnado Extranjero y de
minorías socialmente desfavorecidas.
La Atención a la Diversidad (escenario que tiene que ver con las necesidades
y problemas educativos de las personas en edad escolar en riesgo o situación de
exclusión educativa), según el último Informe del Consejo Escolar de Navarra
sobre el Sistema Educativo, curso 2006-2007, supone que la diversidad es un
continuo de necesidades que conlleva a su vez un continuo de respuestas educativas
para conseguir el ajuste óptimo de la enseñanza y del aprendizaje”. El Informe habla
de los principios que han de regir esta atención citando los de equidad (para
garantizar la igualdad de oportunidades), de calidad (para el pleno desarrollo
de la personalidad a través de la educación), de normalización y de inclusión
que son los que han de conducir el proceso de enseñanza y aprendizaje del
alumnado en todos los niveles educativos, garantizando así el derecho de todos
y todas a ser atendidos adecuadamente.
Cada Centro educativo ha de elaborar el Plan de Atención a la diversidad
(P.A.D) y entiende por Necesidades Educativas Especiales (NEEs) transitorias o
permanentes las siguientes:
•
Alumnado desfavorecido socioeconómica y socioculturalmente
•
Alumnado de origen extranjero, con desconocimiento de la lengua o
con desfases curriculares en conocimientos básicos
•
Alumnado con altas capacidades intelectuales
•
Alumnado con necesidades educativas especiales asociadas a
discapacidad física, psíquica, sensorial o a graves trastornos de
conducta.
326
Las modalidades de escolarización que han funcionado en Navarra en estos
últimos años en la Enseñanza Obligatoria – teniendo en cuenta los principios
antes citados de equidad, calidad normalización e inclusión- han sido dos
principalmente:
Escolarización Centro Ordinario con diferentes opciones organizativas:
•
Centro preferente de motóricos y auditivos
•
Aulas específicas para alumnado con transtornos generalizados del
desarrollo (TGD)
•
Unidades de Curriculo Especial (UCE)
•
Programas de Iniciación Profesional en Centro Ordinario (PIPE)
•
Programas de Cualificación Profesional Inicial Especial (PCPIE)
Escolarización en Centro de Educación Especial con las siguientes opciones
organizativas:
•
Aula de Educación Especial en zona rural
•
Programa de Escolarización combinada: Centro de Educación Especial
y Centro Ordinario
•
Programas de Iniciación Profesional Especial en Centro de Educación
Especial (PIPE)
•
Programas de Formación para el Tránsito a la Vida Adulta (TVA).
b) Recursos Ordinarios de Atención a la diversidad en Educación Infantil,
Primaria y Secundaria:
Tras la identificación y valoración de las Necesidades Educativas Especiales
por los/as Orientadores/as del Centro y propuestas de adaptación, se
determina la modalidad de escolarización.
En las etapas de Infantil y Primaria el alumnado se incorpora, con carácter
general y a tiempo total en las aulas ordinarias, en un proceso de atención e
inmersión normalizada, y si precisa alguna intervención complementaria, la
tiene dentro de su grupo y con carácter temporal.
En segundo y tercer ciclo de primaria, el profesorado ordinario ha de
realizar, de manera prioritaria en las horas asignadas a la atención a la
diversidad, los refuerzos para el alumnado de origen extranjero, desarrollando
327
programas de enseñanza de la lengua de acogida y vehicular y de apoyo al
desfase curricular.
En Secundaria, los centros deben disponer de recursos y medidas generales
ordinarias para la atención a la diversidad con el incremento del horario
correspondiente y estableciendo programas de atención al alumnado de origen
extranjero y en situaciones desfavorables.
Estos últimos podrán incorporarse a las medidas específicas previstas en los
últimos cursos de la etapa (Programas de Cualificación Profesional, Programa
de Curriculo Adaptado, Programa de Diversificación Curricular y orientados a
la obtención del Título de Graduado en Secundaria. Se completan con
Programas de Inmersión Lingüística.
Evolución de algunas de estas medidas en el periodo entre el curso2003-2004 y 20072008:
Se observa un aumento significativo del número del alumnado matriculado,
principalmente en las UCAs y, en ambos casos, en los Centros Públicos que, al
parecer, han ido adecuando las respuestas educativas a las necesidades y
realidad específica del barrio/zona donde se enmarcan, con mas autonomía y
recursos aunque no exenta de problemas y debates sobre la bondad del modelo
Tabla 119 Matrícula de Alumnado en UCA en entidades son ánimo de lucro,curso 2007/2008
Localidad
Centro
Modelo
Berriozar
T.E. Lantxotegui
Cascante
UCA
Alumnos
Grupos
G
8
1
C.P.E.P. La Ribera
G
14
2
Ilundain
G.E. Haritz Berri
G
17
3
Pamplona
T.E. Etxabakoitz
G
18
2
Puente la Reina
Centro Puente
G
14
2
Tudela
T.E. El Castillo
G
8
1
79
11
TOTAL GENERAL
Fuente: Servicio de Diversidad, Orientación y Multiculturali
328
Tabla 120.- Evolución de la Unidades y Alumnado de UCE, cursos 2002/2003 al 2007/2008
Nº unidades de UCE
Nº de Alumnos
Público
Concertado
Público
Concertado
Total
Unidades
UCE
Total
Alumnos de
UCE
2003/04
13
7
51
37
20
88
2004/05
14
9
61
47
23
107
2005/06
22
9
93
49
31
142
2006/07
25
9
109
44
34
153
2007/08
28
9
125
41
37
173
Fuente: Servicio de Diversidad, Orientación y Multiculturalidad
.Tabla 121 Evolución de la matrícula UCA y Diversificación,según titularidad de los centros, cursos
2003/2004 al 2007/2008
2003/2004
2004/2005
2005/2006
2006/2007
2007/2008
Alum.
Grup
Alum.
Grup
Alum.
Grup
Alum.
Grup
Alum.
Grup
Centros
Públicos
289
30
268
28
275
28
397
40
559
61
Centros
Concertados
225
23
190
20
191
21
182
19
125
12
TOTAL
514
53
458
48
466
49
579
59
684
73
Fuente: Servicio de Diversidad, Orientación y Multiculturalidad
En cuanto a la Evolución de la promoción/titulación en UCA como en DC,
ha habido una evolución positiva desde el 2001-2002 al 2006-2007, siendo la de
este curso pasado la mejor de la serie en ambas modalidades. En el caso de las
UCAs hasta este curso no alcanzaba el 70 % y ahora está en el 81 %. El índice de
la Diversificación curricular se acerca al de de la ESO de los grupos ordinarios.
(La promoción se realiza así: el alumnado de Unidad de Curriculo
Adaptado(UCA) promociona a Diversificación curricular(DC) y éste al título de
Graduado en Enseñanza Secundaria.
329
.Tabla 122 Evolución de la promoción/titulación en U.C.A. y Diversificación Curricular,Cursos 2001/2002
al 2006/2007
Curso
2001/2002
2002/2003
2003/2004
2004/2005
2005/2006
2006/2007
U.C.A
37
51
50
66,5
52,5
80,93
Diversificación
Curricular
81
81,4
81,8
85,1
84,6
85,94
c) Atención al alumnado de origen extranjero y al socioculturalmente
desfavorecido
Se han llevado a cabo distintas iniciativas. Se ofrece una Guía informativa para
el alumnado inmigrante donde se describe el Sistema Educativo Navarro y sus
características (publicado en varios idiomas), organización escolar, derechos y
deberes del alumnado, etc., en orden a su igualdad de oportunidades.
Debido al goteo constante de llegada del alumnado de origen extranjero, en
ocasiones a lo largo de los cursos, el Departamento de Educación crea los
“puntos de acogida” denominados Comisiones Locales de Escolarización que
dependen de la Comisión General de Escolarización del Departamento y que
procuran que la escolarización se realice con el debido respeto al derecho de
elección de padres y madres y la necesidad de una distribución equilibrada,
teniendo en cuenta las plazas disponibles en centros públicos y concertados. No
obstante el problema de concentración en centros públicos y zonas sigue
pendiente de resolverse adecuadamente.
Hay un Programa específico de apoyo a Centros de Primaria para la atención
educativa del alumnado inmigrante y del socioculturalmente desfavorecido,
contemplado en la Orden Foral 93/2008 que prevé la dotación de Profesorado
de apoyo al profesorado ordinario para esta atención del alumnado con gran
desfase curricular y con desconocimiento del castellano (se conoce también
como de apoyo a las minorías o de compensatoria, inicialmente Orden Foral
253/2004 y actualmente Orden Foral 93/2008). Se da una tendencia ascendente
sobre todo en el último cu
330
Tabla 123.- Profesorado de Apoyo a Centros de Primaria,Curso 2007/2008
Zonas
Localidades
Centros
Profesorado
Pamplona
10
24
36
Elizondo
1
1
1
Estella
7
7
9
Irurzun
2
2
2
Sangüesa
2
2
2
Tafalla
9
9
16,5
Tudela
10
13
19
Totales
41
58
85,5
El número total de alumnas/os que atiende ese Programa es de 1538, la ratio
Profesor/alumno es de 18,07. Este profesorado atiende a los tras ciclos de
Enseñanza Primaria, en 58 centros de 41 localidades.
Programa de inmersión lingüística para enseñanza de la lengua vehicular al
alumnado de origen extranjero matriculado en la ESO. De 176 alumnos y alumnas
atendidos en 2007/2008 alcanzan la calificación de APTO 126. Así mismo existe
un Programa de lengua y cultura portuguesa en 4 centros.
Todavía el sistema educativo no ha asumido la diversificación de la oferta en
contenidos (lenguas, historia, culturas…) propios de los países de procedencia
del alumnado. Aunque dada la composición tan diversa y variable del flujo
migratorio, posiblemente es de difícil encaje. Tampoco parece que estas
cuestiones estén muy presentes en las agendas de los padres y madres, porque
según la encuesta a la población inmigrante sólo el 5 % plantea la enseñanza de
la lengua materna en la escuela.
Otras intervenciones del Sistema Educativo hacen referencia a la Atención al
alumnado de estancia temporal que se dirige a las necesidades educativas de los
hijos e hijas de familias temporeras que vienen a Navarra a realizar diferentes
campañas agrícolas y que al tratarse de un alumnado diverso y con graves
desfases curriculares requieren incrementar la plantilla de algunos centros.
Cabe mejorar este programa con mas coordinación con los Ayuntamientos y
Servicios sociales para conseguir asistencia mas regular y también con los
centros de origen para intercambio de información a la venida y al regreso. El
curso pasado se atendió a 68 alumnos en 4 localidades.
Un programa permanente es de la Atención a alumnado hospitalizado . En el
curso 2007-2008 se realizaron 188 atenciones en Educación Infantil, 289 en
Primaria, 69 en la ESO con un total de 546 atenciones. Coordinado con Salud.
331
Programas de acompañamiento escolar, refuerzo y apoyo en Centros Educativos de
Primaria y Secundaria: Desde la sección de Multiculturalidad e Inmigración se ha
impulsado, por iniciativa ministerial y de los Centros, el denominado Plan
PROA, que tiene su antecedente, pionero, en el Programa desarrollado por el
Colegio Público de San Jorge (Pamplona). Puso en marcha las “aulas de tarde”
para facilitar las tareas del alumnado que necesitaba refuerzo y apoyo. Esta idea
la recoge el Ministerio y la hace efectiva a través del llamado Programa de
Acompañamiento Escolar (PROA).
En Navarra es un programa plenamente asumido por el Departamento de
Educación. Está extendido y se materializa en: Programa de Acompañamiento
en Primaria (35 centros, 519 alumnos/as, 45 grupos en el curso 2007-2008). En
Secundaria, dirigido especialmente a alumnado de primero y segundo de la
ESO (5 centros, 99 alumnos/as y 10 grupos) y Programa de Refuerzo y apoyo
en Secundaria (6 localidades, 7 centros y 8 alumnos/as durante el curso
pasado). Trabajan en grupo general 15 horas y en grupo reducido (7-8
alumnos/as) otras 15 horas. Es un refuerzo importante.
Por último, las Ayudas económicas a colegios públicos y concertados que atienden
al alumnado desfavorecido, ascendieron en el último curso a un total de 591.780
euros, para 232 centros y 5.178 alumnos /as beneficiarios.
d) Evolución del profesorado, personal orientador y formación continua:
La evolución del Profesorado en el Sistema Educativo Navarro ha sido
notable y ha ido pareja a las transformaciones operadas en el Alumnado y en la
Enseñanza. El número del alumnado en el sistema educativo ha crecido en
torno a un 11 % y este incremento se ha debido casi exclusivamente a la
creciente presencia de alumnado extranjero (10,37 % en el curso 2006-2007) y
que alcanza una proporción ligeramente superior (3 décimas) a lo que
representa ese sector en el conjunto de la población (Evaluación Plan
Integración).
En el periodo comprendido entre el curso 1999-2000 y el 2006-2007, a tenor
de los datos facilitados por el propio Departamento de Educación, se observan
las siguientes variaciones:
Tabla 124.- Ratio alumnos/profesor por titularidad de los centros en Navarra y España (1999-2006)
Navarra
España
Público
Concertado
Público
Concertado
1999-2000
10
14
12
16
2001-2002
9
14
12
16
2003-2004
9
13
11
15
2005-2006
10
13
11
14
332
Tabla 125.- Evolución del profesorado de centros públicos y concertados (1999-2007)
1999-2000
2004-2005
2006-2007
Público
Concertado
Público
Concertado
Público
Concertado
5.129
2.150
5.707
2.394
5.830
2.453
Educación Especial
Específica
34
32
59
32
64
32
Enseñanzas de Régimen
Especial
231
Infantil, Primaria,
Secundaria, FP,
Bachillerato
Otras
Posibilidades/Garantía
Social
Total
313
315
34
22
23
44
115
61
5.458
2.204
6.102
2.470
6.324
2.546
Fuente: Informe del Sistema Educativo de Navarra, 2006/2007 “Recursos Humanos del Departamento de
Educación del Gobierno de Navarr
Tabla 126 Profesorado del programa de apoyo a centros públicos de educación primaria
1999-2000
2002/2003
2003/2004
2004/2005
2005/2006
2006/2007
2007/2008
20
22
28
43
44
46
85
Fuente: Departamento de Educación del Gobierno de Navarra
Tabla 127.- Evolución del profesorado funcionario y contratado en navarra en las etapas educativas
obligatorias en centros públicos
2003/2004
2004/2005
2005/2006
Funcionarios
78,1
74,2
82,5
Contratados
21,9
25,8
17,4
Funcionarios
77,2
78,8
77
Contratados
22,8
21,2
23
Educación
Primaria
Educación
Secundaria
333
Desde Educación ha habido una apuesta por la dotación de recursos
humanos, aunque la valoración que se hace desde fuentes sindicales es que se
ha contratado personal interino, que la tasa de eventualidad es alta (cerca del 25
% de la plantilla según CCOO, concentrándose en la Educación Secundaria, con
640 eventuales en primaria y 1081 en Secundaria). La eventualidad de este
profesorado habría dificultado, según esas fuentes, la formación de equipos de
trabajo estables y ha sido, especialmente grave cuando en algunos centros se
superaba el 50 % de personal eventual.
Desde otro lado, Asociaciones de Inmigrantes, se cuestionan otros aspectos,
como la escasez de profesionales sensibilizados y capacitados para atender al
alumnado extranjero y su limitado esfuerzo para lograr igualar los niveles
formativos de los y las estudiantes.
Lo cierto es que también el profesorado se acumulan malestares y sobre todo
la Educación Secundaria acusa con mayor convulsión que cualquiera otro nivel,
los cambios sociales que tienen que ver con transformaciones mas profundas y
complejas que la presencia de alumnado extranjero en las aulas.
También ha aumentado el número del personal orientador.
Tabla 128.- evolución del número de orientadores en centros públicos,cursos 2003/2004 al 2007/2008
Curso
Orientadores
2003/2004
2004/2005
2005/2006
2006/2007
2007/2008
111
116
120
125
148
Fuente: Servicio de Ordenación e innovación Escolar
A estos profesionales hay que añadir 13 orientadores/as del CREENA y 2 de
la Unidad Técnica de Organización Escolar, ascendiendo el número total de
orientadores/as disponibles a 163 en Centros Público
En Centros Concertados, contabilizando el número de horas dedicadas,
puede verse la evolución siguiente:
334
Tabla 129.- evolución de la orientación en centros concertados de navarra,curso 2003/2004 al 2007/2008
Nivel Educativo
Curso 2003/2004
Curso 2004/2005
Curso 2005/2006
2006/2007
2007/2008
Nº de
centros
Nº de
horas
Nº de
centros
Nº de
horas
Nº de
centros
Nº de
horas
Nº de
centros
Nº de
horas
Nº de
centros
Nº de
horas
Primaria
45
499
44
501
44
505
48
528
48
536
Secundaria
(ESO,
Bachillerato)
39
452
38
442
38
442
39
444
39
437
FP y PIP
5
68
6
69
6
68
6
68
6
73
Totales
*
1.019
*
1.012
(*)
1.015
(*)
1.040
(*)
1.046
*No se refleja el total de centros porque algunos comparten enseñanzas (ESO., Bachillerato, F.P y PIP).
Fuente: Servicio de Centros y Ayudas al Estudio
Quizás destacar que lo que no se ha producido es la incorporación de
personal de perfil profesional Social (desde Educación). El Departamento
contempla lo que ha llamado Profesorado de Servicios a la Comunidad, que
pertenece a los Centros y trabaja con las familias. Se trata de Técnicos/as de
Intervención social y está en los Centros que tienen dificultades con alumnado
con necesidades específicas. Está previsto en Secundaria y son docentes con ese
perfil social. Todavía está en periodo de implantación.
Tampoco se han desarrollado suficientemente los EAIAS (desde Asuntos
sociales), como Equipos de Atención a la Infancia y Adolescencia entre la
Familia y la Escuela.
En cuanto a la Formación del Profesorado, existe un Plan anual de
Formación y, actualmente, se ha suscrito el Pacto para la mejora de la calidad de
la enseñanza pública en Navarra.
El Plan de Formación desarrolla distintas modalidades formativas:
•
Asesoramiento a Centros
•
Módulos de Formación
•
Seminarios
•
Grupos de Trabajo
•
Cursos de Actualización científico didáctica
•
Ayudas y licencias por estudios, etc.
Todas ellas contempladas como una actividad mas del profesorado.
335
Una valoración que se hace de este Plan desde diversos colectivos es que la
práctica total equiparación que se establece entre diversidad cultural e
inmigración, hace que no se vean otras realidades y que al dotar a las
actividades formativas sobre diversidad cultural de contenidos relativos a otros
entornos geográficos, se presta escasa atención a las particularidades que
presenta la comunidad gitana, por ejemplo, que es otra parte importante de la
diversidad. Tampoco se observan en el elenco de actividades de formación,
contenidos relativos a la formación especializada en el abordaje y tratamiento
de la exclusión social.
Desde el Departamento de Educación no se comparte esa visión y se dice
que, además de abordar cuestiones pedagógicas y técnicas de enseñanzaaprendizaje, la formación se centra mucho en atención al alumnado con
necesidades específicas, alumnado desfavorecido socialmente.
e) Programa de Formación Básica de Personas Adultas (EBPA):
Las referencias legislativas de este Programa son la LOE y la Ley Foral
19/2002, de 21 de junio, reguladora de la Educación de las personas adultas y
las Directrices Europeas.
A continuación se presenta la tipología de formación y la evolución de los
datos correspondientes a esta enseñanza desde el curso 2003/2004 hasta el
2007/2008, según información del Consejo Escolar de Navarra en su Informe
sobre el Sistema Educativo en Navarra.
336
Tabla 130.- Evolución de los Estudios Básicos de Adultos (EBPA) y de Bachillerato a Distancia y
Nocturno, 2003/2004 al 2007/2008
Curso
2003/2004
2004/2005
2005/2006
2006/2007
2007/2008
Nivel I
410
485
568
496
440
Nivel II
272
178
193
227
200
Nivel III
Presencial
219
196
215
260
248
Nivel III Distancia
124
129
137
134
112
1.025
988
1.113
1.117
1000
Español para extranjeros
495
584
592
689
906
Alumnado en estudios no
reglados
2.026
1.863
1.708
1.638
1720
Total Alumnado
3.546
3.435
3.413
3.444
3.626
Bachillerato a Distancia
192
206
153
143
227
Bachillerato Nocturno
230
350
378
n.d.
337
Educación
Básica
Total Formación Básica
Fuente: Servicio de Ordenación e Innovación
Nivel I, Alfabetización y neolectores; Nivel II, consolidación de
conocimientos (Primaria);
Nivel III, Educación Secundaria, tendente a lograr el título de ESO
Tabla 131.- Centros y zonas de educación básica de personas adultasAlumnado de EPA en Formación
básica y formación personal.curso 2007/2008
PAMPLONA
Tudela
Barranca
Estella
Sangüesa
Tafalla
Total
Formación Básica
250
218
54
75
27
16
640
Español para extranjeros
443
241
33
87
18
84
906
Enseñanzas no regladas
801
661
-
65
6
187
1.720
1.494
1.120
87
227
51
287
3.266
Total
Fuente: Servicio de Ordenación e Innovación
El Departamento de Educación tiene un Convenio de colaboración en el
ámbito del Tratamiento con el Departamento de Justicia entro otros. El Régimen
Penitenciario establece la obligatoriedad de la Enseñanza básica para quien
carece de ella, y también establece en lo académico el principio de
normalización ajustando la actividad académica a las disposiciones de las
autoridades educativas correspondientes. En este caso la actividad docente
presencial es ejercida por Maestros del Gobierno de Navarra destinados al
Centro Penitenciario. Se desarrollan enseñanzas obligatorias y otras enseñanzas.
337
El nivel de estudios de la población penitenciaria de Pamplona no es muy
elevado, aunque en ella se encuentre un cierto número de personas que hayan
cursado los estudios universitarios. La población analfabeta o semianalfabeta,
junto con la que tiene estudios primarios incompletos se sitúa en torno a la
cuarta parte del colectivo.
Los programas que Educación desarrolla en la prisión son los siguientes:
Tabla 132 Enseñanza obligatoria y Otras enseñanzas
Intensidad
Impacto 2008
Nombre
Días/semana
Horas/día
Enero
Marzo
Mayo
NIVEL I: Alfebetización, Neolectores,
Consolidación de Conocimientos,
Castellano para extranjeros
1/2/3/4 (según
grupos)
De 1,30 a 2
horas
41
29
45
NIVEL II de consolidación de
conocimientos
3
1,30 h.
29
32
21
NIVEL III Educación Secundaria a
distancia
Carreras por la UNED
Tutorías
-
Tutorías
-
7
7
13
7
4
7
EUSKERA
3/2 (según grupos)
¿?
13
20
15
INGLÉS
1
1 h.
16
4
3
En el Nivel I hay grupos diferentes de Alfabetización, Neolectores y
Consolidación de conocimiento y Castellano para extranjeros. En ellos la
intensidad de la actividad docente varía entre 1 y 4 días por semana. Algo
similar ocurre con los grupos que aprenden Euskera, variando en este caso la
actividad semanal entre 2 y 3 días.
En el Nivel III de Educación Secundaria a Distancia la actividad autorizada
puede estar relacionada tanto con el 1er ciclo como con el 2º.
En relación a la Formación Profesional, durante el período estudiado se han
estado desarrollando dos cursos, cuyas características, duración e impacto, se
exponen a continuación.
Tabla 133.- Formación Profesional
Intensidad
Nombre
Impacto 2008
Días/semana
Horas/día
Enero
Marzo
Mayo
Limpieza de Inmuebles
(curso de 2 meses)
5
4
-
17
-
Albañilería
(curso de 7 meses)
5
4
-
19
15
338
6.- Algunas consideraciones finales y posibles líneas de actuación a desarrollar
en materia de Educación en el II Plan de Lucha contra la Exclusión
La educación es fundamental en los procesos de incorporación social, como
lo es su carencia en los de exclusión. Por eso, la integración educativa es un
campo estratégico en la lucha contra la exclusión social. Alcanzar una
educación con equidad es siempre uno de los objetivos principales en todos los
Planes de Inclusión. Las políticas educativas son políticas de largo alcance y han
de plasmarse en la puesta en marcha de sistemas desarrollados de educación a
todos los niveles y para todas las personas. Es una inversión en capital humano
para avanzar hacia sociedades mas avanzadas, dinámicas y justas.
La vulnerabilidad y exclusión educativas sitúan a las personas en una
posición de desventaja que las aleja de la normalidad social, que se traduce en
una desigualdad de oportunidades, mas en un contexto, como es el de la
sociedad Navarra, que ostenta altos niveles educativos en general.
Por eso, el I Plan de Lucha contra la Exclusión en Navarra 1998-2005 ya
proponía una serie de objetivos y medidas orientadas a la superación de las
situaciones de riesgo y exclusión educativa detectadas.
Las evaluaciones del Plan valoraban lo alcanzado, pero apuntaban algunos
déficits a subsanar.
No obstante, es preciso reconocer que Navarra en muchos de los indicadores
de educación está por encima de la media española, aunque por debajo de
algunas Comunidades Autónomas en algunos aspectos y de los países europeos
mas avanzados en materia educativa.
Durante los últimos años, el Sistema Educativo Navarro ha tenido que hacer
frente a nuevos retos y desafíos, como el de la llegada intensa y concentrada en
el tiempo de una población inmigrante. Desde el año 2000 al 2007 el alumnado
del sistema educativo no universitario de Navarra se ha incrementado en un 11
% y ello se ha debido casi exclusivamente a la presencia de alumnado de origen
extranjero que supone el 10,37% en el curso 2006-2007 lo que equivale a
multiplicar por 10 el volumen de este alumnado desde el primer Plan hasta hoy.
La respuesta ha sido razonablemente buena y el Sistema Educativo ha
aumentado sus recursos notablemente y se ha adecuado a esa diversidad. Ha
creado nuevos dispositivos de atención y ha reorientado otros aunque no ha
resuelto el malestar en las aulas. Posiblemente porque no se debe solamente a
este cambio sino que obedece también a transformaciones sociales de mayor
calado.
En el diagnóstico de la situación actual subsisten algunas carencias
educativas y situaciones de riesgo y exclusión social de la educación que no son
nuevas y aparecen otras emergentes. A unas y otras nos referimos a
continuación:
339
•
Se mantiene la situación de escolarización generalizada de la
población para la que ésta es obligatoria, pero la escolarización de los
niños y niñas de 3 años permanece estancada. A pesar de los esfuerzos
realizados hay un 3,3 % de niños y niñas de Navarra en el curso 20052006 (MEC) que todavía están desescolarizados. El Departamento de
Educación estima la demanda cubierta en un 80 %. La escolarización
temprana es clave en términos de desarrollo y posibilidad de éxito y
continuidad posteriores y, como suele suceder, esto afecta mas a
ciertos grupos vulnerables como pueden ser la población gitana o la
población extranjera, por ejemplo.
•
Las actuaciones de apoyo y de seguimiento de la escolarización
orientadas a la prevención del absentismo y el abandono prematuro
de los estudios aparecen insuficientes. Aún quedan menores sin
escolarizar en edad obligatoria (fundamentalmente en la minoría
étnica gitana) y el abandono de los estudios (sobre todo en el paso a
secundaria), aunque ha mejorado sensiblemente para la población
general, permanece estancado en una parte importante de la población
gitana. Se podría hablar de en torno a 400 alumnos/as que no están
matriculados en Navarra en secundaria (68,5 % aproximadamente) y,
pese a la obligatoriedad del ciclo, entre 12 y 16 años sólo estaría
escolarizado el 31,5 % del posible alumnado. La asistencia irregular y
el absentismo escolar son una vulneración de derechos y deberes y un
problema educativo y social.
•
El abandono prematuro de los estudios, en sus distintas casuísticas,
creció entre el 2000 y el 2004 y cambia la tendencia a partir del 20042005. La última cifra registrada en el 2006 es del 12 %, inferior a la de
la Europa de los 27 (15,3) y sólo dos puntos por encima del objetivo
europeo de Lisboa 2010 de que no pase del 10 %. Aparecen algunos
colectivos emergentes (además de la Comunidad gitana) vulnerables,
como son los de adolescentes madres (que va en aumento) y que
interrumpen sus estudios por la maternidad y pueden no recuperarlos
luego y adolescentes de origen extranjero reagrupados en edades
tardías y algunos otros.
•
Las tasas de idoneidad que muestra el alumnado (que progresa
adecuadamente durante la escolaridad de forma que realiza el curso
correspondiente a su edad) que promociona, son buenas para la
población general en el curso 2006-2007 ( tras haber bajado entre el
2000-2001 y el 2005-2006), pero se observan desigualdades según el
tipo de centro y según modelo lingüístico y, de nuevo, algunos
colectivos, ya sea por su incorporación mas tardía o irregular,
presentan diferencias significativas en el rendimiento escolar. Un
340
tercio del alumnado gitano no estaría escolarizado en el nivel que
corresponde a su edad. La escuela tendrá que plantearse cómo ser mas
atractiva y acogedora con la población gitana y ésta tendrá que
reflexionar y cambiar sobre la educación. En cualquier caso, la vía de
la normalización (en las condiciones familiares, pero también en las
aulas, con menor segregación), es la que debe orientar la política
educativa en este colectivo. Temporalmente, en cuanto al rendimiento
escolar, también se ve afectado el alumnado de origen extranjero
incorporado tardíamente y procedente de otros sistemas educativos, a
pesar de haberse puesto en marcha las medidas de atención a la
diversidad.
•
El territorio escolar es un escenario clave en edades adolescentes, ya
que la escolarización es obligatoria y es un periodo de transición a la
edad adulta en la que se juntan muchos malestares y, a menudo, se
expresan en el aula los conflictos que se viven fuera a nivel personal,
familiar y social. En este sentido, hay una preocupación en diversos
sectores sobre el aumento del número de menores implicados en
hechos delictivos (1.024 menores en 2008 frente a 592 en 2002) o que
manifiestan sus conflictos de manera delictiva y, no cabe duda, de que
inician procesos que pueden colocarles en situaciones de riesgo y
exclusión social, según cómo evolucionen o se traten estas situaciones.
Si se cruzan datos de expedientes de adolescentes en dificultad y
conflicto social en los servicios sociales y centros con concentración de
alumnado de atención a la diversidad y de programas de garantía
social etc. pueden aparecer zonas muy concretas de Navarra que
tienen acumulación de necesidades y dificultades en población
adolescente. Una especie de geografía de riesgo de situaciones de
exclusión social, a la que habría que prestar atención en términos de
promoción y prevención, procurando respuestas educativas en el
propio entorno y de resolución de conflictos por vías alternativas a la
intervención judicial e internamientos mientras fuera posible. Estos
comportamientos afectan a menores adolescentes de todas las clases
sociales.
•
Una situación tradicional de riesgo de exclusión educativa es la
concentración de alumnado con necesidades específicas de diverso
tipo en determinados centros públicos, en determinadas zonas y en
algunos modelos lingüísticos. Por citar algún dato el 80% de
alumnado inmigrante y la inmensa mayoría del alumnado gitano
también. Es una cuestión de compleja solución, pero que contribuye a
crear situaciones de cierta guetización o segregación escolar con las
consecuencias que de ello se derivan.
341
•
Se detecta necesidad de formación de la población adulta con
carencias graves de formación básica, pese al incremento de la misma
en estos años. La población gitana vuelve a aparecer aquí como la mas
afectada, aunque también surgen otras necesidades en colectivos
como son algunas mujeres de hogares monoparentales (en otro nivel
de carencias) con baja cualificación o población inmigrante (
formación lingüística) o quienes han abandonado prematuramente los
estudios y no tienen titulación básica o las personas mayores en
cuanto a carencia de estudios o analfabetismo digital y su repercusión
en el acceso a algunos servicios y la brecha digital intergeneracional
que supone.
Estas serían algunas de las situaciones de riesgo o de exclusión educativa que
se analizan en el informe y que serían susceptibles de tenerlas en cuenta en un
nuevo Plan de Lucha contra la Exclusión.
6.1.- Posibles líneas de actuación a incorporar en el Plan
•
Potenciar la escolarización temprana en clave educativa. Extensión de
la oferta de plazas en el Primer Ciclo de Educación infantil (0 a 3 años)
hasta dar respuesta a las necesidades actuales, priorizando los
contextos de fragilidad educativa. Sensibilización dirigida a los
colectivos vulnerables respecto a la importancia y significado de la
escolarización temprana. Permitiría no sólo la integración educativa
sino también la igualdad de oportunidades y la mas completa
conciliación de la vida familiar y laboral.
•
Realizar Programas socioeducativos para garantizar el derecho a la
educación. Para la erradicación del absentismo, la desescolarización y
el abandono prematuro de los estudios. Con implicación de todos los
agentes (Educación, Servicios sociales, Fiscalía de Menores,
Ayuntamientos…). Existen precedentes en Programas de este tipo
llevados a cabo en Zaragoza, Vizcaya… o el programa llevado a cabo
en el Instituto Ibaialde de Berriozar con población gitana. Mejor
registro de la información, protocolos de intervención y trabajo en red,
(Educación, Centros, Asuntos sociales, Servicios sociales de base,
EAIAs, Equipos técnicos de Infancia-Adolescencia, Fiscalía
menores…). Trabajo intensivo con y acompañamiento de familias y
menores implicados. Proyectos específicos de transición a secundaria.
•
Intensificar la atención a la diversidad. La normalidad hoy es la
diversidad. Aplicación de accesibilidad universal y diseño para todas
las personas en el campo educativo. Diversidad de capacidades y
dificultades. Escolarización compartida en clave intercultural.
342
•
Potenciar la atención a las familia, infancia y adolescencia. Extensión
de los EAIAs a todas las zonas de Navarra (definiendo la intensidad
en función de esa “geografía” de la exclusión), para que junto con los
SSB y las figuras profesionales de Intervención social que se deben
incorporar a Educación, puedan trabajar con cierta intensidad los
problemas de las familias, la infancia y la adolescencia, especialmente
con las familias socialmente desfavorecidas y excluidas.
•
Conocer en profundidad, no para catalogar sino para diagnosticar y
proyectar adecuadamente su atención, las nuevas realidades de los
colectivos emergentes mas vulnerables (adolescentes en riesgo o
conflicto social, adolescentes reagrupados, madres adolescentes,
menores con comportamientos delictivos, etc.) para prevenir
situaciones de exclusión educativa y social y para la promoción
educativa de quienes no tienen titulación o poseen bajo nivel de
estudios.
•
Producir mejores estadísticas educativas que atiendan no sólo a la
distribución territorial o por tipos de centros, sino también a la
presencia en los programas de diversificación y a los resultados
académicos según las principales características sociales del
alumnado: edad, sexo, grupo étnico, ocupación de los padres y
madres, zonas de Navarra, etc. Para, a partir de eso, poder valorar
mejor las aportaciones del sistema educativo para superar las
desigualdades de origen social y lograr una distribución mas
equitativa de las oportunidades.
•
Realizar un diagnóstico actualizado y ajustado a la realidad,
desarrollado por Departamento de Educación, que permita conocer,
en concreto, con profundidad y precisión la situación de la
Comunidad Gitana en Navarra en relación con la educación. El
problema de la exclusión educativa de una parte de la población
gitana es, quizás, el mayor reto pendiente en esta materia. Es
imprescindible superar ese techo de cristal.
•
Intensificar la formación de personas adultas en los distintos niveles,
máxime en el actual contexto de crisis, adecuando la formación a las
peculiaridades de la situación de algunos colectivos mas necesitados
de ella (Por ejemplo, población gitana, personas de origen extranjero,
madres de hogares monoparentales con cargas familiares, personas
mayores en albabetización y conocimientos básicos de nuevas
tecnologías, etc.)
•
Establecer vías de retorno reguladas a los estudios para aquellas
personas que los abandonaron tempranamente, flexibilizar el paso de
unos dispositivos a otros, siempre en la vía de mantener dentro del
343
Sistema Educativo (no en soluciones paralelas) a las personas en edad
educativa y posibilitar la obtención de la titulación correspondiente.
•
Ampliar la formación del profesorado y personal orientador y de
apoyo incluyendo en la oferta actividades y contenidos referidos a la
formación especializada en el análisis y tratamiento de la exclusión
social. Formación específica en la intervención con minorías étnicas. Y
en la adolescencia.
•
Impulsar la educación afectivo-sexual en las diferentes etapas
educativas, en clave intercultural y con perspectiva de género.
•
Potenciar el nivel preventivo, de trabajo de equipos socioeducativos
en los barrios y pueblos. Prevención primaria y secundaria. Los y las
menores con problemas no acuden a los servicios, pero si existe un
trabajo comunitario en su territorio pueden ser detectadas y
abordadas las situaciones de dificultad o riesgo. Para intervenir en
edad adolescente es preciso que se conozcan antes y la intervención
hay que hacerla teniendo en cuenta las claves del comportamiento
adolescente (actuar en grupo, formar pandillas, tener grupos de
pertenencia en los que encontrar una parte de identidad que buscan,
etc…)
•
Procurar la vinculación de todos los agentes sociales implicados en la
educación ( profesorado, familia, entorno social cercano, medios de
comunicación por la influencia que tienen en el alumnado, y la
participación del alumnado). Crear comunidades educativas, de
aprendizaje La participación como derecho y como instrumento
socioeducativo de responsabilidad social.
•
Instaurar y mejorar los sistemas de coordinación entre Departamentos
(Educación, Asuntos sociales, Salud) y con otros niveles de la
Administración (Ayuntamientos), Justicia, etc. así como con las
Entidades que trabajan en el sector y el Voluntariado que sirve de
refuerzo de la acción educativa. La exclusión social, como la inclusión
supone corresponsabilidad de todos, aunque el trabajo sea liderado,
en cada caso, por uno u otro sistema.
344
Documentación de referencia:
•
I Plan de Lucha contra la Exclusión en Navarra 1998-2005.
Departamento de Bienestar social, Deporte y Juventud. Gobierno de
Navarra. 1999
•
Evaluación del I Plan de Lucha contra la Exclusión Social en Navarra
1998-2005. Departamento de Bienestar Social, Deporte y Juventud.
Gobierno de Navarra. 1999
•
Evaluación del I Plan de Lucha contra la Exclusión social 1998-2005.
Red Navarra de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión.
•
Plan Nacional de Acción Social para la Inclusión social del Reino de
España.2008-2010. Ministerio de Educación, Políticas sociales y
deporte. Madrid. 2008
•
Informe sobre la Situación social y Tendencias de cambio en la
población gitana. Una primera aproximación. Ministerio de Trabajo y
Asuntos sociales. Madrid.2007
•
Informe Español “Panorama de la Educación. Indicadores de la OCDE
2008”.(Relativo al año 2006). Ministerio de Educación. Madrid 2008.
•
Estadística de la Enseñanza en España no universitarios. Oficina de
Estadística. MEC. Curso 2005-2006. Madrid 2008
•
Informes sobre el Sistema Educativo en Navarra, Cursos 2006-2007 y
2007-2008. Consejo Escolar de Navarra. Pamplona. 2008 y 2009.
•
VI Informe sobre Exclusión y Desarrollo social en España. Fundación
FOESSA. Madrid. 2008
•
Evaluación del Plan para la Integración social de la Población
Inmigrante en Navarra 2002-2008. (Borrador) ALTER-Upna
/Gobierno de Navarra.2008
•
Monografías por colectivos para el Diagnóstico de la Exclusión
Social.2008. (8 Monografías).
•
Comparecencias Parlamentarias de Fiscalía de Menores y de la
Consejera de Asuntos Sociales. Pamplona 2009.
345
3.5 Salud
Rubén Lasheras
El siguiente capítulo trata de aportar un diagnóstico en el ámbito de la salud
del conjunto de colectivos en riesgo de exclusión señalados en las distintas
monografías realizadas. Para el desarrollo del mismo se ha creído conveniente
mantener la identificación de estas personas con el objeto de que tanto
carencias, problemas o demandas referentes a la asistencia sanitaria puedan ser
insertas en un contexto adecuado donde posibilitar el futuro desarrollo de las
posibles líneas de actuación.
Principales problemas y líneas de intervención previstas en el I Plan
de Lucha contra la Exclusión Social en Navarra.
El primer Plan de Lucha contra la Exclusión Social en Navarra atendía la
salud como uno de los referentes básicos que determinan la situación de
expectativa vital y, con ello, las situaciones de riesgo de exclusión social.
Considerando las diferencias existentes entre la salud percibida y el
reconocimiento objetivable de enfermedad o carencia de salud con el objeto de
evaluar la idea de salud como bienestar psicosocial, se apuntaba que este
bienestar no se manifiesta en parte de la población en situación de exclusión.
Por ello, si la salud es entendida como adecuación al entorno, la percepción
subjetiva de la salud por cada individuo debía señalarse como el elemento
prioritario a considerar para recoger los contextos de inserción que no se
atienden en las objetivaciones externas.
El vínculo entre salud y exclusión establecía, a su vez, dos nociones
principales. Por un lado, si se comprende la salud como una herramienta que
no impida la integración social debe tenerse en consideración los elementos
objetivamente incapacitantes o disfuncionales tanto en el plano individual como
contextual. Por otro lado, si la salud es considerada un derecho reconocido en
nuestro modelo social, la exclusión derivará de toda práctica que impida o
dificulte el acceso a este recurso de forma normalizada. En este sentido, se
avanzaba que en las situaciones de pobreza los estados de salud desfavorables
resultan decisivos y que la mejora de estos estados (ya sea por acceso gratuito a
medicación, atención sanitaria adecuada, etcétera) supondría una mejora de la
situación.
En relación a los ámbitos preferentes de atención y actuación que fijaba el I
Plan de Lucha contra la Exclusión Social en Navarra (1998-2005), se señalaban
los siguientes campos prioritarios:
346
1. Carencia de cobertura sanitaria pública
Se indicaba que las cifras de personas en situación de exclusión sin ningún
tipo de cobertura sanitaria (pública o privada) duplicaban las correspondientes
a la población navarra en su conjunto. A esta carencia de cobertura se suma que
la falta de conocimiento y seguimiento les excluye de asistencia profesional,
prácticas preventivas y educación para la salud, es decir, les sitúa en situaciones
de riesgo sanitario.
2. Barreras económicas y culturales a la accesibilidad sanitaria
En el ámbito de los obstáculos económicos se destacaban situaciones de
abandono de determinados tratamientos y la renuncia a comprar medicamentos
por la carencia de recursos. Además, también se indicaba que las
hospitalizaciones prolongadas inciden ostensiblemente cuando éstas se
producen sobre el sustentador principal de la familia. En relación a los
parámetros culturales las cifras de no acceso a los centros sanitarios entre la
población en situación de exclusión duplicaban a las del conjunto de la
población navarra lo que dibujaba pautas de acceso inconstantes y poco
frecuentes.
3. Cronificación de patologías no incapacitantes en ausencia de red social
Se constataba que la aparición de una enfermedad o incapacitación podría
agravar la situación de exclusión debido a la carencia de ayudas directas en el
hogar o a la fragilidad material y temporal de las mismas. Estas situaciones se
deben a hogares habitados por una única persona o convivencia con otras
personas dependientes (menores, enfermos, etcétera) que hace imposible
abandonar la fuente de ingresos que mantiene la unidad familiar. Ello provoca
que determinados problemas de salud menores (dolor en articulaciones,
problemas de visión, problemas dentales, etcétera) y otros de rango más
elevado (trastornos mentales, depresiones, etcétera) no sean tratados
adecuadamente y generen patologías crónicas que merman notablemente la
calidad de vida.
4. Minusvalías y enfermedades incapacitantes físicoorgánicas
La minusvalía es una de las situaciones que dificulta, en primer lugar, el
autovalimiento en las tareas de la vida cotidiana (lo que implica la dependencia
de otra u otras personas) y, en segundo lugar, un acceso normalizado al
mercado laboral (ya sea por incapacidad de desempeño o por estigmatización
social). Y esta realidad resultaba significativamente frecuente entre los hogares
en riesgo de exclusión. Además, el propio desconocimiento de los recursos
asistenciales dibujaba un escenario de situaciones de minusvalía o incapacidad
no reconocidas que, por lo tanto, no reciben las correspondientes prestaciones.
347
5. Enfermedad mental y minusvalía psíquica
La afección de los problemas de salud mental sobre la población en riesgo de
exclusión social resultaba de una presencia cotidiana destacable en los hogares
que estas personas habitan. Así, entre los trastornos más comunes se
encontraban las minusvalías psíquicas por retrasos, demencias y enfermedades
mentales graves. De igual forma, la cronificación de problemas psicoafectivos y
los trastornos mentales invalidantes dificultan las vías de inserción social.
Tras la evaluación de la situación, las pautas de actuación profundizaban en
la necesidad de atender específicamente a un conjunto de población a la que no
se estaba solventando sus necesidades debido a que los diseños de actuación
sanitaria se centraban en una población “normalizada” (estadística y
materialmente hablando). En este sentido, la no participación normalizada en la
vida social creaba importante dificultades a la población excluida a la hora de
acceder y participar de los servicios sanitarios especialmente en relación a las
políticas educativas y preventivas. Para ello, se consideraba fundamental
profundizar en las especificidades culturales de los diversos colectivos (grupos
étnicos extracomunitarios, minorías mayoritarias, etcétera). Del mismo modo,
se demostraba necesario atender a las situaciones de precarización económica y
actuar para que en los hogares donde los problemas de salud emergen no se
incrementen los riesgos de entrada en escenarios de pobreza extrema.
Valoración realizada en la Evaluación del Gobierno de Navarra
Una de las cuestiones generales apuntadas en la valoración del I Plan de
Lucha contra la Exclusión Social en Navarra es la paulatina conformación legal
(mediante decretos, leyes y órdenes forales) de un escenario para el
cumplimiento de los objetivos planteados en materia de salud. Así, entre estas
actuaciones se encuentran planes como el de Prevención de conductas de riesgo
y promoción de estilos de vida saludables en jóvenes, extensión de la cobertura
sanitaria a la población inmigrante, Plan Foral de Drogodependencias, Atención
Dental a Minusválidos, etcétera. En referencia concreta a las medidas
contempladas en el Plan, de las diecinueve que recogía se afirmaba que diez de
ellas se han puesto en marcha, cinco no se han podido concretar y seis no se han puesto
en marcha.
Entre las medidas que no se había podido comprobar su desarrollo dos de
ellas se referían a atención sociosanitaria con población inmigrante (formación
básica y conocimiento del sistema sanitario) y atención comunitaria con la
población más vulnerable. Estas medidas eran consideradas como cardinales al
igual que la disposición de traductores que facilitaran la atención médica. Por
último, se señalaba que tampoco era posible concretar si se había fomentado el
348
contacto con el sistema de salud en el ámbito específico del colectivo de
mujeres.
Entre las medidas que no se habían desarrollado se encontraban las
correspondientes a la subvención de los gastos de farmacia, la partida destinada
a los tratamientos de patologías no cubiertas por la red sanitaria pública y las
concernientes al ámbito de la Salud Mental. Es en este último espacio donde se
juzgaba el mayor vacío debido a que, como se señalaba en el documento,
correspondían a tres medidas que afectan a la atención básica de personas
infraatendidas históricamente por el sistema sanitario y que en muchas ocasiones se
encuentran en riesgo de exclusión social.
En un espacio de concreción mayor, se indicaba que la atención a las
personas sin cobertura sanitaria se realizaba debido a la prevalencia
universalista, sin embargo, en algunos casos, ésta se efectuaba exclusivamente a
través del servicio de urgencias. En lo referente a los problemas de
documentación éstos se concentraban mayoritariamente con las personas
inmigrantes.
Por otro lado, se reconocía un gasto en 2004 de 15.758 euros en la formación
de profesionales que trabajan con personas en riesgo de exclusión. A ello se
añadía la previsión de incorporar en el año 2005 un curso sobre “Atención
sanitaria a la población inmigrante: factores socioculturales y patología
prevalente” enmarcado dentro del Plan Docente. En relación a los Cursos de
Formación de Agentes Comunitarios se indicaba una reducción considerable
del gasto de 95.034 euros a 10.000 euros. Además se añadía que, de las personas
participantes (13 en 2001 y 16 en 2004), se había incrementando la presencia de
personas de etnia gitana (5 en 2001 y 16, es decir, el 100%, en 2004).
El gasto total en Programas de Promoción de la Salud de Personas Excluidas
se marcaba por el incremento de 89.516,13 euros en 2001 a 223.546 en 2004. Por
último, se indicaba que una partida de 67.000 euros fue destinada a la atención
de prostitutas y SIDA. No obstante, se apuntaba la imposibilidad de mostrar el
conjunto del gasto del área de salud destinado a las personas en riesgo de
exclusión social dado que, como se afirma en el texto de la evaluación, este
Departamento por su carácter universalista no presenta sus cuentas de manera
segregada.
Valoración realizada por la Red de Lucha contra la Exclusión
En referencia a la evaluación que la Red de Lucha contra la Exclusión Social
realizó del I Plan de Lucha contra la Exclusión Social en Navarra, destacaba la
referencia central a que el área de salud era un ámbito donde no se había
349
prestado demasiada atención. Esta percepción se fundamentada en el hecho de
que los indicadores del Plan se encontraban en su mayoría vacíos.
Dentro del objetivo general del plan de “Potenciar un uso, por parte de las
personas excluidas, del conjunto de recursos del sistema sanitario en los
mismos términos que la población general” (PLES) y su concreción en
subobjetivos se señalaban las siguientes debilidades:
1. En la extensión de la cobertura sanitaria se reconocía como un avance, al
igual que la evaluación del Gobierno de Navarra, tanto la extensión del
derecho a la atención sanitaria gratuita como el empadronamiento
generalizado de las personas inmigrantes.
2. En referencia a la disolución de las barreras económicas y culturales de
acceso al sistema sanitario se señalaba que las ayudas planteadas (gastos
de farmacia, adquisición de ayudas técnicas visuales, auditivas y
ortopédicas y el tratamiento de patologías bucodentales no cubiertas por
la red sanitaria pública) no se habían puesto en marcha con la salvedad
de la ayuda económica que el Ayuntamiento de Pamplona-Iruña tiene
para patologías bucodentales en personas drogodependientes. En cuanto
a las barreras culturales, la referencia era el “Programa de agentes
comunitarias en salud”, dirigido a la Comunidad Gitana e iniciado en el
año 1.987. El PLES, en primer lugar, proponía el refuerzo del programa
y, en segundo lugar, la aplicación de esta metodología en la intervención
con la población inmigrante. Sin embargo, ni el número de agentes
comunitarias se había incrementado (manteniéndose en 16) ni su
contratación se había extendido durante el verano. Del mismo modo, en
lo referente a la intervención con el colectivo inmigrante no se había puesto
en marcha ningún programa con una envergadura similar al dirigido a la
Comunidad Gitana. Al margen del trabajo desempeñado por sindicatos,
Cruz Roja, ANAFE,… se mencionaba exclusivamente la creación de
sendos servicios de mediación con inmigrantes tanto desde el
Ayuntamiento de Pamplona-Iruña (subrayándose la limitación de los
recursos) como desde Cruz Roja.
3. En el ámbito de la propuesta de mejorar la atención en la relación
enfermedades crónicas se indicaba que no se había realizado ninguna
atención específica al respecto.
4. En relación al objeto de mejorar la atención en la relación patologías
mentales severas se mencionaba que pese a aprobar en enero de 2005 un
nuevo programa de atención a personas con trastorno mental grave, éste
no hacía mención expresa a las personas en riesgo de exclusión social.
Además, se indicaba el mantenimiento de carencias respecto a recursos
residenciales, ocupacionales, empleo, etcétera. Por tanto, la atención era
definida como insuficiente debido a la generación de situaciones como
350
citas diferidas, terapias excesivamente medicalizadas, etcétera. En
general, se apuntaba que la enfermedad mental era cada vez más
frecuente en la cotidianeidad de los servicios y, por lo tanto, debía ser
prioritaria en el abordaje de la exclusión social.
5. Bajo el objetivo de mejorar la atención de las mujeres en situación de
exclusión se señalaba un empeoramiento en el campo de las revisiones
ginecológicas debido al extraordinario incremento de las listas de espera
que sitúa las revisiones cada 3 años. Además, los indicadores del PLES
sólo mencionaban una intervención específica (Programa de
“Prostitución y SIDA”), impulsado desde el Departamento de Salud.
6. Por último, en relación a la coordinación inter-departamental, el
escenario de desarrollo del Plan de Atención Sociosanitaria (aprobado en
el año 2000) se definía principalmente por los obstáculos encontrados.
La situación descrita hacía desarrollar las siguientes reivindicaciones en el
espacio de la salud:
-
Potenciar y mejorar las condiciones del “Programa de agentes
comunitarias en salud” y extenderlo a otros ámbitos: educación,
servicios sociales, etcétera.
-
Extender la experiencia de mediación intercultural a la intervención
con personas inmigrantes.
-
Establecer un Plan integral de atención global y continuada a los/as
enfermos/as mentales donde se prioricen los casos graves y permita, a
su vez, potenciar recursos residenciales, ocupacionales y de empleo.
-
Descongestionar la atención ambulatoria en salud mental.
-
Garantizar una atención integral (reproductiva, sexual, etcétera) de las
mujeres en riesgo de exclusión social.
Problemas identificados en los colectivos
La atención inicial a las experiencias extraídas de las evaluaciones realizadas
tanto por el Gobierno de Navarra como por la Red de Lucha contra la Exclusión
Social, cobra actualidad referencial al recoger los problemas identificados en el
área de salud según los colectivos analizados en las diferentes monografías
desarrolladas.
El siguiente apartado recoge los problemas identificados atendiendo a los
colectivos que ocuparon estas monografías. La razón de esta articulación reside
en que, si bien en algunas ocasiones las carencias podrán ser englobadas en una
351
dimensión estructural de carácter transversal, en otras ocasiones las
disfunciones son exclusivamente identificables debido a las características
peculiares del colectivo objeto de análisis. Este hecho se refleja nítidamente en la
propia extensión diferenciada de cada uno de los siguientes apartados. Del
mismo modo, cabría apuntar que, pese a este abordaje por colectivos, la propia
composición de los mismos habilita solapamientos configurando el carácter
transversal mencionado con anterioridad.
Personas sin hogar
En el caso del colectivo de personas sin hogar, la principal carencia detectada
es que, como normal general, se produce un escaso desarrollo del espacio sociosanitario como una alternativa imprescindible para atender las necesidades en
salud de un importantísimo porcentaje de esta población.
El dato más significativo tiene que ver con el altísimo porcentaje de personas
sin hogar que utiliza los centros de salud mental. Esta realidad es especialmente
clara en el Centro San Miguel, donde la gran mayoría de la población (77%) es
usuaria de los centros de salud mental.
Familias en exclusión social extrema
El problema más significativo de las familias en situación de exclusión social
extrema se encuentra en la falta de diagnóstico de los problemas de salud. De
este modo, son habituales las situaciones de enfermedad que no están
identificadas ni tratadas. Además, son definidas como familias que hacen uso
de los sistemas de salud de una forma intermitente (sobre todo por falta de
continuidad) e inadecuada. De ahí la necesidad de articular y desarrollar de
forma preferente programas de prevención y promoción de la salud. Para ello
se apunta al área de pediatría como uno de los contextos más adecuados para el
establecimiento de este contacto.
Las realidades descritas afectan dentro de este colectivo principalmente a
familias inmigrantes, minorías étnicas y personas discapacitadas. En ocasiones,
la afección a la salud de estos colectivos está ligada a cuestiones estructurales
como pueden ser las inadecuadas condiciones de habitabilidad (humedades,
barreras arquitectónicas, hacinamiento, etcétera) de sus lugares de residencia.
Prostitución
Entre el grupo de personas que ejercen la prostitución, su preocupación
inicial y prioritaria es la cobertura sanitaria relacionada con las revisiones
ginecológicas, análisis de sangre, suministro de anticonceptivos, educación
sexual y reproductiva (las cuestiones formativas se perciben desde la necesidad
352
de articular una promoción de la educación de pares). Dado que
frecuentemente la actividad que realizan es percibida como sanitariamente
peligrosa o arriesgada, la atención se vive como fuente de cuidado y seguridad.
Esta seguridad también sería extensible al conjunto de la salud social que tiene
gran relevancia si se atiende al descenso en la edad del consumo de sexo.
Destacan que cuestiones como los embarazos, abortos, infecciones de
transmisión sexual y otros problemas de índole ginecológica representan un
problema de especial gravedad para estas mujeres por ser impedimento en
muchas ocasiones para el ejercicio de la actividad a través de la cual obtienen
sus ingresos. En este sentido, especial mención merecen los casos de mujeres
seropositivas.
Otro problema de salud destacado por su progresiva mayor presencia es el
consumo abusivo de sustancias tóxicas entre las que destacan el alcohol y la
cocaína. Del mismo modo, también se constata un aumento en las demanda de
consultas relacionadas con la salud mental: trastornos de angustia, ansiedad,
depresión, insomnio, etcétera.
En lo referente a la cobertura sanitaria, es frecuente que estas personas
tengan que hacer frente a través de abogados a expedientes de expulsión
abiertos en las diversas ocasiones en que han sido identificadas por la policía.
De estas identificaciones suele derivarse también la retención de los pasaportes
dejando a estas personas en una ausencia total de identificación e
imposibilitando su empadronamiento que es un requisito imprescindible para
la obtención de la tarjeta sanitaria.
Familias monoparentales
En el espacio de las familias monoparentales las razones principales por las
que las personas que componen estas familias acuden a los servicios de
atención sanitaria suelen estar relacionadas con episodios de depresión,
ansiedad, estrés, etcétera. Estas manifestaciones fundamentalmente responden
a la somatización de la dificultad de hacerse cargo de manera exclusiva de las
responsabilidades de crianza.
Pero es en la disposición de los recursos donde, en términos generales, se
señalan las mayores carencias para el conjunto de los ámbitos de actuación. Los
recursos existentes en Navarra en relación a la atención de las necesidades de
las familias monoparentales son apuntados como generalistas, insuficientes y
centralizados.
En primer lugar, la consideración generalista indica que no se dirigen de
manera directa al colectivo, sino a todas las personas del espectro social que
tengan por cumplimiento de ciertos requisitos, derecho a ellos.
353
En segundo lugar, la insuficiencia es apuntada debido no sólo al volumen de
familias atendidas, sino para solventar situaciones de precariedad o limitar las
consecuencias de situaciones de exclusión social. Sobre todo en aquellas
circunstancias en los que tienen lugar problemáticas múltiples y sumatorias.
Por último, son recursos que están centralizados en Pamplona y su Cuenca,
pero sobre todo en esta primera. Algo que da lugar a una desigual distribución
de los recursos públicos y por lo tanto una discriminatoria atención de las
necesidades sociales.
Adolescentes y jóvenes
En el ámbito de adolescencia y juventud la problemática principal se
establece en el espacio del consumo de drogas. En este sentido se señala que la
persistencia del negocio ilegal del tráfico de drogas les perjudica como
consumidores y también como personas empleadas en las estructuras
delincuenciales. Así, destaca que, en ambos roles, la iniciación se va
produciendo cada vez a edades más tempranas.
En relación a las principales carencias, en el ámbito institucional se detecta
una falta de relación/coordinación entre el espacio sanitario y educativo que es
precisa para el desarrollo del trabajo de la salud preventiva. Esta falta de
contacto es extensible a las relaciones entre salud mental, educación y servicios
sociales donde se señala que la atención transversal depende en un elevado
grado de la “buena voluntad” de los y las profesionales. En el espacio de las
demandas se subraya la necesidad de profundizar en la educación afectivosocial y capacitar a los y las profesionales para el enfrentamiento ante
realidades novedosas derivadas de la llegada de personas con contextos y
patologías no conocidos. Así, se señala el incremento de trastornos de conducta
en la infancia y adolescencia. Este incremento choca con una carencia de
recursos, especialmente en el área laboral, para el tramo de edad 16-18 años.
Pero también es visible la necesidad de atender las situaciones mentales
complejas que afectan a otros miembros del grupo familiar como, por ejemplo,
los padres o madres. Por último, se exige atención sobre el incremento de los
embarazos adolescentes. Dado el descenso en la edad de mantener relaciones
sexuales, se precisa poner en marcha dispositivos de educación sexual que
enfoquen la sexualidad desde un punto de vista positivo y que se produzca a
edades tempranas (tanto en ámbitos privados como públicos) con el objeto de
suplir las actuales carencias de información en relación a contenidos y
recursos (Andraize, Comisión AntiSIDA, etcétera).
354
Personas mayores
En el caso del colectivo de personas mayores se parte de la relación entre
incremento de la edad y empeoramiento de la percepción que se tiene del
propio estado de salud. De este modo, se sustenta la afirmación de que a más
edad, mayor grado de dependencia y de necesidad de cuidados sociosanitarios.
Además, resulta muy importante contemplar el cambio que se está produciendo
en relación a la cultura del cuidado. Este hecho es generador de ciertas
inseguridades y miedos que, a su vez, inciden de forma negativa (ansiedad,
frustración, etcétera) sobre la propia salud de las personas mayores.
La principal dependencia funcional está en el cuidado personal, seguida de
la relativa a las labores domésticas y, por último, la movilidad. La
dependencia/capacidad funcional tiene una gran importancia a la hora de
plantear una prestación de cuidados/prestaciones sociales y en cuanto que
condiciona el grado de aislamiento social, el tipo de relaciones familiares y las
nuevas interculturales (cuidadores), así como las situaciones de “secuestro”
domiciliario e institucionalización.
En este sentido, algunos comentarios de profesionales del trabajo social están
llamando la atención sobre el destino que se le está dando a las actuales ayudas
económicas. Es decir, no siempre el o los familiares de las personas en situación
de dependencia destinan las ayudas económicas a mejorar la atención de las
personas mayores, lo que cuestiona la efectividad de estos recursos y exige un
mayor control del empleo de los mismos. Por las opiniones vertidas, en estos
casos el reconocimiento del nivel de dependencia puede agudizar el
aislamiento, la precariedad de la atención y la soledad social (abandono).
Se indica también que los recursos no están siendo adaptados a las
necesidades de las personas mayores y que, por el contrario, se “fuerza la
situación para que encajen las necesidades en los recursos existentes”. Es decir,
el escenario de los recursos es definido principalmente por la presencia de
ciertas rigideces.
En el ámbito de la prevención, la escasez o falta de medidas y del
reconocimiento de las causas por las cuales este grupo de personas se encuentra
en esta situación acaba por incidir decisivamente en la propia realidad de
dependencia. Una detección precoz de las personas mayores en situación de
vulnerabilidad activaría mecanismos de vigilancia, de educación sanitaria y de
cuidados domiciliarios, de ayuda a los familiares y cuidadores y autocuidado,
así como de los recursos de información sobre servicios existentes. Estas son
tareas que se asumen, principalmente, desde los equipos de los Centros de
Salud de Atención Primaria (médico, enfermera y trabajadora social).
De igual forma, las depresiones se encuentran infradiagnosticadas al ser
definidas como demencias aunque no lo sean. Estos diagnósticos tienden a
provocar un mayor grado de dependencia y, en ocasiones, a no evitar
355
posibles suicidios. Se ha recogido también un retraso o tardanza en el
diagnóstico de, por ejemplo, casos de Alzheimer y Parkinson que se inicia
ya en la Atención Primaria al no derivarse con rapidez a los médicos
especialistas. En cuanto a las personas que desarrollan una enfermedad
mental cuando ya son mayores de 65 años, éstas se muestran reacias a
recurrir a la atención especializada en salud mental debido a las
connotaciones sociales y culturales que para ellas tiene, en tanto que sus
familiares no dan importancia, si no genera conflictos, a un deterioro
mental considerado “propio de la edad”.
En el espacio residencial se han detectado, en ocasiones, personas que no
aceptan su alta médica porque prefieren permanecer en el centro sanitario antes
que regresar al domicilio. Estas peticiones parecen encubrir otras problemáticas
familiares no siempre fáciles de determinar o de conocer, ya que se suelen
exteriorizar cuando se deben a otras circunstancias como los problemas
económicos o las barreras arquitectónicas en el domicilio.
Por último, desde un punto de vista más sociológico, se apunta también la
diferente actitud que se manifiesta hacia la persona que se hace mayor teniendo
una enfermedad mental que hacia quien desarrolla una enfermedad mental
cuando ya es mayor. Entre quienes desarrollan enfermedades mentales antes de
cumplir los 65 años, la respuesta social y médica está más mediatizada por el
diagnóstico o diagnósticos que se han ido dando a lo largo de su vida. Desde
hace menos de una década se ha detectado que estas personas también van
llegando a edades cada vez más avanzadas y que los recursos a los que tenían
acceso no estaban pensados para seguir atendiendo después de cumplir los 60 ó
65 años.
En términos generales, entre las debilidades y carencias de los servicios y la
atención sociosanitaria se apunta una identificación de la vulnerabilidad con la
pobreza económica, una simplificación o falta de reconocimiento de la
complejidad de la “vejez necesitada”, una falta de atención detenida en las
circunstancias que padece cada persona, una excesiva responsabilidad en
algunas familias a la hora de efectuar cuidados complejos, una confusión entre
control y bienestar, una limitada adaptación entre necesidades y recursos y, por
último, una tendencia a culpabilizar a las personas afectadas.
En el ámbito específico de salud mental se recogen las siguientes limitaciones
del sistema:
-
Serias dificultades para ingresar en el Hospital de Día Psiquiátrico.
-
Plazas limitadas en los centros psicogeriátricos.
-
Los destinatarios de la información y del consentimiento informado
son los familiares y no las personas mayores.
-
Ausencia de coordinación sociosanitaria en la elaboración de una sola
lista de espera en la asignación de recursos.
356
-
Envío de enfermos psiquiátricos a residencias no especializadas.
-
Falta de rehabilitación psicosocial destinada de manera activa a
mayores de 65 años a pesar de la visibilidad de sus resultados sobre la
calidad de vida y estado de salud.
Por último, se pretende llamar la atención sobre una modalidad de exclusión
que afecta a todas las personas mayores que viven en una residencia: la
exclusión de atención sanitaria pública. En este sentido, se subraya que la
atención médicosanitaria es un derecho universal y gratuito. Sin embargo, este
derecho se pierde cuando se produce el ingreso en una residencia al transferirse
a la institución la responsabilidad de la atención sanitaria primaria y al usuario
y su familia la financiación de la misma. Esta discriminación se traslada
también en el acceso a materiales médicos y de atención como pañales, sondas,
oxígeno, etcétera. En resumen, las personas mayores que residen en sus
domicilios particulares no abonan la atención médica, de enfermería ni todos
los materiales sanitarios que necesita. Es decir, se está penalizando a las
personas mayores institucionalizadas y sus familiares mediante un sobre-precio
en la plaza ocupada.
Personas con problemas mentales graves, drogodependencia y discapacidades
En el caso de las personas con trastornos mentales graves se destaca una
excesiva centralización de recursos en el área de Pamplona. Así, las dos
Unidades de Hospitalización Psiquiátrica se encuentran en la capital navarra,
mientras que el Hospital Infanta Elena de Tudela no cuenta con este servicio.
De igual forma, los dos centros que ofrecen tratamiento ambulatorio intensivo a
drogodependientes se encuentran también en Pamplona. El único centro
especial de empleo para personas con trastorno mental grave se encuentra en la
Comarca de Pamplona. No existe ninguna plaza de Residencia Asistida para
Enfermos Mentales en la zona media ni en la Ribera de Navarra.
En cuanto a la articulación de estos recursos, pese a que la comorbilidad es
un fenómeno muy frecuente en las situaciones de riesgo de exclusión social, se
mantiene un diseño de servicios excesivamente rígido. Muchos y muchas
profesionales señalan las dificultades encontradas para atender personas con
diagnósticos múltiples y/o problemáticas variadas. Entre los ejemplos se
señalan personas que están en programas de tratamiento de
drogodependencias y quieren acceder al empleo social protegido (en algunos
casos se exigen 6 meses previos de abstinencia), dificultades para ingresar a
personas con discapacidad física en comunidades terapéuticas y, por último,
dificultades para ingresar a mujeres con trastorno mental en centros de acogida
para mujeres maltratadas.
357
En la misma dirección, la red de salud mental no parece estar
suficientemente preparada para atender algunas situaciones de comorbilidad,
especialmente los diagnósticos duales de trastorno mental/drogodependencia y
trastorno mental/discapacidad intelectual. En el primero de los casos se tiende
a derivar hacia recursos específicos de drogodependencias pero sin la suficiente
interacción/coordinación con los mismos. En el segundo de los casos se utilizan
recursos específicos de otras comunidades autónomas puesto que en Navarra
no existen.
Si bien la red de atención a las personas con problemas de salud mental y en
situación de exclusión ha ido creciendo en los últimos años, este crecimiento se
ha visto acompañado por un fraccionamiento paralelo motivado por dos
circunstancias. En primer lugar, la conformación de la red a partir de recursos
dependientes de dos departamentos (Salud y Asuntos Sociales). En segundo
lugar, los nuevos recursos creados son gestionados por diferentes empresas y
organizaciones del tercer sector. Ello implica que una persona usuaria pueda
estar atendida por cada vez más profesionales y equipos diferentes, con sus
distintos enfoques, protocolos y procedimientos. Aunque en los programas
aprobados por ambos departamentos se habla de la gestión de casos como
modelo de funcionamiento, se detectan grandes dificultades para construir
itinerarios individualizados de tratamientos lógicos y coordinados.
Respecto a la integralidad de la red, existen desequilibrios relacionados con
la oferta de plazas residenciales y las modalidades de tratamiento a
drogodependientes. La insuficiente oferta de plazas residenciales es
especialmente evidente en el caso de los trastornos mentales y en el ámbito de
las drogodependencias. También se observa una importante carencia de plazas
de respiro para emergencias sociales o ingresos temporales de respiro,
especialmente en el ámbito de la discapacidad psíquica. Se prevé que estas
insuficiencias se incrementen con el tiempo debido al envejecimiento de las
personas cuidadoras de un importante sector de las personas dependientes.
Respecto a las modalidades de tratamiento a drogodependientes, de las
aproximadamente 2.000 personas en contacto con la red, únicamente al 25% se
le está ofreciendo tratamientos biopsicosociales con estructuración e intensidad
suficientes. Del mismo modo, con las aproximadamente 700 personas que se
encuentran en dispensación de metadona apenas se realizan labores de
seguimiento. Por otro lado, en cuanto al 25% de personas que acude a los
programas de tratamiento estructurados e intensos, gran parte de ellas
presentan situaciones de exclusión grave. Por tanto, los programas
rehabilitadores ofertados con temporalización determinada pueden
considerarse insuficientes. En este sentido, se manifiesta la existencia de una
“puerta giratoria” entre las comunidades terapéuticas y el Centro de Día Zuria,
por donde un sector de las personas usuarias transita desde hace tiempo.
358
Con referencia a la ley de dependencia, la principal preocupación recogida
repara en el tipo de indicadores utilizados para la evaluación del grado de
dependencia. Se detectan casos donde personas con trastorno mental grave,
ingresadas como asistidas en residencias o totalmente dependientes de sus
familiares, son evaluadas como dependientes moderados e incluso como no
dependientes. Esta situación parece ser debida a la consideración de criterios
funcionales de carácter físico (alimentarse, vestirse, etcétera). Sin embargo,
sucede que las personas con trastorno mental grave disponen de la capacidad
física requieren una persona de apoyo y contención para que estas actividades
(alimentación, medicación, etcétera) puedan efectuarse adecuadamente. Así,
existe preocupación en que estas personas y sus familiares no puedan acceder
tanto a los recursos como a las ayudas que se generen a través de la Ley de la
Dependencia. También se hace hincapié en la situación de las personas con
SIDA al tratarse de personas con enorme variabilidad en su situación física y
mental por lo que se considera arriesgada realizar una evaluación del grado de
dependencia considerando exclusivamente un momento concreto.
En resumen, se requieren más plazas residenciales y ocupacionales59, una
mayor disponibilidad de plazas de tratamiento ambulatorio intensivo y de
recursos complementarios a los programas rehabilitadores (centros de acogida
diurna, plazas de acogimiento residencial, etcétera) y una eliminación de las
listas de espera en las comunidades terapéuticas. También es precisa la
inversión en promoción para la salud que mitigue la demanda y una adaptación
de los recursos a las realidades emergentes60.
Población reclusa
La presentación del colectivo de personas con problemas penales mantiene la
subdivisión recogida en la monografía entre población encarcelada y población
excarcelada.
1. POBLACIÓN ENCARCELADA
La salud es un importante elemento dentro de la población reclusa ya que
tanto su cuidado como la asistencia en la enfermedad son derechos básicos. En
este ámbito destacan dos nítidos espacios. En primer lugar, los consumos
problemáticos de droga y alcohol y su tratamiento que afectan a más de la
mitad de la población reclusa (53,8%). El consumo problemático de droga
Sólo había dos centros ocupacionales con una lista de espera de más de un año. Recientemente se ha
creado otro en Tudela que no ha logrado satisfacer las necesidades. Del mismo modo, sólo hay un centro
especial de empleo en Navarra con 27 plazas.
60
Se subraya el apostar por iniciativas como la de TASUBINSA en la “Unidad del envejecimiento”,
premiada recientemente, donde la gente que ha ido cumpliendo años y ha ido perdiendo su capacidad de
trabajo es atendida desde sus nuevas necesidades.
59
359
alcanza al 45,8% del colectivo preso, y el del alcohol, al 16%. Además, en el 8%
de los casos es problemático el consumo de ambos.
En segundo lugar, la presencia de enfermedades que requieren cuidados
específicos. Por un lado, el 16,5% de las personas presas (41 en total) se ven
afectadas por la Hepatitis B o C y el VIH-SIDA. La HB/HC está presente
prácticamente en todas ellas, y junto con el VIH-SIDA afecta a 16 personas
presas (Otras 2 más también están afectadas por el VIH-SIDA). Por otro lado,
las enfermedades mentales y minusvalías afectan al 21,7% del colectivo preso
(54 personas). Las primeras están presentes en el 17,7% del colectivo (44
personas), y las segundas en el 8,8% (En el 4,8% coinciden las dos).
Estos problemas de salud tienen relevancia en el colectivo por algunas
consecuencias sociales derivadas de los mismos. Las personas afectadas por
consumos problemáticos y/o las enfermedades descritas empeoran,
generalmente, las cifras de empleo de antes de ingresar en prisión y las del
trabajo dentro de ella. Del mismo modo, aumentan la tasa media de las
personas que no tienen una profesión definida en el momento de ingresar en
prisión (57,1%) y acaparan prácticamente todos los informes existentes de mala
o muy mala empleabilidad. Por otra parte, sus relaciones con la familia y su
participación en actividades educativas, formativas, deportivas, ocupacionales
y terapéuticas, es frecuentemente menor al del resto de la población reclusa.
Entre las carencias destaca el hecho de que no hay información completa
sobre aspectos como las enfermedades mentales debido, en parte, a la ausencia
de control del sistema sanitario sobre la población reclusa. En el espacio de los
recursos se produce una ausencia de financiación en la fase previa de acogida
en un espacio, el de la prisión, que no se encuentra adecuadamente dotado. Por
otro lado, la presencia de comunidades terapeúticas en las cárceles no trabaja la
motivación sino que las comunidades van “a pescar” lo que implica que el
grado de éxito sea menor.
Por último, en lo concerniente al ámbito preventivo destaca que, en
ocasiones, cuando una persona reclusa termina de formarse para desarrollar
programas de educación para la salud, coincide con su salida de la prisión
impidiendo materializar completamente la inversión realizada.
2. POBLACIÓN EXCARCELADA
Prácticamente el 70% de la población excarcelada en 2007 y residente en
Navarra tiene consumos problemáticos de alcohol y drogas. El consumo
problemático de drogas alcanza el 54,8% de ese colectivo y el del alcohol el
22,9%. (En el 8,5% es problemático el consumo de ambos).
Solo el 30% de las personas afectadas por estos consumos problemáticos
habían recibido algún tratamiento respecto de los mismos antes de ingresar en
360
prisión. En el 14,6% de los casos este tratamiento había sido ambulatorio; en el
10%, en centro cerrado, y en el 5,4%, de los dos tipos. (N.C. en el 58,5%).
Respecto a los tratamientos de estos consumos problemáticos del colectivo
que abandonó la prisión en 2007, la información obtenida arroja los siguientes
datos:
Tabla 134. Tratamiento de alcohol/drogas durante la estancia en prisión
N
%
%
Ninguno
68
36,2
52,3
Gestionados por Servicio Médico
27
14,4
20,8
Gestionados por ONG
2
1,1
1,5
Ambos
10
5,3
7,7
Exterior ambulatorio
10
5,3
7,7
Exterior centro cerrado
12
6,4
9,2
Al Interior/Exterior
1
0,5
0,8
No procede (no consume)
58
30,8
-
Total
188
100,0
130/100
Entre la población que abandonó la cárcel en 2007 con consumos
problemáticos de alcohol y drogas, el 47,7% había recibido algún tipo de
tratamiento durante su estancia en prisión frente el 52,3% que no había recibido
ninguno. Los tratamientos más aceptados habían sido los gestionados por el
Servicio Médico del interior de la prisión, en algún caso conjuntamente con
una/las ONG. También un número significativo de personas había recibido
tratamientos al exterior de la prisión, en más casos en centro cerrado que de
forma ambulatoria.
La presencia de algunas enfermedades, además de requerir cuidados
específicos, puede ser un obstáculo añadido para la reinserción de las personas
que han estado recluidas en la prisión. Es el caso claro de las enfermedades
mentales graves (EM) y del VIH-SIDA, pero también el de la hepatitis B y C
(HB-HC) que aparecen de la siguiente forma:
Tabla 135. Presencia de enfermedades: VIH-SIDA y HB-HC
N
%
No VIH-SIDA y no HB/HC
150
79,8
HB/HC
26
13,8
VIH-SIDA y HB/HC
12
6,4
Total
188
100,0
El 20,2% de las personas que salieron de la cárcel en el año 2007 y tenían su
residencia en Navarra (38 en total) habían sido afectadas por la Hepatitis B o C
361
y el VIH-SIDA. La HB/HC había afectado a todas ellas, y junto con el VIHSIDA, a 12 de esas personas.
Por su parte, la presencia de enfermedades mentales (EM) y minusvalías
(MIN) en las personas que salieron de la cárcel de Pamplona en 2007 y tenían su
residencia en Navarra arroja también los siguientes datos:
Tabla 136. Presencia de enfermedad mental y/o minusvalías
N
%
Ni enfermedad mental ni minusvalías
142
75,5
Minusvalía (MIN)
10
5,3
Enfermedad mental (EM)
24
12,8
Ambas
11
5,9
No consta
1
0,5
188
100,0
Total
Las EM y MIN afectan al 24,0% del colectivo expreso (45 personas). La EM
está presente en el 18,7% del colectivo (35 personas), y las MIN en el 11,2% (En
el 5,9% coinciden las dos).
De esas 35 personas afectadas por EM, solo en cuatro casos consta que habían
recibido algún tratamiento antes del ingreso en prisión. En dos casos este
tratamiento había sido en centro cerrado, y en los otro dos, de tipo ambulatorio
y en centro cerrado.
Los tratamientos de la EM de este colectivo enfermo durante su estancia en
prisión arrojan la siguiente información:
Tabla 137. Tratamiento de la enfermedad mental durante la estancia en prisión
N
%
Ninguno
5
2,7
Gestionados por Servicio Médico
14
7,4
Al exterior ambulatorios
13
6,9
Al exterior en centro cerrado
3
1,6
No consta
1
0,5
No procede (No EM)
152
80,9
Total
188
100,0
Solo cinco personas, 14,3% del grupo con enfermedad mental, no habían
recibido ningún tratamiento durante su estancia en prisión. Las 30 personas
restantes habían recibido algún tratamiento, bien dispensado por el Servicio
Médico, bien al exterior de la cárcel, mayoritariamente de forma ambulatoria, y
en tres casos, en centro cerrado.
362
Los problemas de salud y las minusvalías que se han analizado afectan, como
problemas aislados o asociados entre sí, a casi 3 de cada 4 personas (73,9%) del
colectivo que salió de la cárcel de Pamplona en el año 2007 y tenía su residencia
en Navarra. En total 139 personas, el 91,4% hombres y el 8,6% mujeres,
afectadas por consumos problemáticos de drogas y/o alcohol, por
enfermedades tipo hepatitis B/C o VIH-SIDA, o por EM o MIN. De las 188
personas que dejaron la cárcel de Pamplona en el año 2007 y tenían su
residencia en Navarra, solo 49, el 26,1% del colectivo, se veía libre de esos
consumos problemáticos, enfermedades y minusvalías.
Aunque en bastantes casos se ven afectados únicamente por uno de los
problemas de salud descritos, especialmente en el caso de los consumos
problemáticos de droga y/o alcohol, en otro número importante de esos casos
la problemática puede ser dual o incluso múltiple. Así, en cifras más concretas,
de las 130 personas expresas residentes en Navarra (69,1% del total) con
consumos problemáticos de alcohol y/o drogas, un total de 73 (el 56,2% del
grupo consumidor) no están afectadas por ninguna otra de las enfermedades y
las minusvalías reseñadas (HB-C/VIH-SIDA/EM-MIN). Por el contrario, junto
al consumo problemático del alcohol y/o drogas, 16 personas de ese mismo
colectivo están afectadas además por enfermedades tipo HB-C/VIH-SIDA,
otras 23 por las del tipo EM y por alguna MIN, y otras 17, por enfermedades de
esos dos tipos descritos (HB-C/VIH-SIDA/EM-MIN).
Desde la perspectiva ofrecida por la presencia de las otras enfermedades en
el colectivo que salió de la cárcel de Pamplona en 2007, los datos son todavía
más abrumadores. De las 45 personas con EM/MIN (23,9% del colectivo), sólo
cuatro (dos EM y dos MIN) no tienen ni consumos problemáticos de
alcohol/drogas, ni enfermedades del tipo HB-C/VIH-SIDA, y otra persona con
EM y MIN también padece HB-C, sin consumos problemáticos.
Finalmente, resta por añadir que, de las 38 personas afectadas por las
enfermedades del tipo HB-C/VIH-SIDA (20,2% del colectivo), solo cuatro (las
cuatro con HB-C) no tienen consumos problemáticos de alcohol/ drogas ni
enfermedades del tipo EM/MIN.
A esta asociación de problemas de salud se podrían añadir, con toda
probabilidad, otras asociaciones de tipo más social, también importantes para la
futura reinserción en la sociedad. Por último, uno de los problemas que también
se señalan en referencia a la población reclusa es las grandes dificultades
existentes para ofrecer plazas a aquellas personas que deben cumplir la pena de
prisión en un centro sanitario. La carencia de centros y plazas donde sea posible
esta modalidad de pena obliga al traslado a centros sanitarios fuera del
territorio navarro.
Población gitana
363
Las problemáticas que afectan a la población gitana en el área de salud
parten de la consideración de ser un colectivo con una mayor carga de
población con dificultades para realizar actividades de la vida diaria.
Por un lado, la mortalidad infantil es 1.4 veces mayor que la media nacional
y la esperanza de vida es de 8 a 9 años por debajo de la media. La comunidad
gitana presenta una mayor incidencia de enfermedades infecto-contagiosas
(estrechamente relacionado con las malas condiciones de vivienda propias de
residencias no normalizadas) lo que constituye una de las causas mas
frecuentes de morbilidad. Además, es un grupo de riesgo para ciertas
enfermedades genéticas y muestra una alta prevalencia de enfermedades
crónicas.
La comunidad gitana presenta un mayor nivel de accidentes o lesiones
involuntarias (quemaduras, caídas, atropellos, fracturas, heridas, intoxicaciones,
etcétera) especialmente entre la población infantil y juvenil. La vacunación
infantil es, por lo general, deficitaria y existe un inadecuado seguimiento de los
programas del/la niño/a sano/a. La frecuencia con la que acuden al dentista es
menor que el total de la población y el estado de su dentadura está en peores
condiciones.
En referencia a los hábitos alimenticios se detecta una deficiente alimentación
y nutrición, principalmente en los menores. En general, son altos consumidores
de proteínas, grasas saturadas, café y dulces lo que deriva en un índice de masa
corporal mayor que la del total de la población. Esta realidad es también debida
a que la mayor parte de la población gitana no realiza la suficiente actividad
física beneficiosa para la salud.
La incidencia de toxicomanías y problemas de salud derivados es también
significativa. Entre los varones gitanos se constatan altos niveles de consumo de
tabaco, iniciándose a edades muy tempranas y, del mismo modo, está muy
extendido también el consumo de alcohol y otras sustancias.
En el ámbito específico de la salud de las mujeres gitanas ésta viene
determinada por el rol asignado de madre y esposas. Se comprueba una
elevada tasa de fecundidad con embarazos y partos a edades muy tempranas y
hasta edades avanzadas. Existe escasa información, en ocasiones, con respecto a
la planificación familiar. Algunos métodos anticonceptivos no son utilizados
porque no se conocen y persisten algunos mitos e ideas equivocadas (este
aspecto ha avanzado y tiene una incidencia cada vez menor) que impiden las
prácticas preventivas en el ámbito ginecológico. Es también notable un exceso
de responsabilidades dentro y fuera del hogar, con la consiguiente aparición de
síntomas de depresión, angustia y ansiedad en algunos casos. Por último, se
produce un envejecimiento prematuro con incidencia de enfermedades que no
son propias de la edad como diabetes, afecciones óseas, problemas
cardiovasculares, etcétera.
364
En relación a los recursos sanitarios, la utilización por parte de la comunidad
gitana de los servicios de urgencias, la tasa de ingresos hospitalarios y la
estancia media de permanencia son superiores a la media de la población
general. También es perceptible un uso excesivo e inadecuado de los
medicamentos. En general se puede indicar que utilizan los servicios sanitarios
públicos normalizados pero su acceso todavía no es igualitario con respecto al
conjunto de la población. Por un lado, está pendiente el acceso de los gitanos a
los programas preventivos, su representación social de la salud, que les hace
preocuparse por ella únicamente cuando se presentan manifestaciones de
enfermedad, les hace autoexcluirse de los programas preventivos lo que
repercute en su menor esperanza de vida.
Por otro lado, el sistema sanitario actual presenta una serie de debilidades
como la persistencia de prejuicios y estereotipos entre un sector de sus
profesionales debido, entre otras cosas, a carencias formativas sobre cultura
gitana (conductas frente a la enfermedad, representación de la muerte,
articulación de la coordenada temporal, etcétera) y su heterogeneidad interna,
escaso interés por reducir la barrera comunicativa, percepción de la diferencia
como anormalidad y falta de protocolos adaptados. También es frecuente la
culpabilización personal en dos ámbitos: la falta de higiene sin tener en cuenta
las condiciones de vida globales de este sector de población y, en segundo
lugar, la incapacidad para velar por sí mismos sin tener en cuenta los
condicionamientos culturales que les impiden asumir plenamente sus derechos.
Población inmigrante
En primer lugar, en referencia al acceso al sistema sanitario son varias las
cuestiones a destacar. Si bien existe una constatación satisfactoria de un proceso
favorecedor del acceso a la atención sanitaria para la población inmigrante
mediante la tramitación de la Tarjeta Individual Sanitaria (TIS), como ocurre en
otros de los colectivos abordados, todavía existe una tendencia extendida a
realizar este proceso cuando se presentan los problemas de salud. Es decir, la
tramitación se realiza bajo un escenario de necesidad que provoca, en ocasiones,
una ralentización de los procesos de atención y más si cabe considerando las
habituales dificultades de la población inmigrante para acceder a estos servicios
(centros de salud, oficinas de empadronamiento, etcétera) fuera de unas
jornadas laborales extensas. Este posible retraso en la tramitación de la tarjeta
puede suponer algunos inconvenientes especialmente a la hora de acceder a la
atención especializada. En este retraso también es señalada como influente la
realidad de desconocimiento acerca de los requisitos necesarios para la
efectuación. En esta dirección, se apunta también que la falta de criterios fijos en
los distintos centros de salud provoca cierta desinformación al respecto.
365
El espacio informativo es apuntado como un ámbito con limitaciones
significativas. El colectivo inmigrante se considera en inferioridad de
condiciones debido a que las redes sociales (amigos y/o familiares) que
permiten a los autóctonos un acceso a esta información, todavía no están
desarrolladas al mismo nivel que el resto de población. Respecto al contenido
de las acciones realizadas, se considera que la información puede llegar a ser
poco precisa para un uso eficiente de la misma. También se apunta que la
atención informativa está concentrada en grupos y espacios concretos
(especialmente en Pediatría y los Centros de Atención a la Mujer) pero falta el
mismo trabajo de prevención y promoción en adultos en aspectos como
inasistencia o impuntualidad en citas, hábitos de medicación, etcétera. En
resumen, las actuaciones se señalan como anecdóticas sin que exista una
adaptación de la información de forma generalizada y a nivel institucional.
Como consecuencia, esta necesidad informativa viene a ser en una parte muy
importante cubierta por otras entidades sociales de apoyo a los inmigrantes
(ANAFE, Cáritas, UGT o Cruz Roja).
En otro orden de cosas, factores como la inestabilidad laboral o la propia
pérdida de empleo obligan a articular diversos procedimientos (nueva
tramitación, colectivo sin recursos, incorporaciones como beneficiario, etcétera).
Estas situaciones se inscriben en una dinámica de trabajo normalizada (incluso
muy similar a la de la población autóctona) aunque con presencia de pequeñas
disfunciones.
Por parte de la población inmigrante se indica a veces cierta incomprensión
ante las realidades de urgencia. En algunos casos las citas con las trabajadoras y
los trabajadores sociales para emprender los trámites son vividas con cierta
desconfianza especialmente en aquellas personas en situación irregular. Por
último, pese a ser un documento intransferible, han podido ser detectadas
algunas situaciones donde estas personas realizan intercambio de sus tarjetas
sanitarias con el consiguiente riesgo para la salud.
En segundo lugar, otra de las cuestiones centrales distintivas de la atención
con población inmigrante es la cuestión idiomática. El idioma es una de las
mayores barreras existentes en la práctica cotidiana para los y las profesionales
del ámbito sanitario. Esta prioridad deviene de la innegable necesidad
comunicativa. Como consecuencia, esta circunstancia es señalada como uno de
los mayores diferenciadores respecto a la población autóctona a la hora de
trabajar con el colectivo inmigrante.
Por último, el colectivo inmigrante denuncia que, en ocasiones, siente
negativamente juzgadas determinadas prácticas relacionadas con el ámbito
sanitario y, de igual forma, censura la contribución que incluso desde el interior
de las instituciones sanitarias se produce en relación a la extensión de
determinados prejuicios y estereotipos (más demandantes de atención sanitaria,
responsabilización del “colapso”, etcétera) asociados a este grupo de población.
366
Principales intervenciones puestas en marcha
El siguiente apartado trata de hacer una exposición de las actuaciones
llevadas a cabo en relación a la salud en cada uno de los colectivos objeto de las
monografías. En este sentido, cabe destacar que los contenidos desarrollados
estarán condicionados por el vínculo que los propios colectivos en riesgo de
exclusión puedan tener con el espacio sanitario. Esto es, algunos de ellos, por
ejemplo, las personas con trastorno mental grave, drogodependientes y
discapacitadas son precisamente definidas a partir de carencias en referencia a
la salud por lo que se considera conveniente la inclusión de aquellas
actuaciones que aborden, de una manera u otra, las problemáticas de esta
población. En los demás colectivos, se tratará de aportar las intervenciones que,
de forma directa o indirecta, tengan relación con el ámbito sanitario.
Personas sin hogar
En el espacio de las personas sin hogar las principales intervenciones puestas
en marcha en materia de salud derivan de un abordaje indirecto a través de
programas con una finalidad no exclusivamente sanitaria.
En el marco de los esfuerzos por la detección, contacto y motivación de las
personas que se encuentran en esta situación destaca, en primer lugar, el
“Programa de atención en calle a personas sin hogar” del Ayuntamiento de
Pamplona y gestionado por la Asociación Lantxotegui. Este programa es
desarrollado por dos profesionales de la educación social que trabajan de lunes
a viernes. Es en los objetivos del programa donde se puede observar la
posibilidad de una atención sanitaria:
- Ser referente de las personas sin techo.
- Observar y recoger las necesidades de este colectivo.
- Mediar entre este colectivo y los diferentes servicios sociales. Facilitar el
acceso a los diversos recursos comunitarios.
- Coordinación y contacto con los diversos recursos sociales.
Es decir, mediante el contacto en la calle y aproximándose a los espacios de
encuentro de las personas sin hogar es potencialmente factible la ejecución de
derivaciones a ámbitos de trabajo sanitarios.
En el marco de este programa durante el año 2006 se ha mantenido contacto
con 119 personas y con 47 de ellas se ha realizado un trabajo más constante e
intenso.
367
Del mismo modo, tanto la “Brigada de protección y acción social” de la
Policía Municipal de Pamplona como la Brigada asistencial de la Policía Foral
de Navarra. Tienen entre sus objetivos la detección y el contacto con población
sin hogar en el municipio de Pamplona. En el caso de detectar estas situaciones
se presenta información sobre los recursos y, en algunos casos,
acompañamiento a recursos de alojamiento para personas sin hogar
(fundamentalmente el Albergue San Fermín donde entre los servicios
habituales también pueden recibir atención en aspectos como medicamentos,
podología, etcétera).
Entre otros recursos existentes también cabría mencionar el Centro San
Miguel de Cáritas. Éste es un centro de acogida diurna mixto de bajo umbral
que está orientado a personas sin hogar en situación de exclusión social grave.
Entre los requisitos para el ingreso está el que estas personas lleven un mínimo
de 2 años empadronadas en Navarra. Durante el año 2006 se atendió a 119
personas diferentes. Además de permitir la realización de actividades lúdicas y
de carácter ocupacional, el centro ofrece los siguientes servicios:
- Espacio de acogida durante una gran parte de la jornada: de 10,30 a 17 h. de
lunes a viernes y de 10,30 a 16 h. los sábados.
- Desayuno y comida.
- Ducha.
- Peluquería.
- Ayuda económica para medicinas y seguimiento en su dispensación.
- Orientación y trato individualizado.
- Seguimiento y desarrollo de itinerarios individualizados en coordinación
con otros recursos.
Esto es, en el marco de estos recursos se realiza una aproximación indirecta al
espacio sanitario (higiene, medicación, etcétera).
Por último, en los mismos términos que los recursos anteriores cabría señalar
el Albergue Municipal para transeúntes del Ayuntamiento de Tudela con un
servicio de ayuda para medicinas.
Prostitución
A continuación, al igual que ocurriera para otros colectivos, se señalan los
centros y programas existentes encargados de realizar una atención en el
ámbito sanitario ya sea de forma directa como indirecta:
1. BETANIA
368
El centro Betania se abrió en 1985. Su objetivo general es Acoger, acompañar,
orientar a aquellas mujeres o transexuales que ejercen o hayan ejercido la
prostitución en los procesos de inclusión social. Desde una disposición al
conocimiento de las problemáticas individuales y sociales, en lo concerniente al
ámbito de salud, se presta atención al espacio físico como mental desde una
coordinación con los recursos socio-sanitarios existentes. Para ello destacan las
sesiones de educación para la salud desarrolladas. El conjunto de actividades
son llevadas a cabo tanto por personal contratado (1 persona) como voluntarios
(8 profesoras y 12 monitoras).
2. COMISIÓN CIUDADANA ANTISIDA DE NAVARRA
La comisión inicio sus actividades en 1987. Su objetivo principal es evitar la
transmisión del vih/sida y organizar campañas de información y prevención
dirigidas a la población en general. Entre los objetivos concretos se señalan:
-
Dar a conocer la realidad actual y futura de la infección y de la
enfermedad, y crear un estado social favorable a una reacción
adecuada al peligro que eso supone.
-
Crear y ofrecer redes de apoyo asistencial, psicológico, social,
económico y jurídico a las personas afectadas.
-
Proposición de medidas de actuación directa y/o preventiva.
La consecución de las metas señaladas se logra mediante la información
presencial, la tramitación de la prueba de anticuerpos frente al vih, el reparto de
material informativo y preventivo, las actividades de Apoyo Emocional y el
Acompañamiento.
El trabajo realizado hasta la actualidad ha contado con la participación del
personal contratado y voluntario y se ha dirigido tanto a la población general
como al propio colectivo. Se han realizado captaciones, derivaciones y, en
ocasiones, colaboraciones con ABIATZE y CAM.
3. DYA NAVARRA. PROYECTO “UN CAFÉ COMPARTIDO”
(voluntariado de DYA NAVARRA y Colegio Larraona)
El objetivo general de este proyecto, iniciado en 2001, es Posibilitar un
acercamiento a la realidad social que existe en la prostitución de Calle en Pamplona.
Entre los objetivos específicos destaca en el campo de la salud el de servir de
nexo de unión entre las demandas de las chicas que ejercen la prostitución en la calle y
los diferentes recursos sociosanitarios públicos y privados ya existentes en Pamplona.
Las actividades consisten en salidas nocturnas (entre las 23:30 y las 02:00) los
viernes. En invierno estas salidas se realizan durante los días más gélidos. Para
estas salidas, en las zonas donde se ejerce la prostitución, se utiliza un vehículo
social de la DYA y, puntualmente, coches particulares. El ofrecimiento de café
369
dispone el escenario para el acercamiento y el establecimiento de una
conversación.
El trabajo realizado hasta la actualidad ha permitido establecer contactos con
los diferentes recursos públicos y privados. Además, se han realizado apoyos
puntuales dispensando información sobre ABIATZE, SARE, COMISION
ANTISIDA, CARITAS, VILLA TERESITA y MÉDICOS DEL MUNDO. El
trabajo desempeñado permite reconocer la imposibilidad de llegar a tener un
control exhaustivo de la situación y un cambio global considerando las
limitaciones de recursos (11-15 personas voluntarias). No obstante, se reconoce
la prioridad de los pequeños espacios de encuentro construidos.
4. MÉDICOS DEL MUNDO
La organización Médicos del Mundo es una asociación de solidaridad
internacional, independiente, regida por el derecho fundamental a la salud y a
una vida digna para cualquier persona. Su presencia se encuentra, tanto a nivel
nacional como internacional, en la atención a los más excluidos. Entre sus
objetivos se señala:
-
Actuar en el ámbito de la salud con las poblaciones en situaciones de
pobreza y exclusión social, así como en situaciones de crisis
humanitarias.
-
Atender a toda persona en situación de sufrimiento físico o moral por
la violación de sus derechos.
-
Realizar acciones de sensibilización como medio para el cambio social
así como para superar las desigualdades y la injusticia.
-
Denunciar las causas que las ocasionan y contribuir a implantar una
cultura de solidaridad, justicia y paz.
-
Atender a los más excluidos, tanto a nivel nacional como
internacional.
-
Desarrollar proyectos de intervención sobre el terreno. Principalmente
en el campo de la salud.
En su definición de la prostitución, Médicos del Mundo apunta: “una
desigualdad de género, basada en el rol tradicional de sumisión sexual de las
mujeres y el de explotación de los más débiles por los más poderosos, en la que
una persona por motivos económicos, legales o sociales se ve obligada a prestar
a otras, determinados servicios sexuales a cambio de dinero u otro tipo de
contraprestación. Esta situación supone una clara vulneración de los derechos
humanos”. Entre las actividades relacionadas con el ámbito de salud se indica:
370
1. Programa de acercamiento: Mediante la utilización de una unidad
móvil se realiza el desplazamiento a 22 clubes de Navarra donde se
realizan talleres socio-sanitarios y se suministra material preventivo,
prestando también atención a las demandas personalizadas de las
usuarias. Del mismo modo, se les informa de la existencia del
programa específico de los CAM y, en caso de demanda, se establece
una cita. En la actualidad este programa quiere ser ampliado a los
pisos donde se ejerce la prostitución.
2. Talleres mensuales: Mensualmente, a través de profesionales de
diversas áreas, se realiza un taller de 3 horas de duración sobre
contenidos demandados por las propias mujeres o necesidades
sentidas por Médicos del Mundo. El objeto es formar a mujeres del
colectivo para que sean ellas las que se conviertan en referentes para sus
compañeras (educadoras de pares).
3. Atenciones en sede: información, asesoramiento y derivaciones tanto
a servicios públicos como a otras asociaciones.
4. Acompañamientos: En caso de solicitud, ya sea por dificultades con
el idioma o desconocimiento del entorno y sus instituciones, las
mujeres son acompañadas tanto a sus revisiones ginecológicas como a
otros servicios (servicios sociales de base, centro de salud, padrón,
policía…)
5. Atención psicológica.
La actividad que Médicos del mundo desarrolla desde el año 2004 cuenta con
dos trabajadoras sociales y una educadora social. A ello se añaden once
personas voluntarias.
En lo concerniente al trabajo realizado hasta la actualidad se indica, en
primer lugar, el Programa de Acercamiento: Atención a mujeres en riesgo o
situación de exclusión social y, en segundo lugar, el Proyecto de Promoción
Sanitaria y Social con Educadoras de Pares en personas prostituidas en
Navarra.
6. Programa de Atención SocioSanitaria a personas que trabajan en
prostitución de los CAM del Servicio Navarro de Salud/Osasunbidea,
gestionado por la Asociación ABIATZE
Este programa, que fue iniciado en octubre de 1990, tiene por objetivo
general favorecer el cuidado de la salud de las personas que trabajan en la
prostitución en Navarra, facilitando su acceso a los Centros de Atención a la
Mujer y desde éstos a todos los servicios socio-sanitarios de la red pública del
Gobierno de Navarra.
Entre los objetivos específicos destacan los siguientes:
371

Ofrecer atención educativa y asistencial en salud sexual y
reproductiva a este colectivo.

Detectar necesidades de l@s usuari@s y derivar a los servicios
pertinentes.

Asesorar y sensibilizar sobre las necesidades de esta población a l@s
profesionales de los servicios sociales y sanitarios.
Para realizar la captación de las usuarias se realizan visitas a clubes,
permanencias en el Programa de Disminución de Riesgos de la CCASN y
talleres de salud sexual y reproductiva en el Centro Betania.
Respecto a la atención que se realiza en los centros, se divide en las
siguientes áreas:
I. Educación para la salud individualizada:

Asesoramiento en contracepción.

Prevención de ITS.

Pre test y pos test VIH.

Asesoramiento sobre problemas ginecológicos y pruebas diagnósticas.

Pruebas de embarazo.

Información y asesoramiento en IVE

Detección de problemas diversos, apoyo y derivación (salud mental,
toxicomanías…).

Apoyo emocional en situaciones de crisis.

Derivación a otros servicios.
II. Atención ginecológica:

Exploración ginecológica.

Cultivos vaginales y faríngeos.

Citología.

Vacunación frente a HpB.

Control y tratamiento de ITS.

Seguimiento de embarazo.

Control de métodos contraceptivos.

Detección de problemas de salud múltiples: tratamiento y/o
derivación
III. Atención psicológica individualizada
372
IV.Otras actuaciones: Participación y presentación del servicio en distintos
foros; congresos, jornadas, seminarios, etc.
En referencia al Trabajo realizado hasta el momento se señala:
•
Captación y atención en los CAM a más de 3000 personas,
mayoritariamente mujeres que a lo largo de estos 17 años han
trabajado en prostitución en Navarra.
•
Programa piloto de atención a usuarios de prostitución en el año 1997.
•
Talleres de Salud Sexual y Reproductiva en el Centro Betania con
distintos grupos desde el año 1996.
•
Presentación y difusión del Programa en distintos foros: jornadas,
congresos, etc., tanto de profesionales como de estudiantes que se
interesan por el fenómeno de la prostitución, tanto en nuestra
comunidad como en el estado.
Entre los profesionales comprometidos en el desarrollo de los contenidos
mencionados se encuentran dos Técnicos de Grado Medio (Educadores
Sexuales con amplia experiencia en trabajo de Educación para la Salud
Individualizada y Grupal), personal de los equipos de los Centros de Atención
a la Mujer (Andraize, Iturrama, Tudela, Etxarri, Tafalla) y personal de los
servicios de Laboratorio y Microbiología del Ambulatorio Dr. San Martín.
7. ASOCIACIÓN SARE
Esta asociación que trabaja desde el año 1992, tiene entre sus objetivos:
facilitar material preventivo, facilitar información en relación al vih y derivar al
Programa de los CAM. Las actividades más destacadas son las siguientes:
-
Reparto de folletos informativos
-
Entrega de preservativos en sede
-
Registro de contactos
Respecto al trabajo realizado, además de lo citado anteriormente, se ha
participado en el informe 2003 sobre prostitución en Navarra.
8. SOS Racismo Navarra/Nafarroako SOS Arrazakeria
Esta entidad, que trabaja desde el año 2001, su aportación en el ámbito
específico de la salud se enmarca en el objetivo de asumir sectorialmente las
responsabilidades que correspondan (administración pública, justicia,
representantes políticos, educación, salud, bienestar social, MMCC y
organizaciones sociales).
9. Auxiliares del Buen Pastor “VILLA TERESITA”
373
Esta entidad, desde su objetivo general en el marco de la prostitución de
“solidarizarse con la mujer marginada y prostituida para liberarla y dignificarla
como persona” desarrollan las siguientes actividades:
•
Trabajo de calle en zonas de prostitución.
•
Centros de acogida permanente y atención psicosocial.
•
Casa Hogar para mujeres que inician su proceso de reinserción.
•
Acompañamiento y seguimiento a personas presas y hospitalizadas
que provienen del contexto de prostitución.
•
Prevención, sensibilización y denuncia.
•
Cooperación y coordinación, a nivel nacional e internacional con
Entidades que acogen a las personas prostituidas.
El trabajo realizado hasta el momento dispone dos ámbitos donde se
desarrolla de alguna medida la dimensión socio-sanitaria. En primer lugar, el
Proyecto de Calle, iniciado desde el año 2003, consiste en la salida para el
conocimiento en profundidad del mundo donde se desarrolla esta actividad
para establecer relaciones de mutuo conocimiento, informando y derivando a
los recursos existentes. Por otro lado, el Programa de Inserción/Reinserción,
iniciado en el año 2005, mediante el cual se pretende facilitar ayuda psicológica,
conseguir apoyo económico y ayudar a administrar un presupuesto, facilitar acceso a la
vivienda, elaborar un proyecto de inserción profesional y social, manteniendo la relación
con la mujer tanto tiempo como sea necesario, en este proceso que es largo.
Para el desarrollo de estas líneas de actuación se cuenta con dos miembros de
la Asociación “Villa Teresita” y 21 personas voluntarias que colaboran con la
Asociación.
Familias monoparentales
El Ayuntamiento de Pamplona, en su partida presupuestaria,
correspondiente al área de la mujer, lleva a cabo dos Programas: Mujeres
gestantes y DUO (Date una oportunidad). Es el primero de ellos donde el
vínculo con el espacio sanitario puede ser establecido debido a la población
objeto del programa. Dicho programa responde a las necesidades de mujeres
solas que se encuentran al final de la gestación y/o fueron madres
recientemente y la/el menor tiene menos de cuatro meses. A estas mujeres se
presta apoyo de alojamiento e intervención socio educativa hasta que están en
situación de poder abandonar el recurso. Inicialmente se estableció un tiempo
máximo de estancia de seis meses, pero dichos procesos suelen alargase en el
tiempo, puesto que las situaciones suelen ser complejas y de difícil solución
(mujeres recién dadas a luz, sin papeles, con un acceso al trabajo complicado,
374
sin posibilidad de opción a plazas en guarderías y con una red social debilitada
o inexistente).
De igual forma, cabría incorporar el Servicio de Atención a la Mujer del
Ayuntamiento de Pamplona. A través de éste, además de gestionar los
programas mencionados anteriormente, se ofrece asesoramiento y apoyo
jurídico, psicológico y social a mujeres que se encuentran en situaciones de
violencia doméstica, agresiones sexuales, problemáticas derivadas de divorcios,
separaciones, rupturas de pareja, familias monoparentales, etcétera.
Por último, habría que apuntar que existen una serie de recursos tanto
públicos como privados que además de los servicios que ofrecen a estas
personas (residencia, apoyo formativo, etcétera) también suministran apoyo
psicológico. Entre estos recursos se podrían señalar las Áreas de la Mujer e
Igualdad de los diferentes ayuntamientos navarros, la casa de acogida para las
mujeres maltratadas, Centro de Atención integral de la Mujer (Tudela) y piso de
Cruz Roja también en Tudela.
Adolescentes y jóvenes
Los jóvenes en situaciones de vulnerabilidad, insertos en procesos de
exclusión social que tienen distintos problemas de salud tienen contacto con el
sistema de protección como el resto de la población a través de los distintos
Centros de Salud y los servicios especializados. Sin embargo hay dos ámbitos
más directamente relacionados con los jóvenes en procesos de exclusión como
son el Plan Foral de prevención de las drogodependencias y la salud mental
infanto– juvenil.
1. Las drogodependencias y los jóvenes
En términos generales, se puede señalar que los consumos se mantienen.
Algunos han sufrido una disminución significativa y otros como el alcohol y la
cocaína continúan aumentado. En este sentido, también han cambiado los
modos y la percepción de los jóvenes ante estas sustancias: la normalización y la
experiencia histórica de la anterior generación no se encuentran en las
generaciones actuales. Las drogas son un problema asociado a otros, pero hoy
por hoy no tienen la relevancia y la capacidad destructiva de importantes
sectores juveniles que tuvieron en los años 70, 80 y 90. Incluso se puede llegar a
afirmar que el consumo en la mayoría de los jóvenes ha adquirido cierto valor
de inclusión social por su asociación a ocio, amistad y diversión lo que lleva a
concentrar este consumo durante los fines de semana y momentos festivos.
Atendiendo a las cifras, en los Centros de Salud Mental de Navarra en el
año 2007 solo atendieron a cuatro jóvenes de 12 a 16 años y a doce de 16 a 18
años con trastornos por consumo de drogas.
375
Por tanto, el vínculo entre droga y exclusión social en los jóvenes tiene
mucho más que ver con la entrada de los adolescentes en las redes de compra y
venta de las sustancias. Participar en el “trapicheo” está asociado a dinero fácil,
mayor consumo, abandono escolar, violencia, problemas familiares, etcétera. Es
decir, un proceso de acumulación de problemáticas que, frecuentemente, tiene
como final de una etapa la justicia y con la mayoría de edad: la cárcel. Sobre este
grupo de jóvenes (todavía sin investigar) se puede señalar lo que la encuesta
sobre drogas que está explotando el Plan Foral de Prevención de las
drogodependencias indica: el 5% de los jóvenes han vendido drogas y un 1%
eran menores de 16 años.
2. La salud mental infanto – juvenil
Durante el año 2007 los centros de salud mental y el Hospital de Día
infanto – juvenil de Navarra atendieron a 1327 pacientes. El 24,6% tenían
trastornos de conducta, 15% trastornos V61, 13% trastornos de ansiedad, 4,5%
autismo, 4,1% trastornos alimentarios y 3,2 trastornos afectivos. Los datos son
los siguientes:
Tabla 138: Trastornos salud mental en adolescentes por edades atendidos en el 2007
16 – 18
Nº
18,2%
12,8%
16,2%
10,8
TRASTORNOS
Conducta
V
Ansiedad
Adaptativos
EDAD
años
TRASTORNOS
Alimentarios
Consumo drogas
Afectivos
Nº
10,8%
4,6%
4,6%
12 – 16 años
TRASTORNOS
Nº
Conducta
25,77%
V
18,7%
Ansiedad
11,4%
Destaca el importante aumento de pacientes adolescentes con trastornos
conductuales atendidos por los servicios de salud mental. Estos trastornos son
los más comunes en adolescentes en situaciones vulnerables:
Gráfico 34: Aumento de los trastornos conductuales en la población adolescente en Navarra
Trastornos conductuales adolescentes Navarra
700
600
500
400
300
200
100
0
Pacientes
2002
2003
2004
2005
2006
años
61 Trastornos V: Son trastornos asociados a problemas sociales, familiares, biográficos … que en
principio no son patologías psiquiátricas pero pueden generar situaciones de desajuste mental en las
personas.
376
Entre los puntos débiles del sistema de salud mental Infanto – Juvenil de
Navarra se señalan las siguientes aportaciones de los profesionales de los
distintos sistemas de protección social:
•
Necesidad de centros de día específicos para adolescentes en las
distintas zonas de Navarra atendiendo el crecimiento de la
problemática y los trastornos existentes.
•
Faltan recursos socioeducativos de apoyo a las familias de
adolescentes en situaciones de problemas y trastornos de salud
mental.
•
La inexistencia de un programa de prevención que desde los niveles
comunitarios trabaje con los adolescentes y sus familias y tenga
capacidad de detección temprana de los problemas y trastornos de
salud mental. Un programa que trabaje educación sanitaria con las
familias inmigrantes con hijos e hijas con problemas y trastornos de
salud mental.
•
Falta de un desarrollo de planes de incorporación sociolaboral de los
jóvenes con problemas y trastornos de salud mental.
•
Refuerzo de la atención a niños, niñas y adolescentes en los Centros de
Salud Mental.
•
Apoyo psicosocial a las familias adoptantes y con hijos e hijas con
retraso mental
Personas mayores
El I Plan Gerontológico de Navarra (1997-2000), actualmente prorrogado,
pretendía crear un modelo de acción social para la tercera edad, donde todas las
personas que pudieran ser así consideradas tendrían derecho a acceder, en
condiciones de igualdad, a las prestaciones sociales, de conformidad con las
limitaciones que se establecieran reglamentariamente. Sin embargo, en él no se
hace una mención explícita a las personas en situación de exclusión social.
Por otro lado, el “Plan de Apoyo a la Familia” (2001) recoge las medidas de
atención destinadas a las personas mayores a través de diversos programas y
prestaciones y del desarrollo de servicios y ayudas específicas al amparo del
Plan Gerontológico. Además, contemplaba programas específicos para abordar
las necesidades detectadas en torno al envejecimiento y las familias que
atienden a personas mayores dependientes.
La revisión de estos planes confirma que las referencias a las personas
mayores en situación de exclusión son muy limitadas. Así, aunque se reconoce
377
que se están produciendo cambios profundos en las estructuras y tipologías
familiares, en la extensión de las redes sociales de apoyo o en los valores
sociales, entre otros, que generan nuevas situaciones y necesidades para las
personas mayores. Ello implica la necesidad de abrir debates sobre los riesgos
de vulnerabilidad y riesgos de exclusión a los que se ven sometidas las personas
mayores, máxime cuando nos hallamos ante un grupo de población en creciente
aumento y heterogeneidad, donde muchas veces las propias características de
las personas mayores hacen que se conviertan en factores determinantes de su
situación de inclusión/exclusión.
Junto a los servicios y prestaciones incluidas en la Cartera de Servicios
Sociales de Navarra destinados a personas en situación de dependencia y de los
recursos de atención primaria de salud y de servicios sociales, a continuación se
presenta el listado de los principales recursos sanitarios especializados:
Recursos especializados en salud: Hospital de Navarra, Hospital Virgen del
Camino, Hospital García Orcoyen de Estella, Clínica Ubarmin, Hospital Reina
Sofía de Tudela, Clínica Universitaria de Navarra (concertado), Clínica
Arcángel San Miguel (concertado), Hospital San Juan de Dios (concertado) y
Clínica San Fermín (concertado).
Recursos en salud mental: Centros de Salud mental (Tudela, Estella, Tafalla,
Burlada y Casco Viejo, Milagrosa, Ermitagaña, San Juan y Rochapea en
Pamplona), Hospitales de Día en el Hospital de Navarra en Pamplona y en el
Hospital Reina Sofía en Tudela.
-
Centro de Día psicogeriátrico: Centro Psicogeriátrico San Francisco
Javier, Fundación Argibide (concertado).
-
Residencias asistidas para enfermos mentales: Clínica Psiquiátrica
Padre Menni (Concertado) y Centro Hospitalario Benito Menni
(Concertado).
-
Unidad de Hospitalización psiquiátrica: Unidad de Hospitalización
Psiquiátrica del Hospital de Navarra, UHP Media Estancia Padre
Menni (concertado) y Centro Psicogeriátrico Josefina Arregui
(concertado).
Por último, cabría añadir que en septiembre del año 2008 se han
incorporado al espacio de psicogeriatría 30 plazas más en la localidad de
Lumbier.
Personas con problemas mentales graves, drogodependencia y discapacidades
1. Situación de los centros y programas (personas con trastornos
mentales graves)
RED SANITARIA DE SALUD MENTAL
378
Centros de Salud Mental: Existen nueve centros en Navarra, distribuidos
por sectores y zonas básicas de salud. Cinco de estos centros se encuentran en
Pamplona, mientras que el resto están ubicados en las localidades de Burlada,
Estella, Tafalla y Tudela. Durante el año 2.005 fueron atendidas 18.071 personas
en los nueve centros de salud mental de Navarra (6.393 de ellas diagnosticadas
como trastorno mental grave).
Hospitales de Día: Existen dos hospitales de día en Pamplona que atienden a
población de toda Navarra. Cada uno de ellos dispone de 20 plazas. En Tudela
existe un servicio de día ubicado en el centro de salud mental, que da cobertura
a los pacientes de esa zona. Dispone de 10 plazas. Nº. Total de plazas: 50.
Unidad de Rehabilitación: Existe una unidad en Pamplona que da cobertura
a toda Navarra. Fundamentalmente se trabajan objetivos de rehabilitación
psicosocial, aunque también cuenta con personal sanitario. Dispone de 34
plazas de hospitalización parcial y 16 plazas de hospitalización total (en gran
parte dirigidas a pacientes de otras zonas de Navarra que tengan dificultades
de transporte). Nº. Total de plazas: 50.
Unidades de Hospitalización Psiquiátrica (UHP): Existen dos unidades
ubicadas ambas en Pamplona, una dependiente del Hospital de Navarra y la
otra del Hospital Virgen del Camino. Cada una de estas unidades dispone de 27
plazas. Nº. Total de plazas: 54.
Unidad de Media Estancia (UME): Existe una unidad gestionada por la
Clínica Padre Menni de Pamplona. Dispone de 22 plazas.
RED SOCIAL Y SOCIOSANITARIA
Área de Rehabilitación Psicosocial específica.
Centros de Rehabilitación Psicosocial (CRPS): Son centros financiados por
el Departamento de Asuntos Sociales pero gestionados por diversas entidades.
Actualmente están en funcionamiento cuatro centros en Pamplona, Estella y
Tudela, gestionados por Avanvida, y Elizondo, gestionado por el Centro
Hospitalario Benito Menni. En cada uno de los centros se ponen en marcha dos
servicios: CRPS y centro de día (este segundo para las personas con un mayor
grado de deterioro psicosocial). Cada uno de los centros dispone de 65 plazas
máximas, salvo el de Elizondo, que dispone de 35. Nª. Total de plazas: 230. En
la cartera de servicios del Departamento de Asuntos Sociales aparece el servicio
de CRPS como una prestación garantizada para personas con un grado de
minusvalía igual o superior al 33%. El servicio de centro de día aparece como
una prestación garantizada para personas con gran dependencia (niveles 1 o 2)
o dependencia severa (nivel 2), siendo no garantizada para personas con un
grado de minusvalía igual o superior al 33%
Otros servicios y dispositivos.
379
Prestaciones económicas: Existen diversas prestaciones económicas dirigidas
a personas que tengan certificada su discapacidad (no sólo por enfermedad
mental):
•
Subsidios derivados de la LISMI: Es una prestación que paga el
Estado, pero que el Departamento de Asuntos Sociales se encarga de
gestionar y revisar. Esta prestación está en proceso de desaparición.
Sus destinatarias son personas con una certificación de discapacidad
igual o superior al 33%, que no tengan derecho a las prestaciones de la
Seguridad Social y que no desarrollen una actividad laboral. A fecha
31 de diciembre de 2.006 había 396 expedientes activos.
•
Pensiones no contributivas por invalidez: Es una pensión de la
Seguridad Social pero gestionada por Navarra. Está dirigida a
personas con una certificación de discapacidad igual o superior al
65%, que no reciban pensiones contributivas y cuyos ingresos no
superen el tope establecido. A 31 de diciembre de 2.006 había 1.011
expedientes activos.
•
Ayudas económicas periódicas para personas con discapacidad
superior al 33% e inferior al 65%62. Su objetivo es garantizar ingresos
mínimos a personas con discapacidad cuyos ingresos sean inferiores a
la pensión no contributiva de invalidez. Las personas usuarias deben
participar en centros ocupacionales o de día. A 31 de diciembre de
2.066 había 112 expedientes activos.
También existen otras ayudas económicas dirigidas a personas en situación
de exclusión social (no sólo por enfermedad mental). En la cartera de servicios
del Departamento de Asuntos Sociales aparecen como una prestación
garantizada:
•
Ayudas de apoyo a la integración familiar y social. Pretenden evitar el
internamiento de personas en centros, cuando la causa del mismo
radique en la falta de recursos económicos y residenciales suficientes.
El número de personas beneficiarias de estas ayudas fue de 39 en el
año 2.006.
•
Ayudas extraordinarias de inclusión social. Van destinadas a prevenir
situaciones de marginación. Fundamentalmente consiste en ayudas
para hacer frente a gastos extraordinarios de mantenimiento y
equipamiento de la vivienda habitual. Durante el año 2.006 fueron 377
las unidades familiares que recibieron esta ayuda.
•
Renta Básica. Es una prestación económica periódica destinada a los
hogares que carezcan de recursos económicos para cubrir sus
necesidades básicas.
62 También denominada renta básica para personas con discapacidad.
380
Fundación Navarra para la Tutela de Personas Adultas: 135 personas con
trastorno mental en tutela/curatela
Tabla 139. RESUMEN NÚMERO PERSONAS ATENDIDAS EN LOS PRINCIPALES DISPOSITIVOS DE
ATENCIÓN A PERSONAS CON TRASTORNO MENTAL GRAVE
Área de
rehabilitación
psicosocial
Área residencial
Área laboral
Área comunitaria
Tutela
172
183
11863
135
230
En esta ocasión, la disponibilidad de datos permite comparar las plazas
existentes con las consideradas mínimas y óptimas. Para ello son utilizadas las
estimaciones realizadas por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales
(2.003)64:
Tabla 140. Comparar plazas mínimas
Plazas mínimas
Plazas óptimas
Plazas existentes
Rehabilitación psicosocial
120
300
230
Centros de día y actividades
ocupacionales
120
300
147
Centros de rehabilitación
laboral/talleres
protegidos/apoyo al empleo
normalizado
90
180
36
Diferentes dispositivos en el
área residencial
630
1080
172
Como puede observarse, las carencias se centran en el área residencial y en
empleo, mientras que en rehabilitación psicosocial y actividad ocupacional se
han superado las plazas mínimas pero aún no se ha alcanzado el umbral
óptimo.
2. SITUACIÓN
DE
(Drogodependencia)
LOS
CENTROS
Y
PROGRAMAS
RED DE CAPTACIÓN, DESINTOXICACIÓN Y REHABILITACIÓN
Programas de captación y motivación: La Comisión Ciudadana Anti-SIDA
desarrolla entre sus actividades un servicio de intercambio de jeringuillas y
reparto de preservativos. Además, de forma periódica y en colaboración con el
Instituto de Salud Pública realiza talleres de educación sanitaria dirigidos a
personas drogodependientes. Como se señalara anteriormente, la asociación
63 Únicamente se refiere a las personas con las que ha intervenido los equipos de intervención
sociocomunitaria gestionados por ANASAPS. No se dispone del dato de personas que han utilizado el
programa de ocio y tiempo libre de ANASAPS.
64
Estas tienen su plasmación en un manual donde se aporta la ratio de plaza mínima y óptima por
100.000 habitantes. Para obtener los datos de Navarra se han utilizado los datos de población reflejados
por el INE a fecha 1 de enero de 2007, es decir, 605.876 habitantes.
381
Lantxotegui gestiona el Programa de educación de calle del Ayuntamiento de
Pamplona donde participan dos profesionales de la educación social y donde se
trabaja la educación, la motivación y el acompañamiento social con personas sin
hogar.
Centros ambulatarios: Uno de los tres programas que desarrolla cada centro
de salud mental de Navarra es el de drogodependencias. Existen nueve centros
en Navarra, distribuidos por sectores y zonas básicas de salud. Sin embargo, al
contrario de lo que planteaba el primer Plan de Salud Mental de Navarra, no se
han creado subequipos para atender este programa. Cinco de estos centros se
encuentran en Pamplona, mientras que el resto están ubicados en Burlada,
Estella, Tafalla y Pamplona. En el año 2.006 fueron atendidas 1.855 personas con
una media de consultas por paciente y año de 6,4 (4,9 en el caso de pacientes
consumidores de opiáceos)65. Existen otros dos centros que ofrecen atención
ambulatoria de mayor intensidad. En primer lugar, el Centro de Día Zuria
(dependiente del Servicio Navarro de Salud pero gestionado por la asociación
Oasis) cuenta con un Programa Ambulatorio Intensivo. En el año 2.006 fueron
atendidas 50 personas en este centro. En segundo lugar, la Fundación Proyecto
Hombre cuenta con un Centro de Día denominado Aldatu donde varias de las
plazas están concertadas con el Plan Foral sobre Drogas. En el año 2.006 fueron
atendidas 289 personas. Las plazas concertadas son 24.
RED DE INCORPORACIÓN SOCIAL
Área formativo-laboral: Las comunidades terapéuticas y el Centro de Día
Zuria ofrecen formación reglada a su población usuaria: 199 personas en el año
2.006. Las comunidades terapéuticas, el Centro de Día Zuria y la Fundación
Gaztelan trabajaron la preformación laboral con 120 personas en el año 2.006.
Durante el año 2.006 fueron 34 las personas que participaron en el empleo social
protegido y en el programa de inserción laboral en empresas.
Área residencial: No existe ningún servicio de este tipo en Navarra.
Área relacional y de ocio/tiempo libre: Las comunidades terapéuticas y los
centros de día trabajan este área durante el tratamiento, pero tras el alta existen
dificultades para continuar esta labor.
Área de prestaciones económicas: Son las ya señaladas ayudas económicas
dirigidas a personas en situación de exclusión social. Cabe añadir que las
personas con diagnóstico dual también podrían beneficiarse de las prestaciones
económicas por discapacidad debida a trastorno mental (en el caso de contar
con certificado de minusvalía).
65
Memoria Plan Foral sobre Drogas del año 2.006.
382
Tabla 141. RESUMEN NÚMERO PERSONAS ATENDIDAS EN LOS PRINCIPALES DISPOSITIVOS DE
ATENCIÓN A DROGODEPENDIENTES
Tratamiento ambulatorio
intensivo
397
Tratamiento en comunidad
terapéutica
Dispensación de metadona66
217
700
3. Situación de los centros y programas (Discapacidad)
ÁREA LABORAL
Orientación y apoyo al empleo: COCEMFE Navarra cuenta con un Servicio
de Integración Laboral (SIL) en su sede de Pamplona y otro en la sede de
Tudela. El objetivo acercar a las empresas el “mundo de la discapacidad” y los
trabajadores desempleados a las oportunidades de empleo. En general, todas
las entidades que trabajan en el ámbito de la discapacidad ofrecen servicios de
orientación y apoyo al empleo más o menos estructurados.
Centro ocupacional: Las entidades que gestionan centros ocupacionales en
Navarra son las siguientes: ANFAS (TASUBINSA), ASPACE (Uxane), Okile y
Fundación Ciganda Ferrer. El total plazas son 746.
Centro especial de empleo: Las entidades que gestionan centros especiales
de empleo en Navarra son ANFAS (TASUBINSA), ASPACE, ADISCO,
AMIMET, Fundación Bidean, DYA, FEVIMAX, GUPOST, NASERMO,
TELIZSA, DAIA, Asociación Tele-Taxi y Asociación Navarra Sin Fronteras
(Albernia). Estos centros dan empleo aproximadamente a 1.200 trabajadores y
trabajadoras.
Enclaves laborales: La Fundación ASPACE para el empleo y Tasubinsa
cuentan con varias experiencias recientes de este tipo de estrategias para la
inserción en empresas normalizadas.
Empleo con apoyo: En este año la Fundación ASPACE para el empleo ha
iniciado un programa para fomentar el empleo con apoyo de diferentes
empresas.
ÁREA ASISTENCIAL
Centros de día: Existen 6 centros en Pamplona y Comarca, 1 en Estella, 1 en
Bera y otro en Tudela. El número total de plazas es de 234. En la cartera de
servicios del Departamento de Asuntos Sociales aparece como una prestación
garantizada para personas con gran dependencia (niveles 1 o 2) o dependencia
severa (nivel 2). Para las personas con un grado de minusvalía igual o superior
al 33% aparece como una prestación no garantizada.
Ayuda a domicilio: En el año 2.006 se concedieron ayudas económicas a 137
hogares, de forma que se pudo atender a 228 personas.
66
Número aproximado.
383
ÁREA RESIDENCIAL
Residencias (menores 65 años): El número de plazas en centros públicos es
de 80, mientras que en centros concertados asciende hasta las 376. Durante el
año 2.006 fueron subvencionadas 68 plazas en residencias de Navarra y 49 en
otras comunidades autónomas. También existe una residencia específica para
personas enfermas de SIDA o seropositivas al VIH que presenten secuelas
graves y carezcan de apoyo familiar o recursos sociales. El número de plazas es
de 11. El número total de plazas residenciales es de 584. En la cartera de
servicios del Departamento de Asuntos Sociales aparece como una prestación
garantizada para personas con discapacidad y grave conflicto familiar y/o
ausencia de soporte familiar adecuado, siendo no garantizada para personas
con un grado de minusvalía igual o superior al 33%. En el caso de personas
dependientes, es una prestación garantizada en gran dependencia (niveles 1 o
2) o dependencia severa (nivel 2). También aparece como prestación
garantizada el ingreso temporal para personas con grave conflicto familiar y/o
ausencia de soporte familiar adecuado, siendo no garantizada para personas
con un grado de minusvalía igual o superior al 33%. En el caso de la estancia
nocturna, la cartera de servicios lo contempla como prestación garantizada en
gran dependencia (niveles 1 o 2) o dependencia severa (nivel 2) y como no
garantizada para personas con un grado de minusvalía igual o superior al 33%.
Pisos Tutelados y/o Funcionales: El número de plazas en centro público es
de 11, mientras que en centros concertados asciende hasta 52. Durante el año
2.006 fueron subvencionadas 16 plazas en pisos de Navarra. Número total de
plazas en pisos: 79. En la cartera de servicios del Departamento de Asuntos
Sociales aparece como una prestación garantizada para personas con un grado
de minusvalía igual o superior al 55% y como no garantizada personas con
grado de minusvalía igual o superior al 33%.Patronas protegidas: Se trata de
una ayuda económica que el Departamento de Asuntos Sociales concede para el
alojamiento en pensiones o habitaciones alquiladas. No existe ningún sistema
estructurado para la supervisión y el acompañamiento a las personas que
utilizan el servicio de patronas protegidas. En este sentido se señala que este
recurso puede ser válido para aquellas personas con enfermedades mentales
que tienen un seguimiento adecuado y no requieren de mayores controles. Sin
embargo, se subraya que no debe ser un recurso a utilizar como solución a las
carencias de plazas residenciales. El número de personas con discapacidad que
recibió este tipo de ayuda en el año 2.006 fue de 49.Por último, cabría añadir
que en un período de dos años se van a realizar tres residencias/hogar en
Navarra. Dos de ellas en la Cuenca de Pamplona (Sarriguren y Txantrea) y otra
en Tudela. La ubicada en Sarriguren será la Residencia Félix Garrido y se
encuentra actualmente en construcción.
ÁREA DE PARTICIPACIÓN SOCIAL
384
Programa de ocio y tiempo libre: En general, todas las entidades que
trabajan en el ámbito de la discapacidad ofrecen servicios y organizan
actividades de ocio y tiempo libre.
Programa de sensibilización y divulgación: Lo mismo podemos señalar en
el caso de la sensibilización y divulgación en torno a la discapacidad.
Asistente personal: En la cartera de servicios del Departamento de Asuntos
Sociales aparece como una prestación garantizada para personas con gran
dependencia (niveles 1 o 2) o dependencia severa (nivel 2) que tengan un
trabajo remunerado o que estén participando en algún tipo de enseñanza
reglada.
OTROS SERVICIOS Y DISPOSITIVOS
Fundación Navarra para la Tutela de Personas Adultas: Además de las 135
personas con trastorno mental que se encuentran en tutela o curatela, hay otras
44 personas en tutela/curatela con discapacidad intelectual, además de otras
100 personas mayores de 65 años con discapacidad intelectual/física o con
enfermedad mental/demencias67.
Tabla 142. RESUMEN NÚMERO PERSONAS ATENDIDAS EN LAS PRINCIPALES ÁREAS DE
ATENCIÓN A PERSONAS CON DISCAPACIDAD
Área laboral
1.946
Área asistencial
Área residencial
462
712
Población reclusa
En la prisión de Pamplona el Servicio de Asistencia Sanitaria está integrado
por un Jefe de Servicio Médico y dos médicos, cuatro DUE y un Farmacéutico.
También hay servicios de un Odontólogo y, últimamente, existe un
administrativo a media jornada. Del mismo modo, actualmente se encuentra
vacante una plaza laboral de auxiliar de enfermería.
La DGIP posee convenios o acuerdos de colaboración con el Gobierno de
Navarra para la Asistencia Especializada Ambulatoria y Hospitalaria, para la
Atención de Salud Mental, para las Prestaciones Farmacéuticas y para la
incorporación del Servicio de Asistencia Sanitaria en la Red de Atención
Primaria del Servicio Navarro de Salud. A ello se suman acuerdos de
colaboración para el Programa de intervención con drogodependientes en
Prisión del Centro de Día Zuria, el Programa de Mantenimiento con Opiáceos
(PMO), y el Programa de Intercambio de Jeringuillas (PIJ). Igualmente, personal
del Centro de Día Zuria y de la Asociación SARE (ambos concertados con el
67
Memoria Fundación para la Tutela de las Personas Adultas (año 2.007)
385
Gobierno de Navarra) colaboran habitualmente en programas de este ámbito
sanitario.
El Servicio de Asistencia Sanitaria funciona a semejanza de un centro de
Atención Primaria realizando un reconocimiento a toda persona que ingresa en
el Centro Penitenciario, en las primeras 24 horas de ingreso y atendiendo la
demanda de la población reclusa caracterizada por un alto índice de rotación y
un elevado índice de afectación de problemas de salud y consumos
problemáticos de alcohol y drogas. Además, realiza derivaciones hacia la
Atención Especializada (una media diaria de 4-5 interconsultas); realiza la
prestación farmacéutica y desarrolla una intensa actividad burocrática de
elaboración de informes, a petición tanto de la Autoridad Judicial como de la
Administración Penitenciaria.
1. RELACIÓN DE PROGRAMAS Y ACTIVIDADES
Programas preventivos
El Servicio de Asistencia Sanitaria del Centro Penitenciario desarrolla de
forma estable un programa de vacunaciones, otro de Prevención y control de
Hepatitis transmisibles, el de Prevención y control de la Infección VIH, y el de
Prevención y control de la Tuberculosis. Todos ellos son desarrollados por el
personal propio del centro y dirigidos a todo el colectivo preso.
El Programa de Vacunaciones, financiado en los costes materiales por el
Gobierno de Navarra, tiene por objetivo la vacunación de Hepatitis B,
Antitetánica, Antineumocócica, y Antigripal.
El programa de Prevención y control de Hepatitis transmisibles consiste en la
detención de casos, (prevención de Hepatitis B –vacunaciones-), y seguimiento
y control de casos HBV-HCV, en coordinación con Digestivo.
El programa de Prevención y control de infección VIH consiste en la
detección de casos, seguimiento y control. Se coordina con SEI.
Por último, el programa de Prevención y control de Tuberculosis consiste en
la realización del screening TBC, detección precoz de casos, profilaxis y
tratamiento.
Programas de Reducción de Riesgos y de Educación para la Salud
El Programa de Mantenimiento con Opiáceos es un programa estable financiado
en los costes de la metadona por el Gobierno de Navarra y llevado a cabo por el
personal del propio Centro Penitenciario. De él se benefician todos los
consumidores de opiáceo. El objeto es reducir los de las personas
consumidoras, la estabilización e individualización del tratamiento. Funciona
todos los días (24 horas). Está coordinado con los Centros de Salud Mental y
otros Centros Dispensadores.
386
El Programa de Intercambio de Jeringuillas es también un programa estable,
financiado por el Gobierno de Navarra. La gestión la realizan tanto el personal
propio del Centro como otro personal de la ONG SARE. Las personas
beneficiarias son aquellas consumidoras en activo de sustancias vía parenteral.
Los objetivos son disminuir riesgos de contagio de enfermedades transmisibles,
mejorar las prácticas de consumo, la educación para la salud, etc. Su
funcionamiento se extiende a los 7 días de la semana; durante 2 horas al día en
la gestión de la ONG, y a cualquier hora en la gestión del personal propio del
Centro.
El Programa de Educación para la Salud lo financia en parte el Gobierno de
Navarra mediante subvención a la ONG SARE. Es el personal de ésta quien lo
lleva a cabo junto con el personal propio del Centro Penitenciario. Está dirigido
a todas las personas presas, y su objetivo es la mejora del conocimiento,
habilidades y prácticas en distintos ámbitos relacionados con la salud e higiene.
Las sesiones individuales de EPS se hacen de forma estable en el Servicio de
Asistencia Sanitaria. Los cursos y talleres, por lo general de 6 días a 2 horas/día
cada uno, son más variables.
El Programa de Formación de Mediadores en Salud también lo financia en parte
el Gobierno de Navarra a través de la subvención a la misma ONG SARE. Ésta
contrata al personal que lo lleva a cabo. Este programa está en relación con el
Programa de Educación para la Salud, y consiste en un curso de duración limitada
cuyo objetivo es formar y capacitar internos como mediadores de salud, para
difundir y promover mensajes preventivos respecto al VIH. El programa tiene
como objetivo la reducción de riesgos y daños y la prevención del VIH/SIDA.
Aunque ya se ha desarrollado alguna otra vez, actualmente está en preparación.
Este programa, como se señalaba anteriormente, tropieza con la alta rotación de
los presos y presas.
Programas de Atención a grupos específicos
El GAD, Grupo de Atención a Drogodependientes es un programa estable
integrado por profesionales del Centro Penitenciario y del Centro de Día
ZURIA (Programa de Intervención en Prisión). La participación del Centro de
Día ZURIA en el GAD está financiada por el Gobierno de Navarra mediante el
concierto con la Entidad, y se desarrollo por el personal del propio Centro de
Día ZURIA, destinado en la Prisión a tiempo parcial. El programa se dirige a
todas las personas consumidoras del Centro Penitenciario. Su objetivo es
prestar información, motivación y seguimiento, y el abordaje de problemas de
uso, abuso o dependencia de sustancias. La presencia del Centro ZURIA en la
Prisión tiene lugar 2 días/semana, durante 2-3 horas/día.
El Programa de Atención Integral al Enfermo Mental es un programa estable que
lo financia la Administración Central y es desarrollado por personal del propio
Centro Penitenciario. Se dirige a personas internas con enfermedad mental y, en
387
su Fase I, tiene como objetivos la Detección y Tratamiento de la misma (Área
Clínica). La Fase II, Rehabilitación (Evaluación de Habilidades y
discapacidades, Actividades Rehabilitadoras) y la Fase III, Reincorporación
Social, no se han implementado o concertado todavía. No obstante, actualmente
se desarrollan actividades rehabilitadoras por el personal del Servicio de
Asistencia Sanitaria y, además, se mantiene una colaboración estable con
asociaciones de familiares de EM.
Por último, los Programas de Atención Específica a Patologías Crónicas y Mujer
donde se incluye la atención protocolizada de las personas afectadas por
Diabetes, HTA, Cardiopatías… También el programa específico de Mujer.
2. VALORACIONES
La prisión de Pamplona no dispone de instalaciones adecuadas de
enfermería, ni es posible solucionar esta carencia en la actual prisión a un coste
razonable. También representa una carencia muy importante la falta de dos
Unidades de Custodia Hospitalaria, General y Psiquiátrica.
El Equipo Sanitario está adecuadamente dotado de personal médico y de
enfermería pero hay una falta de personal auxiliar sanitario y de un/a
psicólogo/a clínico (aunque esta función es compensada en buena parte con la
actuación del equipo de profesionales del Centro de Día ZURIA).
La atención a la demanda y los programas que desarrollan el Equipo
Sanitario del Centro Penitenciario, y la colaboración que prestan el Gobierno de
Navarra y alguna ONG, parece que deben calificarse de satisfactorias. No
obstante algunos programas deben ser mejorados o intensificados. Del mismo
modo, debiera existir mayor colaboración institucional.
Los consumos problemáticos de drogas y/o alcohol en la prisión es uno de
los problemas de salud que requiere mayor atención. Más de la mitad del
colectivo preso tiene estos consumos problemáticos y algo más de un tercio no
acceden a ningún tratamiento. De igual forma, del colectivo que abandonó la
prisión en 2007, el 70% tenía consumos problemáticos de drogas y/o alcohol, y
también más de la mitad de ese grupo no había recibido ningún tratamiento en
prisión.
Aunque el grupo en prisión preventiva, por su estancia más breve en prisión,
atempera la apariencia de las cifras de drogodependientes sin tratamiento, y la
libertad de aceptar un tratamiento deba garantizarse, parece una necesidad la
coordinación de los diversos programas que inciden en este colectivo a fin de
trabajar más la motivación hacia el tratamiento. Esta motivación es clave para el
éxito de su tratamiento en las Comunidades Terapéuticas.
El número de personas con enfermedad mental de la prisión de Pamplona
ofrece índices similares a los que fuentes oficiales dan para el conjunto de
prisiones de España, y ello no deja de ser expresión del inadecuado tratamiento
388
que la sociedad está dando a la enfermedad mental o, si se prefiere, de la falta
de compromiso del Sistema Nacional de Salud con la misma. A pesar de que la
prisión, por su contexto especialmente deshumanizador, no es lugar idóneo
para el tratamiento, muchas personas se ven abocadas a la cárcel, bien en
prisión preventiva, bien cumpliendo condena. Sin embargo, para un buen
número de ellas el lugar adecuado de control y tratamiento sería la inexistente
Unidad de Custodia Hospitalaria Psiquiátrica.
Además de lo que el Programa de Atención Integral al Enfermo Mental
posibilita trabajar en el interior de la prisión con las personas con enfermedad
mental, cierto número de éstas son tratadas en el Centro de Salud Mental donde
está ubicado el Centro penitenciario y, en algunos casos, en su propio Centro de
referencia. Esta estrategia tiene su lado positivo por la normalización de la
intervención que implica. Aparentemente las personas presas tienen las mismas
oportunidades de atención que el resto de la ciudadanía y la reciben también
con las mismas limitaciones que todos (por la ya conocida limitación de
recursos de la Red de Salud Mental). Sin embargo, las dificultades añadidas que
los requerimientos de la seguridad implican para ese acceso normalizado a los
Centros de Salud Mental hacen que ese acceso no sea igual para todas las
personas presas necesitadas de tratamiento.
Actualmente, en algunas prisiones se va implantando la figura del Psiquiatra
Consultor. Ésta parece una figura adecuada si está perfectamente coordinada
con el Equipo Médico y Sanitario del Centro Penitenciario y también con la Red
de Salud Mental de la Comunidad. Para ello, la mejor manera de coordinarse es
que uno y otros, Psiquiatra Consultor y Equipo Médico-Sanitario de la Prisión
se integren realmente en las respectivas redes de la Comunidad. Otras opciones,
como la contratación de un Psiquiatra por el Centro Penitenciario que la DGIP
permitiría, no parecen solventar adecuadamente las actuales limitaciones en la
atención psiquiátrica de la enfermedad mental en el Centro Penitenciario.
Además, la instauración de la figura del Psiquiatra Consultor por parte de la
Red Comunitaria de Salud Mental ayudaría a la desmedicalización
penitenciaria que hoy reclaman buena parte de profesionales sanitarios de las
prisiones. La presencia del Jefe de Servicio en el Consejo de Gobierno y de él
mismo u otro/a médico en la Junta de Tratamiento, así como la constante
utilización del médico como escudo protector, merman en gran medida la
accesibilidad y el establecimiento, con los internos e internas, de una relación
más profesional y menos mediatizada por la institución.
Población gitana
En el colectivo gitano son dos los recursos principales en el marco de la
atención sanitaria.
389
1. PROGRAMA PARA LA PROMOCIÓN DE LA SALUD DE
MINORÍAS ÉTNICAS.
Como breve descripción del programa, éste data del año 1987 y como en el
mismo se señala, “el objetivo fundamental es deducir las desigualdades en
salud de la comunidad gitana”. Su financiación y desarrollo proviene desde la
Sección de Promoción de Salud del Instituto de Salud Pública en colaboración
con las asociaciones gitanas. Entre sus estrategias se incluye la coordinación
intersectorial entre los ámbitos de salud, educación y servicios sociales
abarcando tanto las realidades locales como la dimensión conjunta del territorio
navarro. Del mismo modo, se promociona la mediación y educación entre iguales
junto al empoderamiento y participación de la comunidad gitana. Para la
consecución de estos objetivos se cuenta con Agentes Comunitarios de salud
gitanos y profesionales de los ámbitos de salud, educación y servicios sociales
de cada zona.
En relación a la incidencia del programa se indica primeramente que su
implantación en las distintas zonas de salud se realizó progresivamente en
función del volumen de población gitana en cada una de ellas. Así, en 1987 eran
4 las zonas de implantación pasando a 16 en 2007. Se señala que debido a
decisiones de los centros de salud, al abandono de algunos/as Agentes
Comunitarios de Salud y a la implantación del programa en nuevas zonas, en la
actualidad, son 11 los/as Agentes Comunitarios en las zonas siguientes:
Rochapea; Buztintzuri; Berriozar; Echavacoiz; Magdalena/Ezkaba; Carcastillo,
Murillo y Santacara; Tafalla, Olite, Artajona y Larraga; Estella, Oteiza y
Villatuerta; San Adrián, Carcar, Azagra y Andosilla; Valtierra y Milagro;
Sangüesa.
Se indica que han sido iniciados los trámites para seleccionar dos personas
para las zonas de Tudela y Peralta.
En referencia a su valoración, “todos los informantes consultados coinciden
en señalar que el Programa ha sido muy positivo para la normalización del
acceso de la comunidad gitana a las instituciones sanitarias, para el acceso al
programa de vacunación infantil, así como para el acceso a programas de
planificación familiar y de control de embarazo”. Esta valoración es coincidente
con la realizada en el Informe Anual del Sistema Nacional de Salud 2005
aportándose datos al respecto:
•
Cobertura en Atención primaria de salud: 90% de las familias, 80 % de
historias clínicas individualizadas, 80 % de población infantil
vacunada correctamente, 70% vacuna hepatitis B adolescentes.
•
De las mujeres en edad fértil: 62 % acuden a Programas de
planificación familiar, 75% controlan sus embarazos en los centros de
atención a la mujer, 25% participan en los cursos de preparación a la
maternidad durante el embarazo.
390
•
Escolarización infantil: 100% hasta los 12 años, pero con absentismo
alto ( variable según las zonas y que va disminuyendo ), sólo el 20%
termina la ESO:
•
Educación para la salud: en el 80 % de las zonas se realizan proyectos
de educación grupal con temas adecuados a sus necesidades en salud.
En la valoración se toma muy en consideración el esfuerzo realizado por el
Instituto de Salud Pública en su apuesta por la mediación y el establecimiento
de referentes en el seno de la comunidad gitana. También destaca la formación
realizada en materia sanitaria y el desarrollo de una densa red de intervención en
las zonas con mayor concentración de población gitana.
La entidad encargada de la gestión del programa “considera que la
coordinación establecida con Salud Pública es ejemplar, sintiéndose en el
mismo plano que la Administración en cuanto a la gestión del programa,
aportando cada una de ellas en función de su posición, experiencia y recursos, e
incluso estima conveniente trasladar el modelo a otras administraciones”.
Una de las carencias señaladas es la irregular aplicación en función de las
zonas de aplicación. Así, se apunta que, en los últimos años, y debido a “ciertos
problemas de gestión y de supervisión por parte del Instituto de Salud Pública”
que han derivado en “un abandono del liderazgo del mismo”. Ello ha
provocado que su desarrollo haya dependido de los recursos y capacidades de
el/la Agente Comunitario, de los profesionales del Centro de Salud y de los
Servicios Sociales de cada zona. Ello ha generado una “una perversión del
programa, centrándose el trabajo del/la Agente de Salud, en la Asociación gitana
de la zona correspondiente, llevándose a cabo aquellas acciones que esta
consideraba convenientes para la comunidad, pero sin desarrollar la función de
puente entre la población gitana y las instituciones sanitarias”. Por ello, es
señalado también cierto desconocimiento del programa y del papel de los/as
Agentes Comunitarios por parte de los/las profesionales de los Centros de
Salud (tanto sanitarios/as como trabajadores/as sociales).
En relación a la formación de los Agentes de Salud, se indica que la
incorporación de nuevas personas obligaba a la repetición de contenidos. Se va
a tratar de dar solución a este problema mediante una supervisión
individualizada de cada agente.
En los inicios del programa existían comisiones técnicas formadas por
profesionales sanitarios, trabajadores/as sociales y las/los propias/os agentes
de salud. Su funcionamiento era adecuado y permitía la coordinación e
información acerca del programa. Por último, las disfunciones señaladas “se
evidenciaron en la evaluación que en el año 2006 realizó el propio Instituto de
Salud Pública, cuyos resultados no se han hecho públicos, y con cuyos
responsables no nos hemos entrevistado. Se nos ha informado desde otras
instancias de que a partir de conocerse los resultados de la evaluación, el
391
programa ha sufrido un estancamiento que dura ya mas de un año, ya que
las/los Agentes están a la espera de que se produzcan los cambios anunciados”.
En el ámbito de las aportaciones destacan las siguientes:
•
Se considera de gran importancia para el correcto funcionamiento del
programa, que el Instituto de Salud Pública retome el liderazgo del
mismo, de manera que supervise, coordine y apoye tanto a los/las
Agentes de Salud, como a los centros de salud en los que se lleva a
cabo.
•
Mayor supervisión del trabajo llevado a cabo en cada una de las zonas
para no caer en las perversiones mencionadas y para conocer si el/la
agente contratado/a sea un verdadero referente para su comunidad,
porque de lo contrario, se desbarata la principal razón de ser del
programa basado en la mediación.
•
Adecuada presentación por parte del Instituto del Programa a los
distintos profesionales de los centros sanitarios especialmente, así
como a los de los servicios sociales municipales, de los centros de
atención a la mujer y de los centros educativos, donde se va a
desarrollar el programa según el folleto informativo de la cartera de
servicios que se ha elaborado recientemente. De manera que, el buen
funcionamiento del mismo no dependa de la implicación de los
profesionales sino que suponga parte de sus funciones.
•
Valorar la posibilidad de retomar las comisiones técnicas como
instrumento de coordinación, supervisión y evaluación continua del
programa.
•
Resolver el problema del paro del programa en los meses de verano,
ya que supone una grave obstrucción al buen funcionamiento del
programa y supone un detrimento del servicio hacia los usuarios, así
como una precarización del empleo de los/las propios/as Agentes de
Salud.
•
Implantar el Programa en el Área de Tudela y valorar la posibilidad
de extenderlo al área de Sakana donde existe alto porcentaje de
población gitana.
•
Minimizar el problema de la baja formación de los/las Agentes con
una formación individualizada en función de las necesidades de cada
una de ellas de manera que el programa gane en profesionalidad.
•
Se propone la ampliación a hospitales, ya que es ellos dónde mayores
problemas se dan en cuanto al uso de los mismos y en cuanto a
relaciones con los profesionales sanitarios.
392
•
Para la correcta implantación de estas aportaciones, se hace necesario
un incremento del presupuesto, con el que llevar a cabo los nuevos
objetivos organizativos y de gestión que se hacen necesarios.
2. CAMPAÑA DE PREVENCIÓN PARA EL CONSUMO DE
TABACO “NASTIS”
La campaña es iniciativa de la Federación Gaz Kalo de Asociaciones Gitanas
de Navarra y está financiada por el Gobierno de Navarra. Entre sus objetivos se
encuentran:
•
Evitar el inicio del consumo de tabaco a edades tempranas.
•
Lograr que los jóvenes que están empezando a fumar abandonen el
consumo lo antes posible.
•
Ayudar a que los jóvenes y adultos fumadores dejen el hábito de
fumar.
Para ello se recurre a materiales adaptados especialmente a la población
infantil y juvenil donde se utiliza un lenguaje claro, dibujos atractivos y se
incide en aquellos aspectos que más puede valorar la población gitana a la hora
de abandonar el hábito de fumar.
El público destinatario es “toda la población gitana en riesgo de iniciarse en
el hábito del tabaco y a aquellos que quieran dejar de fumar” y su difusión se
realizada a través de las Asociaciones Gitanas. También está presente en la
página Web de la Federación de Asociaciones Gitanas Navarras.
Como conclusión general, y a pesar de los avances realizados, se indica que
la salud de una gran parte de la población gitana continúa caracterizada por la
desigualdad. Ésta se manifiesta especialmente en su menor esperanza de vida
(en torno a 9 años menor que en la población en su conjunto). Además,
permanecen importantes desigualdades en salud infantil y en el caso de las
mujeres gitanas. Por último, existen carencias en el sistema sanitario
(especialmente en su capacidad de asumir la diversidad cultural) que impiden
un acceso normalizado de la comunidad gitana.
Por todo ello, “debe llevarse a cabo una profunda reflexión que permita la
estructuración tanto de los objetivos como de la organización y gestión de las
políticas de promoción de la salud de la Comunidad Gitana, que permitan
romper definitivamente con la fuerte desigualdad en el ámbito de un derecho
fundamental como es la salud de una parte de la población Navarra
especialmente vulnerable”.
Población inmigrante
393
El siguiente colectivo será desarrollado en función de los espacios de
actuación señalados por el documento de referencia en materia de intervención
con la población inmigrante: “Plan para la integración social de la población
inmigrante”. Es a partir de la agrupación temática de las medidas contempladas
en él como se articulan los siguientes escenarios:
1. Trabajo en el área informativa
Constatadas algunas de las carencias señaladas con anterioridad, uno de los
ámbitos preferentes de actuación en relación a la población inmigrante ha sido
el trabajo informativo acerca de las carteras de servicios. En esta dirección se
constata la realización y difusión en el año 2002 por parte del Instituto de Salud
Pública de los folletos con título “¡Salud! Los servicios de salud”. Según la
memoria del Servicio Navarro de Salud/Osasunbidea del año 2002, el folleto
está “dirigido a grupos de población inmigrante con necesidades de
información sobre los servicios, así como a otros grupos y personas no
inmigrantes que comparten esas necesidades en Navarra”. Estos soportes
informativos se encuentran redactados en castellano, ruso, inglés, francés y
árabe. En ellos se proyecta una descripción de las características básicas de los
servicios de salud públicos de Navarra y el modo más adecuado para su
utilización (derechos, deberes, tramitación de la tarjeta sanitaria, centros de
salud, cita previa y teléfono de urgencia). Este tríptico es habitualmente
entregado en la entrevista de acogida y es el referente señalado en la mayoría
de las entrevistas desarrolladas. Por lo general, tanto el personal sanitario como
no sanitario indican que ha sido un material con una buena acogida. Sin
embargo, los datos existentes respecto a su impresión y distribución indican
una adecuada publicitación en el primer año de existencia pero un vacío
importante en los años siguientes (2004-2006).
También se indican actuaciones puntuales concentradas fundamentalmente
en la población infantil y el espacio de pediatría a través de carteles referentes al
cambio de alimentación y trípticos (castellano, inglés y árabe) con indicaciones
acerca de la preparación de la alimentación de los bebés. En este espacio son
cuatro los folletos detectados (Papilla de cereales, Papilla de frutas, Papilla de
verduras y Preparación del biberón). La creación de estos materiales nace en
2003 de la necesidad mostrada por la Comisión de migraciones de la dirección
de atención primaria.
En este sentido, cabe añadir que en algunas ocasiones la presencia de estos
trípticos informativos distribuidos por Salud Pública cohabita en los diferentes
centros sanitarios con otros de similares características (preparación de biberón
y papillas) e idiomas (francés, árabe y chino) procedentes de publicaciones
realizadas por laboratorios privados.
En este primer ámbito de actuación debe señalarse que la carencia de un
abordaje informativo integral ha obligado a cada centro a afrontar de forma
394
independiente la carencia de soportes. Como resultado, entre las principales
intervenciones puestas en marcha en materia informativa cabría destacar los
materiales (carteles, cartillas, esquemas, etcétera) que algunos centros han
diseñado y difundido donde se señalan aspectos organizacionales como el
horario de funcionamiento, procedimiento para una cita previa o el teléfono de
urgencias.
2. El espacio de la formación
Otro de los espacios donde se han producido intervenciones es el de la
formación para profesionales. Estas actuaciones se han concretado a través
de cursos impulsados por el área de formación y docencia del Departamento
de Salud con la posibilidad de ser completados con la asistencia a cursos
ofertados por el Instituto Navarro de Administración Pública (INAP),
cursos paralelos organizados por entidades como el Colegio de Enfermería o
cursos de formación ONLINE.
El curso de referencia (al ser el ofertado específicamente por el área de
formación y docencia del Departamento de Salud) en materia de población
inmigrante para el personal de salud es el que lleva por título “Atención
sanitaria a la población inmigrante: factores socio culturales y patologías
prevalentes”. El curso tiene una demanda anual que supera las 70 personas
cuando el número de plazas está limitado a 20. Ello obliga a su renovación
anual. Cabe señalar que la valoración de las personas que han efectuado este
curso es muy positiva.
395
Tabla 143. Acciones de formación para personal sanitario y no sanitario
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Sin datos
2
(inmigración
infantil)
2
3
- Atención sanitaria
a población
Sin datos
inmigrante
- Inmigración y
Salud y
Educación sexual
Sin datos
55 (25
pediatras y
30 D.
Enfermería)
17
17
Curso atención
sanitaria
Sin datos
Número de
personas
participantes Sin datos
del sector no
sanitario
Sin datos
Sin datos
Sin
cuantificar
Sin cuantificar
Sin datos
Coste
Sin datos
6.200 €
1.300 €
1.300 € Curso
Atención Sanitaria
Sin datos
Número de
cursos y/o
acciones
realizadas
Número de
personas
participantes
del sector
sanitario
1
30
1.587 €
Fuente: Indicadores de Seguimiento del Plan de Integración Social de la Población Inmigrante
Por otro lado, en la siguiente tabla se recogen otra serie de iniciativas que, en
un sentido amplio, pueden considerarse de carácter formativo a nivel
individual (comunicaciones, charlas informativas, asistencia a congresos,
etcétera).
396
Tabla 144. Actividades formativas o divulgativas
Actividad
2002
-
-
Atención inicial al inmigrante en la
consulta de Atención Primaria
Horas: 12
Asistentes: 48
Impacto de la inmigración en la tasa
de incidencia de tuberculosis en
Navarra en los últimos 9 años
Boldú, J., Cascante, J., Pascal, I., AbúShams, K., Urtiaga, M. y Hueto, J.
XXXVI Congreso Nacional SEPAR.
Curso
Inmigración infantil: abordaje de la
enfermería de pediatría
Horas: 4
Asistentes: 30
Curso
Inmigración infantil: Abordaje del
pediatra de Atención Primaria
Horas: 4
Asistentes: 25
Charla
Imparten charla a las mujeres
inmigrantes.
Izal A, Pérez I, Jiménez J.
Castejón, 20, 24 y 27 mayo.
Publicación
TBC diseminada en paciente
inmigrante.
Autor: Villanueva Gómez, Isabel del
C.S. Cizur-Echavacoiz y Resano, Ana.
Salud Rural, Vol. XXI nº pag.:31-34.
Curso
Atención sanitaria a la población
inmigrante: factores socioculturales y
patología prevalente
Horas: 18
Asistentes: 17
Coste aproximado: 1300
Taller
Taller de atención al inmigrante.
Medicina Transcultural
-
Curso
Atención al Inmigrante desde Atención
Primaria
-
Taller
Taller Atención a la población
inmigrante por el Médico de Familia
SNMFyAP.- Octubre 2004. 0,57
créditos. (Dra. Otamendi)
Problemas de Salud en inmigrantes y
viajeros internacionales.
-
Factores de interés en la asistencia
sanitaria a la población inmigrante
Areta E. Pamplona, 23 noviembre. 8
horas.
Inmigración en Atención Primaria –
Diabetes Mellitus y Adolescencia
(CCAPS/3). (Dra. Álvarez)
La problemática de la prevención de
riesgos laborales en la población
inmigrante
A cargo del Instituto Navarro de Salud
Pública
Comunicación
Inmigrante que acude a urgencias en
Navarra
Navarro U, García Arellano AM, Prat I,
Mediburu MD, Sesma J.
XVIII Congreso Nacional de la Sociedad
Española de Medicina de Urgencias y
Emergencias.
Curso
Atención sanitaria a la población
inmigrante: factores socioculturales y
patología prevalente
Horas: 18
Asistentes: 17
Coste aproximado: 1300
Inmigración y Salud
Se han abordado actividades y
características de los recursos
sociosanitarios dirigidos a esta
población y ha sido impartido a los
profesionales del C. S. de Estella
Educación sexual y métodos
anticonceptivos con respecto a otras
culturas y distintos mitos
Dirigida a los profesionales del C.S. de
Estella por los educadores sexuales del
Hospital García Orcoyen
“Patología emergente de las
migraciones sociales”
Revista Anales
Volumen 29
Aspectos éticos en la inmigración
Ochando G. Dentro del curso básico de
bioética impartido por el Comité de
2003
Comunicación
2005
Curso
Jornadas
2006
Sesiones
Sesión docente
Monográfico
2007
Información adicional
-
Curso
2004
Contenido
Docencia
397
Bioética. Tudela
Lesiones dermatológicas en
inmigrantes
Serrano Mallagray L.
Charla a inmigrantes
Chocarro AI.
octubre. 4 horas
Comunicación
Impacto del paciente inmigrante en la
consulta de Pediatría de AP. Análisis
de la evolución de la demanda en 5
años en nuestro centro de salud.
Cara Y, Cenzano JM.
XXI Congreso Nacional de la Sociedad
Española de Pediatría Extrahospitalaria
y Atención Primara. Barcelona, 11-14
octubre.
Curso
Actualización en Atención Primaria al
Inmigrante.
Del Carmen J.
Madrid. Febrero. 1,4 créditos.
Congreso
Charla
Fuente: Elaboración propia a partir de las memorias de los distintos centros sanitarios
Pese a las actuaciones llevadas a cabo, se valora como no suficiente y muy
limitado el esfuerzo realizado en materia de formación por las siguientes
cuestiones. Por un lado, se mantiene un gran desconocimiento del
funcionamiento de los sistemas sanitarios de los países de origen que dibujan
un escenario de dificultades de comunicación, expresión y problemas
semánticos que no facilitan la generación de la confianza necesaria en la
atención. Así, existen barreras comprensivas en aspectos como la vivencia de
algunas enfermedades, especialmente las enfermedades crónicas. De igual
manera, se mantienen carencias formativas en la comprensión de
peculiaridades, hábitos, costumbres y patrones culturales necesarios para poder
emprender la modificación de actitudes. Como ejemplo se citan: problemas de
raquitismo en la crianza por falta de exposición al sol, problemas de
sociabilidad por ausencia de contacto con el entorno, normalización de la
utilización de la agresión física, manifestación de fiebre como expresión
positiva, ocultación de determinados datos por ser sancionados negativamente,
etcétera. Sin embargo, vista la evolución de la asistencia en los últimos años, se
observa que la formación en enfermedades concretas no es tan necesaria como
podría preverse en un principio porque las diferencias no son
epidemiológicamente significativas.
3. Los protocolos de actuación
En lo referente al establecimiento de protocolos éstos se concentran en áreas
del sistema de salud concretas y en prácticas como la actualización de cartillas
vacunales (tanto de adultos como de niños) y las pruebas de tuberculina. En lo
referente a los procesos de vacunación éstos se desarrollan de forma
normalizada con el conjunto de la población inmigrante.
El protocolo de referencia lo constituye la iniciativa que Cruz Roja desarrolla
con los subsaharianos que llegan a Canarias en patera y son trasladados a
diferentes pisos de acogida distribuidos en varias ciudades de la península
entre ellas Pamplona. Este protocolo permite concentrar la atención sanitaria en
torno a un centro de salud (el ubicado en el Ensanche) donde se desarrollan
398
prácticas como analíticas para la detección de enfermedades contagiosas.
También se señala a los menores no acompañados o en situación de protección
como actuaciones protocolizadas.
Por último, en algunos casos puntuales, se destaca el establecimiento de unas
ciertas pautas de comportamiento protocolizadas en la atención a mujeres
inmigrantes. Éstas consisten en que, tras acudir a los centros de atención
primaria, se articula una derivación prioritaria a los Centros de Atención a la
Mujer (CAM) con el fin de promover políticas preventivas y, simultáneamente,
permitir el conocimiento de una parte importante del funcionamiento del
sistema sanitario navarro.
4. La figura del intérprete-mediador
Se verifica la utilización de la figura del intérprete-mediador para solventar
las carencias comunicativas en materia idiomática. Son citadas la asistencia de
los intérpretes-mediadores que disponía el Ayuntamiento de Pamplona,
colaboraciones con miembros de ANAFE, el servicio de mediación de Cruz Roja
(uno de los más requeridos debido al amplio registro de nacionalidades e
idiomas del que disponen), personas de la mezquita de Pamplona o
puntualmente el servicio de intérpretes del Gobierno de Navarra.
En términos generales, se manifiesta que es un servicio eficaz, accesible y
disponible (aunque en momentos pueda encontrarse saturado). Sin embargo,
atendiendo a una dimensión más amplia, esta práctica no puede considerarse
frecuente ni extensiva al conjunto del territorio. Generalmente, el uso de esta
figura se realiza para citas con especialistas y en casos de diagnósticos muy
graves donde no existe un soporte social que permita hacer de la consulta un
acto comunicativo.
Los datos referentes a la utilización del servicio de mediación o de traducción
apoyan, en primer lugar, la idea de que no responde a una práctica habitual ya
que un porcentaje alto de personas (82%) no ha utilizado este dispositivo en el
ámbito de la atención sanitaria.
Tabla 145. Necesidad y utilización de servicios de mediación o traducción en la atención sanitaria
Mediación
Necesidad de servicio de
mediación o de traducción en la
atención sanitaria (%)
Utilización de servicio de
mediación o de traducción en la
atención sanitaria (%)
1,9
2,2
Traducción
2,8
2,5
Ambos
13,3
12,7
Ninguno
82,0
82,6
Total
100
100
Fuente: Encuesta a la población inmigrante en Navarra 2008
Las apuntadas circunstancias de utilización dibujan una serie de limitaciones
que provocan que la evaluación de esta medida no sea tan positiva. En primer
399
lugar, se indica un déficit de información referente a la existencia del recurso.
Esto es, el servicio no es conocido entre inmigrantes e, incluso, entre los y las
profesionales. En otras ocasiones, se conoce la existencia de estas figuras pero
no se utilizan porque la situación problemática es solventada mediante el
recurso natural a compañeros de profesión o familiares. De esta manera, estas
personas acaban convirtiéndose en mediadores naturales voluntarios. Con todo,
supeditarse al acompañamiento puede suponer un obstáculo ya que la persona
demandante se vuelve dependiente del soporte sin llegar a hacer un servicio
normalizado. Además, existen situaciones donde su uso no puede ser adecuado
(violencia de género, utilización de niños/as, etcétera).
En segundo lugar, atendiendo a su operatividad, dado que el servicio de
intérpretes-mediadores tiene que ser requerido con antelación, se producen
dificultades para hacer compatibles las disponibilidades entre ambos
profesionales y el o la paciente. En este sentido, tampoco es uniforme la
disponibilidad del recurso en términos geográficos.
Por último, se considera que se infravalora la dimensión mediadora ya que
aunque se comparta el idioma siguen produciéndose distancias semánticas que
dificultan la comunicación. También se indica que cuando estos servicios son
utilizados habría que considerar el beneficio mutuo entre el profesional que
trabaja en los centros sanitarios y el intérprete-mediador. En este sentido,
algunos profesionales no son receptivos a estas figuras al no aceptar la
intermediación de terceras personas ante problemas de confidencialidad.
400
3.6 Acompañamiento social
Manuel Aguilar
1.1. Los servicios sociales en la acción contra la exclusión
A los servicios sociales se les viene atribuyendo un papel central en la acción
contra la exclusión social. Sin embargo, la acción contra la exclusión se ha
venido configurando como una acción transversal, interdepartamental, en la
que actúan diferentes ámbitos de acción de la administración pública. Para
articular adecuadamente dicha acción es necesario aclarar hasta dónde llega el
papel que los servicios sociales deben desempeñar y cómo se delimita la acción
que corresponde a otros sectores. La falta de claridad en esta delimitación, o la
existencia de visiones diferentes acerca de cuáles son las funciones de cada
ámbito, es una de las principales fuentes de dificultades para el desarrollo de
una acción articulada contra la exclusión social.
La delimitación de los campos de acción de cada ámbito de la actuación
pública tiene mucho de convencional. La división de la política social pública en
ámbitos como la garantía de ingresos, la atención de la salud, la educación, el
acceso al empleo y los servicios sociales es resultado de una necesidad de
especialización. Una parte de sus rasgos y contenidos está bien definida,
mientras subsisten áreas de indefinición y de solapamiento. Si bien nadie
dudaría de que una escuela pertenece al sistema educativo o un hospital al
sistema de salud, menos claro ha estado el encaje de las guarderías o escuelas
infantiles (a caballo entre la educación y los servicios sociales) o la atención a
personas con problemas de drogas (entre la salud y los servicios sociales), por
poner un par de ejemplos. Algunos de los dispositivos de acción contra la
exclusión y para la incorporación social están en esos espacios intermedios
entre los servicios sociales y la educación, la sanidad o el acceso al empleo. Por
ello llegar a visiones compartidas sobre hasta dónde llegan las responsabilidades
de cada ámbito es de la máxima importancia.
La transversalidad, el carácter multidepartamental de las acciones, ha sido un
elemento distintivo de las políticas contra la exclusión social en los últimos
años. Este carácter multidepartamental refleja la concepción de la exclusión
como una situación multidimensional, que incorpora dificultades en diferentes
terrenos que son responsabilidad de diferentes sistemas de protección social.
Esta respuesta múltiple puede verse desde dos perspectivas diferentes pero
complementarias.
Por una parte, puede entenderse como la necesidad de identificar en cada
sistema las barreras que limitan el acceso a una parte de los ciudadanos (o se lo
ponen más difícil) y los dispositivos que podrían facilitar dicho acceso. Así, un
plan de lucha contra la exclusión debe incluir en un elenco de acciones a
desarrollar por cada sistema para mejorar el acceso al mismo y reducir sus
401
elementos excluyentes. Este conjunto de medidas que podríamos llamar de
accesibilidad es de gran importancia en primer lugar para prevenir la exclusión
(para evitar que los diferentes sistemas expulsen a algunos ciudadanos) y en
segundo lugar porque es condición necesaria para los procesos de
incorporación social de los ciudadanos que acumulan dificultades
especialmente graves.
Sin embargo, uno de los elementos definitorios de las situaciones graves o
intensas de exclusión es que la acumulación e interrelación de diferentes tipos
de problemas hace difícil una gestión por separado de los mismos (Laparra
Navarro, & Aguilar Hendrickson 1997). La acumulación de problemas se
convierte en un elemento decisivo en el itinerario vital de las personas que los
sufren, y sólo una transformación de dicho itinerario permite ir abordando los
diversos problemas. En tales circunstancias no basta con una adecuada
accesibilidad, no basta con que las puertas de los mecanismos de integración
social estén suficientemente abiertas. Es necesaria una acción de incorporación,
de acompañamiento de las personas para que puedan recomponer su itinerario
personal y vayan iniciando un itinerario de incorporación.
En las situaciones menos graves o menos complejas dicha acción de
incorporación puede limitarse a la información y la orientación para el acceso a
diferentes mecanismos de integración social. Pero en los casos de dificultades
importantes, no puede quedarse a ese nivel y requiere un acompañamiento
relativamente intenso. Ese acompañamiento requiere establecer una relación
estrecha con las personas en dificultad y elaborar de forma conjunta de un
diagnóstico que identifique los modos de revertir un itinerario de exclusión. En
muchas ocasiones el punto de acceso decisivo (el «problema a solucionar» en
primer lugar) no es tanto aquél que resulta más visible en una valoración de las
dificultades sino aquél que la persona puede abordar en ese momento de su
itinerario vital y que tiene más probabilidades de facilitar el inicio de un
itinerario mejor. El proceso que sigue requiere de una relación continuada y
cercana de trabajo social.
Esta acción de acompañamiento difícilmente puede desarrollarse desde un
ámbito distinto de los servicios sociales. Sin embargo, requiere del uso de
dispositivos que están a medio camino entre los servicios sociales y otros
ámbitos. Pensemos en el campo de la incorporación laboral, donde hay una
gama de dispositivos que van desde los servicios de colocación o bolsas de
trabajo, la formación profesional (adaptada al las características de las personas
atendidas), la (re)habilitación (entendida como adquisición de habilidades
sociales o profesionales), el acceso a experiencias de trabajo más o menos
protegidas, los incentivos a la contratación y el apoyo a la integración en
empresas ordinarias, las empresas adaptadas (centros especiales de empleo,
centros de inserción sociolaboral o empresas de inserción). Cuáles de estos
dispositivos deben desarrollarse desde los servicios sociales y cuáles desde los
402
servicios de empleo es una cuestión más de conveniencia que de principio. Pero
en todo caso, una cuestión que debe definirse de común acuerdo, garantizando
el adecuado engarce de los dispositivos. Lo mismo sucede en relación con otros
ámbitos, como la salud, la educación o la vivienda, por ejemplo.
En las páginas que siguen intentaremos presentar el estado de esta cuestión
en Navarra.
1.2. El modelo de los servicios sociales en Navarra
La acción contra la exclusión social ha incorporado desde hace años la idea
de que el acompañamiento social constituye una herramienta importante y
eficaz. El desarrollo desde los años ochenta de rentas mínimas “de inserción” ha
conllevado un intento de vincular protección con activación por medio de
dispositivos de acompañamiento, a partir de la idea de que una parte
importante de las personas en dificultad no pueden rehacer su itinerario social
sin algún tipo de apoyo personal directo. Dicha idea guarda estrecha relación
con la de «tratamiento social» del desempleo formulada en Francia también en
los años ochenta.
La política de protección frente a la exclusión en Navarra incorporó ya desde
los años ochenta un componente de «activación» formulado en las normas en
términos de «contrapartida». La idea era que una persona sin recursos debía, a
cambio de una protección económica, «hacer algo a cambio». La forma más
transparente de este planteamiento fue visible muchos años en el empleo social
(sin «protegido») de Pamplona. En el empleo social protegido de otros
municipios se añadieron las figuras de un trabajador social y un educador que,
con limitaciones que ya fueron señaladas en su momento,68 empezaron a
incorporar un trabajo de acompañamiento.
El modelo inicial
El modelo inicial de atención de los servicios sociales en este campo en
Navarra se caracterizó, hasta mediados de los años noventa por los siguientes
aspectos:
1.
La creación de una red de servicios sociales de base, relativamente
pequeños y dispersos por el territorio. A finales de los años 90
existían 52 servicios (uno por cada 10 mil habitantes) con unos
recursos humanos importantes en conjunto (más de 300 empleados
equivalentes a jornada completa, en su gran mayoría profesionales
de la intervención social, con un trabajador social por cada 6.300
habitantes) (Aguilar Hendrickson et al 1998)
68 Entre otras limitaciones hay que señalar la duración, en general semestral, de los proyectos, que suponía la
interrupción en muchos casos del trabajo social de acompañamiento. El propio contenido de los proyectos de
empleo no siempre favorecía su función habilitadora y capacitadora, lo que mostraba el predominio de la función
de contrapartida (véase (Laparra et al 1989)).
403
2.
El desarrollo del empleo social protegido, que suponía que una parte
significativa de las personas atendidas por falta de ingresos
particparan en una experiencia laboral con un cierto
acompañamiento social continuado a lo largo de los 6 meses del
proyecto. Las principales limitaciones de este recurso de gran valor
fueron la inestabilidad (el personal de acompañamiento
normalmente permanecía los seis meses del mismo, dificultando un
acompañamiento continuado a medio y largo plazo) y la dedicación
a actividades que no siempre eran las más cualificantes para el
empleo posterior (Laparra et al 1989)
3.
Las actuaciones de acompañamiento desarrolladas de manera
específica y relativamente centralizada desde el propio SRBS/INBS,
bien bajo el nombre genérico de reinserción, bien como parte de la
atención a personas con discapacidad. Se trataba, por una parte, de
acciones de acompañamiento de las personas procedentes del
Orfanato de Navarra, de personas procedentes de la prisión o de
tratamientos por problemas de drogas. Por otra, el Centro Base de
Atención a Minusválidos procedente del antiguo INSERSO realizaba
tareas de orientación laboral para personas con discapacidad.
4.
El desarrollo de una serie de acciones por parte de entidades de
iniciativa social bien en el terreno de la “exclusión social” (en
especial las entidades que se agruparían en la Red Navarra de Lucha
contra la Pobreza y la Exclusión) bien en el terreno de la atención e
incorporación de personas con discapacidad o con problemas de
salud mental. Estas entidades eran muy diversas y trabajaban con
poblaciones diferentes, en general de forma bastante especializada, y
desarrollaron dispositivos importantes de incorporación laboral
(centros especiales de empleo, centros de inserción sociolaboral,
centros/talleres ocupacionales, etc.), en general con un importante
apoyo económico de la administración.
Un proceso de redefinición
A partir de la segunda mitad de los años noventa el reconocimiento de la
importancia del acompañamiento social se hace más explícito. La experiencia
del Centro Piloto de Inserción Sociolaboral del Ayuntamiento de Pamplona (en
colaboración con el Gobierno de Navarra en el proyecto CREINET), las
previsiones del Plan de Lucha contra la Exclusión Social 1998-2005 y del Documento
base para un Plan de Atención Comunitaria de Servicios Sociales de 1998 incorporan
plena y explícitamente el acompañamiento social como un componente clave de
la acción frente a la exclusión y como responsabilidad de los servicios sociales.
Se empieza a abrir paso una transformación del modelo precedente, que se irá
produciendo poco a poco en los años sucesivos. El decreto regulador de la
404
Renta Básica de 1999 sustituye el concepto de contraprestación establecida por la
administración por el de acuerdo de incorporación social y contempla una gama
más amplia y rica de contenidos.
La aprobación de la nueva Ley Foral de Servicios Sociales y de sus
instrumentos de desarrollo (Cartera de Servicios, Plan Estratégico) confirman
esta orientación al establecer la figura del profesional de referencia y en la
configuración de los diversos programas, en especial el de incorporación social.
En la actualidad, dicho nuevo modelo continúa siendo la referencia de normas
y planes de actuación, aunque su implantación sólo sea parcial.
Los elementos centrales del modelo emergente son los siguientes:
1.
La transformación de la acción de la atención primaria de servicios
sociales para superar algunos de los límites del modelo inicial. La
fragmentación de la red de SSB en unidades muy pequeñas y la
dificultad de focalizar su acción (en razón de su definición generalista
e inespecífica) la han llevado a una excesiva dependencia de la
demanda en forma de una atención reactiva individualizada, en
detrimento de acciones colectivas (grupales, comunitarias) y
continuadas, y a tener una limitada capacidad estratégica de articular
acciones en torno a objetivos claros. (Gobierno de Navarra.
Departamento de Bienestar Social, Deporte y Juventud 2001, pp.70–84)
Los elementos centrales de esta transformación serían:
-
Una focalización hacia tres campos principales de acción además
de la acogida y orientación social generalista, a saber, la atención a
las personas dependientes, la incorporación social y laboral y la
atención a los menores y sus familias. Este modelo, formulado en
el documento citado (Bases..., p. 81) se recoge en la Ley Foral de
Servicios Sociales de 2006 (art. 31).
-
El establecimiento de un nivel más amplio que las actuales zonas
básicas (el área) que permita integrar las acciones a desarrollar en
cada uno de estos programas en un plan de acción sistemático
(Bases..., p. 94). En este nivel se prevé la creación de centros de
servicios sociales y de equipos primarios especializados (EAIAs,
EISOLes). Este nivel es igualmente clave para articular la acción de
incorporación social y laboral con los servicios de empleo y el
mercado de trabajo (Bases... pp. 153 y ss.) campo en el que hay un
volumen nada despreciable de recursos a menudo poco
articulados con los servicios sociales.
-
Un enriquecimiento de la capacidad de la intervención social de la
red primaria mediante el asentamiento de un sistema de gestión de
casos centrado en el acompañamiento continuado a lo largo de un
itinerario y la atención contractual, así como de la recuperación de
405
la acción colectiva como dimensión de la intervención (Bases..., pp.
82-83).
2.
El reforzamiento de la idea de itinerario y acompañamiento
continuados en toda la acción de incorporación social y laboral,
evitando las interrupciones que se producen por el régimen de
duración de dispositivos como el empleo social protegido.
3.
La adecuación y flexibilización de dispositivos como el Empleo social
protegido y el desarrollo de nuevos dispositivos como los Centros de
Incorporación Sociolaboral y los Centros ocupacionales de inserción.
La situación actual
El nuevo modelo sigue teniendo vigencia ya que no sólo no ha sido puesto en
cuestión, sino que el desarrollo normativo reciente va en la misma dirección.
Las evaluaciones realizadas no cuestionan la validez del modelo sino, en todo
caso, el grado en que ha sido desarrollado. La evaluación del Plan de lucha
contra la exclusión (González Royuela et al 2006) señala como el principal
punto débil el insuficiente desarrollo del acompañamiento social.
Sintetizaremos a continuación los rasgos que caracterizan la situación en la
actualidad.
La red pública de atención primaria
La red de servicios sociales de base de Navarra ha experimentado un
crecimiento importante en estos años. En los diez años transcurridos desde los
trabajos de rediseño de la atención primaria la plantilla subvencionada de la red
de SSB casi se ha duplicado (un incremento del 86% en términos de jornadas
completas) pasando de 276,5 jornadas completas en 1997 a 516 en 2007. La
plantilla contratada es algo mayor (unas 556 jornadas completas).
Cuadro I.1.
Evolución de la plantilla subvencionada de los servicios sociales de base en Navarra
1997-2007 (en jornadas completas subvencionadas)
Trabajador social
Educador
Trabajador familiar
Animador sociocultural
Psicólogo
Otros
Administrativo
Auxiliar administrativo
Total
1997
81
7,75
133,5
8,75
3
4
1999
83,25
15
150,5
9,75
3
5
38,5
276,5
41,5
308
2007
120,6
43
278,34
11,5
4,5
2,5
25,66
29,38
515,48
Fuente: Gobierno de Navarra, Departamento de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte
406
Este volumen supone que hay un empleado (equivalente a tiempo completo)
cada 1.062 habitantes, un técnico (de nivel C o superior) por cada 2.762
habitantes y un diplomado en trabajo social cada 4.489 habitantes.
La implantación del nuevo modelo de atención primaria ha sido más lenta.
En el momento de la evaluación (2005–06) sólo existían dos equipos de
incorporación sociolaboral implantados (en Estella y en Pamplona). En el resto
de Navarra se han implantado para el área de Tafalla (2006), Tudela (2007) y
Comarca de Pamplona, Noreste y Noroeste (conjuntamente) en 2008, pero su
rodaje es aún limitado. El grado de implantación de los programas se puede
apreciar en el cuadro siguiente.
Cuadro I.2.
Implantación de los programas de atención primaria en los SSB 2007–
08
407
En cuanto a la plantilla del conjunto del programa de incorporación social en
atención primaria (zonas y áreas), alcanza un volumen de unas 113 jornadas
completas de personal técnico. La distribución se puede apreciar en el cuadro
siguiente (no incluye personal administrativo).
Cuadro I.3.
Plantilla de los programas de incorporación social en atención primaria 2007
Hay que señalar, en todo caso que este volumen global incluye numerosas
fracciones de jornada, en algunos casos porque se trata de personas a
dedicación parcial, pero en otros porque se trata de la imputación de una parte
de la jornada de un técnico al programa, dedicación que compagina con la de
otros programas.
Este volumen relativamente importante de recursos adolece, sin embargo de
algunas debilidades:
408
1.
Una cierta inestabilidad y desarticulación de la plantilla del programa.
Como se acaba de señalar, en ocasiones se trata de dedicación parcial
compartida con otros programas, lo que limita el grado de dedicación
al trabajo de incorporación social. Una parte de la plantilla la forma el
personal del empleo social protegido, que en ocasiones tiene una
duración igual a la del proyecto correspondiente. Además, la plantilla
mencionada está dispersa por una multiplicidad de ayuntamientos y
mancomunidades y al menos una entidad adjudicataria de parte de los
servicios. Ello hace pensar que su eficiencia puede ser algo menor de
la que cabría esperar de un equipo de más de un centenar de técnicos.
2.
Una articulación insuficiente de la red. En primer lugar, la
implantación de una parte importante es muy reciente, y puede
decirse que aún se está produciendo en la actualidad. Además, hay
que señalar que la relación entre SSB y EISOLes (salvo en el caso de
Pamplona) no se produce en el marco de un sistema de servicios
integrado sino entre las diferentes administraciones locales gestoras de
los SSB y unos equipos contratados por la administración foral. Ello
obliga a una articulación basada en una cierta colaboración voluntaria
más que en la articulación de un sistema integrado. La experiencia del
área más consolidada (Estella) muestra tanto la utilidad y la eficacia
del trabajo conjunto como las dificultades que derivan del hecho de
basarse más en la voluntad personal de colaboración que en
procedimientos institucionalizados.
Tal vez ello pueda explicar que el desarrollo de los acuerdos de
incorporación social haya sido muy limitado. De acuerdo con los datos que
hemos podido obtener de los registros del Departamento, sólo una cuarta parte
de los hogares incorporados a la Renta Básica entre 2002 y 2007 han firmado un
acuerdo.69 Las cifras que proporciona la evaluación del Plan para 2002–2004 son
aún más bajas,70 lo que hace pensar en que puede haberse producido un ligero
aumento. El hecho de que la mayoría de los casos en los que no se ha firmado
acuerdo la explicación registrada sea la inoportunidad en general o en el
momento concreto de firmarlo debería llevar a un análisis más detallado de su
funcionamiento, toda vez que los datos disponibles son bastante insuficientes.
En síntesis, el programa de incorporación social en atención primaria (zonas
y áreas) ha crecido en recursos humanos y organizativos de forma notable en
los últimos años, y necesita aún de un asentamiento y una adecuada
articulación de sus elementos.
69 Véase el documento sobre Garantía de ingresos de este mismo trabajo, página 46
70 (González Royuela et al 2006, pp. 147–148)
409
Las prestaciones de la cartera de servicios sociales y la articulación de los
niveles primario y especializado
La Cartera de Servicios Sociales de ámbito general prevé una serie de
prestaciones (muchas de ellas garantizadas) que guardan relación con la
incorporación social, laboral y ocupacional. Una parte importante aparecen
recogidas en el apartado de atención a personas en situación (o riesgo) de exclusión,
pero también pueden hallarse algunas en los apartados de atención a personas
con discapacidad, a personas con enfermedad mental y a personas víctimas de la
violencia de género. En la figura que sigue hemos intentado ordenar el conjunto
de estas prestaciones a partir de su ubicación en los mencionados ámbitos, en
los niveles de zona, de área y de Navarra y en función del tipo de contenido de
atención. Este cuadro pretende ser una herramienta para identificar los puntos
de confluencia y de articulación entre prestaciones y situar los dilemas de
organización, conjunta o separada, de las prestaciones. El dilema entre
integración y especialización recorre todo el modelo organizativo del sistema de
servicios sociales y el modo de abordarlo tiene probablemente más que ver con
el análisis de lo que en cada momento resulta más eficaz y eficiente que con
definiciones doctrinales. En todo caso, hay que tener en cuenta que dicho
dilema sitúa siempre en un trade–off, en el que las opciones integradoras pueden
llevar a problemas de ineficacia e inadaptación a las necesidades y las opciones
de especialización pueden llevar a la ineficiencia y a la duplicación de acciones.
Este problema es mayor aún en un espacio como el de Navarra, en especial
fuera de la Comarca de Pamplona, donde la escala de la población impone
restricciones muy fuertes.
410
Gráfico I.1.
Prestaciones relacionadas con la incorporación social en la Cartera de Servicios
Sociales de Ámbito General 2008
411
De un primer análisis del cuadro pueden apuntarse algunas cuestiones.
En el terreno de la valoración de capacidades y limitaciones y la orientación
para el empleo (o las actividades ocupacionales) aparecen prestaciones en los
tres niveles (más imprecisa en el de zona). Existe una valoración centralizada en
el campo de la enfermedad mental y la discapacidad, y en el de la exclusión por
lo que se refiere al acceso a los CIS, y el programa de incorporación en atención
primaria (en especial en los EISOL) puede tener que desarrollar acciones de este
tipo. Si dicha separación es conveniente (en razón de ciertas especificidades de
cada población), no debería olvidarse que algunas partes de dicha valoración y
orientación necesitan de instrumentos similares. Por ejemplo, el conocimiento y
contacto con el mercado local de trabajo, la exploración de posibles nichos de
empleo adecuados y la interlocución con empresas y con los servicios de
empleo son muy similares en todos los casos. Por ello debería pensarse en la
articulación de tales dispositivos mediante formas de colaboración, de
intercambio de saberes y experiencia, y probablemente de unificación de
algunos criterios.
Algo parecido sucede en el terreno del acompañamiento. Aquí aparecen con
más claridad aún acciones en casi todos los niveles y ámbitos, y la oportunidad
de clarificar y combinar las tareas de cada uno también es más clara.
Finalmente es necesario recordar que en el cuadro aparecen sólo prestaciones
públicas. Hay una número importante de entidades de iniciativa social que
desarrollan acciones en buena parte concurrentes con las que aparecen en el
cuadro. La acción de dichas entidades se ha desarrollado de forma importante
en estos años, en muchas ocasiones en colaboración con la administración
pública. La articulación y el trabajo en red entre servicios públicos y entidades
es especialmente importante y para ello es conveniente clarificar los espacios de
cada uno y los puntos de encuentro y contacto.
412
1.3. Líneas de desarrollo
La información disponible hace pensar que el desarrollo de la política de
acompañamiento social ha sido insuficiente en estos años, y que la acción actual
de los servicios sociales en este terreno no es plenamente satisfactoria. Las
causas de esta insuficiencia son más difíciles de establecer con claridad, aunque
parecen tener que ver más con la implantación y articulación del modelo de
atención que con la insuficiencia de recursos o con las limitaciones del modelo.
Dicho de otro modo, y sin prejuzgar cuál sería el modelo y el volumen de
recursos óptimo, parece que hay un margen importante para obtener mejores
resultados con los recursos disponibles y los previstos y en el marco del modelo
de atención general que se ha ido diseñando en Navarra.
Señalaremos a continuación algunas de las líneas de desarrollo que en
nuestra opinión permitirían mejorar el funcionamiento del modelo actual.
Clarificar algunos conceptos
El balance de las acciones que han sido evaluadas o analizadas tiende a
confirmar el acierto de la apuesta por el acompañamiento. Es conveniente, sin
embargo, advertir sobre algunos malentendidos que a veces se dan en relación
con el acompañamiento y la acción de inserción más en general.
En primer lugar, el acompañamiento y la inserción no deben concebirse
meramente como una «contrapartida» o un «precio» a pagar por las personas
protegidas por serlo. Si lo que se busca es una «contraprestación» por razones
morales o de legitimidad, se podrían encontrar fórmulas mucho más baratas
que la formación, la inserción en trabajos públicos retribuidos o el
acompañamiento de profesionales. Lo que justifica el recurso a dispositivos de
coste relativamente importante es que pueden contribuir a mejorar la situación
de las personas, a permitirles que reconstruyan su itinerario vital (incluyendo lo
social y lo laboral, si procede), y a evitar deterioros que en ocasiones pueden
limitar las oportunidades de inserción de otros miembros de la familia.
En segundo lugar, hay una cierta confusión entre las dimensiones social y
laboral de la inserción. La distinción entre ambas permite señalar que hay
ámbitos de dificultad diferentes sobre los que intervenir, que pueden darse a la
vez o por separado. Estas combinaciones son un criterio para identificar
diferentes tipos de personas atendidas: personas con una acumulación de
problemas sociales y con escasas oportunidades en el mercado de trabajo,
personas con dificultades de acceso al empleo y pocos o nulos problemas de
tipo social, etc.
En este sentido conviene aclarar algunas cosas. Es cosa sabida que las
personas atendidas presentan perfiles bastante diversos en torno a estas dos
413
dimensiones y a las particulares formas de cada dimensión. Por lo tanto, no vale
una sola respuesta para todo el mundo. La diversificación de las respuestas y su
adecuación a las oportunidades que ofrece cada momento de la vida de las
personas son claves para tener resultados positivos. Es importante que esta
diversidad quede reflejada en normas y protocolos de actuación.
Sin embargo, esa diversidad se produce a lo largo de un continuo que hace
difícil establecer categorías cerradas como la de «inempleables». Las
oportunidades de inserción laboral dependen de factores externos (la demanda
de trabajo en la economía y sus características) e personales (las características,
capacidades y dificultades de las personas) que varían a lo largo del tiempo. Si
bien las respuestas deben adaptarse a la diversidad, hay que evitar encasillar a
las personas en categorías cerradas que pueden limitar sus oportunidades de
éxito.
Igualmente conviene evitar reduccionismos y simplificaciones que llevarían a
pensar que todas las inserciones son siempre laborales, o que todos los procesos
de acceso al empleo requieren de apoyo social constante.
En este sentido, conviene prever la posible evolución del desempleo en los
próximos meses y años. Hace años que Navarra cuenta con un nivel de empleo
muy elevado que explica en buena medida que la población perceptora de la
Renta básica fuera mayoritariamente población con dificultades sociales
especiales. Aunque nadie está en condiciones de prever la evolución a tres o
cuatro años vista de la situación del empleo, todo hace pensar que nos
tendremos que enfrentar a un desempleo relativamente elevado, y es probable
que una parte de los desempleados puedan agotar las prestaciones de
desempleo y solicitar la Renta Básica. Esta situación incrementaría la diversidad
de las personas atendidas y debe preverse. En algunas comunidades este
proceso ya se dio en la crisis de 1992 con la aparición de un llamado “nuevo
perfil” de personas sin empleo pero sin dificultades sociales añadidas. Si se
produce este proceso, además de diversificar las acciones, es de la máxima
importancia una eficaz colaboración entre servicios sociales y de empleo. Esta
colaboración debería permitir que el acompañamiento de las personas
perceptoras sin problemas sociales especiales se lleve a cabo desde los servicios
de empleo por medio de acciones como los Itinerarios Personalizados de
Inserción o similares. En sentido contrario, deberían permitir que cuando los
servicios de empleo se encuentren con personas con dificultades sociales tengan
vías de derivación rápida hacia los servicios sociales. Estos mecanismos en la
actualidad dependen de acuerdos personales y de la buena voluntad más que
de acuerdos institucionales.
414
Problemas de articulación
El acompañamiento social requiere de condiciones organizativas que
permitan su adecuado funcionamiento. Vale la pena recordar lo que se dice en
el Documento base de un Plan de Atención Comunitaria de Servicios Sociales:
Este proceso sostenido de intervención requiere de un acompañamiento
profesional. El proceso necesita de un hilo conductor, si se quiere evitar que se
reduzca a un mero consumo de recursos. Este hilo conductor debe venir de la
propia estrategia de salir adelante de la persona usuaria, pero con frecuencia
esta estrategia requiere de puntos de apoyo sólidos. La relación estable entre
persona usuaria y profesional referente, el acompañamiento de los procesos de
incorporación, de atención o de apoyo familiar debe servir como la apoyatura
de la estrategia y la responsabilidad de la persona usuaria.
El acompañamiento es algo diferente del seguimiento, aunque a veces se
confundan. La idea de seguimiento evoca una relación en la que la persona
usuaria es un objeto paciente, sometido a una observación periódica por parte
de un profesional. Es el profesional quien sigue, observa, vigila y controla a la
persona usuaria. La idea de acompañamiento parte de la responsabilidad de la
persona usuaria en intentar organizar su propia estrategia de salir adelante, de
utilizar los recursos a su alcance de forma eficaz; pero parte igualmente de la
constatación de las dificultades que las personas usuarias tienen con frecuencia
para hacerlo.
En la relación de acompañamiento el profesional asume un cierto papel de
tutela del proceso. El profesional debe estar al alcance de la persona usuaria en
todo momento (en el marco de los horarios y obligaciones laborales, claro está).
Debe crear una relación de confianza que permita al usuario recurrir a él
cuando algo vaya mal, o cuando tenga dudas sobre como abordar una cuestión.
Debe permitir al profesional detectar con rapidez los problemas que puedan
surgir y prever la evolución del caso a corto y medio plazo.
El acompañamiento debe incluir un importante componente de mediación
social. Mediación para tender puentes que ayuden a resolver conflictos
familiares o vecinales. Mediación como forma de promover recursos informales
para la atención o la incorporación. Mediación como instrumento para el acceso
a redes y actividades sociales que ayuden a mejorar la situación de la persona
atendida.
En este sentido hay que valorar positivamente que esté avanzando el proceso
de implantación de los equipos que configuran progresivamente el nuevo
modelo de atención primaria. Las experiencias más largas (el EISOL de Estella
y el PISOL en Pamplona) tienen un balance positivo. La implantación de los
demás equipos es más reciente. La principal dificultad a trabajar tiene que ver
con su encaje organizativo en la red de atención primaria. Los dos ejemplos
mencionados tienen formas de organización muy diferentes. Si en el caso de
Pamplona se trata de un programa y un equipo integrados en la estructura
415
municipal, en el caso de Estella (y de las demás áreas) se trata de un equipo
contratado con un proveedor externo por la administración foral que debe
integrar su trabajo con las administraciones locales. Sin pretender sacar
conclusiones definitivas que necesitarían de una evaluación más profunda, la
experiencia de Estella parece haber sido positiva aunque todos los actores
implicados señalan el papel de una buena voluntad de colaboración más allá de
lo formalmente establecido. En este sentido deberían articularse mecanismos
que aseguren una fluidez de funcionamiento y una adecuada integración de la
atención primaria más allá de las colaboraciones voluntarias.
El asentamiento del nuevo modelo es condición necesaria para desarrollar
estrategias locales (de área) de incorporación social y laboral. Aunque las
experiencias mencionadas muestran un cierto avance en esa dirección, aún
queda mucho por hacer. Junto con la adecuada integración de la atención
primaria a escala de área (prevista por la ley en forma de Centros de Servicios
Sociales), es necesario orientar su acción de acuerdo con una cierta visión de
conjunto de las oportunidades de inserción que ofrece el territorio, las
características de las poblaciones atendidas y las posibilidades de movilizar
recursos propios y de la iniciativa social. Ello debería permitir flexibilizar
determinados recursos como el empleo social protegido (el ejemplo de Estella es
positivo) y sobre todo abrir una colaboración estable y formalizada con los
servicios de empleo.
En este sentido, las consideraciones hechas hasta este punto encajan con las
previsiones del Plan Estratégico de Servicios sociales de Navarra, en especial
con las siguientes actuaciones previstas:
En relación con el modelo de atención
Actuación 2.2.7. Todas las políticas de lucha contra la exclusión social irán
orientadas, fundamentalmente, a fomentar un modelo de atención social basado
en el acompañamiento social y en la realización de itinerarios individualizados.
Actuación 1.1.3. Desarrollo de la figura del profesional de referencia y, en
concreto, de la forma de asignación de éste por parte del sistema y de la forma
de elección por parte de las personas usuarias.
Estas dos actuaciones confirman y afianzan el modelo de atención previsto desde
el primer plan y el diseño de la atención primaria.
Articulación de servicios
Actuación 2.2.5. Todos los servicios del sistema público de Servicios Sociales
deberán tener programas dirigidos a promocionar la autonomía personal y
prevenir el agravamiento de la situación de exclusión social, estableciendo las
medidas necesarias para ello en el II Plan de Lucha contra la Exclusión Social.
Actuación 2.2.6. Todas las políticas de lucha contra la exclusión social irán
orientadas a fomentar el acceso de estas personas a los recursos generalistas en
lugar del acceso a recursos específicos para cada uno de los colectivos,
estableciendo las medidas necesarias para ello en el II Plan de Lucha contra la
Exclusión Social.
416
Estas dos actuaciones son coherentes con la necesidad de articular
adecuadamente la acción por la incorporación social de los diferentes componentes
del sistema de servicios sociales
Articulación de la atención primaria
Actuación 3.2.1. Habilitación de infraestructuras para Centro de Servicios
Sociales en las áreas de Tudela, Estella, Tafalla, Noroeste y Noreste y
financiación de un Centro de Servicios Sociales del área de Pamplona y
Comarca.
En los Distritos establecidos en las Áreas de Estella y Noroeste podrá ubicarse
una sede dependiente del Centro de Servicios Sociales adscrito a cada Área.
Actuación 5.1.2. Establecimiento de una estructura de coordinación con los
Servicios Sociales de Base en el seno del Consejo Interadministrativo de
Servicios Sociales.
Actuación 5.2.2 Diseño y puesta en marcha de protocolos de actuación y
procedimientos de gestión únicos para cada una de las prestaciones de la
Cartera de Servicios Sociales de Ámbito General.
En el marco de estas actuaciones y del establecimiento de los centros de servicios
sociales deberían abordarse las cuestiones relativas a la articulación de la acción
por la incorporación entre los SSB, los recursos profesionales del empleo
social protegido y los actuales EISOLes, con el fin de incrementar la eficacia de
los recursos disponibles en este ámbito. En este sentido, también es
importante desarrollar en el marco de la actuación 6.1.1 sobre formación un
proceso de formación, especialización e intercambio de saberes y experiencias
entre el conjunto de técnicos y equipos existente.
Articulación de servicios diurnos
Actuación 2.1.7. Establecimiento como prestación garantizada del servicio de
centro ocupacional para personas con discapacidad y enfermedad mental,
realizando la reorganización necesaria para ello dentro del Plan Integral de
Atención a Personas con Discapacidad.
Actuación 2.2.2. Establecimiento como prestación garantizada del servicio de
centro ocupacional para personas en situación de exclusión social, realizando la
reorganización necesaria para ello dentro del II Plan de Lucha contra la
Exclusión Social.
Los servicios de tipo ocupacional, sin perjuicio de sus especificidades, podrían
contemplarse de modo articulado, ya que en ocasiones pueden presentar
similitudes importantes en cuanto a su contenido y forma de acción. En
especial en las áreas de menor densidad de población, no sería descabellado
pensar que algunos de estos dispositivos pudieran ser compartidos por
colectivos diferentes.
417
Bibliografía
Aguilar Hendrickson, Manuel et al 1998, «La atención social en la comunidad», en
Gobierno de Navarra. Departamento de Bienestar Social (ed), Docu mento base para
un plan de atención comunitaria de servicios sociales, Pamplona, Gobierno de
Navarra, pp. 15-75.
Gobierno de Navarra. Departamento de Bienestar Social, Deporte y Juventud, 2001,
Docu mento Base para un plan de atención comunitaria de servicios sociales,
Gobierno de Navarra, Pamplona.
González Royuela, M.T., Pisonero Riesgo, S., Pérez Negro, J.J. & Etxebarrena
Aguirre, I., 2006, Evaluación del "Plan de Lucha contra la Exclusión Social en
Navarra 1998–2005", Gobierno de Navarra, Pamplona.
Laparra Navarro, Miguel; Aguilar Hendrickson, Manuel 1997, «Intervención social
y exclusión», en Políticas sociales contra la exclusión social, Madrid, Cáritas
Española, .
Laparra, M., Corera, C., Gaviria, M. & Aguilar Hendrickson, M., 1989, El salario
social sudado, Popular, Madrid.
418
4. Un sistema de observación permanente de la
exclusión
Miguel Laparra
Begoña Pérez
La actual crisis económica constituye un contexto especialmente duro para la
población excluida y cabe pensar que más personas iniciarán procesos de
exclusión social. Sin duda la duración de la crisis será un factor clave para
valorar su alcance en la generación de situaciones de vulnerabilidad y exclusión
social, sin embargo, ya se vislumbra un escenario en el que muchos trabajadores
precarios perderán sus empleos e iniciarán procesos de exclusión social, entre
ellos la población extranjera puede verse especialmente afectada. Así lo muestra
el rápido crecimiento de los indicadores de desempleo, desempleo total familiar
y hogares sin ingresos en Navarra o el incremento en la demanda del programa
de Renta Básica en los últimos meses.
En este contexto de crisis la combinación de mecanismos de garantía de
ingresos, entre ellos la Renta Básica y estrategias de activación que favorezcan
la vuelta al empleo constituyen herramientas clave en la intervención en el
ámbito de la exclusión social. Sin embargo, la heterogeneidad de situaciones
que se producen dentro del fenómeno de la exclusión hace preciso que estas
medidas se ajusten a las características de los distintos perfiles de dificultad, y
posibilidades de empleabilidad para que sean realmente eficaces.
Por otro lado, el dinamismo propio de la exclusión social en relación con las
transformaciones continuas producidas en el mercado laboral, la esfera familiar
y los flujos migratorios, además del actual contexto de crisis hacen necesarios
instrumentos de recogida de información ágiles que permitan detectar las
variaciones y la evolución en el tiempo del fenómeno.
En este informe de diagnóstico nos hemos aproximado a la realidad de la
exclusión en Navarra a partir de tres fuentes:
•
Indicadores de pobreza (Encuesta de Condiciones de Vida) y
desempleo (EPA)
•
Información administrativa de las personas incorporadas al programa
de Renta Básica
•
Aproximaciones monográficas a la realidad de determinados
colectivos a partir del análisis de fuentes documentales (memorias de
programas de la red de servicios sociales y de entidades sociales) y
valoración de distintos profesionales.
Esta complementariedad de fuentes utilizada en esta ocasión, así como la
Encuesta a población asistida en el diagnóstico del I Plan han permitido un
419
acercamiento al análisis de la dimensión, diversidad y condiciones de vida de la
población excluida en Navarra en dos momentos distintos. Sin embargo, las
limitaciones de estas fuentes y la falta de seguimiento en la elaboración de la
información no permiten profundizar en la realidad del fenómeno ni facilitan
del todo su seguimiento en el tiempo. Por ello, a continuación planteamos
algunas propuestas de mejora en la recogida de información que permitieran la
generación de un sistema de observación permanente de la exclusión social en
Navarra.
a) Ampliación de las muestras de la Encuesta de Población Activa y Encuesta de
Condiciones de Vida para Navarra
Ambas fuentes de datos permiten el seguimiento continuo de indicadores
muy cercanos al fenómeno de la exclusión (hogares sin ingresos EPA, y pobreza
ECV). Las dos son encuestas con altos niveles de fiabilidad para el territorio
nacional pero pierden fiabilidad en el análisis autonómico. Por ello,
complementar las muestras para Navarra sería un avance significativo que nos
daría la posibilidad de realizar análisis dinámicos del fenómeno.
El indicador de pobreza económica severa (hogares con ingresos inferiores al
25% de la renta mediana equivalente) nos ha permitido identificar situaciones
de dificultad económica intensa dentro del espacio de la exclusión social. La
disponibilidad en nuestro país de datos de la Encuesta de Condiciones de vida
favorece la recogida de información de calidad sobre los ingresos de los hogares
con un detalle elevado y su metodología tipo panel permite efectuar un
seguimiento del fenómeno en el tiempo. La muestra de esta encuesta permite
una elevada representatividad para todo el Estado con bajos márgenes de error.
Sin embargo, los datos para las Comunidades Autónomas son más delicados y
están sujetos a un mayor margen de error, especialmente en las Comunidades
de menor tamaño. Para el caso de Navarra se estimó, en 2006 un margen de
error aproximado de ±5% con un nivel de confianza del 95%. Una ampliación
de la muestra para nuestra Comunidad favorecería márgenes de error más
reducidos y permitiría superar algunas de las limitaciones actuales como la
subrepresentación de población extranjera o las oscilaciones observadas en la
evolución de la tasa de pobreza severa (que pueden estar explicadas por dichos
márgenes error). Además permitiría profundizar en el perfil de las personas
que se encuentran en esta situación con el fin de poder adaptar los recursos a
sus necesidades (este es el caso de las personas mayores de 65 años con bajos
ingresos que se encuentran en situación de pobreza severa y que en la
actualidad es difícil de estimar a partir de las fuentes disponibles).
Además, la Encuesta de Condiciones de vida contiene información más allá
de los ingresos, que permite acercarnos a otros indicadores de la exclusión
social relacionados con la privación de acceso a bienes básicos, las dificultades
420
relacionadas con la vivienda, o los problemas de salud. La Encuesta Foessa
2008 ha efectuado una aproximación a las condiciones de vida de la población
excluida a través de una encuesta propia que incluye información sobre 35
indicadores de exclusión social. 14 de ellos se encuentran también en la ECV
por lo que es posible la comparación entre ambas.
Tabla 146.
Indicadores de exclusión social en España y en Navarra. 2004-2006
1. Hogares cuyo sustentador principal está en paro desde hace más de un año
2. Hogares sin ocupados ni pensionistas ni con prestaciones (cinco)
3. Hogares con todos los activos en paro, máximo enseñanza obligatoria y sin haber recibido formación
4. Hogares en pobreza relativa con todos los activos en paro
5. Pobreza extrema: Ingresos inferiores al 30% de la renta familiar mediana equivalente
6. Hogares que carecen de los siguientes bienes: teléfono, Tv color, ordenador, lavadora y coche
7. Hogares que carecen de bañera o ducha o de inodoro con agua corriente para uso exclusivo.
8. Hogares con analfabetos de 16 a 64 años
9. Hogares con jóvenes entre 16 y 24 años con la educación primaria como máximos estudios terminados.
10. Hogares con menores de 3 a 5 años no escolarizados
11. Hogares en los que nadie de 16 a 65 años tiene estudios (< 6 años de escolarización)
12. Hogares en situación de hacinamiento
13. Hogares con todos los adultos con problemas graves de salud
14. Hogares en pobreza relativa con enfermos, que no han usado los servicios sanitarios en un año
Fuente: ECV
La posibilidad de construir a partir de aquí un sistema integrado de
indicadores que traten de abarcar el conjunto de dimensiones de la exclusión
social y que permitan un análisis territorial como el que aquí pretendemos, para
Navarra, sería de un especial interés para el proceso de seguimiento y
actualización que el futuro Plan de Lucha contra la Exclusión Social deberá
garantizar. La ampliación de la muestra de la Encuesta de Condiciones de Vida
así como la inclusión de nuevos indicadores para Navarra permitiría avanzar en
esta línea.
b) Introducción de mejoras en la recogida de información en el Programa de
Renta Básica
La introducción de ciertas modificaciones en el actual sistema de recogida de
información del programa de Renta Básica permitiría profundizar en el
conocimiento de los perfiles de personas que se encuentran bajo la protección
del programa y orientar mejor los procesos de incorporación social. En este
proceso resulta clave la opinión de las/os profesionales que realizan el
diagnostico e inician las tramitaciones.
Estas mejoras podrían estar orientadas al menos en dos direcciones:
a) Diagnóstico de la situación: establecer posibilidades que permitan recoger
el carácter acumulativo que define la situación de exclusión (mediante
múltiples variables y no criterios de priorización). Igualmente y con vías a
mejorar la adecuación de los recursos se considera oportuno incorporar
421
información acerca del grado de empleabilidad. Éste grado, podría establecerse
en elevado, medio o bajo y recogerse vinculado a variables como la edad,
discapacidad, las responsabilidades familiares, la irregularidad, la falta de
cualificación, etc,. O incorporar también posibles recursos vinculados (“precisa
apoyos en la mejora de la cualificación”, “sólo precisa apoyo en la búsqueda de
empleo”, “precisa formación prelaboral” etc.)
b) En segundo lugar, pueden incorporarse variables de información acerca
de los recursos que desde el nivel de base se consideran oportunos:
En cuanto al tipo de apoyos podrían diferenciarse las siguientes situaciones:
•
Requiere de apoyos en la mejora de las condiciones de vida
•
Requiere de apoyos en la sobrecarga de responsabilidades familiares
•
Requiere de empleo ocupacional
•
Requiere de empleo con apoyo
•
Requiere apoyos en la incorporación laboral: cualificación
•
Requiere de un seguimiento intenso en la incorporación social y
laboral
•
No requiere apoyos más allá de la garantía de ingresos
Insistimos en que una mejora en la recogida de información relativa a la
situación de los hogares permitiría un mejor diseño y planificación de las
acciones destinadas a la incorporación social y laboral y el establecimiento de
diferentes formas de utilización del programa.
C) Unificación de los sistemas de recogida de información del conjunto de
dispositivos de atención a población excluida
Una tercera vía de avance en el conocimiento de la exclusión podría
encontrarse en la posibilidad de unificar los sistemas de información del
conjunto dispositivos de atención a población excluida, tanto públicos
(sistemas de garantía de ingresos mínimos, programas de inserción y similares)
como de iniciativa social (servicios de acogida, programas de inserción,
centros). En este sentido, aunque hay algunos precedentes interesantes de
articulación de sistemas de información, como es el caso de la encuesta del I
Plan de Exclusión en Navarra, en la actualidad la ausencia de cobertura legal ha
impedido darles continuidad y extensión. Sin embargo, podrían buscarse
fórmulas que permitieran mejorar la coordinación de la información de los
distintos dispositivos que trabajan con población excluida. Un primer paso en
este sentido puede estar en la coordinación de la información de todos los
programas y prestaciones del ámbito público. El registro coordinado de
población que acude a los distintos dispositivos de asistencia pública permitiría
además realizar encuestas tipo panel sobre las condiciones de vida de estas
422
personas posibilitando así un observatorio permanente de la exclusión social en
Navarra.
423
GLOSARIO71
Pobreza
La tase de pobreza es un medidor de desigualdad económica que toma como
referencia el nivel de vida de la población de un entorno. Se utiliza como
cuantificación de las distancias entre los colectivos más desfavorecidos y el
resto de la sociedad. Es un indicador muy útil para la comparación entre los
distintos países europeos en relación con su objetivo de conseguir la igualdad
social.
La tasa de pobreza relativa se ha establecido por convención en aquellas
personas que cuentan con menos del 60% de la mediana de los ingresos por
unidad de consumo. La tasa de pobreza severa se ha establecido por convención
en el 30% de la mediana de los ingresos por unidad de consumo Este nivel
refleja la búsqueda de un nivel de ingresos básicos sin el cual no es posible
mantener una vida digna. Este indicador se aproxima más a lo que la población
en general entiende como “pobres” . Es una medida muy vinculada a la
cobertura de las necesidades mínimas de los hogares.
En ambos casos el debate se establece en torno a la relación del territorio de
referencia sobre el cual configurar los umbrales. La decisión es importante ya
que los niveles de los distintos territorios de referencia varían. En nuestro caso
caben dos opciones:
-
Por un lado utilizar, como es frecuente el umbral estatal que es el
espacio en el que se han venido produciendo los principales
mecanismos de redistribución de la renta.
-
Sin embargo, la utilización del umbral regional es cada vez más
frecuente en los estudios de pobreza autonómicos ya que contempla el
contexto más cercano a las personas excluidas: de este modo
contempla el coste de la vivienda en su entorno, el coste de los bienes
y servicios, y la disponibilidad de recursos de las personas que le
rodean.
Exclusión social
Proceso social de pérdida de integración, de los individuos y del conjunto de
la sociedad, que incluye no sólo la falta de ingresos y el alejamiento del
mercado de trabajo, sino también un debilitamiento de los lazos sociales, un
descenso de la participación social y por tanto una pérdida de derechos sociales.
Este fenómeno además de su multidimensionalidad se caracteriza por su
carácter dinámico y la heterogeneidad de situaciones que describe.
71
Glosario de términos tal y como son entendidos en este informe por los autores.
424
Integración
Desde la Sociología se entiende por integración la articulación de todas las
partes de la sociedad. Es decir una sociedad integrada sería aquella que
presentara escasas diferenciaciones entre sus miembros, por tanto bajos niveles
de exclusión social. Entendida también como proceso, se establece un continuo
entre exclusión e integración en el que se encuentran diversos estadios
(vulnerabilidad, fragilidad social, riesgo de exclusión y otros).
Precariedad
Aunque es utilizado en ocasiones como sinónimo de vulnerabilidad social,
en nuestro caso es utilizado exclusivamente en relación con el mercado laboral.
De este modo refleja la situación de aquella personas que tienen empleos
caracterizados por una o varias de estas dimensiones: temporalidad, bajos
salarios, malas condiciones (poca autonomía, variabilidad, falta de seguridad,
riesgos físicos etc.) y escasa o nula representatividad sindical.
Marginación
Es una de las manifestaciones más extremas de la exclusión social y hace
referencia a la situación de aquellas personas a las que además de la
acumulación de problemas en distintos ámbitos (económico, social, político) se
une el alejamiento físico de la sociedad. Personas sin hogar, chabolismo y otras.
Inclusión
Comisión Europea sobre la promoción de políticas de inclusión activa de las
personas que se encuentran al margen del mercado laboral se incluye la
garantía de ingresos como uno de los tres elementos fundamentales además de
garantizar unos mercados laborales inclusivos y ofrecer unos servicios de
calidad.
Inserción
El término inserción, que comenzamos a utilizar a partir de los ochenta bajo
la influencia de la renta mínima francesa, se entiende como un proceso por el
cual se va construyendo un determinado lugar en la comunidad a una persona
o a pequeños grupos que se encuentran en situación de exclusión a través de
dotarles de capacidades para enfrentarse a su entorno y adquirir autonomía
personal.
425
Activación
Así han sido denominadas las estrategias que tienen como objetivo favorecer
la inserción laboral de los desempleados. No obstante, la fuerte heterogeneidad
existente en relación con sus objetivos, destinatarios, forma y resultados
cuestionan, incluso, la conveniencia de utilizar un único término para
denominarlas. Bajo el término activación se están incluyendo prácticas tan distintas
como las derivadas de la lógica punitiva introducida en la asistencia social
norteamericana (from welfare to workfare), las prácticas de lucha contra la exclusión de
orientación solidaria en Francia, las políticas de mejora de la empleabilidad de carácter
universalista en los países nórdicos, o los programas individualizados de vuelta al
empleo en Gran Bretaña. Existe una concepción más amplia, cada vez más utilizada,
que trata de trascender el ámbito de lo laboral incluyendo ámbitos como el de la
participación social, las relaciones, el ocio. De este modo, las políticas de activación
serían aquellas orientadas a favorecer el aumento de la participación social de las
personas excluidas.
Acompañamiento social
Trabajo social basado en la relación personal continuada, relativamente
duradera, que trata de comprender a las personas para contribuir a que ellas
mismas entiendan y empiecen a dominar su situación y las claves de sus
dificultades; apoyar para activar y movilizar recursos, capacidades,
potencialidades de las personas y de su entorno. Este es un proceso que
también conlleva la necesaria aplicación de recursos dentro de una estrategia de
actuación, con criterios de flexibilidad y oportunidad.
426
Índice de tablas
TABLA 1. DIFERENTES DIMENSIONES EN EL ÁMBITO DE LA EXCLUSIÓN SOCIAL ............................................14
TABLA 2. MUESTRA DE LA ECV POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS ............................................................27
TABLA 3. UMBRALES DE POBREZA RELATIVA AUTONÓMICOS PARA LA ECV COMPARADOS CON EL QUE
PODRÍA ESTABLECERSE A PARTIR DE LA CONTABILIDAD REGIONAL DE ESPAÑA (RENTA DISPONIBLE
BRUTA DE LOS HOGARES PER CAPITA)....................................................................................................29
TABLA 4. COMPARACIÓN DE LOS NIVELES RELATIVOS DEL UMBRAL DE POBREZA ENTRE CCAA. 2005..30
TABLA 5. NÚMERO Y PROPORCIÓN DE PERSONAS MAYORES DE 18 AÑOS NACIDAS EN EL EXTRANJERO
QUE APARECEN EN LA MUESTRA DE LA ECV (DATOS SIN PONDERAR) ..................................................31
TABLA 6. PROPORCIÓN DE POBLACIÓN NACIDA EN EL EXTRANJERO ESTIMADA EN LA ECV 2004-06......32
TABLA 7. PROPORCIÓN DE POBLACIÓN ESTIMADA EN LA ECV SEGÚN LUGAR DE NACIMIENTO. 2006 .....32
TABLA 8. TASAS DE POBREZA DE LOS EXTRANJEROS SEGÚN LA ECV (2006) ............................................33
TABLA 9. TASAS DE POBREZA RELATIVA DE LOS HOGARES (POR DEBAJO DEL 60% DE LA MEDIANA) CON
BAREMO ESTATAL Y BAREMO AUTONÓMICO . (ECV, 2004-2006) .........................................................34
TABLA 10. PROPORCIÓN DE HOGARES Y DE PERSONAS CON INGRESOS NETOS INFERIORES AL 60% DE LA
MEDIANA ESTATAL* .................................................................................................................................35
TABLA 11. PROPORCIÓN DE HOGARES Y PERSONAS CON INGRESOS NETOS INFERIORES AL 60% LA MEDIANA
DE CADA CCAA........................................................................................................................................36
TABLA 12. TAMAÑO MEDIO DE LOS HOGARES EN EL CONJUNTO DE LA POBLACIÓN Y EN AQUELLOS
SITUADOS BAJO EL UMBRAL DE PROBREZA .............................................................................................37
TABLA 13. DISTRIBUCIÓN DE LOS HOGARES SITUADOS DEBAJO DEL UMBRAL DE POBREZA DEL 60% PARA
CADA TERRITORIO, SEGÚN SU TAMAÑO ..................................................................................................37
TABLA 14. TASAS DE POBREZA RELATIVA (60% DE LA MEDIANA) CON UMBRAL ESTATAL, SIN
CONSIDERAR Y CONSIDERANDO EL EFECTO DE LOS GASTOS DE VIVIENDA............................................38
TABLA 15. TASAS DE POBREZA SEVERA EN LOS HOGARES (POR DEBAJO DEL 30% DE LA MEDIANA).
(ECV, 2004-2006)...................................................................................................................................40
TABLA 16. PROPORCIÓN DE HOGARES Y DE PERSONAS CON INGRESOS NETOS INFERIORES AL 30% DE LA
MEDIANA ESTATAL. ECV 2006 ...............................................................................................................41
TABLA 17. PROPORCIÓN DE HOGARES Y DE PERSONAS CON INGRESOS NETOS INFERIORES AL 30% DE LA
MEDIANA DE CADA CCAA. ECV 2006....................................................................................................41
TABLA 18. RENTA DISPONIBLE DE LOS HOGARES POBRES (BAJO EL 60% DEL UMBRAL ESTATAL: 6.758 €)
Y DISTANCIA A DICHO UMBRAL ...............................................................................................................44
TABLA 19. RENTA DISPONIBLE DE LOS HOGARES POBRES (BAJO EL 60% DEL UMBRAL DE CADA CCAA) Y
DISTANCIA A DICHO UMBRAL ..................................................................................................................45
TABLA 20. DISTANCIA AL UMBRAL DE POBREZA ESTATAL DE LAS FAMILIAS POBRES DE NAVARRA (ECV
2006), EN COMPARACIÓN CON ALGUNAS REFERENCIAS MACROECONÓMICAS......................................46
TABLA 21. PROPORCIÓN DE HOGARES AFECTADOS POR DOS INDICADORES DE EXCLUSIÓN. MEDIA 20062008 47
TABLA 22. NIVELES DE INTEGRACIÓN-EXCLUSIÓN SOCIAL EN ESPAÑA POR GRANDES REGIONES NUTS-1
48
TABLA 23. INDICADORES DE EXCLUSIÓN SOCIAL EN ESPAÑA Y EN NAVARRA. 2004-2006.......................50
TABLA 24 ESTADO CIVIL DE LOS PERCEPTORES (PERSONA PRINCIPAL) ..........................................................60
TABLA 25 EDAD DE LOS PERCEPTORES (PERSONA PRINCIPAL) ........................................................................61
TABLA 26. PERCEPTORES DE RENTA BÁSICA POR GÉNERO DE LA PERSONA PRINCIPAL. ...............................62
TABLA 27 PERCEPTORES RB (HOGARES), SEGÚN PERTENENCIA A COLECTIVOS............................................63
TABLA 28 EVOLUCIÓN DE LA PRESENCIA DE LOS DISTINTOS COLECTIVOS SOLICITANTES DEL CONJUNTO DE
PRESTACIONES DE INSERCIÓN SOCIAL ....................................................................................................63
TABLA 29 PROCEDENCIA DE LAS PERSONAS EXTRANJERAS QUE SOLICITAN PRESTACIONES DE INSERCIÓN
SOCIAL 2002/2007 ...................................................................................................................................64
TABLA 30 HOGARES PERCEPTORES DE RENTA BÁSICA ENTRE 2002-2007 POR AREAS DE SERVICIOS
SOCIALES (CIFRAS ABSOLUTAS Y PORCENTAJE ACUMULADO CON RESPECTO AL TOTAL. DATOS
ORDENADOS DE MAYOR A MENOR NÚMERO DE HOGARES PERCEPTORES ..............................................65
TABLA 31 HOGARES PERCEPTORES DE RENTA BÁSICA ENTRE 2002-2007 POR ZONAS DE SERVICIOS
SOCIALES (CIFRAS ABSOLUTAS Y PORCENTAJE ACUMULADO CON RESPECTO AL TOTAL. DATOS
ORDENADOS DE MAYOR A MENOR NÚMERO DE HOGARES PERCEPTORES ..............................................65
TABLA 32 % DE HOGARES PERCEPTORES EN CADA ZONA, DIFERENCIA ENTRE EL % PERÍODO 2002-07 Y
2008..........................................................................................................................................................66
TABLA 33 % DE HOGARES EN CADA ÁREA CORRESPONDIENTE A CADA TIPO DE HOGAR. 2002-07 ...............66
427
TABLA 34 % DE HOGARES EN CADA ÁREA CORRESPONDIENTE A CADA TIPO DE HOGAR. 2002-07 ...............66
TABLA 35% DE HOGARES EN CADA ÁREA CORRESPONDIENTE A CADA TIPO DE HOGAR. 2002-07 ................67
TABLA 36 PRINCIPAL PROBLEMA DETECTADO EN EL HOGAR PERCEPTOR DE RB (2002-2007).....................67
TABLA 37 PROBLEMAS MÁS FRECUENTES SEÑALADOS POR LAS PROFESIONALES SIN AGRUPAR POR ÁREAS 68
TABLA 38 PRINCIPAL PROBLEMA DETECTADO EN EL HOGAR PERCEPTOR DE RB SEGÚN PARTENCIA A
COLECTIVO ...............................................................................................................................................68
TABLA 39 SITUACIÓN JURÍDICA DE LOS SOLICITANTES EXTRANJEROS ...........................................................69
TABLA 40. POBREZA RELATIVA Y SEVERA EN EUROPA (2004). ....................................................................110
TABLA 41. CRONOLOGÍA DE LAS PRINCIPALES DISPOSICIONES LEGISLATIVAS DE LOS PROGRAMAS RMI..118
TABLA 42 OBJETIVOS DEL I PLAN DE LUCHA CONTRA LA EXCLUSIÓN SOCIAL .......................................130
TABLA 43. PRINCIPIOS INSPIRADORES DEL I PLAN DE LUCHA CONTRA LA EXCLUSIÓN ..............................131
TABLA 44. COMPARACIÓN EVALUACIONES DEL PLAN .................................................................................147
TABLA 45 RELACIÓN CON LA ACTIVIDAD ECONÓMICA PERSONAS QUE INTEGRAN HOGARES PERCEPTORES
RB 149
TABLA 46.SITUACIÓN EN RELACIÓN AL EMPLEO ............................................................................................150
TABLA 47.RELACIÓN LABORAL DE LAS PERSONAS DEL PROGRAMA DE RENTA BÁSICA ..............................150
TABLA 48. PENSIONISTAS EN EL PROGRAMA DE RENTA BÁSICA ..................................................................151
TABLA 49 TIPOS DE HOGAR DE LAS UNIDADES PERCEPTORAS DE RENTA BÁSICA ...................................151
TABLA 50 PRINCIPAL PROBLEMA QUE DIFICULTA LA INCORPORACIÓN DEL HOGAR PERCEPTOR DE RB
(02/07) (A JUICIO DEL PROFESIONAL)....................................................................................................152
TABLA 51. PERSONAS DEL PROGRAMA DE RENTA BÁSICA CON PROBLEMAS DE CONVIVENCIA..................152
TABLA 52. PERSONAS EN EL PROGRAMA DE RB CON FALTA DE MEDIOS DE SUBSISTENCIA ........................153
TABLA 53. PERSONAS EN EL PROGRAMA DE RB CON PROBLEMAS GRAVES DE INSERCIÓN .........................153
TABLA 54.PROBLEMAS QUE DIFICULTAN LA INCORPORACIÓN LABORAL .....................................................154
TABLA 55. PROBLEMAS QUE DIFICULTAN LA INCORPORACIÓN LABORAL POR ENFERMEDAD .....................154
TABLA 56. PROBLEMAS QUE DIFICULTAN LA INCORPORACIÓN LABORAL POR MARGINALIDAD,
DISCRIMINACIÓN, ETC............................................................................................................................155
TABLA 57. PROBLEMAS QUE DIFICULTAN LA INCORPORACIÓN LABORAL POR SITUACIÓN IRREGULAR ......155
TABLA 58 . PRESENCIA DE HOGARES MONOPARENTALES DENTRO DEL CONJUNTO PERCEPTORAS DE
RENTA BÁSICA .......................................................................................................................................161
TABLA 59 PRESENCIA DE HOGARES DE MINORÍA ÉTNICA GITANA DENTRO DEL CONJUNTO DE UNIDADES
PERCEPTORAS DE RENTA BÁSICA ..........................................................................................................162
TABLA 60. EVOLUCIÓN DE LA PRESENCIA DE EXTRANJEROS SOLICITANTES DEL CONJUNTO DE
PRESTACIONES ........................................................................................................................................163
TABLA 61 PROCEDENCIA DE LAS PERSONAS EXTRANJERAS QUE SOLICITAN PRESTACIONES DE INSERCIÓN
SOCIAL 2002/2007 .................................................................................................................................163
TABLA 62. PRINCIPAL PROBLEMA DETECTADO EN EL HOGAR PERCEPTOR DE RB SEGÚN PARTENCIA A
COLECTIVO .............................................................................................................................................164
TABLA 63. SITUACIÓN JURÍDICA DE LOS SOLICITANTES EXTRANJEROS ........................................................164
TABLA 64 EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE SOLICITUDES, PERCEPTORES DE RB 2002-2007...........................170
TABLA 65 EVOLUCIÓN CONJUNTO DE SOLICITUDES DE PRESTACIONES DE INSERCIÓN SOCIAL (20022007) 171
TABLA 66 EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE SOLICITUDES Y DENEGACIONES DEL CONJUNTO DE
PRESTACIONES DE INSERCIÓN SOCIAL A LO LARGO DEL PERÍODO........................................................171
TABLA 67 MOTIVOS DE DENEGACIÓN MÁS FRECUENTES ( CONJUNTO DE PRESTACIONES). PERÍODO 20022007 172
TABLA 68 PRESENCIA DE DISTINTOS COLECTIVOS RESPECTO AL TOTAL DE SOLICITUDES Y RESPECTO AL
TOTAL DE DENEGACIONES PARA EL CONJUNTO DEL PERIODO ..............................................................173
TABLA 69. SITUACIÓN DE EXCEPCCIONALIDAD .............................................................................................173
TABLA 70 CUANTÍA MEDIA Y DURACIÓN DE CADA PRESTACIÓN DE RENTA BÁSICA PERCIBIDA 20012007. 175
TABLA 71 MEDIA, MEDIANA Y PERCENTILES DE LAS CUANTÍA, TIEMPO Y VOLUMEN TOTAL DE INGRESOS
RECIBIDOS POR LOS HOGARES INCORPORADOS AL PROGRAMA DE RB 2002-07 ...............................176
TABLA 72 CALIDAD DE LAS PRESTACIONES PARA CADA TAMAÑO DE FAMILIA .......................................177
TABLA 73 CUANTÍA. TIEMPO DE ESTANCIA Y VOLUMEN TOTAL DE INGRESOS RECIBIDOS POR CADA TIPO
DE HOGAR EN FUNCIÓN DE SU ESTANCIA EN EL PROGRAMA .................................................................179
TABLA 74 TIPO DE USOS SEGÚN RECURSOS UTILIZADOS...........................................................................179
TABLA 75
FORMAS DE UTILIZACIÓN DEL PROGRAMA EN FUNCIÓN DE LA DURACIÓN DE SU ESTANCIA EN
LOS TRES PERIODOS EVALUADOS...........................................................................................................180
428
ANEXO TABLA 76HOGARES PERCEPTORES DE RENTA BÁSICA ENTRE 2002-2007 POR ZONAS DE SERVICIOS
SOCIALES (CIFRAS ABSOLUTAS Y PORCENTAJE ACUMULADO CON RESPECTO AL TOTAL. DATOS
ORDENADOS DE MAYOR A MENOR NÚMERO DE HOGARES PERCEPTORES ............................................187
TABLA 77. HOGARES POR RÉGIMEN DE TENENCIA DE LA VIVIENDA, AÑOS 2006, 2005 Y 2004. NÚMERO
TOTAL DE HOGARES ( MILES) Y PORCENTAJES HORIZONTALES. ...........................................................192
TABLA 78. GASTO MEDIO EN VIVIENDA EN EUROS DE NAVARRA EN COMPARACIÓN CON EL CONJUNTO DEL
ESTADO ..................................................................................................................................................193
TABLA 79 COMPARACIÓN DE EVALUACIONES DEL I PLAN ...........................................................................200
TABLA 80 .RÉGIMEN DE TENENCIA DE LA VIVIENDA DE LOS HOGARES SOLICITANTES DE RENTA BÁSICA
2002-2007 ..............................................................................................................................................202
TABLA 81 TIPO DE VIVIENDA DE LOS HOGARES SOLICITANTES DE RENTA BÁSICA 2002-2007...................202
TABLA 82 HOGARES SOLICITANTES DE RENTA BÁSICA EN LOS QUE EL PRINCIPAL PROBLEMA AL MARGEN
DE LA ESCASEZ DE INGRESOS ESTÉ RELACIONADO CON LA VIVIENDA EN EL 2007. TOTAL DE
SOLICITUDES DE ESE AÑO: 5146 ............................................................................................................203
TABLA 83 CONCEPTO DE LAS AYUDAS EXTRAORDINARIAS 2001-2007........................................................203
TABLA 84. Nº DE VIVIENDAS PERIODO 2002-2006 ........................................................................................221
TABLA 85. MODALIDADES Y REQUISITOS DE ACCESO MEDIANTE COMPRA A LA VIVIENDA PROTEGIDA Y DE
MERCADO LIBRE. P ERIODO 2002-20006. ..............................................................................................223
TABLA 86. MODALIDADES Y REQUISITOS DE ACCESO MEDIANTE ALQUILER A LA VIVIENDA PROTEGIDA Y DE
MERCADO LIBRE. P ERIODO 2002-2006. ................................................................................................225
TABLA 87. BAREMO DE INGRESOS PROGRAMA VIS, BOLSA DE ALQUILER Y RENTA BÁSICA ....................225
TABLA 88 VIVIENDAS ADQUIRIDAS BAJO EL PROGRAMA VIS Y FINANCIACIÓN DEL PROGRAMA ENTRE 200207............................................................................................................................................................228
TABLA 89 SOLICITUDES DE VIS EN FUNCIÓN DEL TIPO DE HOGAR 2002-2007 ............................................228
TABLA 90.COLECTIVOS QUE PARTICIPAN EN EL PROGRAMA DE VIVIENDA ...................................................229
TABLA 91 VIVIENDAS ADQUIRIDAS BAJO EL PROGRAMA VIS POR ÁREA (2002-2006)............................230
TABLA 92 SOLICITUDES DE VIS POR ÁREA 2002-2007 .............................................................................230
TABLA 93. FAMILIAS QUE ACCEDEN A VIVIENDAS A TRAVÉS DEL PROGRAMA EISOVI ..............................232
TABLA 94 CONCEPTOS DENTRO DE LOS GASTOS RELACIONADOS CON LA VIVIENDA HABITUAL .................233
TABLA 95 CONCEPTOS DENTRO DE LOS GASTOS RELACIONADOS CON EL ACONDICIONAMIENTO Y LOS
EQUIPAMIENTOS BÁSICOS DE LA VIVIENDA ...........................................................................................234
TABLA 96. TASAS DE ACTIVIDAD, PARO Y EMPLEO, NAVARRA Y ESPAÑA (16 Y MÁS AÑOS). ....................247
TABLA 97. DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LAS PERSONAS CONTRATADAS SEGÚN NIVEL DE ESTUDIOS
REGISTRADO EN EL CONTRATO ..............................................................................................................253
TABLA 98. DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LAS PERSONAS CONTRATADAS SEGÚN CATEGORÍA
PROFESIONAL..........................................................................................................................................253
TABLA 99. DISTRIBUCIÓN DE LAS PERSONAS CONTRATADAS SEGÚN CATEGORÍA PROFESIONAL Y SEXO. ..254
TABLA 100. TRANSICIONES DE LAS PERSONAS TEMPORALES EN 2002 DURANTE LOS CUATRO AÑOS
POSTERIORES (ABSOLUTOS Y % SOBRE EL TOTAL DE CADA GRUPO EN 2002).....................................254
TABLA 101. PROGRAMA DE INTEGRACIÓN DE MINORÍAS ÉTNICAS E INMIGRANTES .....................................268
TABLA 102 NIVEL DE ESTUDIOS SEGÚN LA EDAD Y EL TIPO DE HOGAR (%) VERTICALES ...........................292
TABLA 103. TASA NETA DE ESCOLARIDAD EN 3 AÑOS .................................................................................297
TABLA 104 ESCOLARIZACIÓN TEMPRANA DE HIJOS/AS MENORES DE 3 AÑOS, NAVARRA CURSO 2007/08.299
TABLA 105- MENORES DE EDAD DE ESCOLARIZACIÓN OBLIGATORIA SEGÚN ESTÉN O NO ESCOLARIZADOS Y
SEGÚN SEA POBLACIÓN POBRE O NO ......................................................................................................302
TABLA 106.NIVEL DE ESCOLARIZACIÓN .........................................................................................................304
TABLA 107- INDICADOR DE ABANDONO PREMATURO DE LOS ESTUDIOS EN 2001 EN LA UNIÓN EUROPEA.
PROPORCIÓN DE ABANDONO PREMATURO EDUCACIÓN *.....................................................................308
TABLA 108 INDICADOR DE ABANDONO PREMATURO DE LOS ESTUDIOS EN 2001 POR COMUNIDADES
AUTÓNOMAS. PROPORCIÓN DE ABANDONO PREMATURO EDUCACIÓN ................................................309
TABLA 109 ABANDONO ESCOLAR PREMATURO EN NAVARRA (200-2006) ..................................................310
TABLA 110 PORCENTAJE DE ESTUDIANTES QUE PROMOCIONAN ENTRE 2001-2002 Y 2005-2006 ..............314
TABLA 111 EVOLUCIÓN DEL PORCENTAJE DE ALUMNOS QUE HAN PROMOCIONADO EN CADA UNO DE LOS
TRES CICLOS DE EDUCACIÓN PRIMARIA A LO LARGO DE LOS CURSOS 200-2001 AL 2006-2007 ........314
TABLA 112 PORCENTAJE DE EVOLUCIÓN DE TODOS LOS ALUMNOS EN CUANTO A PROMOCIÓN/TITULACIÓN
EN LA E.S.O, CURSOS 2001-2002 AL 2006-2007 .................................................................................315
TABLA 113.- PORCENTAJE DE ALUMNOS DE PRIMARIA QUE PROMOCIONAN AL CICLO O ETAPA
SIGUIENTE,CURSO 2006-2007 (SOBRE EL Nº TOTAL DE ALUMNOS Y ALUMNAS CALIFICADOS EN CADA
UNO DE LOS CICLOS) ..............................................................................................................................315
429
TABLA 114 PORCENTAJES DE LA PROMCIÓN DE ALUMNOS SEGÚN TITULARIDAD/MODALIDAD LINGÜÍSTICA,
CURSO 2005-2006 (SOBRE EL Nº TOTAL DE ALMNOS Y ALUMNAS EN 1º, 2º, 3º Y 4º DE LA ESO EN
GRUPOS ORDINARIOS) ............................................................................................................................316
TABLA 115 EVOLUCIÓN DEL TOTAL DE ALUMNADO Y DEL ALUMNADO EXTRANJERO EN NAVARRA CURSOS
1999-2000/2006-2007...........................................................................................................................317
TABLA 116.- ALUMNADO DE ORIGEN EXTRANJERO, DATOS POR ETAPAS, CURSOS 2003/2004 AL 2007/2008
................................................................................................................................................................321
TABLA 117 DISTRIBUCIÓN DEL ALUMNADO EXTRANJERO ENTRE LA RED PÚBLICA Y PRIVADA, CURSO
2007/2008 ..............................................................................................................................................321
TABLA 118.- ADULTOS POR NIVEL DE FORMACIÓN ALCANZADO, AÑOS 2006, 2005 Y 2004. ( EN
PORCENTAJE) ..........................................................................................................................................323
TABLA 119 MATRÍCULA DE ALUMNADO EN UCA EN ENTIDADES SON ÁNIMO DE LUCRO,CURSO 2007/2008
................................................................................................................................................................328
TABLA 120.- EVOLUCIÓN DE LA UNIDADES Y A LUMNADO DE UCE, CURSOS 2002/2003 AL 2007/2008...329
TABLA 121 EVOLUCIÓN DE LA MATRÍCULA UCA Y D IVERSIFICACIÓN,SEGÚN TITULARIDAD DE LOS
CENTROS, CURSOS 2003/2004 AL 2007/2008 .......................................................................................329
.TABLA 122 EVOLUCIÓN DE LA PROMOCIÓN/TITULACIÓN EN U.C.A. Y DIVERSIFICACIÓN
CURRICULAR,CURSOS 2001/2002 AL 2006/2007.................................................................................330
TABLA 123.- PROFESORADO DE A POYO A CENTROS DE PRIMARIA,CURSO 2007/2008 ...............................331
TABLA 124.- RATIO ALUMNOS/PROFESOR POR TITULARIDAD DE LOS CENTROS EN NAVARRA Y ESPAÑA
(1999-2006) ...........................................................................................................................................332
TABLA 125.- EVOLUCIÓN DEL PROFESORADO DE CENTROS PÚBLICOS Y CONCERTADOS (1999-2007) .......333
TABLA 126 PROFESORADO DEL PROGRAMA DE APOYO A CENTROS PÚBLICOS DE EDUCACIÓN PRIMARIA ..333
TABLA 127.- EVOLUCIÓN DEL PROFESORADO FUNCIONARIO Y CONTRATADO EN NAVARRA EN LAS ETAPAS
EDUCATIVAS OBLIGATORIAS EN CENTROS PÚBLICOS ...........................................................................333
TABLA 128.- EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE ORIENTADORES EN CENTROS PÚBLICOS,CURSOS 2003/2004 AL
2007/2008 ..............................................................................................................................................334
TABLA 129.- EVOLUCIÓN DE LA ORIENTACIÓN EN CENTROS CONCERTADOS DE NAVARRA,CURSO 2003/2004
AL 2007/2008 .........................................................................................................................................335
TABLA 130.- EVOLUCIÓN DE LOS ESTUDIOS BÁSICOS DE ADULTOS (EBPA) Y DE BACHILLERATO A
DISTANCIA Y NOCTURNO, 2003/2004 AL 2007/2008 ..........................................................................337
TABLA 131.- CENTROS Y ZONAS DE EDUCACIÓN BÁSICA DE PERSONAS ADULTASA LUMNADO DE EPA EN
FORMACIÓN BÁSICA Y FORMACIÓN PERSONAL.CURSO 2007/2008......................................................337
TABLA 132 ENSEÑANZA OBLIGATORIA Y O TRAS ENSEÑANZAS ....................................................................338
TABLA 133.- FORMACIÓN PROFESIONAL ........................................................................................................338
TABLA 134. TRATAMIENTO DE ALCOHOL/DROGAS DURANTE LA ESTANCIA EN PRISIÓN .............................361
TABLA 135. PRESENCIA DE ENFERMEDADES: VIH-SIDA Y HB-HC ............................................................361
TABLA 136. PRESENCIA DE ENFERMEDAD MENTAL Y/O MINUSVALÍAS.........................................................362
TABLA 137. TRATAMIENTO DE LA ENFERMEDAD MENTAL DURANTE LA ESTANCIA EN PRISIÓN .................362
TABLA 138: TRASTORNOS SALUD MENTAL EN ADOLESCENTES POR EDADES ATENDIDOS EN EL 2007 .......376
TABLA 139. RESUMEN NÚMERO PERSONAS ATENDIDAS EN LOS PRINCIPALES
DISPOSITIVOS DE ATENCIÓN A PERSONAS CON TRASTORNO MENTAL GRAVE .......381
TABLA 140. COMPARAR PLAZAS MÍNIMAS .....................................................................................................381
TABLA 141. RESUMEN NÚMERO PERSONAS ATENDIDAS EN LOS PRINCIPALES
DISPOSITIVOS DE ATENCIÓN A DROGODEPENDIENTES.....................................................383
TABLA 142. RESUMEN NÚMERO PERSONAS ATENDIDAS EN LAS PRINCIPALES ÁREAS DE
ATENCIÓN A PERSONAS CON DISCAPACIDAD.......................................................................385
TABLA 143. ACCIONES DE FORMACIÓN PARA PERSONAL SANITARIO Y NO SANITARIO ................................396
TABLA 144. ACTIVIDADES FORMATIVAS O DIVULGATIVAS ...........................................................................397
TABLA 145. NECESIDAD Y UTILIZACIÓN DE SERVICIOS DE MEDIACIÓN O TRADUCCIÓN EN LA ATENCIÓN
SANITARIA ..............................................................................................................................................399
TABLA 146. INDICADORES DE EXCLUSIÓN SOCIAL EN ESPAÑA Y EN NAVARRA. 2004-2006...................421
430
Índice de gráficos
GRÁFICO 1.
COMPARACIÓN DEL BAREMO DE LA RENTA BÁSICA DE NAVARRA Y DE DISTINTOS
UMBRALES DE POBREZA ...........................................................................................................................43
GRÁFICO 2. EVOLUCIÓN DE LAS TASAS DE DESEMPLEO 1987-2008............................................................52
GRÁFICO 3. DESEMPLEO TOTAL FAMILIAR SOBRE EL TOTAL DE HOGARES (%) ..........................................53
GRÁFICO 4. HOGARES SIN INGRESOS: SIN EMPLEO, NI PENSIONES, NI PROTECCIÓN POR DESEMPLEO .......54
GRÁFICO 5. Nº DE PRESTACIONES Y SUBSIDIOS POR DESEMPLEO POR CADA 100 HOGARES ( EN MEDIA
MENSUAL DE CADA AÑO) .........................................................................................................................55
GRÁFICO 6. INDICADORES DE DEMANDA DE PROTECCIÓN SOCIAL POTENCIAL Y REAL EN NAVARRA ( POR
100 HOGARES)..........................................................................................................................................56
GRÁFICO 7 % DEL TAMAÑO DEL HOGAR DE LOS PERCEPTORES DE RB (HOGARES) (PERÍODO 2002-2007) .58
GRÁFICO 8 TIPOS DE HOGAR PRESENTES EN EL PROGRAMA RB CONJUNTO DEL PERÍODO 2002-2007 .........59
GRÁFICO 9 EVOLUCIÓN DE LA PROPORCIÓN DE LOS DISTINTOS TIPOS DE HOGAR PRESENTES EN EL
PROGRAMA RB 2002-2007......................................................................................................................60
GRÁFICO 10.ESTRUCTURA DE EDAD DEL CONJUNTO DE LA POBLACIÓN Y DE LOS PERCEPTORES DE RB ......62
GRÁFICO 11 EVOLUCIÓN DE LA PRESENCIA DE LOS DISTINTOS COLECTIVOS A LO LARGO DEL PERÍODO ......63
GRÁFICO 12 EVOLUCIÓN DE LA PRESENCIA DE LOS DISTINTOS GRUPOS DE PERSONAS EXTRANJERAS EN EL
CONJUNTO DE SOLICITUDES DE INSERCIÓN SOCIAL 2002-2007 .............................................................64
GRÁFICO 13 EVOLUCIÓN DEL GASTO Y COBERTURA TOTALES EN RMI........................................................117
GRÁFICO 14 INGRESOS MEDIOS DEL HOGAR (MES) ANTES Y DESPUÉS DE LA RENTA BÁSICA Y UMBRAL DE
POBREZA SEVERA ESTATAL....................................................................................................................148
GRÁFICO 15 NIVEL DE INGRESOS ANTES Y DESPUÉS DE COBRAR LA RENTA BÁSICA Y UMBRAL DE
POBREZA 149
GRÁFICO 16. NIVEL DE COBERTURA DE LA RENTA BÁSICA EN RELACIÓN CON EL UMBRAL DE POBREZA
SEVERA AUTONÓMICO (30% DE LA RENTA MEDIANA EN NAVARRA) PARA EL PERÍODO 2002-2007)166
GRÁFICO 17. COBERTURA DEL PROGRAMA DE RB EN RELACIÓN CON INDICADORES DE EXCLUSIÓN
OBTENIDOS A PARTIR DE LA EPA: %HOGARES SIN INGRESOS Y % DE HOGARES CON TODOS LOS
ACTIVOS EN PARO ...................................................................................................................................167
GRÁFICO 18. NIVEL DE COBERTURA DE LAS RENTAS MÍNIMAS POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS ..........168
GRÁFICO 19 EVOLUCIÓN DE LOS HOGARES PERCEPTORES DE LA RENTA BÁSICA EN EL PERÍODO 20022007
169
GRÁFICO 20. EVOLUCIÓN DE LA DEMANDA Y DEL NÚMERO DE PRESTACIONES CONCEDIDAS DE RENTA
BÁSICA 2002-2007 ................................................................................................................................170
GRÁFICO 21 EVOLUCIÓN DEL PRESUPUESTO DEL PROGRAMA Y CRECIMIENTO INTERANUAL. ...............174
GRÁFICO 22EVOLUCIÓN DE LA CUANTÍA MEDIA DE RB RECIBIDA POR LOS PERCEPTORES A LO LARGO DEL
PERÍODO 2002-07 ...................................................................................................................................175
GRÁFICO 23 CUANTÍA MEDIA PERCIBIDA POR CADA TAMAÑO DE UNIDAD FAMILIAR .............................176
GRÁFICO 24. EVOLUCIÓN DE LOS FLUJOS DE ENTRADA Y SALIDA DE LOS HOGARES PERCEPTORES DE RB
A LO LARGO DEL PERÍODO 2001-2007...................................................................................................178
GRÁFICO 25. EVOLUCIÓN DE LOS TIPOS DE ESTANCIA EN EL PROGRAMA EN LOS TRES PERIODOS
ANALIZADOS...........................................................................................................................................180
GRÁFICO 26 EVOLUCIÓN DE LA DEMANDA NO SATISFECHA DE VIS .........................................................204
GRÁFICO 27 EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE ENTIDADES PARTICIPANTES EN EL VIS Y DE LAS VIVIENDAS
ADQUIRIDAS ...........................................................................................................................................229
GRÁFICO 28. PARO REGISTRADO POR SEXO Y EDAD, TOTALES .....................................................................246
GRÁFICO 29. EVOLUCIÓN DEL PIB. ÍNDICES DE VOLUMEN ENCADENADOS, REFERENCIA 2000=100 .......246
GRÁFICO 30. DISTRIBUCIÓN POR SEXO DE LAS PERSONAS CONTRATADAS EN EL AÑO (2003-2006) (%)251
GRÁFICO 31. PROPORCIÓN DE PERSONAS CONTRATADAS CON MÁS DE 44 AÑOS. (% SOBRE EL TOTAL) 252
GRÁFICO 32. PROPORCIÓN DE EMPRESAS QUE MANIFIESTAN TENER DIFICULTADES PARA CONTRATAR
PERSONAS CUALIFICADAS ......................................................................................................................257
GRÁFICO 33. MOTIVOS QUE ADUCEN LOS ENTREVISTADOS PARA ACUDIR A LOS CURSOS DE FORMACIÓN.259
GRÁFICO 34: AUMENTO DE LOS TRASTORNOS CONDUCTUALES EN LA POBLACIÓN ADOLESCENTE EN
NAVARRA ...............................................................................................................................................376
431
432