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Auditoría 389
Regulación y Supervisión de la Actividad Minera
Secretaría de Economía
Cuenta Pública 2012
http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2012i/Documentos/Auditorias/2012_0389_a.pdf
ASF | 1
Contenido
I.
Contexto
II.
Política pública
III.
Objetivo de la auditoría
IV.
Universal conceptual
V.
Resultados
VI.
Dictamen
VII.
Síntesis e impacto de las
acciones
VIII. Consecuencias sociales
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I. Contexto
ASF | 3
I. Contexto
Concepto
SE:
La minería es la actividad económica con la que se extraen
los minerales de la corteza terrestre, comprende los trabajos
de exploración y explotación.
SE: Secretaría de Economía.
ASF | 4
I. Contexto
Concepto
RLM:
Exploración: son los trabajos
para identificar los depósitos
minerales susceptibles de ser
explotados, y cuantificar las reservas aprovechables.
RLM: Reglamento de la Ley Minera.
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I. Contexto
Concepto
RLM:
Explotación: son los trabajos
para la preparación y desarrollo de los yacimientos minerales, para extraer los productos
del mismo.
RLM: Reglamento de la Ley Minera.
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I. Contexto
Importancia
SE:
La minería es un sector fundamental de nuestra sociedad al
aportar materias primas relevantes para el desarrollo económico e industrial del país.
SE: Secretaría de Economía.
ASF | 7
Importancia
I. Contexto
Banxico, 2012:
Divisas generadas, principales sectores, 2012
(millones de dólares)
1. Automotriz
88,377.0
2. Petróleo
53,078.0
3. Remesas
22,511.0
4. Minería
22,446.0
5. Turismo
12,720.2
La actividad minera es la cuarta
fuente de captación de divisas
para el país, después de la industria automotriz, el petróleo y
las remesas.
Banxico: Banco de México.
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Importancia
I. Contexto
INEGI, 2012:
Producción minera en México, 2012
Mineral
Oro
Núm. de toneladas
producidas
Valor de la
producción
(mdp)
96,650
35,221.7
4,496,393
30,571.3
Cobre
439,531
23,709.3
Zinc
500,125
6,614.0
Plomo
210,382
2,947.3
Otros1/
48,730,366
21,737.9
Total
54,473,447
120,801.5
Plata
1/:
En 2012, el valor de la producción minera representó el 0.9%
del PIB nacional, que fue de
13,722,024.9 mdp.
Se refiere principalmente a manganeso, selenio, grafito,
bismuto, cadmio , arena, yeso, antimonio y arsénico.
INEGI: Instituto Nacional de Estadística y Geografía.
mdp: millones de pesos.
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Importancia
I. Contexto
INEGI, 2012:
Posición de México en el ámbito
internacional en la producción de:
Plata
Plomo
Zinc
Oro
Cobre
En 2012, México destacó en la
producción mundial de plata,
plomo, zinc, oro y cobre.
INEGI: Instituto Nacional de Estadística y Geografía.
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I. Contexto
Antecedentes
Tras la promulgación de la
CPEUM, en 1917, el sector minero experimentó ciclos de regulación y desregulación.
CPEUM: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
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I. Contexto
Problemática
PND, 2007-2012
Las estrategias para incentivar la
inversión y la generación de empleos en el sector minero han sido insuficientes.
PND: Plan Nacional de Desarrollo.
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I. Contexto
Problemática
PSE, 2007-2012
En el sector minero, se requiere
actualizar el marco jurídico y normativo a fin de incentivar la captación de la inversión y la generación de empleos.
PSE: Programa Sectorial de Economía.
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I. Contexto
Problemática
Anteproyecto del RLM, 2011
Principales vacíos legales identificados en el
Anteproyecto del Reglamento de la Ley Minera
 Solicitud y expedición de dos tipos de títulos de
concesión.
 Falta de procedimientos para actualizar la Cartografía
Minera.
 No se inscribían todos los actos y contratos en el
Registro Público de Minería.
 No se obligaba a los concesionarios a presentar un
informe de ejecución de obras ni sobre producción.
NOM-023-STPS-2012
RLM: Reglamento de la Ley Minera.
LM: Ley Minera.
Vacíos legales en el otorgamiento de concesiones mineras al no
existir regulación para varias disposiciones de la LM.
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I. Contexto
Problemática
Anteproyecto del RLM, 2011
La cartografía minera se encontraba desactualizada lo que propicia falta de certeza jurídica a
las concesiones mineras.
RLM: Reglamento de la Ley Minera.
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I. Contexto
Problemática
Anteproyecto del Reglamento de la Ley Minera, 2011
El Registro Público de Minería se
encuentra desactualizado, por lo
que requiere su modernización
mediante el uso de libros electrónicos.
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II. Política pública
ASF | 17
II. Política pública
1. Normativa
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II. Política pública
Normativa
CPEUM, Art. 27
Corresponde a la Nación
domi-nio directo de todos
minera-les, tales como
metales
uti-lizados
en
industria y los ya-cimientos
piedras preciosas.
el
los
los
la
de
CPEUM: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
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II. Política pública
Normativa
CPEUM, Art. 27
El aprovechamiento de los recursos minerales por los particulares podrá realizarse mediante
concesiones mineras otorgadas
por el Gobierno Federal.
CPEUM: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
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II. Política pública
Normativa
LM, Arts. 1 y 7
La concesión minera es el documento con el cual la SE
otorga el derecho a la exploración y explotación de los recursos minerales por 50 años.
LM: Ley Minera.
SE: Secretaría de Economía.
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II. Política pública
2. Programática
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II. Política pública
Programática
PND, 2007-2012: Objetivo
Incrementar la inversión nacional y extranjera en el sector
minero.
PND: Plan Nacional de Desarrollo.
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II. Política pública
Programática
PND, 2007-2012: Estrategia
Impulsar el desarrollo de sectores estratégicos como la minería.
PND: Plan Nacional de Desarrollo.
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II. Política pública
Programática
PSE, 2007-2012: Eje
Fomentar la inversión en el sector minero.
PSE: Programa Sectorial de Economía.
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II. Política pública
Programática
PSE, 2007-2012: Objetivo
Garantizar la seguridad jurídica
en la actividad minera nacional,
a efecto de incrementar la inversión y la generación de empleos en ese sector.
PSE: Programa Sectorial de Economía.
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II. Política pública
Programática
PSE, 2007-2012: Estrategia
Actualizar la legislación minera
para incentivar la inversión.
PSE: Programa Sectorial de Economía.
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II. Política pública
Programática
PEF, 2012
Objetivo de Fin del PP F001:
Contribuir a la atracción de inversión en el sector minero.
PEF: Presupuesto de Egresos de la Federación.
PP F001: Programa Presupuestario “Promoción del desarrollo y la competitividad de empresas mineras”.
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II. Política pública
3. Institucional
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II. Política pública
Institucional
LOAPF, Art. 34
Corresponde a la SE formular y
conducir la política nacional en
materia minera.
LOAPF: Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
SE: Secretaría de Economía.
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II. Política pública
Institucional
LM, Arts. 1 y 7
El Gobierno Federal, por conducto de la SE, es responsable de
regular y supervisar la actividad
minera, que con su autorización,
desarrollan los particulares.
LM: Ley Minera.
SE: Secretaría de Economía.
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II. Política pública
Institucional
LM, Art. 7
La regulación consiste en revisar
y actualizar el marco jurídico, la
CM y el RPM, así como otorgar
concesiones en tiempo y forma.
CM: Cartografía Minera.
RPM: Registro Público de Minería.
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II. Política pública
Institucional
LM, Art. 7
La supervisión se refiere a
realizar visitas de inspección
para verificar el cumplimiento de
obligaciones de los concesionarios.
LM: Ley Minera.
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III. Objetivo de la auditoría
ASF | 34
III. Objetivo de la auditoría
Evaluar el cumplimiento del objetivo de la política minera de
garantizar la seguridad jurídica de los concesionarios, a fin de
incrementar la inversión nacional y extranjera en el sector que
contribuya a la generación de empleos, y la eficiencia en las
acciones de regulación y supervisión de la actividad minera.
SE: Secretaría de Economía.
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IV. Universal conceptual
ASF | 36
IV. Universal conceptual
1. Política Minera
2. Regulación
3. Supervisión
4. Derechos sobre minería
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V. Resultados
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V. Resultados
1. Política minera
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V. Resultados
1. Política minera
1.1. Actualización normativa
1.2. Inversión en el sector
1.3. Empleos generados
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V. Resultados
1. Política minera
1.1. Actualización normativa
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V. Resultados
1.1 Actualización normativa
PSE 2007-2012: actualizar el Reglamento de la Ley Minera.
La SE actualizó el RLM para definir nuevos esquemas de tramitación de concesiones mineras,
y obligaciones para los concesionarios.
PSE: Programa Sectorial de Economía.
RLM: Reglamento de la Ley Minera.
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1.1 Actualización normativa
V. Resultados
LM, Art. 7: la SE debe participar en la elaboración y
actualización de las NOM relativas a la industria minera.
Participación de la SE en la actualización de las NOM
relativas a la industria minera en 2012
Tipo
Núm. de norma
Participó
Ambiental
NOM-141SEMARNAT-2003
X
Ambiental
NOM-120SEMARNAT-2011
X
Ambiental
NOM-159SEMARNAT-2011
X
Seguridad
NOM-023-STPSen las minas 2012
X
LM: Ley Minera.
NOM: Normas Oficiales Mexicanas.
No
participó
En 2012, la SE Participó en la
elaboración y actualización de
tres NOM de tipo ambiental y
una de seguridad en las minas.
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V. Resultados
1. Política minera
1.2. Inversión en el sector
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1.2 Inversión en el sector
V. Resultados
MIR F001: Se estableció la meta de generar 15,000 millones
de dólares de inversión acumulada en el periodo 20072012.
Inversión en el sector minero, 2007-2012
(millones de dólares)
30,000
25,245
25,000
20,000
15,000
15,000
10,000
5,000
0
Meta
Resultado
En el periodo 2007-2012, se superó la meta en 68.3% de la
inversión acumulada en el sector minero.
MIR F001: Matriz de Indicadores para Resultados del Programa Presupuestario “Promoción del desarrollo y
la competitividad de las empresas mineras”.
ASF | 45
1.2 Inversión en el sector
V. Resultados
PSE 2007-2012: contribuir al incremento de la inversión en
el sector minero.
Crecimiento de la inversión en el sector minero
(millones de dólares)
8,000
7,647
6,000
5,612
3,656
4,000
2,000
2,858
3,316
2,156
0
2007
2008
2009
2010
2011
2012
De 2007 a 2012, la inversión en
el sector minero creció 28.8%
en promedio anual.
PSE: Programa Sectorial de Economía.
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V. Resultados
1. Política minera
1.3. Empleos generados
ASF | 47
1.3 Empleos generados
V. Resultados
PSE 2007-2012: Se estableció la meta de generar 65,430
empleos formales en el sector minero en el periodo 20072012.
Empleos formales generados en el
sector minero, 2012
70,000
65,430
60,000
55,121
50,000
40,000
30,000
20,000
10,000
0
Meta
Resultado
PSE: Programa Sectorial de Economía.
SE: Secretaría de Economía
En 2012, se cumplió en 84.2%
la meta de empleos formales
generados en el sector minero.
ASF | 48
1.3 Empleos generados
V. Resultados
PSE: contribuir a la generación de empleos formales en el
sector minero.
Nuevos empleos generados en el sector minero
30,000
25,922
20,000
14,299
10,000
18,833
7,888
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012
-3,533
-10,000
-8,288
De 2007 a 2012, los empleos
formales generados en el sector
minero crecieron en 19.0%.
PSE: Programa Sectorial de Economía, 2007-2012.
ASF | 49
V. Resultados
2. Regulación
ASF | 50
V. Resultados
2. Regulación
2.1. Actualización cartográfica
2.2. Concesiones mineras
2.3. Actualización del RPM
ASF | 51
V. Resultados
2. Regulación
2.1. Actualización cartográfica
ASF | 52
V. Resultados
2.1 Actualización cartográfica
LM: la SE debe mantener actualizada la Cartografía Minera
con la superficie del territorio nacional asignada a la minería.
En 2012, la SE actualizó la cartografía minera, pero omitió el
registro de 301 concesiones que
ampararon terreno por 111.7
miles de ha.
LM: Ley Minera.
ha.: Hectáreas.
ASF | 53
V. Resultados
2. Regulación
2.2. Concesiones mineras
ASF | 54
V. Resultados
2.2 Concesiones mineras
RI: la SE debe realizar concursos para el otorgamiento de concesiones mineras y otorgar los títulos de concesión respectivos.
En 2012, la SE realizó 7 concursos con los cuales otorgó 5
títulos de concesión con una
superficie de 49,362.9 ha.
RI: Reglamento Interior de la Secretaría de Economía / SE: Secretaría de Economía.
ha.: Hectáreas
ASF | 55
2.2 Concesiones mineras
V. Resultados
RLM: la SE debe atender las solicitudes de concesión mineras de los interesados en el plazo establecido.
Oportunidad en la atención de solicitudes, 2012
295
734
1,563
Solicitudes atendidas en tiempo
Solicitudes en estado de trámite
Solicitudes atendidas fuera de tiempo
RLM: Reglamento de la Ley Minera.
SE: Secretaría de Economía.
En 2012, la SE recibió 2,592 solicitudes, de las cuales el 60.3%
atendió en el plazo establecido,
el 28.3% quedó en trámite y el
11.4% fuera de tiempo.
ASF | 56
V. Resultados
2.2 Concesiones mineras
RLM: la SE debe expedir los títulos de concesión mineros de
las solicitudes atendidas en el plazo establecido.
Oportunidad en el otorgamiento de
concesiones mineras, 2012
603
1,255
Títulos de concesión expedidos en tiempo
Títulos de concesión expedidos fuera de tiempo
En 2012, la SE otorgó 1,858 concesiones mineras, el 67.5% se
emitió en el plazo establecido, y
32.5% fuera de tiempo.
RLM: Reglamento de la Ley Minera.
ASF | 57
V. Resultados
2. Regulación
2.3. Actualización del RPM
ASF | 58
V. Resultados
2.3 Actualización del RPM
LM: la SE debe actualizar en el Registro Público de Minería
los actos y contratos.
En 2012, la SE actualizó el Registro Público de Minería al inscribir 2,005 actos y contratos
realizados en ese año.
RPM: Registro Público de Minería
LM: Ley Minera / SE: Secretaría de Economía.
ASF | 59
V. Resultados
3. Supervisión
ASF | 60
V. Resultados
3. Supervisión
3.1.Visitas de inspección
3.2.Aplicación de sanciones
ASF | 61
V. Resultados
3. Supervisión
3.1.Visitas de inspección
ASF | 62
V. Resultados
3.1 Visitas de inspección
LM: la SE debe establecer criterios para realizar visitas de
inspección.
En 2012, la SE no estableció criterios para determinar el número de visitas por realizar, ni para
seleccionar a cuáles concesionarios deberá revisar anualmente.
LM: Ley Minera.
SE: Secretaría de Economía.
ASF | 63
3.1 Visitas de inspección
V. Resultados
PVI, 2012; Meta: 590 visitas de inspección para verificar el
cumplimiento de obligaciones de los concesionarios.
Cobertura de las visitas de inspección, 2012
780
25,715
Concesionarios mineros revisados
Concesionarios mineros no revisados
La SE realizó 780 visitas y cumplió con la meta programada en
132.2%, lo que representó una
cobertura de 2.9% respecto de
las 26,495 concesiones mineras.
PVI: Programa de visitas de inspección.
ASF | 64
3.1 Visitas de inspección
V. Resultados
LM: la SE realizará un informe de cada visita de inspección y
acreditará dicho documento mediante un dictamen resolutivo.
Delegación Federal
de la SE
Núm. de
visitas
realizadas
Núm. de
informes
presentados
Núm. de
dictámenes de
resolución
emitidos
Coahuila
228
228
0
Zacatecas
132
132
0
Chihuahua
80
80
0
Durango
75
75
0
Puebla
73
73
0
Sonora
73
73
0
Querétaro
71
71
0
Jalisco
48
48
0
780
780
0
Total
LM: Ley Minera.
SE: Secretaría de Economía.
La SE no emitió ninguno de los
dictámenes de resolución de los
780 informes que correspondieron a cada una de las visitas
realizadas en 2012.
ASF | 65
V. Resultados
3. Supervisión
3.2.Aplicación de sanciones
ASF | 66
3.2 Aplicación de sanciones
V. Resultados
LM: la SE debe sancionar a los concesionarios que incumplan con las obligaciones establecidas en la materia.
Aplicación de sanciones, 2012
2,148
2,632
Sanciones aplicadas
Sanciones no aplicadas
LM: Ley Minera.
SE: Secretaría de Economía.
En 2012, la SE registró 4,780 incumplimientos por falta de pago
de derechos y del informe de
ejecución de obras, de los cuales
sancionó al 44.9%.
ASF | 67
V. Resultados
4. Derechos sobre minería
ASF | 68
V. Resultados
4. Derechos sobre minería
4.1. Eficiencia recaudatoria
4.2. Benchmarking
ASF | 69
V. Resultados
4. Derechos sobre minería
4.1. Eficiencia recaudatoria
ASF | 70
V. Resultados
4.1 Eficiencia recaudatoria
LFD: La SE recaudará de los titulares de concesiones mineras los derechos por cada hectárea concesionada.
Eficiencia recaudatoria de los derechos sobre
el uso de la superficie concesionada, 2012
99.9
mdp.
1,775.4
mdp.
Monto recaudado
Monto no recaudado
mdp: millones de pesos
LFD: Ley Federal de Derechos.
SE: Secretaría de Economía.
En 2012, la SE recaudó el
94.7% de los 1,875.3 mdp relativos a los derechos sobre el
uso de superficie concesionada.
ASF | 71
V. Resultados
4. Derechos sobre minería
4.2. Benchmarking
ASF | 72
4.1 Benchmarking
V. Resultados
MP: En el ámbito internacional se aplica un cobro de derechos a la extracción de minerales sobre el valor de la producción.
Comparativo internacional de los
derechos sobre minería, 2012
20.0%
18.5%
17.5%
16.0%
12.0%
8.0%
4.0%
0.0%
12%
10%
8%
7%
5%
3% 3% 3%
0%
A 2012, México no cobró derechos a la extracción de minerales como se aplica en los 10
principales países mineros.
MP: Mejores Prácticas en el ámbito internacional.
ASF | 73
V. Resultados
4.1 Benchmarking
MP: En el ámbito internacional se aplica un cobro de derechos a la extracción de minerales sobre el valor de la producción.
La LI 2014 definió el cobro de
7.5% a las ganancias derivadas
de la explotación de recursos
minerales.
MP: Mejores Prácticas en el ámbito internacional.
LI: Ley de Ingresos.
ASF | 74
VI. Dictamen
ASF | 75
VI. Dictamen
Con Salvedad
La ASF considera que la SE cumplió con el objetivo de garantizar
la seguridad jurídica de los concesionarios lo que contribuyó al
incremento de la inversión en el sector minero y la generación
de empleos, pero las acciones de regulación y supervisión
fueron insuficientes para conducir esta política pública.
SE: Secretaría de Economía.
ASF | 76
VI. Dictamen
Salvedades
La SE recibió un total de 2,592
solicitudes, de las cuales el
11.4% se atendió fuera del
plazo establecido y 28.3%
quedaron en estado de trámite.
ASF | 77
VI. Dictamen
Salvedades
En la oportunidad en el otorgamiento de concesiones, la SE
expidió un total de 1,858 títulos, el 32.5% de forma extemporánea.
ASF | 78
VI. Dictamen
Salvedades
La SE no supervisó a 25,715
concesionarios, el 97.1% respecto del total de 26,495 concesiones mineras vigentes en
2012.
ASF | 79
VI. Dictamen
Salvedades
La dependencia no estableció
criterios para determinar a
cuántos y a cuáles concesionarios mineros se les deben practicar visitas de inspección.
ASF | 80
VI. Dictamen
Salvedades
En 2012, la SE no emitió ninguno de los dictámenes de resolución de los 780 informes derivados de las visitas de inspección.
ASF | 81
VI. Dictamen
Salvedades
La SE no aplicó 2,632 sanciones
a los concesionarios mineros, el
55.1% de los 4,780 incumplimientos de obligaciones determinados en 2012.
ASF | 82
VII. Síntesis e impacto de las
acciones
ASF | 83
VII. Síntesis e impacto de las acciones
Por lo que se refiere a la solicitud y expedición de concesiones se formularon 2 observaciones que generaron 2
recomendaciones al desempeño con las cuales se espera:
Que la solicitud y expedición de concesiones se realicen con oportunidad de acuerdo
a la normativa aplicable, y con esto se contribuya a incrementar la inversión en el sector y la generación de empleos.
ASF | 84
VII. Síntesis e impacto de las acciones
Respecto de las visitas de inspección se formularon 3 observaciones que generaron 5 recomendaciones al desempeño
con las cuales se espera:
Que las visitas de supervisión se realicen con
criterios definidos, y se emitan los dictámenes correspondientes de acuerdo con la normativa aplicable, a fin de garantizar el cumplimiento de obligaciones de los concesionarios.
ASF | 85
VII. Síntesis e impacto de las acciones
Por lo que refiere a la imposición de sanciones se formularon 3 observaciones que generaron 4 recomendaciones al
desempeño con las cuales se espera:
Que se sancione a la totalidad de concesionarios que incumplan la normativa aplicable, a fin de inhibir la recurrencia de prácticas fuera del marco jurídico establecido.
ASF | 86
IX. Consecuencias sociales
ASF | 87
VIII. Consecuencias sociales
En 2012, la SE garantizó la
seguridad
jurídica
de
los
concesionarios en el sector lo
que contribuyó a generar
55,121 nuevos empleos.
ASF | 88
IX. Redes sociales
ASF | 89
IX. Redes sociales
Twitter
Auditoría Superior
@ASF_Mexico
En 2012, la inversión en la minería contribuyó a
generar 55,121 empleos, pero se encontraron
deficiencias en la supervisión por parte de la SE
en la actividad minera.
ASF | 90
IX. Redes sociales
Facebook
La ASF encontró que las acciones de supervisión de la actividad minera por parte de la Secretaría de
Economía son insuficientes debido a que sólo realizó visitas de verificación al 2.9% del total de
concesionarios mineros existentes en el país, 780 visitas de 26,495 concesiones mineras que debieron ser
revisadas por falta de criterios para determinar a cuántos y a cuáles concesionarios se deben inspeccionar.
http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2012i/Documentos/Auditorias/2012_0389_a.pdf
40
ASF | 91
IX. Redes sociales
Blog
Auditoría 389
“Regulación y Supervisión de la
actividad minera”
Entidad fiscalizada: SE
En 2012 la SE cumplió con el objetivo
de la política minera de garantizar la
seguridad jurídica de la actividad
minera, al elaborar y publicar el Remento de la Ley Minera, y cubrió con
él los vacíos legales de los cambios
realizados a la Ley Minera de 2005 y
2006. Asimismo, durante el periodo
2007-2012, el sector minero contribuyó a la atracción de la inversión por
un monto de 25,245.0 millones de
dólares, y a generar 55,121 nuevos
empleos en el país.
236
Continúa …
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Juan Manuel Portal
Martínez
ASF | 92
IX. Redes sociales
Blog
Auditoría 389
“Regulación y Supervisión de la
actividad minera”
Entidad fiscalizada: SE
Las acciones de supervisión de la
actividad minera fueron insuficientes
ya que sólo realizó visitas de
inspección al 2.9% del total de
concesionarios mineros existentes en
el país debido a que no estableció
criterios para determinar a cuántos y
a cuáles concesionarios mineros se
les debían practicar dichas visitas.
Tampoco sancionó al total de los
concesionarios mineros debido a que,
de 4,780 incumplimientos detectados,
la SE sólo aplicó sanciones en el
44.9% del total.
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Auditor Superior de la Federación
Auditoría Superior de la Federación
Juan Manuel Portal
Martínez
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ASF – Aud. 389, “Regulación y supervisión de la actividad minera” CP 2012
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ASF Auditoría 156
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ASF Auditoría 168
de DGGADE-AED
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ASF Auditoría 392
de DGGADE-AED
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ASF Auditoría 111
de DGGADE-AED
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Es necesario que la SE fortalezca los mecanismos de regulación y supervisión de la
actividad minera, a fin de contar con un sector minero más eficaz y eficiente que
contribuya al desarrollo del país.
http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2012i/Documentos/Auditorias/2012_0389_a.pdf
ASF Auditoría 112
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